3 MAI 1999. - Arrêté royal organisant un système de décision anticipée en matière fiscale

RAPPORT AU ROI Sire, L'arrêté que nous avons l'honneur de soumettre à la signature de Votre Majesté est pris sur le fondement des articles 37 et 107, alinéa 2, de la Constitution.

Ces articles fondent le pouvoir organique du Roi de répartir les attributions du Pouvoir Exécutif et de régler le fonctionnement des départements ministériels.

GENERALITES Garantir la sécurité juridique des opérateurs économiques est une condition essentielle au développement des investissements. Pour atteindre cet objectif, il est nécessaire d'offrir au contribuable la possibilité d'interroger l'administration fiscale en vue d'obtenir une décision par laquelle celle-ci détermine comment elle appliquera la loi par rapport à une situation non encore réalisée qui lui est exposée.

En Belgique, quelques dispositions légales particulières permettent déjà au contribuable d'obtenir un accord de l'administration, ainsi le régime des centres de coordination régi par l'arrêté royal n° 187 et celui des demandes à adresser, conformément à l'article 345 du Code des impôts sur les revenus 1992, à la Commission des accords fiscaux préalables. A côté de celles-ci, la pratique a mis en place, par le biais de circulaires administratives, des procédures analogues s'agissant notamment des centres de distribution et de service. Ces dispositifs n'appréhendent, cependant, qu'un nombre réduit d'activités ou d'opérations sans que n'existe, en la matière, de pratique systématisée et uniforme.

Dès lors, en dehors de ces hypothèses limitées, l'administration détermine sa position, la première fois, au moment du contrôle, soit longtemps après que le fait générateur de l'impôt se sera réalisé. Ce laps de temps séparant le fait générateur de l'établissement de l'impôt crée l'insécurité juridique, à défaut d'une suffisante prévisibilité quant à l'application de la règle de droit fiscal. S'il est, certes, possible d'interroger l'administration centrale dans des situations particulières ou complexes, aucun délai n'existe pour fournir une réponse aux questions posées et l'interlocuteur est, le plus souvent, insuffisamment identifiable, de telle sorte que, surtout pour les nouveaux investisseurs, toute consultation préalable est, en principe, impossible.

PORTEE DE L'ARRETE ROYAL PROPOSE Le texte proposé entend, d'abord, étendre la possibilité d'obtenir une décision anticipée aux projets d'investissement en immobilisations corporelles ou incorporelles. Si les immobilisations financières sont expressément exclues, la décision anticipée pourra, naturellement, porter sur les conséquences fiscales, pour l'investisseur, du financement des immobilisations corporelles ou incorporelles.

Dans ce cadre, les demandes de décisions anticipées pourront notamment concerner : 1° les annuités d'amortissement pour des investissements en immobilisations corporelles ou incorporelles;2° l'existence ou non d'un établissement stable en Belgique;3° l'application de l'article 26 du Code des impôts sur les revenus 1992 s'agissant des méthodes de « cost plus », des conventions de « cost sharing », des rémunérations diverses « at arm's length », des conditions d'octroi de « management fees »;4° l'application du droit d'enregistrement sur les apports en capital;5° le régime TVA sur les opérations extracommunautaires. Le texte proposé tend, ensuite, à instaurer une procédure uniformisée, à la fois, par la mise en place d'un centre décisionnel unique et par l'instauration de délais endéans lesquels la décision anticipée doit être rendue.

Ainsi, sous réserve des accords octroyés dans le cadre des dispositifs légaux existants, toute décision anticipée sera rendue par le Ministre des Finances ou son délégué, en ce compris les décisions relatives aux centres de distribution ou de services.

S'agissant des délais, une distinction est apportée selon l'objet et la nature de la demande. La décision anticipée relative aux centres de distribution ou de services, lorsque la demande porte exclusivement sur une activité standardisée, sera rendue dans un délai d'un mois. A cet effet, un modèle de demande reprenant la liste des activités standardisées sera établi par l'administration. A défaut de réponse dans le délai d'un mois, la demande sera considérée comme acceptée.

Les autres décisions seront notifiées dans un délai de trois mois, lequel pourra éventuellement être prolongé d'un terme identique lorsque les particularités de la demande requièrent un examen plus approfondi.

Il charge, enfin, un service administratif, spécialement constitué à cette fin, de la mission prioritaire de préparer et de publier par résumé, à la fois, les décisions anticipées rendues à la demande du contribuable et les accords préalables octroyés dans le cadre des procédures légales existantes (A.R. n° 187 relatif à l'agrément des centres de coordination; article 345 du Code des impôts sur les revenus 1992).

Si le système de la décision anticipée a pour but de garantir la sécurité juridique de l'opérateur économique ou de l'investisseur, il n'a pas pour objet de lui accorder, par dérogation à la loi, une faveur qui viendrait réduire ou remettre l'impôt normalement dû.

Accorder, par voie contractuelle, des exemptions ou exonérations d'impôt serait, en outre, contraire aux prescrits des articles 170 et 172 de la Constitution.

Il en résulte que toute décision anticipée sera rendue dans le respect des dispositions légales et réglementaires, de la jurisprudence et de la doctrine administrative.

Le texte proposé organise une pratique systématisée et uniforme de consultation du Ministre des Finances ou de son délégué, en vue de préciser les conditions d'application des dispositions légales et réglementaires existantes aux opérations ou aux investissements en projet.

Il s'écarte de l'avis du Conseil d'Etat en ce que ce dernier énonce des réserves sur la base juridique du texte proposé, tel qu'il est conçu et rédigé.

Il convient de préciser à cet égard que l'arrêté n'a pas pour objet de conférer à l'autorité compétente le pouvoir d'interpréter a priori les dispositions fiscales applicables aux opérations décrites par le demandeur. En revanche, il confie à cette autorité la mission d'apprécier correctement la nature des opérations envisagées, en vue de préciser par une décision anticipée liant l'administration l'application des dispositions légales, réglementaires ou administratives à une situation particulière pendant une période déterminée.

Ce pouvoir de lier l'administration ne diffère pas des pratiques existantes, telles qu'elles résultent de diverses dispositions énoncées au début du présent rapport. Ainsi, l'article 9 de l'arrêté du Régent du 18 mars 1831 prévoit que le Ministre des Finances arrête les transactions entre l'administration et les contribuables, dans les cas où elles sont autorisées par la loi. Par ailleurs, les cours et tribunaux ont défini les principes généraux de bonne administration et de sécurité juridique, notamment à propos d'accords conclus entre l'administration et les contribuables.

Le texte proposé organise le cadre et prévoit les moyens permettant au Ministre des Finances ou à son délégué de fixer la base sur laquelle l'impôt sera établi dans une espèce déterminée et de prévenir des difficultés ultérieures par un accord avec le contribuable.

Par ailleurs, l'article 1er, § 1er, 5°, tient compte des modifications légales concomitantes apportées à l'article 345 du Code des impôts sur les revenus 1992.

Enfin, en ce qu'il organise un cadre permettant un traitement uniforme et la bonne fin des demandes de décisions anticipées dans les cas où celles-ci sont permises par des dispositions légales, réglementaires et administratives existantes, le texte proposé contribue à une application correcte du principe d'égalité devant la loi.

A cet égard, le champ d'application des présentes dispositions n'a pas la même portée que celle de l'article 345 du Code des impôts sur les revenus 1992 organisant un système d'accords fiscaux préalables auquel elles ont été comparées. L'article 345 vise notamment des dispositions pour lesquelles l'appréciation des besoins légitimes de caractère économique et financier, donnée par la Commission des accords fiscaux préalables s'avère déterminante.

Le dispositif proposé a, quant à lui, pour objectif premier d'organiser le cadre d'une pratique uniformisée de consultation, telle qu'elle est décrite ci-avant.

J'ai l'honneur, Sire, de Votre Majesté, le très respectueux et très fidèle serviteur, Le Ministre des Finances, J.-J. VISEUR

AVIS DU CONSEIL D'ETAT Le CONSEIL D'ETAT, section de législation, deuxième chambre, saisi par le Ministre des Finances, le 16 mars 1999, d'une demande d'avis, dans une délai ne dépassant pas trois jours, sur un projet d'arrêté royal « organisant un système de décision anticipée en matière fiscale », a donné le 19 mars 1999 l'avis suivant : Suivant l'article 84, alinéa 1er, 2°, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, inséré par la loi du 4 août 1996Documents pertinents retrouvés type loi prom. 04/08/1996 pub. 24/07/1997 numac 1996015142 source ministere des affaires etrangeres, du commerce exterieur et de la cooperation au developpement Loi portant approbation de la Convention entre le Royaume de Belgique et la République Arabe d'Egypte tendant à éviter les doubles impositions et à prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu, signée au Caire le 3 janvier 1991 type loi prom. 04/08/1996 pub. 08/06/2005 numac 2005015073 source service public federal affaires etrangeres, commerce exterieur et cooperation au developpement Loi portant assentiment à la Convention entre le Royaume de Belgique et la République gabonaise tendant à éviter la double imposition et à prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune, signée à Bruxelles le 14 janvier 1993 type loi prom. 04/08/1996 pub. 21/10/1999 numac 1999015088 source ministere des affaires etrangeres, du commerce exterieur et de la cooperation internationale Loi portant assentiment au Protocole entre le gouvernement du Royaume de Belgique et le gouvernement de la République française relatif aux allocations de naissance, signé à Bruxelles, le 26 avril 1993 fermer, la demande d'avis doit spécialement indiquer les motifs qui en justifient le caractère urgent.

La lettre s'exprime en ces termes : « (l'urgence est motivée)... par la circonstance que chaque jour qui s'écoule sans que ne soit organisé un système de décision anticipée en matière fiscale pourrait entraîner la perte d'investissements essentiels pour le pays. ».

L'article 84, alinéa 1er, 2°, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat requiert une « urgence spécialement motivée » pour justifier la consultation de la section de législation dans un délai de trois jours. Il en résulte que s'il appartient, dans ce contexte, à l'autorité compétente d'apprécier la nécessité d'adopter d'urgence les dispositions qu'elle projette, il lui incombe néanmoins d'en préciser les raisons et il revient au Conseil d'Etat, section d'administration, lorsqu'il est saisi d'un recours en annulation d'un arrêté dont l'urgence est contestée, de vérifer la pertinence et la réalité des motifs d'urgence invoqués.

Pour être pertinents, ces motifs doivent procéder de circonstances précises et particulières en raison desquelles la consultation de la section de législation n'aurait pu se faire dans les délais ordinairs sans compromettre la réalisation du but poursuivi par les mesures envisagées, ainsi que l'utilité de celles-ci.

Pour être réels, les motifs d'urgence ne peuvent pas être démentis par les faits, notamment par le manque de diligence de l'autorité elle-même. C'est ainsi que le Conseil d'Etat examine, entre autres, les conditions dans lesquelles les arrêtés attaqués ont été élaborés, notamment du point de vue de la célérité de la procédure (1).

Or, selon l'avis de l'inspecteur des Finances joint à la demande d'avis, la décision de principe en rapport avec le projet a été prise par le Conseil des ministres le 5 décembre 1997. Partant, rien ne permet d'établir de façon sûre que l'arrêté en projet résisterait à une critique de légalité de l'urgence alléguée et de sa motivation, sous la forme d'un recours en annulation (lois coordonnées, article 14), ou sous la forme d'une exception d'illégalité (Constitution, article 159).

C'est sous le bénéfice de cette réserve, et sans connaître tous les éléments de fait qui permettraient de vérifier adéquatement la pertinence et la réalité de l'urgence alléguée, que le Conseil d'Etat donne le présent avis.

Examen du projet I. Base juridique 1. L'arrêté en projet s'inspire très largement du système des accords fiscaux préalables institué à l'article 345 du Code des impôts sur les revenus 1992 (en abrégé CIR 92), disposition introduite dans le Code par la loi du 20 juillet 1991 portant des dispositions budgétaires. A l'époque, le Gouvernement comme le Conseil d'Etat ont considéré que la matière devait être réglée par la loi, ce que fit le législateur.

Dans son avis du 24 février 1999 sur l'arrêté présentement examiné, l'inspecteur des Finances s'est prononcé dans le même sens, observant ce qui suit : « Nochtans heeft de inspectie twijfels bij de juridische vorm die er hier aan wordt gegeven. Men introduceert hier immers elementen uit het angelsaksische recht in ons Belgisch systeem : de voorafgaande beslissingen over cases zullen bekend gemaakt worden en dus al snel als precedent dienen. De vraag is dan ook of er voldoende garanties ingebouwd zijn om de rol van zowel de wetgevende als van de rechterlijke macht te respecteren. De inspectie wijst er ten andere op dat dit KB louter op de algemene grondwettelijke bevoegdheid van de Koning ter organisatie van de uitvoerende macht is gesteund (art. 37 en 107, 2e lid), en niet op enige andere wettelijke basis. Dit lijkt nogal mager voor een princiepsbesluit inzake fiscale aangelegenheden. ».

A propos de cette objection, force est de constater que le rapport au Roi se borne à préciser ce qui suit : « L'arrêté que nous avons l'honneur de soumettre à la signature de Votre Majesté est pris sur le fondement des articles 37 et 107, alinéa 2, de la Constitution. Ces articles fondent le pouvoir organique du Roi de répartir les attributions du Pouvoir exécutif et de régler le fonctionnement des départements ministériels. ».

Ces pouvoirs n'incluent pas la faculté d'organiser un régime d'interprétation a priori, liant l'administration, de certaines dispositions fiscales, à la demande de certains contribuables.

L'arrêté en projet, tel qu'il est conçu et rédigé, est, dès lors, dépourvu de base juridique. 2. L'article 1er, § 1er, 5°, tend à soustraire du régime des accords fiscaux préalables, des opérations qui en relèvent actuellement, en vertu de la loi, pour leur rendre applicable le système des « décisions anticipées » qu'entend créer l'arrêté en projet.Le Roi ne peut pas interférer dans ce qui est aujourd'hui réglé par la loi.

II. Egalité devant la loi Tel qu'il est conçu, le projet n'autorise des demandes de « décisions anticipés » qu'à propos des incidences de certaines dispositions fiscales sur des situations ou opérations spécifiques.

Dans son avis sur le texte devenu l'article 345 du CIR 92, le Conseil d'Etat relevait qu'il « (constituait) une innovation juridique : à défaut d'être conçue avec soin, celle-ci pourrait conduire à un affaiblissement du principe d'égalité devant la loi en matière fiscale » (2).

L'arrêté en projet est de nature à susciter les mêmes réserves. _______ Notes (1) Voyez, par exemple, l'arrêt a.s.b.l. « Nouvelle clinique de la Basilique », n° 70.502, du 23 décembre 1997 et l'avis L. 28.473/2 du 23 novembre 1998, donné sur un projet d'arrêté royal relatif au régime fiscal des tabacs manufacturés. (2) Avis L.20.769 des 29 et 30 avril 1991 sur un avant-projet de loi « portant des dispositions budgétaires » devenu la loi du 20 juillet 1991 (Moniteur belge, 1er août 1991; avis L. 20.769 et 20.942), extrait (Doc. parl. Chambre, session 1990-1991, n° 1641/1, p. 70).

La chambre était composée de : MM. : Y. Kreins, conseiller d'Etat, président;

P. Lienardy, et P. Quertainmont, conseillers d'Etat;

Mme B. Vigneron, greffier assumé.

Le rapport a été présenté par M. J. Regnier, premier auditeur chef de section. La note du Bureau de coordination a été rédigée et exposée par M. P. Brouwers, référendaire adjoint.

La concordance entre la version française et la version néerlandaise a été vérifiée sous le contrôle de M. J.-J. Stryckmans, premier président.

Le greffier, B. Vigneron.

Le président, Y. Kreins.

3 MAI 1999. - Arrêté royal organisant un système de décision anticipée en matière fiscale ALBERT II, Roi des Belges, A tous, présents et à venir, Salut.

Vu les articles 37 et 107, alinéa 2, de la Constitution;

Vu l'arrêté royal du 21 octobre 1971 fixant le règlement organique du Ministère des Finances, ainsi que les dispositions particulières y assurant l'exécution du Statut des agents de Etat, modifié par les arrêtés royaux des 19 janvier 1972, 18 juillet 1972, 11 octobre 1973, 7 décembre 1973, 25 juillet 1974, 10 octobre 1974, 19 novembre 1974, 30 juin 1975, 9 janvier 1976, 10 février 1976, 30 mars 1976, 30 juillet 1976, 15 mars 1977, 15 avril 1977, 7 octobre 1977, 31 octobre 1977, 23 juin 1978, 13 novembre 1978, 14 novembre 1978, 11 décembre 1978, 5 juin 1979, 4 février 1980, 11 décembre 1980, 2 mars 1981, 26 mars 1982, 27 janvier 1983, 9 septembre 1983, 8 décembre 1983, 2 mai 1984, 31 août 1984, 9 octobre 1984, 16 janvier 1985, 9 avril 1985, 21 mars 1986, 11 juin 1986, 22 juin 1988, 21 février 1989, 14 août 1989, 5 décembre 1989, 22 juin 1990, 6 août 1990, 13 août 1990, 9 janvier 1991, 18 janvier 1991, 16 juillet 1991, 16 septembre 1991, 26 septembre 1991, 17 octobre 1991, 23 octobre 1991, 4 mai 1992, 22 octobre 1992, 15 janvier 1993, 14 avril 1993, 2 juillet 1993, 1er décembre 1993, 10 novembre 1994, 2 mars 1995, 13 février 1996, 10 mai 1996, 10 juin 1996, 10 juillet 1996, 20 décembre 1996, 31 janvier 1997, 21 février 1997, 13 avril 1997 et 6 juillet 1997;

Vu l'avis de l'Inspection des Finances, donné le 24 février 1999;

Vu l'accord de Notre Ministre du Budget, donné le 26 février 1999;

Considérant que l'absence de pratique systématisée permettant aux opérateurs économiques d'interroger préalablement l'administration fiscale sur la position qu'elle adoptera au moment de l'établissement de l'impôt constitue un obstacle majeur au développement des investissements sur le territoire national, en raison d'une insuffisante prévisibilité quant à l'application des règles régissant l'impôt;

Considérant que la mise en oeuvre d'une procédure uniforme tendant à l'obtention d'une décision anticipée quant à l'application de la législation fiscale est un moyen indispensable pour garantir la sécurité juridique des opérateurs économiques;

Vu l'urgence motivée par la circonstance que chaque jour qui s'écoule sans que ne soit organisé un système de décision anticipée en matière fiscale pourrait entraîner la perte d'investissements essentiels pour le pays;

Vu l'avis du Conseil d'Etat donné le 19 mars 1999, en application de l'article 84, alinéa 1er, 2°, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, remplacé par la loi du 4 août 1996Documents pertinents retrouvés type loi prom. 04/08/1996 pub. 24/07/1997 numac 1996015142 source ministere des affaires etrangeres, du commerce exterieur et de la cooperation au developpement Loi portant approbation de la Convention entre le Royaume de Belgique et la République Arabe d'Egypte tendant à éviter les doubles impositions et à prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu, signée au Caire le 3 janvier 1991 type loi prom. 04/08/1996 pub. 08/06/2005 numac 2005015073 source service public federal affaires etrangeres, commerce exterieur et cooperation au developpement Loi portant assentiment à la Convention entre le Royaume de Belgique et la République gabonaise tendant à éviter la double imposition et à prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune, signée à Bruxelles le 14 janvier 1993 type loi prom. 04/08/1996 pub. 21/10/1999 numac 1999015088 source ministere des affaires etrangeres, du commerce exterieur et de la cooperation internationale Loi portant assentiment au Protocole entre le gouvernement du Royaume de Belgique et le gouvernement de la République française relatif aux allocations de naissance, signé à Bruxelles, le 26 avril 1993 fermer;

Sur la proposition de Notre Ministre des Finances, Nous avons arrêté et arrêtons :

Article 1er.§ 1er. Le délégué du Ministre des Finances statue sur les demandes de décisions anticipées relatives : 1° aux incidences en matière d'impôts directs et indirects d'un investissement en immobilisations corporelles ou incorporelles, en ce compris leur financement, à l'exclusion des investissements en immobilisations financières, dont la réalisation est prévue sur le territoire belge;2° aux conditions de facturation des services prestés par une société résidente ou un établissement belge d'une société étrangère, qui se livre exclusivement, au profit de sociétés liées au sens de l'arrêté royal du 8 octobre 1976 relatif aux comptes annuels des entreprises, à des activités préparatoires ou auxiliaires ou à certaines activités d'information non commerciale à la clientèle;3° aux conditions de facturation des services prestés par une société résidente ou un établissement belge d'une société étrangère, qui se livre notamment, au sein d'une division distincte et au profit de sociétés liées au sens de l'arrêté royal du 8 octobre 1976 relatif aux comptes annuels des entreprises, à des activités visées au 2° ou à des activités d'intervention administrative dans les ventes;4° aux incidences fiscales sur les revenus des membres du personnel spécialisé ou affecté à la recherche scientifique ainsi qu'aux membres du personnel d'encadrement qu'une société affecte temporairement au fonctionnement d'un investissement visé sub 1° ou à la réalisation d'une activité visée sub 2° ou 3°, lorsque ceux-ci n'ont pas établi, en Belgique, leur domicile ou le siège de leur fortune;5° au fait qu'un avantage consenti dans les situations visées à l'article 26 du Code des impôts sur les revenus 1992 ne soit pas anormal ou bénévole, ou qu'un paiement visé à l'article 54 du même code réponde bien à des opérations sincères et réelles et qu'il ne dépasse pas les limites normales. Sa décision ne peut, toutefois, emporter exemption ou modération d'impôt. § 2. Sauf les cas où l'objet de la demande le justifie, la décision est rendue pour un terme qui ne peut excéder cinq ans.

La décision lie les administrations fiscales, sauf : 1° lorsque les conditions auxquelles elle est subordonnée ne sont pas remplies;2° lorsqu'il apparaît que tout ou partie des activités exercées par les contribuables visés au § 1er, 2° ou 3°, n'ont pas été admises par décision anticipée;3° lorsqu'il apparaît que les opérations d'investissement décrites par le demandeur l'ont été de manière incomplète ou inexacte, ou lorsque celles-ci ne se sont pas réalisées de la manière présentée par le demandeur;4° lorsque les effets des opérations sont modifiés par une ou plusieurs autres opérations ultérieures. § 3. La décision est notifiée au demandeur dans un délai de trois mois à compter du jour où sa demande est adressée, par pli recommandé à la poste, au service désigné à l'article 2.

Lorsque la nature de la demande le requiert, le délai visé à l'alinéa 1er est prolongé d'un terme identique par une décision notifiée au demandeur dans le même délai. § 4. La décision anticipée sur une demande visée au § 1er, 2°, est notifiée au demandeur dans un délai d'un mois à compter du jour où sa demande est adressée, par pli recommandé à la poste, au service désigné à l'article 2, pour autant que cette demande, établie conformément au modèle arrêté par le Ministre des Finances, puisse être considérée comme complète.

L'absence de notification dans le délai visé à l'alinéa 1er vaut acceptation de la demande.

Art. 2.Il est institué, sous l'autorité directe du Directeur général de l'Administration des contributions directes, un service des décisions anticipées chargé : 1° d'instruire les demandes visées à l'article 1er du présent arrêté ainsi que celles fondées sur l'article 345 du Code des impôts sur les revenus 1992 et celles portant sur l'agrément ou le renouvellement de l'agrément des centres de coordination;2° de publier les décisions rendues dans le cadre de l'article 1er du présent arrêté et les accords donnés conformément à l'article 345 du Code des impôts sur les revenus 1992, dans la mesure où leur publication est compatible avec le respect des dispositions relatives au secret professionnel. Le service visé à l'alinéa 1er soumet, en outre, chaque semestre, un rapport de ses activités au Collège de l'Administration générale des impôts et au Ministre des Finances.

Il rédige, en outre, chaque année, un rapport publié dans le Rapport annuel de l'Administration générale des impôts.

Art. 3.Notre Ministre des Finances est chargé de l'exécution du présent arrêté.

Donné à Bruxelles, le 3 mai 1999.

ALBERT Par le Roi : Le Ministre des Finances, J.-J. VISEUR