4 JUIN 2021. - Arrêté ministériel modifiant l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 portant des mesures d'urgence pour limiter la propagation du coronavirus COVID-19. - Addendum

Au Moniteur belge n° 156, deuxième édition, du vendredi 4 juin 2021, page 56940, il y a lieu d'ajouté l'avis officiel du Conseil d'Etat.

CONSEIL D'ETAT section de législation Avis 69.444/VR du 31 mai 2021 sur un projet d'arrêté ministériel `modifiant l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 portant des mesures d'urgence pour limiter la propagation du coronavirus COVID-19' Le 26 mai 2021, le Conseil d'Etat, section de législation, a été invité par la Ministre de l'Intérieur, des Réformes institutionnelles et du Renouveau démocratique à communiquer un avis, dans un délai de cinq jours ouvrables prorogé à huit jours ouvrables (*)*, sur un projet d'arrêté ministériel `modifiant l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 portant des mesures d'urgence pour limiter la propagation du coronavirus COVID-19'.

Le projet a été examiné par les chambres réunies le 31 mai 2021. Les chambres réunies étaient composées de Pierre VANDERNOOT, président de chambre, président, et Wilfried VAN VAERENBERGH, président de chambre, Jeroen VAN NIEUWENHOVE, Koen MUYLLE, Patrick RONVAUX et Christine HOREVOETS, conseillers d'Etat, Jan VELAERS, Sébastien VAN DROOGHENBROECK, Christian BEHRENDT et Johan PUT, assesseurs, et Annemie GOOSSENS et Béatrice DRAPIER, greffiers.

Le rapport a été rédigé par Xavier DELGRANGE, premier auditeur chef de section, Jonas RIEMSLAGH, auditeur, Cedric JENART et Anne Stéphanie RENSON, auditeurs adjoints, et présenté par Jonas RIEMSLAGH, auditeur, Cedric JENART et Anne Stéphanie RENSON, auditeurs adjoints.

La concordance entre la version française et la version néerlandaise a été vérifiée sous le contrôle de Pierre VANDERNOOT et Jeroen VAN NIEUWENHOVE. L'avis, dont le texte suit, a été donné le 31 mai 2021.

En application de l'article 84, § 3, alinéa 1er, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, la section de législation a dû se limiter à l'examen de la compétence de l'auteur de l'acte, du fondement juridique et de l'accomplissement des formalités prescrites.

I. PORTEE DU PROJET 1. Le projet d'arrêté ministériel soumis pour avis a pour objet de modifier celui du 28 octobre 2020 `portant des mesures d'urgence pour limiter la propagation du coronavirus COVID-19'. L'arrêté envisagé entre en vigueur le 9 juin 2021.

Dans la note au Conseil des ministres du 25 mai 2021, la portée du projet est précisée en ces termes : « De manière générale, les mesures suivantes entreront en vigueur à partir du 9 juin 2021, dans les conditions spécifiques et explicites telles que définies dans l'arrêté ministériel : - les établissements relevant des secteurs culturel, festif, sportif, récréatif et évènementiel peuvent ouvrir. Les discothèques et dancings restent cependant fermés au public, sauf en ce qui concerne l'organisation des activités autorisées conformément à l'arrêté ministériel ; - il est possible d'assister à des événements, des représentations culturelles ou autres, des compétitions et entrainements sportifs et des congrès, étant entendu que plus de personnes sont autorisées à l'extérieur qu'à l'intérieur ; - les rassemblements sur la voie publique et dans l'espace public pendant la journée sont autorisés pour un maximum de 10 personnes (dans les groupes de 4, aucune distance n'est requise), sous réserve des exceptions prévues; les rassemblements entre 00h00 et 05h00 sont élargis de 3 à 4 personnes, afin d'obtenir un ensemble de règles claires; dans l'espace privé, les rassemblements jusqu'à 50 personnes sont autorisés, sous réserve des exceptions prévues ; - les mariages civils, les funérailles et les crémations, l'exercice individuel et collectif du culte et l'exercice individuel ou collectif de l'assistance morale non confessionnelle et d'activités au sein d'une association philosophique non confessionnelle, ainsi que la visite individuelle ou collective d'un bâtiment de culte ou d'un bâtiment destiné à l'exercice public de l'assistance morale non confessionnelle, sont autorisés avec un plus grand nombre de participants, étant entendu que plus de personnes sont autorisées à l'extérieur qu'à l'intérieur ; - l'horeca indoor est autorisé jusque 22h00, l'horeca outdoor peut rester ouvert jusque 23h30 ; l'interdiction de la vente de boissons alcoolisées entre 22h00 et 5h00 est levée. L'horeca indoor ne peut rester ouvert que jusque 22h00 étant donné que le risque de propagation du virus est plus élevé à l'intérieur qu'à l'extérieur. Un maximum de 50 clients est autorisé lors d'une réception ou d'un banquet dans le cadre d'une activité horeca professionnelle, sauf s'il s'agit d'une terrasse ouverte. Des réceptions et banquets peuvent aussi être organisés à domicile pour un maximum de 50 personnes, à condition qu'ils se déroulent à l'extérieur et qu'ils se terminent à 23h30 au plus tard. Si des activités horeca professionnelles sont exercées, les règles de l'horeca doivent être respectées, sauf pour les services à domicile. Dans les autres cas, le respect des règles de l'horeca est fortement recommandé ; - des marchés annuels, fêtes foraines, braderies, brocantes et marchés aux puces non professionnels peuvent désormais à nouveau avoir lieu ; - les possibilités de participation à des activités dans un contexte organisé, seront étendues les 9 et 25 juin 2021 ; - les compétitions sportives professionnelles et les entraînements sportifs professionnels peuvent avoir lieu sans limitation du nombre de participants ; un nombre maximum de personnes peut participer à des compétitions sportives non professionnelles et des entraînements sportifs non professionnels (étant entendu que plus de personnes sont autorisées à l'extérieur qu'à l'intérieur). Les compétitions sportives non professionnelles des sports de combat sont interdits, pour autant que des contacts physiques aient lieu entre les participants ; - les entreprises et associations offrant des biens ou services aux consommateurs, peuvent accueillir des groupes de, en principe, maximum deux personnes ; - les activités de type « porte à porte » et de démarchage sont autorisées, de même que les prestations de services à domicile et les prestations de services au cours desquels la distance de 1,5 mètre ne peut pas être garantie entre le prestataire de services et le consommateur ; - [les foires commerciales, y compris les salons, sont autorisés] - un foyer peut accueillir au maximum quatre personnes en même temps à l'intérieur de sa maison ou dans un hébergement touristique ; - un nombre maximum de participants peut assister à des manifestations tant statiques que dynamiques qui se déroulent sur la voie publique ; - les entreprises, associations et services peuvent planifier des moments de retour limités pour les personnes occupées auprès de l'entreprise pour lesquels le télétravail à domicile est obligatoire.

Etant donné que le suivi des variants inquiétants est d'une importance essentielle dans la lutte contre la pandémie, l'exception à l'obligation de disposer d'un résultat de test négatif et de remplir et de signer le formulaire PLF pour les voyageurs dont le voyage n'implique pas l'utilisation d'un transporteur et dont le séjour en Belgique ou le séjour préalable à l'étranger n'a pas duré plus de 48 heures, n'est pas applicable aux personnes qui se sont trouvées, à un moment au cours des 14 jours avant leur arrivée en Belgique, sur le territoire du Brésil, de l'Afrique du Sud ou de l'Inde ».

II. RECEVABILITE 2. Conformément à l'article 84, § 1er, alinéa 1er, 3°, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, la demande d'avis doit indiquer les motifs qui en justifient le caractère urgent. Dans la demande d'avis, l'urgence est motivée comme suit : « Het verzoek om spoedbehandeling wordt gemotiveerd door de noodzakelijkheid om maatregelen te overwegen die gegrond zijn op epidemiologische resultaten die van dag op dag evolueren en waarvan de laatste de maatregelen hebben gerechtvaardigd die werden beslist tijdens het Overlegcomité dat is bijeengekomen op 11 mei 2021 en die werden goedgekeurd op de Ministerraad van 25 mei 2021. Het is zodoende dringend om op korte termijn bepaalde maatregelen te nemen en anderen aan te passen. De eerste reeks versoepelingen zal in werking treden op 9 juni 2021. Opdat de sectoren zich zouden kunnen voorbereiden, dient het ministerieel besluit evenwel een voldoende aantal dagen voordien officieel te worden gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad. Vanuit die optiek zou ik u graag verzoeken om ons het advies te bezorgen in de loop van woensdag 2 juni 2021 ».

De la même manière qu'elle l'a été dans l'avis n° 69.253/AG du 23 avril 2021 (1) et dans l'avis n° 69.305/AG du 6 mai 2021 (2), cette motivation peut être admise.

Suivant l'article 84, § 1er, alinéa 2, des lois sur le Conseil d'Etat, la motivation de l'urgence figurant dans la demande d'avis doit être reproduite textuellement dans le préambule. Or, le huitième alinéa du préambule reproduit seulement la première partie de la motivation figurant dans la demande d'avis. Dès lors, la motivation mentionnée dans le préambule du projet ne correspond pas à celle de la demande d'avis ; il convient d'y remédier.

III. OBSERVATION PREALABLE 3. C'est la troisième fois que la section de législation est consultée quant à l'adaptation d'un certain nombre de mesures existantes tendant à lutter contre le coronavirus qui sont contenues dans l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 `portant des mesures d'urgence pour limiter la propagation du coronavirus COVID-19'. Pour les motifs déjà exposés dans les avis n° 69.253/AG et n° 69.305/AG, l'examen auquel procède le Conseil d'Etat est limité aux modifications apportées par le présent projet à l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 (3) .

En tout état de cause, il va de soi que, compte tenu notamment du délai très limité pour rendre le présent avis, l'absence d'observation concernant l'une ou l'autre disposition du projet ne signifie pas que ces dispositions ne soient ni critiquables ni perfectibles. Le silence gardé par la section de législation sur ces dispositions ne pourrait servir d'élément d'interprétation du projet d'arrêté.

IV. FONDEMENT JURIDIQUE 4. Selon le préambule du projet, le fondement juridique réside dans : - l'article 4 de la loi du 31 décembre 1963 `sur la protection civile' ; - les articles 11 et 42 de la loi du 5 août 1992Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/08/1992 pub. 21/10/1999 numac 1999015203 source ministere des affaires etrangeres, du commerce exterieur et de la cooperation internationale Loi portant approbation du Protocole modifiant l'article 81 du Traité instituant l'Union économique Benelux du 3 février 1958, fait à Bruxelles le 16 février 1990 fermer `sur la fonction de police' ; - les articles 181, 182 et 187 de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 18/06/2007 numac 2007003293 source service public federal finances Loi modifiant la loi du 22 mars 1993 relative au statut et au contrôle des établissements de crédit, la loi du 6 avril 1995 relative au statut des entreprises d'investissement et à leur contrôle, aux intermédiaires et conseillers en placements, ainsi que la loi du 20 juillet 2004 relative à certaines formes de gestion collective de portefeuilles d'investissement type loi prom. 15/05/2007 pub. 17/07/2007 numac 2007011335 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi fixant un cadre juridique pour certains prestataires de services de confiance fermer `relative à la sécurité civile'.

Il s'agit des mêmes fondements juridiques que ceux qui ont déjà été invoqués dans le préambule de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 proprement dit, de même que dans les divers arrêtés ministériels modificatifs de cet arrêté, en ce compris celui du 24 avril 2021, sur lequel la section de législation a donné l'avis n° 69.253/AG, et celui du 7 mai 2021, qui a fait l'objet de l'avis n° 69.305/AG. Ainsi qu'il a également été observé dans les avis n° 69.253/AG et n° 69.305 (4), la question de savoir dans quelle mesure le législateur peut octroyer des délégations au ministre ne fait en principe pas partie de l'examen de la présente demande d'avis. Certes, des questions préjudicielles ont été posées à ce sujet à la Cour constitutionnelle (5) . Aussi longtemps que celle ci ne se sera pas prononcée à ce propos et, le cas échéant, n'aura pas constaté une inconstitutionnalité, l'examen du présent projet se base en principe sur les dispositions que le législateur a adoptées, étant entendu que celles ci doivent évidemment encore être interprétées. 5. Invitées à désigner le fondement légal de chaque partie du projet, les déléguées n'ont pas fourni d'aperçu par article mais ont seulement fait référence en termes généraux à l'ensemble des dispositions mentionnées dans le préambule : « De genomen maatregelen zijn politiemaatregelen in de zin van de wet van 5 augustus 1992 op het politieambt, maatregelen in de zin van artikel 4 van de wet van 31 december 1963 betreffende de civiele bescherming en maatregelen in de zin van de artikelen 181 en 182 van de wet van 15 mei 2007 betreffende de civiele veiligheid ». 6. En ce qui concerne le fondement juridique, le Conseil d'Etat a notamment attiré l'attention dans les avis nos 69.253/AG et 69.305/AG sur ce qui suit : - l'importance de la distinction entre les différentes dispositions citées procurant le fondement juridique, en particulier en ce qui concerne le fondement légal de la sanction en cas d'infraction à la mesure concernée (6) ; - la circonstance selon laquelle « l'existence, parmi ces différents textes, d'un fondement juridique suffisant pour l'adoption, par voie d'arrêtés ministériels, des mesures actuelles de lutte contre la pandémie de COVID-19 [est] controversée dans la doctrine ainsi que dans la jurisprudence, ce qui a pour effet de créer une certaine insécurité juridique » (7) ; - le fait que c'est dans ce contexte que la Ministre qui a l'Intérieur dans ses attributions a pris l'initiative d'élaborer un projet de « loi pandémie » (8), qui a pour portée de prévoir un cadre juridique clair et cohérent de nature à pouvoir mieux appréhender à l'avenir des « situations d'urgence épidémique » au sens défini par ce projet de loi (9) .

A la lumière notamment de ces éléments, le Conseil d'Etat a formulé les observations suivantes dans les avis précités : « De ce qui précède, de même que des fondements juridiques existants qui attribuent explicitement la compétence au Ministre qui a l'Intérieur dans ses attributions pour agir en la matière, il semble pouvoir se déduire, bien évidemment sous la réserve d'un éventuel contrôle de constitutionnalité de la délégation au ministre que serait amenée à opérer la Cour constitutionnelle à ce sujet, et sous réserve d'un jugement définitif de la section du contentieux administratif du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation à propos de la portée du fondement juridique de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 que, dans le cadre de la pandémie de coronavirus, l'intervention du ministre qui a l'Intérieur dans ses attributions peut en principe être admise sur la base soit de l'un ou de l'autre fondement juridique mentionné, soit d'une combinaison de ces différents fondements juridiques, notamment chaque fois que la mesure prise peut être qualifiée d'interdiction de lieu ou de déplacement, étant entendu que, moyennant le respect d'une ou de plusieurs conditions ou modalités, il est encore permis de se trouver en un certain lieu ou de se rendre à un certain endroit » (10) .

En ce qui concerne le fondement légal de la sanction infligée en cas d'infraction à la mesure concernée, les observations suivantes ont été formulées dans l'avis n° 69.305/AG : « Il y a lieu de constater que l'article 26 de l'arrêté ministériel à modifier du 28 octobre 2020 s'énonce comme suit : `Sont sanctionnées par les peines prévues à l'article 187 de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 18/06/2007 numac 2007003293 source service public federal finances Loi modifiant la loi du 22 mars 1993 relative au statut et au contrôle des établissements de crédit, la loi du 6 avril 1995 relative au statut des entreprises d'investissement et à leur contrôle, aux intermédiaires et conseillers en placements, ainsi que la loi du 20 juillet 2004 relative à certaines formes de gestion collective de portefeuilles d'investissement type loi prom. 15/05/2007 pub. 17/07/2007 numac 2007011335 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi fixant un cadre juridique pour certains prestataires de services de confiance fermer relative à la sécurité civile, les infractions aux dispositions des articles suivants : - les articles 5 à 11 inclus à l'exception des dispositions concernant la relation entre l'employeur et le travailleur ; - l'article 13 à l'exception des dispositions concernant la relation entre l'employeur et le travailleur et concernant les obligations des autorités communales compétentes ; - les articles 14, 15, 15bis, 19, 21 [et] 25'.

La sanction prévue à l'alinéa 1er de l'article 187 de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 18/06/2007 numac 2007003293 source service public federal finances Loi modifiant la loi du 22 mars 1993 relative au statut et au contrôle des établissements de crédit, la loi du 6 avril 1995 relative au statut des entreprises d'investissement et à leur contrôle, aux intermédiaires et conseillers en placements, ainsi que la loi du 20 juillet 2004 relative à certaines formes de gestion collective de portefeuilles d'investissement type loi prom. 15/05/2007 pub. 17/07/2007 numac 2007011335 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi fixant un cadre juridique pour certains prestataires de services de confiance fermer s'applique en cas de `refus ou [de] négligence de se conformer aux mesures ordonnées en application de l'article 181, § 1er et 182'.

Dès lors qu'il ne lui appartient pas d'étendre ou de limiter le champ d'application de cette disposition, le ministre lui même semble estimer que les éléments de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 qui sont énumérés dans l'article 26 cité trouvent un fondement juridique (notamment) dans l'article 182 de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 18/06/2007 numac 2007003293 source service public federal finances Loi modifiant la loi du 22 mars 1993 relative au statut et au contrôle des établissements de crédit, la loi du 6 avril 1995 relative au statut des entreprises d'investissement et à leur contrôle, aux intermédiaires et conseillers en placements, ainsi que la loi du 20 juillet 2004 relative à certaines formes de gestion collective de portefeuilles d'investissement type loi prom. 15/05/2007 pub. 17/07/2007 numac 2007011335 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi fixant un cadre juridique pour certains prestataires de services de confiance fermer (11), tandis que les éléments qui ne figurent pas dans cette énumération ne peuvent pas trouver de fondement juridique dans cette disposition légale ».

Interrogé[e]s à ce sujet, les déléguées ont déclaré ce qui suit : « De bepalingen die niet worden gesanctioneerd via artikel 26, vinden hun rechtsgrond in artikel 11 van de wet op het politieambt. Deze bepalingen zijn bovendien vaak gelinkt aan andere wetgeving waarvan de naleving door andere instanties wordt gecontroleerd (zoals wetgeving in verband met welzijn op het werk) of die verwijzen naar andere instanties van de Federale, regionale of lokale overheid. Overigens is de naleving van sommige bepalingen die niet werden hernomen in artikel 26, zeer moeilijk controleerbaar en dus ook weinig sanctioneerbaar op het terrein.

Een duiding: - artikel 5 tot en met 11 betreffen de voorwaarden waaronder bepaalde handelszaken mogen openen, goederen en diensten kunnen worden geleverd en dergelijke meer. Bij niet naleving van deze regels zal een sanctie conform art. 26 volgen; - art. 12 betreft een bepaling ten aanzien van de lokale overheid, die niet gesanctioneerd kan worden conform art. 26; - artikel 13, met uitzondering van de bepalingen die betrekking hebben op de relatie tussen de werkgever en de werknemer, en op de verplichtingen van de bevoegde gemeentelijke overheid; - artikelen 14, 15, 15bis betreffen verplichtingen in hoofde van de burger, die gesanctioneerd worden conform art. 26; - artikel 16 betreft een bepaling bestemd voor de lokale overheid; - artikel 18 bepaalt de modaliteiten waaronder een evenement zoals bepaald in artikel 15 kan worden georganiseerd. Een overtreding van artikel 18 kan op zich niet gesanctioneerd worden, indien artikel 18 niet wordt gerespecteerd zal dit leiden tot een overtreding van artikel 15' » (12) . 7. Sous réserve des éléments susmentionnés et des observations formulées ci dessous, on peut admettre que les modifications de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 prévues dans le projet peuvent être considérées comme trouvant un fondement juridique dans les dispositions législatives visées aux trois premiers alinéas du préambule du projet.Elles peuvent en effet être considérées comme contenant une réglementation exigeant que les personnes concernées « s'éloigne[nt] des lieux ou régions » ou « interdi[sant] tout déplacement ou mouvement de la population », cette interdiction de lieu ou de déplacement étant souvent assortie de diverses conditions.

Il n'y a donc pas lieu d'examiner si les dispositions en cause trouvent un fondement juridique dans d'autres dispositions. 8.1. L'article 6, § 2, alinéa 1er, 1°, en projet de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 (article 3 du projet) impose, entre autres, comme condition à l'exercice professionnel des activités horeca, sauf dans le cas des prestations de services à domicile, qu'une « formation appropriée » soit dispensée aux membres du personnel. L'article 8, § 1er, alinéa 1er, 1°, en projet (article 5 du projet) et l'article 15, § 4, alinéa 5, 1°, en projet (article 11 du projet) comportent des dispositions similaires.

Les mêmes dispositions en projet prévoient également l'obligation d'informer les clients, les visiteurs, les participants, le personnel et les tiers « en temps utile et de manière clairement visible » des mesures de prévention mises en place. Une telle obligation peut également être considérée comme une condition relative à une interdiction de lieu ou de déplacement au sens de l'article 182 de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 18/06/2007 numac 2007003293 source service public federal finances Loi modifiant la loi du 22 mars 1993 relative au statut et au contrôle des établissements de crédit, la loi du 6 avril 1995 relative au statut des entreprises d'investissement et à leur contrôle, aux intermédiaires et conseillers en placements, ainsi que la loi du 20 juillet 2004 relative à certaines formes de gestion collective de portefeuilles d'investissement type loi prom. 15/05/2007 pub. 17/07/2007 numac 2007011335 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi fixant un cadre juridique pour certains prestataires de services de confiance fermer `relative à la sécurité civile'.

Cependant, l'obligation pour les établissements, exploitants et organisateurs concernés de dispenser une formation appropriée à leur personnel dépasse ce cadre et présente un lien insuffisant avec les activités ou les actes concrets qui sont réglementés pour limiter la propagation du coronavirus et n'a pas, en tant que telle, d'incidence directe sur la sécurité civile. Le fait que la formation dispensée puisse avoir un effet bénéfique sur le respect des autres conditions, comme l'ont déclaré les déléguées, ne modifie pas cette constatation.

Les dispositions en projet ne peuvent pas non plus être considérées comme formant une mesure de police sanitaire, de sorte qu'il n'est pas davantage possible d'invoquer l'article 4 de la loi du 31 décembre 1963 `sur la protection civile' et l'article 11 de la loi du 15 août 1992 `sur la fonction de police'. Il ne s'agit pas non plus d'une réquisition, visée à l'article 181 de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 18/06/2007 numac 2007003293 source service public federal finances Loi modifiant la loi du 22 mars 1993 relative au statut et au contrôle des établissements de crédit, la loi du 6 avril 1995 relative au statut des entreprises d'investissement et à leur contrôle, aux intermédiaires et conseillers en placements, ainsi que la loi du 20 juillet 2004 relative à certaines formes de gestion collective de portefeuilles d'investissement type loi prom. 15/05/2007 pub. 17/07/2007 numac 2007011335 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi fixant un cadre juridique pour certains prestataires de services de confiance fermer. 8.2. Dans la mesure où les dispositions en projet peuvent être considérées comme des obligations de l'employeur visant à assurer le bien-être des travailleurs lors de l'exécution de leur travail, leur fondement juridique pourrait être puisé dans les articles 4, 5 et 6 de la loi du 4 août 1996Documents pertinents retrouvés type loi prom. 04/08/1996 pub. 21/10/1999 numac 1999015088 source ministere des affaires etrangeres, du commerce exterieur et de la cooperation internationale Loi portant assentiment au Protocole entre le gouvernement du Royaume de Belgique et le gouvernement de la République française relatif aux allocations de naissance, signé à Bruxelles, le 26 avril 1993 type loi prom. 04/08/1996 pub. 08/06/2005 numac 2005015073 source service public federal affaires etrangeres, commerce exterieur et cooperation au developpement Loi portant assentiment à la Convention entre le Royaume de Belgique et la République gabonaise tendant à éviter la double imposition et à prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune, signée à Bruxelles le 14 janvier 1993 type loi prom. 04/08/1996 pub. 24/07/1997 numac 1996015142 source ministere des affaires etrangeres, du commerce exterieur et de la cooperation au developpement Loi portant approbation de la Convention entre le Royaume de Belgique et la République Arabe d'Egypte tendant à éviter les doubles impositions et à prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu, signée au Caire le 3 janvier 1991 fermer `relative au bien-être des travailleurs lors de l'exécution de leur travail' mais, comme ces dispositions législatives ne comportent que des délégations au Roi, les dispositions précitées relatives à la formation du personnel ne pourraient alors être admises que si elles figuraient dans un arrêté royal (13) .

La question se pose en outre de savoir si ces dispositions législatives procurent un fondement juridique suffisant dans tous les cas de figure dès lors que l'article 15, § 4, alinéa 5, 1°, en projet de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 (article 11 du projet) fait état du terme « membres du personnel » dans un contexte où il n'y a pas nécessairement une relation de travail, comme lors de cérémonies religieuses et de manifestations sportives. En l'absence de dispositions légales pertinentes procurant un fondement juridique pour de telles situations - ce que le Conseil d'Etat n'est pas en mesure de vérifier dans le temps limité dont il dispose -, ces dispositions ne peuvent être adoptées dans la mesure où elles concernent ces situations. 9. L'article 15, 2°, 4° et 5° du projet à l'examen entend modifier les obligations relatives au Passenger Locator Form (PLF) visées à l'article 21 de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020. Cet article 21 met en place un traitement de données à caractère personnel, astreint au respect du principe de légalité déduit de l'article 22 de la Constitution. S'agissant de la portée dudit principe, l'assemblée générale de la section de législation a récemment rappelé ce qui suit dans son avis n° 68.936/AG du 7 avril 2021 : « Conformément à l'article 22 de la Constitution, tout traitement de données à caractère personnel et, plus généralement, toute atteinte au droit à la vie privée, sont soumis au respect d'un principe de légalité formelle (14) .

En réservant au législateur compétent le pouvoir de fixer dans quels cas et à quelles conditions il peut être porté atteinte au droit au respect de la vie privée, l'article 22 de la Constitution garantit à tout citoyen qu'aucune ingérence dans l'exercice de ce droit ne peut avoir lieu qu'en vertu de règles adoptées par une assemblée délibérante, démocratiquement élue. Une délégation à un autre pouvoir n'est toutefois pas contraire au principe de légalité, pour autant que l'habilitation soit définie de manière suffisamment précise et porte sur l'exécution de mesures dont les `éléments essentiels' sont fixés préalablement par le législateur (15) .

Par conséquent, les `éléments essentiels' des traitements de données à caractère personnel doivent être fixés dans la loi elle-même. A cet égard, la section de législation considère que, quelle que soit la matière concernée, constituent, en principe, des `éléments essentiels' les éléments suivants : 1° ) les catégories de données traitées ; 2° ) les catégories de personnes concernées ; 3° ) la finalité poursuivie par le traitement ; 4° ) les catégories de personnes ayant accès aux données traitées ; et 5° ) le délai maximal de conservation des données » (16) .

Dans son avis n° 68.978/VR donné le 16 mars 2021, la section de législation avait déjà souligné que, s'agissant du traitement de données à caractère personnel impliqué par le Passenger Locator Form, il n'était pas entièrement satisfait au principe de légalité ainsi défini. Selon l'avis précité, « [i]l s'imposerait, en conséquence, de remédier à cette lacune en identifiant avec la précision voulue, dans la loi ou, selon le choix de l'autorité fédérale, dans l'accord de coopération auquel l'assentiment est donné, l'ensemble des catégories de données qui seront collectées par le PLF et traitées par la base de données PLF » (17) .

L'article 7, alinéa 5, de l'accord de coopération du 24 mars 2021 entre l'Etat fédéral, la Communauté flamande, la Région wallonne, la Communauté germanophone et la Commission communautaire commune `concernant le transfert de données nécessaires aux entités fédérées, aux autorités locales ou aux services de police en vue du respect de l'application de la quarantaine ou du test de dépistage obligatoires des voyageurs en provenance de zones étrangères et soumis à une quarantaine ou à un test de dépistage obligatoires à leur arrivée en Belgique' dispose que « [l]a base de données PLF dans son ensemble trouve sa base juridique dans l'article 23 de l`International Health Regulations (IHR) de l'OMS ».

L'article 23 du règlement sanitaire international de l'Organisation mondiale de la Santé dispose comme suit : «

Art. 23.1. Sous réserve des accords internationaux applicables et des articles pertinents du présent Règlement, un Etat Partie peut, à des fins de santé publique, à l'arrivée ou au départ : a) s'agissant des voyageurs : i) les interroger au sujet de leur destination afin de pouvoir les contacter ; ii) les interroger au sujet de leur itinéraire afin de vérifier s'ils ont séjourné dans une zone affectée ou à proximité, ou sur leurs autres contacts éventuels avec une infection ou une contamination avant leur arrivée, et vérifier les documents sanitaires de ces voyageurs s'ils sont exigés aux termes du présent Règlement ; et/ou iii) exiger un examen médical non invasif, c'est-à-dire l'examen le moins intrusif possible pour atteindre l'objectif de santé publique ; b) exiger l'inspection des bagages, cargaisons, conteneurs, moyens de transport, marchandises, colis postaux et restes humains.2. Sur la base d'éléments attestant l'existence d'un risque pour la santé publique obtenus en appliquant les mesures prévues au paragraphe 1er du présent article ou par d'autres moyens, les Etats Parties peuvent appliquer des mesures sanitaires supplémentaires conformément au présent Règlement, et en particulier en ce qui concerne un voyageur suspect ou affecté peuvent, au cas par cas, pratiquer l'examen médical le moins intrusif et le moins invasif possible pour atteindre l'objectif de santé publique consistant à prévenir la propagation internationale de maladies.3. Les voyageurs ne sont soumis à aucun examen médical, aucune vaccination ni aucune mesure sanitaire ou prophylactique en vertu du présent Règlement sans que leur consentement exprès et éclairé, ou celui de leurs parents ou tuteurs, n'ait été obtenu au préalable, excepté en application du paragraphe 2 de l'article 31, et conformément à la législation et aux obligations internationales de l'Etat Partie.4. Les voyageurs qui doivent être vaccinés ou à qui une mesure prophylactique doit être proposée en l'application du présent Règlement, ou leurs parents ou tuteurs, sont informés de tout risque associé à la vaccination ou la non-vaccination, et à l'utilisation ou la non-utilisation de la mesure prophylactique conformément à la législation et aux obligations internationales de l'Etat Partie.Les Etats Parties informent les médecins de cette obligation conformément à la législation de l'Etat Partie. 5. Tout examen médical, acte médical, vaccination ou autre mesure de prophylaxie qui comporte un risque de transmission de maladie n'est pratiqué sur un voyageur ou ne lui est administré que conformément aux normes et aux principes de sécurité reconnus aux niveaux national et international, de façon à réduire ce risque au maximum ». Si cette disposition de droit international permet effectivement aux Etats d'adopter une réglementation telle que celle organisant le PLF, elle ne peut à l'évidence, à défaut d'assentiment législatif, être qualifiée en droit interne de norme conférant un fondement légal à un arrêté ministériel (18) .

La section de législation ne peut donc que réitérer la conclusion de ses avis précédents (19) selon laquelle il n'y a actuellement pas de norme de valeur législative définissant les données qui doivent être communiquées via le PLF et qui sont traitées dans le cadre de la base de données PLF, contrairement à ce que requiert le principe de légalité déduit de l'article 22 de la Constitution. Il résulte donc de ce qui précède que les traitements de données à caractère personnel que le projet à l'examen envisage de modifier sont dépourvus de fondement juridique.

A défaut qu'il soit remédié à cette absence de fondement juridique, ces mesures (et leur modification) seront par conséquent omises.

V. COMPETENCE 10. Ainsi que l'a récemment rappelé l'assemblée générale de la section de législation dans son avis précité n° 68.936/AG, « [l]a compétence de lutter contre une situation d'urgence épidémique n'est pas une compétence qui, en tant que telle, est attribuée exclusivement à une seule autorité fédérale, communautaire ou régionale. Comme le Conseil d'Etat, section de législation, l'a déjà rappelé antérieurement (20) et encore au cours de l'actuelle pandémie de COVID-19 (21), `chaque autorité est responsable de la lutte contre une crise touchant à la santé publique dans les limites de ses propres compétences matérielles' (22) . [...] Pour lutter contre une situation d'urgence épidémique, l'autorité fédérale peut prendre des mesures dans le cadre de ses compétences en matière de : - politique de la santé ; - maintien de l'ordre public, plus particulièrement le maintien de la salubrité publique (police sanitaire) ; - protection civile et de sécurité civile ; - contrôle des frontières extérieures ; - mesures sanitaires dans le cadre d'autres compétences fédérales [...] » (23) .

En l'espèce, la plupart des mesures d'assouplissement du projet à l'examen se situent dans le champ d'application des compétences fédérales en matière de police sanitaire, de protection civile et/ou de sécurité civile.

A cet égard, l'assemblée générale de la section de législation a précisé ce qui suit dans le même avis n° 68.936/AG : « 32. En vertu de sa large compétence en matière de police sanitaire, de protection civile et de sécurité civile, l'autorité fédérale a adopté par le passé des mesures ayant une incidence significative dans des domaines politiques entrant dans la compétence des communautés et/ou des régions. C'est ainsi que par le passé, dans le cadre de la lutte contre une situation d'urgence épidémique, l'autorité fédérale a pris des mesures telles que la fermeture d'établissements d'enseignement, l'interdiction d'événements culturels ou la subordination du maintien de l'ouverture des écoles ou de l'autorisation d'événements culturels à certaines conditions sanitaires (nombre de participants, obligation du port du masque buccal et obligation de distanciation sociale, etc.). Bien que ces mesures revêtent clairement une dimension sanitaire, elles ne peuvent, en raison de leur incidence significative dans des domaines politiques d'autres autorités, être prises par l'autorité fédérale que si l'aspect le plus important de ces mesures, eu égard à leur enjeu, peut être réputé concerner la police sanitaire, la protection civile et/ou la sécurité civile, qui relèvent de la compétence fédérale. Il apparaît au Conseil d'Etat que ce ne sera le cas que si trois conditions sont remplies. 33. Tout d'abord, dans l'exercice de ses compétences, l'autorité fédérale doit toujours respecter le principe de proportionnalité.Ce principe général, corollaire de la loyauté fédérale (24) prescrite par l'article 143, § 1er, de la Constitution, est d'autant plus important en cette matière que les compétences fédérales concernant le maintien de l'ordre public (police sanitaire), la protection civile et la sécurité civile sont à ce point étendues que, par nature, elles sont susceptibles d'avoir une incidence significative dans des domaines relevant de la compétence d'autres autorités. L'exercice justifié de ces compétences, conformément au principe de proportionnalité, suppose que la décision de l'autorité fédérale soit précédée d'une mise en balance minutieuse, basée sur des connaissances scientifiques, entre les résultats raisonnablement escomptés de la mesure envisagée dans le cadre de la lutte contre une situation d'urgence épidémique, d'une part, et leur incidence dans les domaines politiques ressortissant aux communautés et régions, d'autre part. Il apparaît au Conseil d'Etat que la portée que la doctrine concernant les conditions de limitation des droits fondamentaux attribue au principe de proportionnalité est également applicable mutatis mutandis en l'espèce. Le principe implique qu''il incombe à l'autorité d'établir, en fonction de la nature des faits sur lesquels elle se fonde, de leur gravité et des circonstances de la cause, que la mesure qu'elle envisage de prendre est nécessaire, adéquate et proportionnée: à cet égard, il importe tout particulièrement de s'assurer que les faits et les circonstances de la cause présentent avec les troubles à l'ordre public que tend à prévenir la mesure de police envisagée un rapport suffisamment direct et étroit pour pouvoir justifier celle-ci (25),(26) ' . 34. Une deuxième condition requiert que l'autorité fédérale, qui envisage de prendre une mesure ayant une incidence directe dans des domaines relevant de la compétence matérielle des entités fédérées, consulte préalablement ces autres autorités (27) .Bien qu'une telle concertation ne puisse impliquer un abandon ou un transfert de compétences, il est indispensable de pouvoir évaluer correctement les incidences des mesures prises dans les domaines politiques relevant de la sphère de compétence des communautés et des régions et ainsi, de se faire une idée précise du caractère proportionné ou non des mesures prises. Une telle concertation est une condition impérative pour que ces mesures puissent se concilier avec le principe de proportionnalité.

Cette obligation de concertation n'exclut pas, au demeurant, que l'autorité fédérale, compte tenu de l'imbrication des compétences, organise la concertation au sein du comité de concertation, créé par les articles 31 et 31/1 de la loi du 9 août 1980Documents pertinents retrouvés type loi prom. 09/08/1980 pub. 11/10/2010 numac 2010000561 source service public federal interieur Loi ordinaire de réformes institutionnelles fermer `de réformes institutionnelles', et cherche à parvenir à un consensus en ce qui concerne les mesures à prendre.

Il peut toutefois se produire que, dans des circonstances établissant l'urgence (28), cette concertation ne puisse être accomplie, sous peine de nuire à l'efficacité des mesures à prendre. Il appartient alors à l'autorité fédérale, lorsque tel est le cas, de se justifier quant à l'impossibilité de procéder à cette concertation et, ensuite, d'y procéder à nouveau dès que les circonstances s'y prêtent. 35. Enfin, une troisième condition requiert que l'autorité fédérale veille à se limiter strictement aux matières qui peuvent s'inscrire dans ses compétences en matière de police sanitaire, de protection civile ou de sécurité civile et, ce faisant, n'exerce pas purement et simplement les compétences matérielles d'une autre autorité.Il ne revient pas à l'autorité fédérale, dans le cadre de la lutte contre une situation d'urgence épidémique, de prendre des mesures, dépourvues de dimension sanitaire, sur le fondement de ses compétences en matière de police administrative, de protection civile et/ou de sécurité civile. Ainsi, l'autorité fédérale peut, par exemple, imposer le port du masque buccal et la distanciation sociale dans les écoles et les musées, pour autant qu'il s'agisse d'une mesure proportionnée et nécessaire (numéro 33), et - dans des circonstances extrêmes - même décider de fermer ces établissements (29) . Dans ce cadre, elle ne peut toutefois pas imposer aux communautés des règles alternatives en matière d'enseignement et d'activités culturelles, comme par exemple l'obligation de proposer un enseignement à distance ou des visites de musées en ligne ou - inversement - les exclure. En effet, pareilles mesures ne peuvent être considérées comme des mesures sanitaires » (30) .

En l'espèce, l'examen des trois exigences précitées soulève les observations suivantes : - s'agissant de l'exigence de proportionnalité matérielle, il ressort du préambule du projet à l'examen que celui ci a été précédé d'une analyse des données scientifiques récentes (31) ; - quant à l'exigence de concertation, celle ci a été respectée dès lors qu'il ressort du dossier soumis au Conseil d'Etat qu'une concertation a été organisée au sein du comité de concertation en date du 11 mai 2021 ; - enfin, les mesures d'assouplissement prévues par le projet à l'examen s'inscrivent dans le cadre de ce que l'on peut qualifier de mesures sanitaires.

S'agissant plus précisément de la limitation du niveau sonore prévue à l'article 3 du projet (article 6, § 2, 14°, en projet), il est renvoyé à l'avis précité n° 69.305/AG (32) .

Les autres mesures que le projet tend à modifier se situent en outre dans le champ d'application d'autres compétences matérielles revenant à l'autorité fédérale, comme celles en matière de contrôle des frontières extérieures (33) .

VI. FORMALITES 11. Dès lors que les dispositions législatives qui procurent un fondement légal au projet à l'examen n'autorisent pas le ministre qui a l'Intérieur dans ses attributions à déroger aux formalités préalables obligatoires, celles-ci doivent en tout état de cause être respectées. En particulier, en ce qui concerne les formalités, les observations suivantes peuvent être formulées. 12. Sous réserve de ce qui a été observé au point 9, l'article 15, 2°, 4° et 5°, du projet apporte à l'article 21 de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020, plus précisément au régime du Passenger Locator Form, diverses modifications concernant le traitement de données à caractère personnel. L'article 36, paragraphe 4, du règlement (UE) n° 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 `relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données)', combiné avec l'article 57, paragraphe 1, c), le considérant 96 de ce règlement, ainsi qu'avec l'article 2, alinéa 2, de la loi du 30 juillet 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 30/07/2018 pub. 05/09/2018 numac 2018040581 source service public federal justice, service public federal interieur et ministere de la defense Loi relative à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel fermer `relative à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel', prévoit une obligation de consulter l'autorité de contrôle, en l'occurrence l'Autorité de protection des données visée dans la loi du 3 décembre 2017 `portant création de l'Autorité de protection des données', dans le cadre de l'élaboration d'une proposition de mesure législative devant être adoptée par un parlement national, ou d'une mesure réglementaire fondée sur une telle mesure législative, qui se rapporte au traitement.

L'avis de l'Autorité de protection des données doit donc encore être recueilli avant que le projet puisse se concrétiser. 13. L'article 6, § 2, alinéa 1er, 11°, en projet de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 (article 3 du projet) énonce la condition selon laquelle les membres du personnel portent « un masque chirurgical marqué CE ».Les articles 6, § 2, alinéa 3 (article 3 du projet), et 8, § 1er, alinéa 3 (article 5 du projet), en projet imposent « l'utilisation d'un appareil de mesure de la qualité de l'air (CO2) marqué CE ».

Les déléguées ont déclaré que tant la condition du marquage CE des masques buccaux que le fait qu'il doit s'agir de masques chirurgicaux seront supprimés.

Les exigences relatives au marquage CE des appareils de mesure de la qualité de l'air paraissent devoir être considérées comme une règle technique au sens de l'article premier, paragraphe 1, f), de la directive (UE) n° 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015 `prévoyant une procédure d'information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information'. En effet, l'obligation d'utiliser des appareils marqués CE implique l'interdiction d'utiliser d'autres produits régulièrement mis sur le marché, qui ne sont pas munis de ce marquage.

Le délai d'attente de trois mois (au moins) avant que l'arrêté en projet puisse être pris, prévu par l'article 6, paragraphe 1, de la directive, ne s'applique toutefois pas, conformément au paragraphe 7 de cet article, lorsque, pour des raisons urgentes tenant à une situation grave et imprévisible qui a trait à la protection (notamment) de la santé des personnes, un Etat membre doit élaborer à très bref délai des règles techniques pour les arrêter et les mettre en vigueur aussitôt, sans qu'une consultation soit possible. Dans ce cas, la communication à la Commission est toujours requise ; la communication doit mentionner le motif qui justifie l'urgence. La Commission se prononce ensuite sur la communication dans les plus brefs délais. Lors de la notification à la Commission européenne, l'urgence de son adoption doit par conséquent être exposée pour justifier le non-respect du délai d'attente prescrit. 14. Si l'accomplissement des formalités susmentionnées devait encore donner lieu à des modifications (34) du texte soumis au Conseil d'Etat, les dispositions modifiées ou ajoutées devraient être soumises à la section de législation, conformément au prescrit de l'article 3, § 1er, alinéa 1er, des lois coordonnées `sur le Conseil d'Etat'. VII. OBSERVATIONS GENERALES A. Limitation des droits fondamentaux - proportionnalité et égalité 15. Ainsi que l'a rappelé l'assemblée générale de la section de législation dans son avis précité n° 69.253/AG, « Dans son arrêt n° 249.904 du 24 février 2021, s.a. Derby, la section du contentieux du Conseil d'Etat a considéré : `Les parties requérantes ne contestent pas que l'arrêté ministériel attaqué poursuit un objectif de santé publique et qu'il s'agit là d'un objectif légitime. Ainsi que le relève le préambule de l'arrêté attaqué, la pression sur les hôpitaux et sur la continuité des soins non COVID-19 demeure élevée, le risque pour la santé publique persiste et des compromis doivent être faits. La prolongation de la mesure de fermeture des bureaux de paris s'inscrit donc dans un ensemble de mesures qui emportent des restrictions à la liberté de mouvement du public et aux entreprises. Ces mesures sont prises afin de protéger la santé de la population dans des circonstances dangereuses. Elles ont toutes pour objectif de ralentir et de rendre gérable la résurgence et la propagation exponentielle du coronavirus, compte tenu également de l'apparition et de la circulation de variants. De la sorte, l'arrêté ministériel attaqué consacre un nouveau point d'équilibre déterminé par la partie adverse, en tenant compte de l'évolution de la situation sanitaire et notamment de l'évolution du nombre d'infections, des hospitalisations, du taux de positivité et du taux de reproduction, afin de continuer à limiter la propagation du virus. S'il prévoit ainsi quelques assouplissements progressifs, notamment pour les professions de contact non médicales ou les activités extérieures, il impose et maintient encore de nombreuses autres restrictions afin d'atteindre cet équilibre. En ce sens, toutes les mesures prévues par l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020, tel que modifié notamment par l'arrêté ministériel attaqué, forment un tout indivisible et indissociable.

L'arrêté ministériel attaqué participe clairement à la stratégie de la partie adverse fondée sur un équilibre permanent à trouver entre, d'une part la prévention de nouvelles contaminations, la protection du fonctionnement des hôpitaux et du secteur de la santé, et d'autre part, la sauvegarde de l'économie belge et le bien-être général de la population. La partie adverse a opté, depuis plusieurs mois, pour une réouverture progressive de certains secteurs au regard des exigences sanitaires et économiques. Le Ministre de l'Intérieur dispose d'un large pouvoir d'appréciation discrétionnaire pour rechercher un équilibre entre des intérêts distincts et souvent conflictuels, afin de parvenir à une décision qui sert l'intérêt général et il n'appartient pas au Conseil d'Etat de substituer son appréciation à celle du Ministre sur la stratégie à suivre dans le cadre la gestion d'une pandémie. [...] S'agissant du principe de proportionnalité, il convient de rappeler que l'arrêté ministériel attaqué consacre un nouveau point d'équilibre tenant compte de l'évolution de la situation sanitaire et notamment de l'évolution du nombre d'infections, des hospitalisations, du taux de positivité et du taux de reproduction afin de continuer à limiter la propagation du virus et que si l'arrêté attaqué prévoit quelques assouplissements progressifs notamment pour les professions de contact non médicales ou les activités extérieures, il impose et maintient encore de nombreuses autres restrictions afin d'atteindre cet équilibre. Toutes les mesures prévues par l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020, tel que modifié notamment par l'arrêté ministériel attaqué, forment donc un tout indivisible et indissociable et c'est au regard de cet ensemble qu'il convient d'apprécier la proportionnalité des mesures.

Les parties requérantes ne contestent pas que l'arrêté ministériel attaqué poursuit un objectif de santé publique et qu'il s'agit là d'un objectif légitime. S'il est exact que la santé publique doit s'entendre aussi bien de la santé physique que de la santé mentale, il ressort du préambule de l'arrêté attaqué que la partie adverse a bien eu égard, dans le cadre de son appréciation de la proportionnalité de l'ensemble de ces mesures, à la problématique de la santé mentale puisqu'elle décide de procéder progressivement à la réouverture des professions de contact non médicales dont les prestations de service pourront précisément contribuer au bien-être mental des citoyens.

Contrairement à ce que soutiennent les parties requérantes, la partie adverse n'a, dès lors, pas, lors de son appréciation, négligé la santé mentale des citoyens'.

Le projet examiné introduit certains assouplissements dans les mesures imposées par l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 tout en maintenant plusieurs restrictions. Ce faisant, le projet examiné entend établir un nouveau point d'équilibre entre, d'une part la prévention de nouvelles contaminations, la protection du fonctionnement des hôpitaux et du secteur de la santé, et d'autre part, la sauvegarde de l'économie belge et le bien-être général de la population.

Au regard du principe d'égalité consacré par la Constitution, le demandeur d'avis devra être en mesure de pouvoir démontrer que les catégories de personnes faisant l'objet d'un traitement différent, notamment à l'article 2 du projet, se situent dans un rapport raisonnable avec les objectifs poursuivis par des moyens objectifs et pertinents ». 16. La même observation générale (35) peut être réitérée, mutatis mutandis, dans le cadre du projet à l'examen.Sous l'angle des principes d'égalité et de non discrimination garantis par les articles 10 et 11 de la Constitution, l'auteur du projet devra donc être en mesure non seulement de justifier les différences de traitement que celui ci réalise entre des situations comparables mais aussi, et le cas échéant, de justifier que celui ci traite de manière identique des situations qui, pourtant, ne seraient pas comparables (36) . 17.1. Sans exhaustivité, diverses différences de traitement peuvent ainsi être mises en lumière, que l'auteur du projet doit être en mesure de justifier. 17.2. Il ressort tout d'abord de l'article 6, § 2, en projet (article 3 du projet) que les établissements relevant du secteur horeca peuvent organiser des réceptions ou des banquets pour un maximum de 50 clients - voire davantage s'il s'agit de réceptions ou de banquets organisés sur une terrasse ouverte (article 6, § 2, alinéa 4, en projet) - à la condition toutefois que soient respectées les conditions visées par l'article 6, § 2, alinéa 1er, en projet. Ces conditions ne sont cependant pas imposées, mais simplement recommandées, s'il s'agit de prestations de service à domicile.

Ainsi que l'explicite le préambule, « des réceptions et banquets peuvent par exemple également avoir lieu à nouveau ; que, lorsque des activités horeca professionnelles sont exercées, des règles spécifiques doivent être respectées, sauf en cas de prestations de services à domicile ; [...] le respect de ces règles est vivement recommandé dans les autres cas ».

Lorsque le banquet ou la réception a lieu à domicile - avec l'intervention ou non d'un établissement du secteur horeca -, les seules conditions applicables sont celles que formule l'article 15, § 7, en projet (article 11 du projet) : le banquet ou la réception doit réunir un maximum de 50 personnes, se dérouler à l'extérieur et se terminer à 23h30 au plus tard.

Ainsi compris, le projet à l'examen réalise entre autres une différence de traitement au sein des prestations de services (banquet et réception) fournies par un établissement du secteur horeca, selon qu'elles ont lieu ou non à domicile.

Invitées à fournir une justification pertinente pour la différence de traitement ainsi réalisée, les déléguées ont répondu que, « [b]ij het uitwerken van de maatregelen hebben we getracht een helder en consistent geheel van maatregelen uit te werken, rekening houdend met de epidemiologische situatie, zonder de haalbaarheid en opvolging hiervan uit het oog te verliezen ».

La réponse des déléguées ne permet toutefois pas de comprendre les motifs pour lesquels les règles à respecter sont, dans leur intégralité, uniquement obligatoires dans le cadre d'activités horeca professionnelles prestées ailleurs qu'à domicile, les services fournis (à savoir l'organisation de banquets et de réceptions) étant pourtant a priori comparables dans les deux cas.

L'auteur du projet doit être en mesure de démontrer de manière plus convaincante que, pour chacune des conditions applicables, cette différence de traitement est raisonnablement justifiée. 17.3. L'article 8, § 1er, alinéa 3, en projet (article 5 du projet) oblige les centres de fitness à installer et utiliser un appareil spécifique de mesure de qualité de l'air.

Cette obligation s'applique également au secteur horeca, conformément à l'article 6, § 2, alinéa 3, en projet (article 3 du projet).

Elle n'est toutefois pas applicable aux autres établissements de sport « indoor », ni aux établissements relevant des secteurs culturel, festif, récréatif et événementiel.

Invitées à fournir une justification pertinente pour la différence de traitement ainsi réalisée, les déléguées ont répondu ce qui suit : « Voor wat betreft de fitness geldt dat dit een activiteit betreft waarbij heel veel aërosolen zich verspreiden gezien de aard van de activiteit (die zonder mondmasker doorgang vindt). In de horeca geldt dat de aanwezigen veel praten, eten en drinken (zonder mondmasker) waardoor zich eveneens veel aërosolen zich kunnen verspreiden, zeker gezien daarbij ook alcohol kan worden geconsumeerd.

Voor wat betreft bv. de inrichtingen van de cultuursector geldt dat het mondmasker moet gebruikt worden (behalve bij eten of drinken), waardoor de problematiek van de verspreiding van de aërosolen zich daar veel minder stelt ».

Les déléguées ne précisent toutefois pas dans leur réponse les motifs pour lesquels les mesures prévues ne s'appliquent qu'aux seuls centres de fitness, et non à d'autres salles de sport « indoor » qui pourraient être considérées comme se trouvant dans une situation à tout le moins comparable. De la même manière, hormis la réponse apportée concernant le secteur culturel, les déléguées ne précisent pas non plus les motifs pour lesquels les mesures prévues ne s'appliquent qu'au seul secteur de l'horeca, et non à d'autres secteurs festifs, récréatifs et événementiels qui pourraient être considérés comme se trouvant dans une situation à tout le moins comparable.

L'auteur du projet doit être en mesure de démontrer de manière plus convaincante que cette différence de traitement est raisonnablement justifiée. 17.4.1. L'article 15, § 3, en projet (article 11 du projet) dispose comme suit : « § 3. Les compétitions sportives professionnelles et les entrainements sportifs professionnels peuvent avoir lieu sans limitation du nombre de participants.

Un maximum de 50 personnes à l'intérieur ou de 100 personnes à l'extérieur peut participer à des compétitions sportives non professionnelles et à des entrainements sportifs non professionnels.

Par dérogation à l'alinéa 2, les compétitions sportives non professionnelles des sports de combat sont interdites ». 17.4.2. Il en ressort tout d'abord qu'aucune limitation du nombre de participants ne s'applique aux compétitions et entraînements sportifs professionnels, tandis que ce nombre est restreint pour les compétitions et entraînements sportifs non professionnels.

Invitées à fournir une justification pertinente pour la différence de traitement ainsi réalisée, les déléguées ont répondu que « [e]r worden graduele versoepelingen ingevoerd waarbij het opportuun is om in eerste instantie meer toe te laten voor professionele sporters ».

La réponse des déléguées ne permet toutefois pas de comprendre, au regard de l'objectif sanitaire, les motifs justifiant la différence de traitement opérée.

L'auteur du projet devra par conséquent être en mesure de démontrer que cette différence de traitement est raisonnablement justifiée. 17.4.3. Il apparaît ensuite que, contrairement aux autres disciplines sportives, les compétitions sportives non professionnelles des sports de combat sont interdites.

Invitées à fournir une justification pertinente pour la différence de traitement ainsi réalisée, les déléguées ont répondu ce qui suit : « Gevechtssporten zijn bij uitstek sporten waarbij er zeer intens fysiek contact is, hetgeen nog steeds een hoge mate van besmettingsgevaar inhoudt. Naarmate een hogere graad van vaccinatie bereikt zal worden, zal de uitzondering verdwijnen. Er is een onderscheid met de professionele beoefening van gevechtssporten, omdat professionele sporters aan een zeer uitgebreid en intensief testschema onderworpen worden, zowel voor als na de wedstrijden.

Niet-professionele sporten kennen dergelijk schema niet. Daarnaast worden niet-professionele trainingen voor gevechtssporten inderdaad toegelaten, omdat een training zich binnen dezelfde sportvereniging afspeelt en dus binnen dezelfde groep van sporters. Dit in tegenstelling met wedstrijden, waar sporters die tot verschillende clubs behoren, zich met elkaar vermengen, hetgeen een duidelijk groter risico op (ongecontroleerde) verspreiding van besmetting inhoudt, gezien de clubs die met elkaar in competitie treden vaak ook nog geografisch niet tot eenzelfde regio behoren ».

Les déléguées ne précisent toutefois pas dans leur réponse les motifs pour lesquels l'interdiction prévue ne s'applique qu'aux seuls sports de combat, et non à d'autres disciplines sportives impliquant également des contacts physiques intenses (le rugby ou le football américain par exemple) qui pourraient être considérées comme se trouvant dans une situation à tout le moins comparable.

L'auteur du projet devra par conséquent être en mesure de démontrer que cette différence de traitement est raisonnablement justifiée. 17.5. L'article 15, § 4, alinéa 5, 8° et 9°, en projet (article 11 du projet) entend interdire « les contacts physiques entre personnes » (sauf entre les membres d'un même ménage), ainsi que « les contacts physiques d'objets par plusieurs personnes » pendant les activités visées au paragraphe 4.

Une telle interdiction n'est toutefois pas prévue pour les autres activités visées à l'article 15, ni aux autres articles du projet à l'examen.

Invitées à fournir une justification pertinente pour la différence de traitement ainsi réalisée, les déléguées ont répondu ce qui suit : « Het verbod van het aanraken van voorwerpen kan worden verantwoord vanuit epidemiologisch standpunt, waarbij het niet aangewezen is dat een voorwerp (bv. een kruis) door alle deelnemers aan een eredienst zou worden aangeraakt.

Het verbod op fysieke aanrakingen tussen personen zoals thans ontworpen, zou bijkomend kunnen worden genuanceerd door een verwijzing op te nemen naar de groepen van 4, waarbij dan geldt dat een groep van 4 tijdens een eredienst onderling niet de afstand hoeft te houden ».

S'agissant de l'interdiction de contacts physiques d'objets par plusieurs personnes, si la réponse des déléguées justifie la mesure d'un point de vue épidémiologique, celle ci ne précise toutefois pas les motifs pour lesquels celle ci ne s'applique qu'aux seules activités visées au paragraphe 4 de l'article 15.

L'auteur du projet devra par conséquent être en mesure de démontrer que cette différence de traitement est raisonnablement justifiée.

S'agissant de l'interdiction de contacts physiques, la disposition sera revue dans le sens proposé par les déléguées. 17.6. Enfin, diverses dispositions du projet à l'examen fixent à des valeurs différentes le nombre maximal de personnes qui peuvent prendre part aux activités qu'elles visent. Ainsi en va t il par exemple des manifestations sur la voie publique, où le nombre maximal est fixé à 100 personnes (article 15, § 1er, en projet), alors que des activités du culte réalisées à l'extérieur peuvent réunir jusqu'à 200 personnes (article 15, § 4, alinéa 3, en projet), et qu'il est prévu, dans l'article 15, § 5, alinéa 2, que jusqu'à 400 personnes peuvent assister à des évènements, des représentations culturelles ou autres, des congrès, ou encore des compétitions ou des entraînement sportifs, lorsqu'ils ont lieu à l'extérieur.

L'auteur du projet doit être en mesure de démontrer soit que ces situations ne sont en réalité pas comparables, soit, lorsqu'elles sont effectivement comparables, que la différence de traitement réalisée entre elles est raisonnablement justifiée.

B. Exceptions relatives à « la nature de l'activité » 18. A plusieurs reprises (37), le projet à l'examen entend permettre de déroger à certaines règles sanitaires (respect du port du masque, respect des règles de distanciation sociale et respect de la formation de groupes de quatre personnes au maximum) lorsque le respect de ces règles s'avère « impossible en raison de la nature de l'activité ». Interrogées à cet égard, les déléguées ont fourni les exemples suivants : « 'De aard van de activiteit' wil zeggen dat het niet nodig is om de afstand van 1,5 meter te respecteren of om een mondmasker te dragen indien dit het onmogelijk of bijzonder moeilijk maakt om de activiteit uit te oefenen.

Dit heeft betrekking op bijvoorbeeld een zanger of zangeres die tijdens een optreden mag zingen zonder mondmasker of een zwemmer die tijdens het zwemmen geen mondmasker moet dragen.

Dit geldt bijvoorbeeld ook voor voetballers die tijdens het spelen van een wedstrijd de afstand van 1,5 meter niet kunnen respecteren. (...) Er kan van het maximum aantal van 4 personen worden afgeweken wanneer er bijvoorbeeld een zaaltje wordt gehuurd om een voetbalmatch te spelen of een scoutsactiviteit te doen. In deze gevallen is het niet de bedoeling dat men groepjes van 4 moet vormen. (...) Men mag afwijken van het maximum aantal van 4 personen indien dit onmogelijk is omwille van de aard van de activiteit. `Tenzij dit onmogelijk is omwille van de aard van de activiteit' laat ruimte voor afwijkingen. Bij een scoutskamp zal dit inderdaad niet mogelijk zijn, maar bv. bij een gegidste wandeling door de stad wel ».

Cantonnés à ce qui précède, les exemples cités par les déléguées ne permettent pas encore de circonscrire avec suffisamment de précision la portée de la notion de « nature de l'activité ».

Compte tenu de ce qu'elle conditionne l'application de dérogations aux règles sanitaires et que des sanctions sont susceptibles d'être infligées en cas de non respect de cette notion, il s'indique de définir plus clairement les hypothèses visées par la dérogation.

Il se recommande en tout cas que des exemples, dont la liste sera davantage étoffée en fonction des activités concernées, soient présentés dans le préambule de manière à ce que soient évitées, tant que faire se peut, les discussions sur la question de savoir s'il peut être dérogé à telle ou telle condition en raison de l'impossibilité prétendue d'y satisfaire vu « la nature de l'activité en cause ».

C. La notion de « distanciation sociale » 19. Plusieurs dispositions du projet font usage de la notion de « distanciation sociale » (38) sans que celle ci soit définie, alors que des effets juridiques, en ce compris certaines des conditions d'application du dispositif répressif de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020, telles qu'elles seraient modifiées par le projet, y sont attachés.Aucune définition n'apparaît ni dans l'arrêté modifié, qui utilise déjà cette notion, ni dans le projet (39) .

Même si certaines de ces dispositions précisent que cette notion s'entend comme visant « en particulier le maintien d'une distance de 1,5 mètre » entre les personnes ou les groupes concernés (40), il ne résulte pas clairement de pareil dispositif, tel qu'il est ainsi rédigé, que la notion de « distanciation sociale » se définit exclusivement par ce dernier critère. L'incertitude naît de ce que celui ci n'est pas systématiquement rappelé et que ce n'est qu'« en particulier » (« in het bijzonder » dans la version néerlandaise) qu'il y est fait référence, ce qui laisse entendre qu'éventuellement d'autres critères pourraient caractériser la notion de « distanciation sociale », alors que l'usage d'une expression telle que par exemple « à savoir » dissiperait ce doute.

Il y a lieu de compléter le projet par une disposition complétant l'article 1er de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 par une définition de la notion de « distanciation sociale ». En fonction de la définition qui sera ainsi insérée dans l'arrêté ministériel, l'auteur du projet examinera s'il convient en conséquence d'adapter les passages des dispositions en projet où la notion de « distanciation sociale » est complétée par une référence, devenue alors éventuellement inutile, au critère de la distance d'1,5 mètres entre les personnes ou les groupes concernés et d'adapter également les passages analogues du texte actuel, non modifié par le projet, de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020.

D. Références aux protocoles, guides, déclarations et instructions 20.1. Les articles 6, § 2, alinéa 1er, phrase liminaire, en projet (article 3 du projet), 8, § 1er, alinéa 1er, phrase liminaire, en projet (article 5 du projet), 15, § 2, alinéa 2, phrase liminaire, en projet (article 11 du projet) et 15, § 4, alinéa 5, phrase liminaire, en projet (article 11 du projet), font mention de règles qui doivent être respectées « sans préjudice des protocoles applicables ».

L'article 15, § 4, alinéa 3, 2°, et § 5, alinéas 1er et 2, en projet (article 11 du projet) dispose que « le protocole applicable » doit être respecté.

Interrogées quant à la portée juridique de ces protocoles, les déléguées ont fourni la réponse suivante : « De protocollen en gidsen vormen een indicatief beoordelingskader. De protocollen en gidsen kunnen enkel verordenende maatregelen, zoals bepaald in het MB, concretiseren, maar zijn zelf niet verordenend.

Iemand kan dus enkel worden gesanctioneerd indien de maatregelen die liggen vervat in het MB niet worden gerespecteerd. (...) Artikel 29 van het huidige ministerieel besluit bepaalt dat bepalingen van een protocol of gids die minder strikt zijn dan de regels van het ministerieel besluit buiten toepassing worden gelaten ». 20.2. De telles références à des protocoles figurent déjà en plusieurs endroits de l'actuel texte de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020.

Dans son avis n° 69.253/AG, l'assemblée générale de la section de législation a déjà formulé l'observation suivante concernant la portée juridique des protocoles : « 20.2. [...] Même si le délégué dénie toute portée règlementaire aux protocoles, il s'avère que ceux-ci peuvent bel et bien `concrétiser' des dispositions réglementaires. En outre, on n'aperçoit pas pour quel motif l'article 29, alinéa 1er, en projet, de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 devrait écarter l'application de dispositions de protocoles (ou de guides) si celles-ci ne sont pas abstraites et globalement contraignantes. C'est surtout la possibilité, prévue à l'article 29, alinéa 2, en projet, de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 de déroger au moyen de protocoles aux dispositions de l'arrêté ministériel pour des expériences et projets pilotes, qui démontre qu'une portée réglementaire émane néanmoins de ces protocoles. Ailleurs également, le délégué a fait la déclaration suivante : `De Economische Inspectie controleert [...] op de naleving van maatregelen voortvloeiende uit het MB (en desgevallend op geconcretiseerde maatregelen voortvloeiende uit de sectorprotocollen)'. Enfin, il convient aussi d'observer que les exceptions à l'interdiction d'effectuer certaines prestations de services, contenues à l'article 8, § 4, alinéa 1er, 2°, 3° et 4°, et alinéa 2, 2°, en projet (article 2 du projet), sont accompagnées d'une référence au « respect des modalités prévues par le protocole applicable » et que la définition même de la notion de « protocole » figurant à l'article 1er, 3°, de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 fait mention de `règles à appliquer'. 20.3. Il convient de supprimer cette ambivalence. En effet, de deux choses l'une : soit les protocoles n'ont pas de caractère réglementaire, mais dans ce cas, les mesures concrètes qu'ils contiennent ne sont pas contraignantes, les protocoles ne peuvent pas déroger à l'arrêté ministériel et leur respect ne peut pas être contrôlé ni maintenu par l'intentement d'une action publique en cas de non respect ; soit les protocoles sont effectivement de nature réglementaire et les mesures qu'ils contiennent sont bel et bien contraignantes, mais dans ce cas, ces mesures doivent figurer dans des arrêtés de l'autorité compétente en la matière ».

Cette observation, qui a été réitérée par l'assemblée générale dans l'avis n° 69.305/AG (41), s'applique également aux dispositions actuellement en projet. Il ne suffit d'ailleurs pas, comme le soutiennent les déléguées, que la méconnaissance de ces protocoles ne puisse pas donner lieu à des sanctions pénales pour qu'ils aient effectivement un caractère non réglementaire. L'article 29 de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020, qui prévoit que les dispositions d'un protocole ou d'un guide moins strictes que les règles de cet arrêté ne sont pas d'application, ne suffit pas non plus pour pouvoir conclure qu'ils ne sont pas réglementaires. De plus, plusieurs des dispositions actuellement en projet impliquent même que ces protocoles ont une force obligatoire propre indépendamment de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020, à défaut de quoi l'usage des termes « sans préjudice de » n'aurait aucun sens.

Le Conseil d'Etat doit dès lors constater que l'ambivalence qu'il a critiquée n'a pas encore été supprimée, bien au contraire. 20.3. Ces observations valent également pour le « Guide pour l'ouverture des commerces » (42) dont il est fait mention à l'article 13, alinéa 3, en projet (article 9 du projet), ainsi qu'à la « capacité CIRM » dont il est question à l'article 15, § 5, alinéa 1er, en projet (article 11 du projet - voir à ce sujet aussi l'observation n° 40). 21.1. Selon l'article 2, § 1erbis, en projet (article 1er, 2°, du projet), « les entreprises, associations et services peuvent, pour tes personnes occupées auprès de l'entreprise, quelle que soit la nature de leur relation de travail, pour lesquels le télétravail à domicile est obligatoire, planifier des moments de retour sur base volontaire, dans le respect des règles visées au paragraphe 2 et dans les conditions strictes qui sont énumérées dans la déclaration du 7 mai 2021 des partenaires sociaux du Conseil Supérieur pour la Prévention et la Protection au Travail et du Conseil national du Travail [concernant les moments de retour des télétravailleurs] ».

Interrogées sur la valeur juridique de cette déclaration du 7 mai 2021, les déléguées ont précisé qu'il s'agit d'une déclaration de tous les partenaires sociaux au sein du Conseil supérieur pour la Prévention et la Protection au Travail et du Conseil national du Travail (43), dont le « fondement juridique » tiendrait en l'insertion d'une référence à celle-ci dans l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020. 21.2. Pareille déclaration ne peut toutefois pas acquérir de force juridique obligatoire par la simple référence (même statique) à celle-ci dans une règle de droit, ne serait-ce que parce que son texte n'a pas été publié conformément au principe général du droit consacré à l'article 190 de la Constitution.

En outre, la déclaration concernée n'a pas été formulée comme une règle de droit, ainsi qu'il ressort notamment du passage indiquant que « [l]es partenaires sociaux demandent aux autorités compétentes de tenir compte de cette déclaration lorsqu'elles décideront d'autoriser des moments de retour pour ces travailleurs soumis au télétravail obligatoire ». En outre, la déclaration du 7 mai 2021 se réfère quant à elle à des documents tels que le « guide générique, complétées le cas échéant par les mesures du guide sectoriel ».

L'auteur du projet devra dès lors insérer dans le projet même les conditions qu'il envisage pour le moment de retour, plutôt que de se contenter de faire référence à une déclaration énonçant ces conditions d'une manière qui ne concorde pas avec la manière dont les règles de droit doivent être formulées.

En ce qui concerne la mention du « guide générique » et du « guide sectoriel », on se reportera aux observations nos 20.1 à 20.3. 22.1. Selon les articles 8, § 1er, alinéa 1er, 4°, en projet (article 5 du projet) et 15, § 4, alinéa 5, 4°, en projet (article 11 du projet), l'établissement s'organise ou l'activité doit être organisée de manière à ce que « les rassemblements soient évités et à ce que les règles de distanciation sociale puissent être respectées, également en ce qui concerne les personnes qui attendent à l'extérieur de l'établissement, le cas échéant conformément aux instructions de l'autorité compétente ».

Interrogées sur la valeur juridique de ces instructions, les déléguées ont répondu comme suit : « Elke bevoegde overheid kan binnen het kader van zijn bevoegdheden welbepaalde (niet-bindende) instructies geven om de activiteiten op zo een manier te organiseren dat samenscholingen worden vermeden en dat de regels van social distancing kunnen worden gerespecteerd eveneens voor wat betreft de personen die buiten de inrichting of de gebouwen wachten. (bijvoorbeeld grondmarkeringen) Weliswaar kunnen de lokale overheden (op basis van artikelen 133 en 135, § 2 van de Nieuwe Gemeentewet van 24 juni 1988) (bindende) politiemaatregelen nemen ter vrijwaring van de openbare orde. Art. 135, § 2, 5° preciseert bovendien de bevoegdheid in het kader van het beheersen van epidemieën: `5° het nemen van passende maatregelen om rampen en plagen, zoals brand, epidemieën en epizoötieën te voorkomen en het verstrekken van de nodige hulp om ze te doen ophouden;' ». 22.2. S'il s'agit effectivement d'instructions non contraignantes, comme paraissent le soutenir les déléguées, la question se pose de savoir quelle est la plus-value juridique de la référence à ces instructions dans un arrêté ministériel normatif. Une telle référence peut même en outre être source d'insécurité juridique.

Si, par contre, il est fait référence à des mesures de police contraignantes que les autorités locales peuvent adopter, cette référence est dépourvue de sens dès lors que ces mesures sont applicables par elles-mêmes et qu'elles doivent être appliquées parallèlement aux dispositions de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020.

VIII. EXAMEN DU PROJET DISPOSITIF Article 1er 23.1. Le champ d'application de l'article 2, § 1er et § 1erbis, en projet n'apparaît pas clairement. 23.2. L'article 2, § 1er, alinéa 1er, en projet entend ainsi s'appliquer aux « entreprises, associations et services, y compris les commerces, entreprises et services privés et publics qui sont nécessaires à la protection des besoins vitaux de la Nation et des besoins de la population visés à l'annexe 1[ère] au présent arrêté ».

Par rapport à l'actuel article 2, § 1er, alinéa 1er, de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020, l'on y ajoute donc les mots « y compris les commerces, entreprises et services privés et publics qui sont nécessaires à la protection des besoins vitaux de la Nation et des besoins de la population visés à l'annexe 1[ère] au présent arrêté ».

Interrogées quant à la portée de cet ajout par rapport à l'actuel article 2, § 1er, alinéa 1er, de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020, les déléguées ont fourni les précisions suivantes : « Neen, er is geen verstrenging. Ook in het huidige MB wordt geen onderscheid gemaakt voor het verplichten van telewerk tussen essentiële en niet-essentiële sectoren: telewerk is overal verplicht tenzij dit onmogelijk is omwille van de aard van de functie of de continuïteit van de bedrijfsvoering, de activiteiten of de dienstverlening. Zo staat het ook op de info coronavirus FAQ van het crisiscentrum https://www.info-coronavirus.be/nl/faq/ (werk en economie, eerste vraag).

Naar aanleiding van de SIOD-flitscontroles (januari - februari 2021), specifiek gericht op de naleving van de telewerkverplichting kwamen de eerste signalen binnen dat de bestaande formulering/ordening van de alinea's in paragraaf 1 van artikel 2 tot interpretatie-discussies leidde. Eind april werd bijzonder duidelijk dat de interpretatie dat ondernemingen en overheidsdiensten die als essentieel worden beschouwd, niet verplicht zouden zijn om de telewerk-verplichting (maximaal) na te leven, aan terrein won; zodat een verduidelijking nodig was. Het betreft dus geen verstrenging maar een verduidelijking ». 23.3. Les alinéas suivants de l'article 2, § 1er, en projet ne visent par contre plus que « l'entreprise » et non les associations et services.

Il en va de même s'agissant de l'article 2, § 1erbis, en projet, dont l'alinéa 1er s'applique « aux entreprises, associations et services », tandis que les alinéas 2 et 3 ne visent plus que « l'entreprise ».

Tel que ces textes sont formulés, il n'apparaît pas non plus clairement si tous les services publics sont visés.

Interrogées à cet égard, les déléguées ont précisé que « [w]e stellen voor het volgende toe te voegen in § 1bis: 'tous les entreprises, associations et services, y compris les commerces, entreprises et services privés et publics qui sont nécessaires à la protection des besoins vitaux de la Nation et des besoins de la population visés à l'annexe 1[ère] au présent arrêté' ».

La réponse des déléguées ne permet toutefois pas d'appréhender avec précision le champ d'application de l'article 2, § 1er et § 1erbis, en projet.

Dans un souci de sécurité juridique, la formulation des différents alinéas sera par conséquent revue afin de clarifier ceux ci. Au besoin, les destinataires de l'obligation de télétravail feront l'objet d'une définition générique.

En tout état de cause, il convient d'harmoniser la terminologie utilisée dans la version néerlandaise du projet. En effet, la même notion d'« entreprise » est désignée tantôt par le terme « onderneming(-en) », tantôt par le terme « bedrij(f)(-ven) ». 24. L'article 2, § 1erbis, alinéa 1er, en projet entend permettre aux personnes pour lesquelles le télétravail est obligatoire de planifier des moments de retour « sur base volontaire ». Interrogées quant à la portée des termes « sur base volontaire », les déléguées ont répondu ce qui suit : « Cela signifie que le travailleur et l'employeur doivent s'accorder sur ce retour, il ne peut être imposé ni par le travailleur ni par l'employeur.

Aangezien deze terugkeermomenten in eerste instantie worden georganiseerd om een mogelijkheid te bieden aan werknemers op wie de lange periode van verplicht telewerk mentaal zwaar weegt, is het vrijwillige karakter voor alle werknemers belangrijk.

Pas in juli verdwijnt, indien de epidemische situatie het zal toelaten, het verplicht karakter van het telewerk. De maand juni wordt nu dus beschouwd als een overgangsperiode.

Vrijwilligheid in hoofde van de werknemer betekent dat hij/zij het aanbod van de werkgever die een terugkeermoment organiseert, kan weigeren ».

Le dispositif sera par conséquent clarifié en ce sens, par exemple en remplaçant les termes « sur base volontaire » par la notion de « commun accord », qui évoque mieux encore le consentement réciproque des deux parties. 25. L'article 2, § 1erbis, alinéa 2, en projet autorise la présence par jour sur le lieu de travail de maximum 20 % des personnes occupées auprès de l'entreprise. La notion d'entreprise est définie à l'article 1er, 1°, de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 comme étant « toute personne physique ou personne morale poursuivant de manière durable un but économique ».

Interrogées quant à la question de savoir s'il ne faut pas tenir compte, dans l'application de ce pourcentage, des entreprises disposant de plusieurs unités d'établissement, les déléguées ont répondu comme suit : « Inderdaad. We stellen voor `op de arbeidsplaats' ter vervangen door `per vestigingseenheid' ».

La disposition en projet sera par conséquent adaptée en ce sens.

Article 2 26. Tel que l'article 2, 6°, du projet est actuellement rédigé, il autorise des groupes de plus de deux personnes pour autant qu'elles appartiennent au même ménage ou pour autant qu'il s'agisse de personnes ayant besoin d'une assistance.Il n'est cependant pas précisé que l'encadrant peut faire partie de ce groupe.

Interrogées à cet égard, les déléguées ont proposé la reformulation suivante : « Mogelijke herformulering: `De consumenten mogen worden ontvangen in groepen van maximum twee personen, kinderen tot en met 12 jaar niet meegeteld. Groepen van meer dan twee personen zijn toegestaan voor zover ze behoren tot hetzelfde huishouden. De personen die nood hebben aan begeleiding kunnen worden vergezeld door maximum één extra persoon' ».

Par souci de sécurité juridique, le dispositif sera par conséquent modifié en ce sens. 27. L'article 2, 5° et 6°, du projet (article 5, alinéas 3 et 4, en projet) prévoit également une dérogation s'agissant des personnes appartenant au même « ménage ».Selon l'article 1er, 6°, de l'arrêté ministériel précité du 28 octobre 2020, non modifié par le projet à l'examen, le « ménage » se définit comme « les personnes vivant sous le même toit ».

Dans le préambule du projet à l'examen, il est toutefois précisé que, « [p]our l'application du présent arrêté, il y a lieu d'entendre par `ménage', les personnes vivant sous le même toit ; que ce terme vise également les nouvelles configurations familiales telles que les familles recomposées ou d'autres situations dans lesquelles les personnes concernées ne vivent strictement parlant pas sous le même toit de manière ininterrompue ».

La définition ainsi fournie par le préambule ne correspond pas à celle que retient encore et toujours le dispositif de l'arrêté proprement dit, voire la contredit, ce qui crée une insécurité juridique.

La section de législation a déjà fait observer à cet égard, dans son avis n° 69.305/AG (44), que, « [c]ompte tenu de ce qu'elle conditionne l'application d'une dérogation à l'alinéa 1er de l'article 6, § 3, en projet et que des sanctions sont susceptibles d'être infligées en cas de non respect de cette notion, il s'indique de définir plus clairement la notion de `ménage' au sens de ses différentes mentions dans l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020, en envisageant également les hypothèses nées de nouvelles formes d'organisations familiales, telles que les familles recomposées ou d'autres situations où les personnes ne vivent pas à proprement parler sous le même toit de manière continue ».

C'est dans le dispositif même de l'arrêté ministériel qu'il convient d'apporter la précision requise quant à la notion de « ménage » et notamment, à supposer que cela soit l'intention, de prévoir si, et dans quelle mesure, le caractère ininterrompu de la cohabitation sous le même toit est, ou non, un élément constitutif de cette notion.

Article 3 28. L'article 6, § 1er, en projet, fait référence aux « établissements relevant du secteur horeca et [aux] autres établissements de restauration et débits de boissons » en ce qui concerne la possibilité de proposer des repas et des boissons à emporter et à livrer jusqu'à 23h30 au plus tard.Dans le paragraphe 2 en projet de la même disposition, qui porte sur « l'exercice professionnel des activités horeca », il n'est question que de « l'établissement ».

La question se pose dès lors de savoir comment s'articulent entre eux les champs d'application des deux paragraphes en projet et si les activités horeca non professionnelles, comme par exemple la cantine d'un club sportif, sont visées par le paragraphe 2 en projet. S'agit il, dans ce dernier cas, d'« autres établissements de restauration et débits de boissons » ? Dans ce cas, le paragraphe 2 ne serait pas d'application. Ou s'agit-il quand même, dans ce cas, d'activités horeca ? La question se pose alors de savoir si la mention de « l'exercice professionnel » de celles-ci n'est pas inappropriée. 29. L'article 6, § 2, alinéa 1er, 5°, en projet, dispose que « les terrasses et les espaces publics sont organisés conformément aux prescriptions édictées par les autorités locales ». A la question de savoir si les terrasses qui sont aménagées en dehors de l'espace public sont également visées, les déléguées ont répondu qu' « [e]nkel terrassen op het publiek domein worden hiermee gevat ».

Il y a lieu de le préciser dans le texte du projet.

La même observation vaut aussi pour l'article 8, § 1er, alinéa 1er, 5°, en projet (article 5 du projet). 30. Les déléguées ont déclaré que la référence à un masque « chirurgical », à l'article 6, § 2, alinéa 1er, 11°, sera supprimée, de sorte que seul un « masque » est requis.31. L'article 6, § 2, alinéa 3, en projet rend obligatoire l'utilisation d'un appareil de mesure de la qualité de l'air (CO2) marqué CE dans les établissements de restauration et débits de boissons du secteur horeca, sauf sur une terrasse ouverte.Cet appareil doit être installé de manière clairement visible pour le visiteur. S'agissant de cette exigence, les déléguées ont déclaré ce qui suit : « Er dient minstens één apparaat per zaak aanwezig te zijn, in de ruimte waar eten en dranken worden geserveerd ».

Le préambule mentionne à cet égard ce qui suit : « Considérant que l'utilisation d'appareils de mesure de la qualité de l'air marqués CE (C02) s'avère nécessaire afin de protéger la population contre les risques de contamination plus élevés dans certains établissements ou espaces clos, en particulier dans les salles de fitness et les espaces clos des établissements de restauration et débits de boissons du secteur horeca, car en raison de la nature des activités qui y sont pratiquées, la dispersion des aérosols est particulièrement élevée; que ces appareils doivent être installés à un endroit central, et non à côté d'une porte, d'une fenêtre ou d'un système de ventilation ; ».

L'auteur du projet vérifiera, à la lumière de la pertinence et de l'effectivité de la disposition en projet, s'il n'y a pas lieu de prévoir l'obligation de placer un tel appareil dans chaque espace clos de l'établissement concerné plutôt que seulement « à un endroit central », comme l'indique le préambule. En outre, l'articulation du critère prévu dans la disposition en projet (« de manière clairement visible pour le visiteur ») avec le critère prévu dans le préambule (« à un endroit central ») sera vérifiée et, à nouveau à la lumière de la pertinence et de l'effectivité de la disposition en projet, il sera précisé quel critère est prioritaire dans le cas où un emplacement clairement visible du visiteur ne permettrait pas d'atteindre une efficacité optimale.

Cette observation s'applique également à l'article 8, § 1er, alinéa 3, en projet (article 5 du projet). 32. Aux termes de l'article 6, § 2, alinéa 4, en projet, « [s]auf s'il s'agit d'une terrasse ouverte, une réception ou un banquet est uniquement autorisé pour un maximum de 50 clients ». Les déléguées ont expliqué les notions utilisées comme suit : « Les deux termes sont utilisés dans leur sens usuel à savoir : - Réception : Réunion de personnes invitées, souvent à caractère mondain. - Banquet : Repas d'apparat, rassemblant de nombreux convives pour célébrer un événement important ».

La question se pose cependant de savoir si la référence au « caractère mondain » ou à l'« événement important » n'est pas source d'imprécision et, partant, d'insécurité juridique, et ne donne pas lieu à des inégalités de traitement difficilement justifiables.

L'intention est-elle réellement qu'un « repas » pour un évènement non important ne puisse pas être organisé pour un maximum de 50 clients ? Il convient dès lors que l'auteur du projet examine à nouveau les deux définitions suggérées et en fasse figurer, le cas échéant, une version adaptée dans le projet.

Cette observation vaut aussi pour l'article 15, § 7, en projet (article 11 du projet), où ces termes apparaissent également. 33. A la question de savoir quel est le nombre maximum de clients lorsque plusieurs réceptions ou banquets sont organisés dans un même établissement horeca, les déléguées ont répondu comme suit : « Het aantal klanten dat aanwezig is per afgescheiden receptie of banket (het gaat om de activiteit) mag het maximum aantal van 50 klanten niet overschrijden.Er kunnen dus meerdere recepties en banketten worden georganiseerd in dezelfde inrichting zolang het maximum aantal klanten van 50 (per afgescheiden receptie of banket) niet wordt overschreden ».

Dans un souci de sécurité juridique, il est conseillé de régler explicitement ce point dans la disposition en projet, y compris la condition qu'il doit s'agir de réceptions et de banquets distincts.

Article 5 34. L'article 8, § 1er, alinéa 1er, 3°, en projet, contient la condition suivante : « couvrir la bouche et le nez avec un masque est obligatoire dans les espaces accessibles au public dans l'entreprise ou l'association et si les règles de distanciation sociale ne peuvent pas être respectées en raison de la nature de l'activité exercée d'autres moyens de protection personnelle sont fortement recommandés, sans préjudice de l'article 25 ». Les déléguées ont confirmé qu'il s'agit de « deux règles distinctes », à savoir, d'une part, le port obligatoire du masque dans les espaces accessibles au public et, d'autre part, une simple recommandation d'utiliser d'« autres » moyens de protection personnelle « si les règles de distanciation sociale ne peuvent pas être respectées ».

Les déléguées ont déclaré en outre que l'utilisation de masques ne relevait pas des « règles de distanciation sociale » (45) . Toutefois, l'actuel article 25 de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 s'énonce comme suit : « Toute personne, à l'exception des enfants jusqu'à l'âge de 12 ans accomplis, est obligée de se couvrir la bouche et le nez avec un masque ou toute autre alternative en tissu lorsqu'il est impossible de garantir le respect des règles de distanciation sociale, à l'exception des cas visés à l'article 23, § 2.

Toute personne, à l'exception des enfants jusqu'à l'âge de 12 ans accomplis, est dans tous les cas obligée de se couvrir la bouche et le nez avec un masque ou toute autre alternative en tissu dans les lieux suivants : 1° les magasins et les centres commerciaux ;2° les salles de conférence ;3° les auditoires ;4° les bâtiments de culte et les bâtiments destinés à l'exercice public de l'assistance morale non confessionnelle ;5° les bibliothèques, les ludothèques et les médiathèques ;6° les rues commerçantes, les marchés et tout lieu privé ou public à forte fréquentation, déterminés par les autorités locales compétentes et délimités par un affichage précisant les horaires auxquels l'obligation s'applique ;7° les établissements et les lieux où des activités horeca sont autorisées, tant les clients que le personnel, sauf pendant qu'ils mangent, boivent ou sont assis à table ;8° lors des déplacements dans les parties publiques et non-publiques des bâtiments de justice, ainsi que dans les salles d'audience lors de chaque déplacement et, dans les autres cas conformément aux directives du président de la chambre ;9° lors des événements, des représentations culturelles ou autres et des compétitions sportives professionnelles ;10° lors des foires commerciales, en ce compris les salons. Lorsque le port d'un masque ou de toute autre alternative en tissu n'est pas possible pour des raisons médicales, un écran facial peut être utilisé.

Les personnes qui sont dans l'impossibilité de porter un masque, une alternative en tissu ou un écran facial, en raison d'une situation de handicap attestée au moyen d'un certificat médical, ne sont pas tenues par les dispositions du présent arrêté prévoyant cette obligation » (46) .

En ce qui concerne les « autres moyens de protection personnelle », les déléguées ont déclaré ce qui suit : « Dit kan onder andere de afwijkingsmogelijkheid zijn die wordt beoogd in artikel 25 van het te wijzigen besluit, maar ook andere maatregelen zoals bijvoorbeeld het dragen van handschoenen ».

La formulation actuelle de l'article 8, § 1er, alinéa 1er, 3°, en projet, pose la question de savoir comment celui-ci s'articule avec l'actuel article 25. Par ailleurs, on peut se demander pourquoi la réglementation relative à l'utilisation du masque ou d'autres moyens de protection personnelle est moins stricte lorsque les « règles de distanciation sociale » ne peuvent pas être respectées que lorsque ces règles peuvent être respectées. En effet, dans le premier cas, on se contente de formuler une recommandation et on n'impose pas d'obligation.

L`auteur du projet soumettra la disposition en projet à un nouvel examen compte tenu de ces constatations. 35. A la question de savoir ce qu'il y a lieu d'entendre par « espaces publics » à l'article 8, § 1er, alinéa 1er, 5°, en projet, les déléguées ont répondu que « [d]e notie `openbare ruimten' (...) zowel de notie `openbare weg' [omvat] als de `voor het publiek toegankelijke plaatsen', met inbegrip van plaatsen die `afgesloten en overdekt' zijn ».

Dans un souci de sécurité juridique, il est conseillé de procurer une définition à ce terme.

Article 10 36. Les déléguées ont confirmé, en ce qui concerne l'article 14, § 2, en projet, que l'interdiction de rassemblements de plus de cinquante personnes dans « l'espace privé » s'applique aussi aux rassemblements en plein air (domaine privé).Dans un souci de sécurité juridique, il convient de le préciser dans le texte de la disposition en projet. 37. L'article 14, § 3, en projet prévoit l'obligation, pour les rassemblements autorisés, de former des groupes de quatre personnes au maximum, les enfants jusqu'à l'âge de douze ans accomplis non compris. La question se pose cependant de savoir si ces groupes doivent rester identiques pendant toute l'activité ou si leur composition peut être modifiée pendant une même activité. Les déléguées ont déclaré que la composition des groupes ne peut être modifiée.

Toujours dans un souci de sécurité juridique, il convient de le préciser dans le texte de la disposition en projet.

Cette observation vaut, mutatis mutandis, pour les autres dispositions du projet faisant mention de l'obligation de former des groupes pour certaines activités ou évènements (47) .

Articles 11 et 13 38. Invitées à préciser la portée des mots « dans la mesure du possible », figurant à l'article 15, § 2, alinéa 2, 3°, en projet (article 11 du projet), les déléguées ont répondu ce qui suit : « Het naleven van deze maatregel is geen resultaatsverbintenis maar een inspanningsverbintenis.Indien het mogelijk is dienen de maatregelen van social distancing dus wel te worden gerespecteerd maar indien ze niet kunnen worden nageleefd zal dit niet gesanctioneerd worden. Deze bepaling zou kunnen worden verplaatst naar artikel 23 ».

Cette précision trouverait effectivement mieux sa place à l'article 23 de l'arrêté modifié. 39. En l'état actuel, l'article 16 de l'arrêté ministériel précité du 28 octobre 2020 permet aux autorités locales de délivrer certaines autorisations concernant la tenue d'événements culturels, sportifs ou autres « organisés à l'extérieur » (article 15, § 8), de manifestations statiques qui se déroulent sur la voie publique (article 15, § 9) ou des foires commerciales « organisé[e]s à l'extérieur » (article 15, § 10).Ce régime d'autorisation ne soulève pas de difficulté particulière au regard de l'article 26 de la Constitution puisqu'il s'agit à chaque fois de « rassemblements en plein air », au sens de l'alinéa 2 de cette disposition.

Les articles 15 et 16 de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 sont modifiés par les articles 11 et 13 du projet examiné, notamment pour appliquer le régime d'autorisation à l'organisation de manifestations dans des lieux intérieurs de culte, afin d'augmenter le nombre de personnes pouvant être présentes en même temps dans le bâtiment (article 15, § 4, alinéa 4, en projet), et à différents événements organisés à l'intérieur (article 15, § 5, alinéa 1er, en projet).

Ces rassemblements, se déroulant dans un lieu clos et couvert, ne tombent plus dans le champ d'application de l'article 26, alinéa 2, de la Constitution, et ne peuvent dès lors être soumis à un régime d'« autorisation préalable » (48) . Selon l'article 26, alinéa 1er, de la Constitution en effet, « [l]es Belges ont le droit de s'assembler paisiblement et sans armes, en se conformant aux lois qui peuvent régler l'exercice de ce droit, sans néanmoins le soumettre à une autorisation préalable ».

Appelée à préciser la portée de l'interdiction constitutionnelle des mesures préventives portant limitation des libertés, l'assemblée générale de la section de législation, dans son avis précité n° 68.936/AG, a formulé l'observation suivante sous l'article 5 de l'avant projet de loi alors à l'examen : « 96. Les mesures visées à l'article 5, § 1er, peuvent notamment consister en des `interdictions, fermetures ou limitations' dans différents domaines.

Il convient toutefois de rappeler que ces mesures ne peuvent en aucun cas consister en des mesures préventives interdites par la Constitution. L'on peut citer à cet égard l'article 19 (liberté d'expression) (49), l'article 24, § 1er, alinéa 1er (liberté d'enseignement), l'article 25 (liberté de presse), l'article 26 (liberté de réunion) (50) et l'article 27 (liberté d'association) de la Constitution.

Selon la section du contentieux administratif du Conseil d'Etat, `les mesures préventives se caractérisent par le fait qu'elles imposent certaines conditions ou formalités qui doivent être remplies avant que le droit concerné ne puisse être exercé dans la pratique, abstraction faite de la question de savoir s'il y a abus de liberté ou s'il peut en être abusé, et par le fait que le non respect des conditions prescrites constitue en soi une infraction' (51) .

Ces mesures se distinguent des mesures répressives, qui s'appliquent exclusivement lorsque la personne a fait un usage de sa liberté prohibé par ou en vertu de la loi (52) .

La Cour constitutionnelle a toutefois adopté une définition de la mesure préventive fondée sur l'objet de la prévention. Invitée à apprécier la constitutionnalité de l'arrêté-loi du 29 décembre 1945 `portant interdiction des inscriptions sur la voie publique', la Cour a en effet précisé ce qui suit : `B.5.1. Il ressort de l'article 1er de l'arrêté loi litigieux que la possibilité d'afficher est limitée à certains endroits, notamment ceux qui sont désignés à cet effet par la commune et ceux pour lesquels le propriétaire ou l'usager ont donné au préalable leur autorisation écrite. L'arrêté-loi règle de la sorte une série de modalités de l'affichage, sans toutefois prévoir des mesures préventives. Ainsi la possibilité d'afficher n'est elle nullement subordonnée à une appréciation préalable du contenu du message. En effet, l'arrêté-loi litigieux n'habilite aucunement l'autorité à contrôler ou interdire a priori la manifestation d'une opinion et ce, quelle qu'en soit la nature, mais il ne fait que prévoir des sanctions a posteriori. [...] B.6.3. En interdisant l'affichage à d'autres endroits que ceux qui sont désignés par les autorités communales ou en subordonnant l'affichage à l'autorisation préalable et écrite de l'usager ou du propriétaire, l'arrêté loi litigieux vise à assurer l'ordre public et à protéger les droits d'autrui.

Les dispositions litigieuses répondent ainsi à une nécessité sociale impérieuse et ne sont pas disproportionnées aux objectifs poursuivis par le législateur. En effet, une possibilité d'affichage illimitée aux endroits faisant partie du domaine public ou de propriétés privées pourrait conduire à une perturbation de l'ordre public, à une pollution visuelle, à des nuisances environnementales et à une atteinte aux droits de propriété de tiers.

Les interdictions édictées par l'arrêté loi du 29 décembre 1945 n'excèdent dès lors pas les limites et conditions dans lesquelles le législateur peut restreindre la mise en oeuvre de la liberté d'expression. On ne se trouve donc pas en présence d'une atteinte illicite et discriminatoire à la liberté d'expression' (53) .

Il en résulte que si la restriction ou l'interdiction d'accès à une école ou un lieu de culte, notamment, est exclusivement fondée sur des considérations liées à la santé publique, sans aucune appréciation relative à l'enseignement ou à la culture, pareille restriction ou interdiction ne constitue pas une `mesure préventive' au sens des articles 19 et 24, § 1er, de la Constitution.

Lors de l'adoption des mesures visées à l'article 5, § 1er, de l'avant projet à l'examen, il conviendra par conséquent d'examiner si, compte tenu de leur portée, celles ci ne constituent pas des mesures préventives prohibées par la Constitution (54) ».

Par identité de motifs, les articles 11 et 13 du projet à l'examen, en tant qu'ils prévoient un régime d'autorisation qui trouverait à s'appliquer à des rassemblements qui n'ont pas lieu « en plein air », ne peuvent être compatibles avec l'article 26, alinéa 1er, de la Constitution que si, et dans la stricte mesure où, sous réserve de ce qui est exposé ci dessous dans l'observation n° 40, le rôle de l'autorité administrative est exclusivement cantonné à la constatation objective que les conditions sanitaires, telles qu'elles résultent du « CERM », ou, le cas échéant, du « CIRM », sont ou non réunies, et ne s'accompagne pour le surplus d'aucun autre pouvoir d'appréciation.

Les dispositions en projet, ainsi que l'article 16 de l'arrêté ministériel précité du 28 octobre 2020, seront revus pour éviter toute ambiguïté sur ce point. 40. Dans son avis précité n° 69.305/AG, l'assemblée générale de la section de législation a considéré ce qui suit : « Dans la mesure où le CERM et le CIRM ont uniquement une fonction de soutien aux autorités locales compétentes, la méthode suivie peut être accueillie. Cela signifie que non seulement ces instruments ne peuvent pas contenir de dérogations à l'arrêté ministériel à modifier, mais aussi que les autorités locales compétentes ne sont pas simplement tenues par l'issue des modèles visés » (55) .

L'article 15, § 5, alinéa 1er, en projet autorise « un public assis de maximum 75 % de la capacité CIRM, sans dépasser les 200 personnes » à assister à certains événements.

Interrogées si, de la sorte, le CIRM ne se voit pas octroyer un caractère réglementaire, les déléguées ont répondu que « [d]e capaciteit wordt finaal bepaald door de lokale overheid; het betreft derhalve een beslissing van de lokale overheid waarbij zij de CIRM kunnen hanteren als advies-model (die vanuit die optiek dus geen verordenende kracht heeft) ».

Il apparaît cependant à l'examen que, nonobstant les explications ainsi fournies, une portée normative est finalement bel et bien assignée par les textes à l'examen aux méthodes de calcul comprise dans le CIRM ; il est renvoyé sur ce point aux observations nos 20.1 à 20.3. Cette solution, qui est au demeurant congruente avec ce que requiert l'article 26 de la Constitution pour échapper à l'interdiction constitutionnelle du régime des autorisations préalables des rassemblements qui n'ont pas lieu en plein air (56), doit cependant être traduite sans ambiguïté par les textes à l'examen et le préambule, ce qui suppose que le CERM et le CIRM y soient définis et qu'ils reçoivent la publicité que requiert l'article 190 de la Constitution, par exemple en étant annexés à l'arrêté en projet.

LE GREFFIER LE PRESIDENT Béatrice DRAPIER Pierre VANDERNOOT _______ Notes * Cette prorogation résulte de l'article 84, § 1er, alinéa 1er, 3, des lois `sur le Conseil d'Etat', coordonnées le 12 janvier 1973, qui dispose que le délai de cinq jours ouvrables est prorogé à huit jours ouvrables dans le cas où l'avis est donné par les chambres réunies en application de l'article 85bis. (1) Avis n° 69.253/AG donné le 23 avril 2021 sur un projet devenu l'arrêté ministériel du 24 avril 2021 `modifiant l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 portant des mesures d'urgence pour limiter la propagation du coronavirus COVID-19' (http://www.raadvst-consetat.be/dbx/avis/69253.pdf). (2) Avis n° 69.305/AG donné le 6 mai 2021 sur un projet devenu l'arrêté ministériel du 7 mai 2021 `modifiant l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 portant des mesures d'urgence pour limiter la propagation du coronavirus COVID-19' (http://www.raadvst-consetat.be/dbx/avis/69305.pdf). (3) Avis n° 69.253/AG, observation n° 3 ; avis n° 69.305/AG, observation n° 3. (4) Avis n° 69.253/AG, observation n° 10.4; avis n° 69.305/AG, observation n° 9.4. (5) Voir notamment les affaires nos 7543 et 7544 introduites le 9 mars 2021. (6) Avis n° 69.305/AG, observations nos 9.5 et 9.6. (7) Avis n° 69.253/AG, observation n° 9; avis n° 69.305/AG, observation n° 8. (8) Projet de loi `relatif aux mesures de police administrative lors d'une situation d'urgence épidémique', (Doc.parl., Chambre, 2020-2021, n° 55-1951/001). (9) Avis n° 69.253/AG, observation n° 9 ; avis n° 69.305/AG, observation n° 8. (10) Avis n° 69.253/AG, observation n° 10.4 ; avis n° 69.305/AV, observation n° 9.4. (11) Note n° 16 de l'avis cité : L'article 181, § 1er, de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 18/06/2007 numac 2007003293 source service public federal finances Loi modifiant la loi du 22 mars 1993 relative au statut et au contrôle des établissements de crédit, la loi du 6 avril 1995 relative au statut des entreprises d'investissement et à leur contrôle, aux intermédiaires et conseillers en placements, ainsi que la loi du 20 juillet 2004 relative à certaines formes de gestion collective de portefeuilles d'investissement type loi prom. 15/05/2007 pub. 17/07/2007 numac 2007011335 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi fixant un cadre juridique pour certains prestataires de services de confiance fermer concerne la possibilité pour le ministre de procéder à la réquisition « des personnes et des choses qu'il juge nécessaire ».Le projet actuellement à l'examen ne paraît pas contenir de telles mesures. (12) Avis n° 69.305/AG, observation n° 9.5. (13) Comp.avec l'avis n° 69.305/AG, observations n° 10.1 et 10.2. (14) Note de bas de page n° 174 de l'avis cité : Déjà invoqué plus avant, numéros 70 et s. (15) Note de bas de page n° 175 de l'avis cité : Jurisprudence constante de la Cour constitutionnelle : voir notamment C.C., 18 mars 2010, n° 29/2010, B.16.1 ; C.C., 20 février 2020, n° 27/2020, B.17. (16) Avis n° 68.936/AG donné le 7 avril 2021 sur l'avant-projet devenu le projet de loi précité `relatif aux mesures de police administrative lors d'une situation d'urgence épidémique, pp. 55 e.s (http://www.raadvst-consetat.be/dbx/avis/68936.pdf). (17) Avis n° 68.978/VR donné le 16 mars 2021 sur un avant-projet devenu la loi du 8 avril 2021Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/04/2021 pub. 12/04/2021 numac 2021030911 source service public federal justice Loi portant assentiment à l'accord de coopération du 24 mars 2021 entre l'Etat fédéral, la Communauté flamande, la Région wallonne, la Communauté germanophone et la Commission communautaire commune concernant le transfert de données nécessaires aux entités fédérées, aux autorités locales ou aux services de police en vue du respect de l'application de la quarantaine ou du test de dépistage obligatoires des voyageurs en provenance de zones étrangères et soumis à une quarantaine ou à un test de dépistage obligatoires à leur arrivée en Belgique fermer `portant assentiment à l'accord de coopération du 24 mars 2021 entre l'Etat fédéral, la Communauté flamande, la Région wallonne, la Communauté germanophone et la Commission communautaire commune concernant le transfert de données nécessaires aux entités fédérées, aux autorités locales ou aux services de police en vue du respect de l'application de la quarantaine ou du test de dépistage obligatoires des voyageurs en provenance de zones étrangères et soumis à une quarantaine ou à un test de dépistage obligatoires à leur arrivée en Belgique', http://www.raadvst-consetat.be/dbx/adviezen/68978.pdf, observation n° 24. (18) La circonstance que le règlement sanitaire international ait été publié au Moniteur belge et ait même fait l'objet du Protocole du 5 novembre 2018Documents pertinents retrouvés type protocole prom. 05/11/2018 pub. 16/01/2019 numac 2018015012 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Protocole d'accord conclu entre le Gouvernement fédéral et les autorités visées aux articles 128, 130, 135 et 138 de la Constitution concernant l'organisation et le financement d'un point de contact national concernant les soins de santé transfrontaliers fermer conclu entre le Gouvernement fédéral et les autorités visées aux articles 128, 130 et 135 de la Constitution `établissant les structures génériques pour la gestion sectorielle santé des crises de santé publique et leur mode de fonctionnement pour l'application du Règlement Sanitaire International (2005), et la décision n° 1082/2013/UE relative aux menaces transfrontières graves sur la santé' (M.B., 14 décembre 2018) ne suffit pas à conférer un caractère légal à ce texte. (19) Voir en dernier lieu l'avis n° 69.324/VR donné le 17 mai 2021 sur un avant-projet d'ordonnance `portant assentiment de l'accord de coopération entre l'Etat fédéral, la Communauté flamande, la Communauté germanophone, la Région wallonne et la Commission communautaire commune concernant des traitements particuliers des données à caractère personnel en vue du traçage et de l'examen des clusters et collectivités, en vue de l'application de la quarantaine et du test de dépistage obligatoire et en vue de la surveillance par les inspecteurs sociaux du respect des mesures pour limiter la propagation du coronavirus COVID-19 sur les lieux de travail'. (20) Note de bas de page n° 19 de l'avis cité : Avis C.E. n° 53.932/AG donné le 27 août 2013 sur une proposition devenue la loi spéciale du 6 janvier 2014 `relative à la Sixième Réforme de l'Etat' (Doc. parl., Sénat, 2012-2013, n° 5-2232/1). (21) Note de bas de page n° 20 de l'avis cité : Avis C.E. n° 67.142/AG du 25 mars 2020, précité, observation 6. (22) Note de bas de page n° 21 de l'avis cité : Avis C.E. n° 53.932/AG, précité ; Voir également avis C.E. n° 53.018/VR du 13 mai 2013 sur un projet d'arrêté royal `relatif au contrôle sanitaire du trafic international', observation 9 ; avis C.E. n° 66.387/1/V donné le 29 août 2019 sur un projet devenu l'arrêté royal du 11 décembre 2019 `fixant les modalités de manipulation et stockage des poliovirus de type 2', observation 7.5 ; C.C., 15 février 2009, n° 2/2009, B.5.2. (23) Avis n° 68.936/AG, observations nos 10 et 11. (24) Note de bas de page n° 74 de l'avis cité : Le principe de loyauté fédérale implique pour chaque autorité l'obligation, lors de l'exercice des compétences propres, de ne pas perturber l'équilibre de la construction fédérale dans son ensemble et de ne pas léser les intérêts des autres entités.La loyauté fédérale concerne plus que le simple exercice des compétences : elle indique dans quel esprit il doit avoir lieu (C.C., 18 mars 2021, n° 47/2021, B. 11 ; voir également J. VANPRAET, « De algemene beginselen van de bevoegdheidsverdeling », dans B. SEUTIN et G. VAN HAEGENDOREN (éds.), De transversale bevoegdheden in het federale België, Bruges, die Keure, 2017, p. 53, n° 75). (25) Note de bas de page n° 75 de l'avis cité : Note de bas de page n° 4 du texte cité : La jurisprudence est constante et abondante en ce sens, en particulier à propos de mesures de police administrative générale prises par les autorités communales : voir par exemple C.E., 21 avril 2006, n° 157.849, S.P.R.L. « La Démarche » ; 23 avril 2010, n° 203.235, S.C. Trocadero; 24 mars 2017, n° 237.779, Amilcar et consorts. (26) Note de bas de page n° 76 de l'avis cité : Avis C.E. n° 63.791/2/V donné le 6 août 2018 sur un avant-projet de loi `relatif à l'approche administrative communale', obs. gén. 1, b). (27) Note de bas de page n° 77 de l'avis cité : Voir C.C., 18 mars 2021, n° 47/2021, B.15 : « B.15. Comme il est dit en B.11, le principe de la loyauté fédérale oblige chaque législateur à veiller à ce que l'exercice de sa propre compétence ne rende pas impossible ou exagérément difficile l'exercice de leurs compétences par les autres législateurs. Lorsqu'un législateur entend régler une matière qui est à ce point imbriquée dans la matière qui relève de la compétence d'un autre législateur, il ne peut exercer sa compétence qu'après avoir préalablement consulté cet autre législateur ». Voir également CC, 21 décembre 2017, n° 145/2017, B. 60.2. (28) Note de bas de page n° 78 de l'avis cité : Il est renvoyé aux observations formulées plus bas (nos 66 et 67) quant aux cas dans lesquels des situations d'urgence pourraient se présenter nécessitant la prise très rapide de mesures visant à lutter contre une situation d'urgence épidémique, telles que celles qui sont envisagées par l'avant-projet. (29) Note de bas de page n° 79 de l'avis cité : Dans l'avis C.E. n° 67.142/AG précité donné le 25 mars 2020, l'assemblée générale de la section de législation a déjà observé qu'en vertu des pouvoirs spéciaux qui lui sont conférés, le Roi était compétent pour procéder aux « fermetures d'écoles ou d'universités ». (30) Avis n° 68.936/AG, observations nos 32 à 35. (31) Voir les alinéas 32 et suivants du préambule du projet à l'examen. (32) Avis n° 69.305/AG précité, observation n° 12.2. (33) Voir l'article 21 de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 `portant des mesures d'urgence pour limiter la propagation du coronavirus COVID-19', que l'article 15 du projet à l'examen entend prolonger jusqu'au 31 mai 2021 inclus.Dans son avis n° 68.936/AG précité, l'assemblée générale de la section de législation a rappelé à ce sujet que la compétence de l'autorité fédérale en matière de contrôle des frontières extérieures « implique qu'elle peut refuser l'accès au territoire et la sortie de celui-ci en raison de la présence ou de la menace de maladies contagieuses, qu'elle peut interdire les voyages non essentiels vers et en provenance de l'étranger, et qu'elle peut également imposer des conditions concernant cette entrée sur le territoire, comme l'obligation de remplir le Formulaire de localisation du Passager (Passenger Locator Form = PLF) [...] avant le voyage en Belgique et de l'avoir sur soi pendant le voyage en Belgique [...] ». Il ressort également des avis 68.977/VR, 68.978/VR, 68.983/VR, 68.989/VR et 69.000/VR précités que les compétences de l'autorité fédérale évoquées ci-dessus `ne sont pas à ce point étendues qu'elle pourrait également, lors du règlement de l'accès au territoire, imposer des conditions en matière d'isolement ou de quarantaine de personnes potentiellement infectées ou en matière de tests de dépistage de ces personnes. Ce sont en effet les communautés qui sont compétentes pour le dépistage des maladies infectieuses et la lutte contre celles-ci, comme le COVID-19, en tant que composante de leurs compétences en matière de médecine préventive.

Sur la base de cette compétence, les communautés ont récemment adopté, notamment, un certain nombre de nouvelles réglementations ou adapté des réglementations existantes en matière de traçage des contacts dans la lutte contre la pandémie du COVID-19 et en matière de tests et de mise en quarantaine obligatoires de personnes (potentiellement) infectées' ». De même que l'obligation de remplir le PLF, l'obligation prévue à l'article 21, § 7, de disposer d'un résultat de test négatif effectué au plus tôt 72 heures avant le départ vers le territoire belge en cas de provenance d'un territoire classé zone rouge nous paraissent pouvoir être analysée comme une condition d'entrée sur le territoire relevant de la compétence de l'autorité fédérale (l'article 21, § 7, précise bien à cet égard qu'à défaut d'un tel résultat de test négatif, le transporteur est tenu de refuser l'embarquement). Les modifications apportées par l'article 15, 3° à 5°, à cette obligation de disposer d'un résultat de test négatif nous paraissent donc par conséquent relever de la compétence de l'autorité fédérale. (34) A savoir d'autres modifications que celles dont fait état le présent avis ou des modifications visant à répondre aux observations formulées dans le présent avis. (35) Voir également l'avis n° 69.305/AG précité. (36) Selon la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, « [le principe d'égalité et de non-discrimination] n'exclut pas qu'une différence de traitement soit établie entre des catégories de personnes, pour autant qu'elle repose sur un critère objectif et qu'elle soit raisonnablement justifiée.Le même principe s'oppose, en outre, à ce que soient traitées de manière identique, sans qu'apparaisse une justification raisonnable, des catégories de personnes se trouvant dans des situations qui, au regard de la mesure concernée, sont essentiellement différentes » (jurisprudence constante, not. C.C., 14 décembre 2016, n° 163/2016). (37) Article 8, § 1er, alinéa 1er, 3°, et alinéa 2, en projet (article 5 du projet) ;article 14, § 3, en projet (article 10 du projet) ; article 23, § 2, sixième tiret, en projet (article 16 du projet) ; article 25, alinéa 5, en projet (article 17 du projet). (38) Article 6, § 2, alinéa 1er, 2°, en projet (article 3 du projet), article 5, § 1er, alinéa 2, 3° et 4°, en projet (article 5 du projet) et article 15, §§ 1er et 4, alinéa 5, 4°, en projet (article 11 du projet).(39) Il est également renvoyé à l'observation n° 34.(40) Article 13, alinéa 3, en projet (article 9 du projet) et article 15, § 2, alinéa 2, 3°, en projet (article 11 du projet). (41) Avis n° 69.305/AG, observations nos 21 et 22. (42) Les déléguées ont fourni la version suivante - plus récente - de ce guide : - FR: https://economie.fgov.be/sites/default/files/Files/Publications/ files/coronavirus-guide-ouverture-commerces.pdf ; - NL: https://economie.fgov.be/sites/default/files/Files/Publications/ files/coronavirus-gids-opening-handel.pdf. (43) https://emploi.belgique.be/fr/actualites/declaration-des-partenaires-sociaux-du-conseil-superieur-pour-la-prevention-et-la (44) Avis précité n° 69.305/AG, observation n° 23. (45) Concernant ces « règles de distanciation sociale », il est renvoyé à l'observation n° 19.(46) L'article 17 du projet complète cet article par un alinéa 5, qui s'énonce comme suit : « Le masque ou toute autre alternative en tissu peut être enlevé occasionnellement pour manger et boire, et lorsque le port de celui-ci est impossible en raison de la nature de l'activité ».(47) L'article 5, alinéa 4, en projet (article 2, 6°, du projet), l'article 8, § 1er, alinéa 2, en projet (article 5 du projet), l'article 9, 5°, en projet (article 6, 1°, du projet), l'article 13, alinéa 2, en projet (article 9 du projet), l'article 14, § 3, en projet (article 10 du projet), et l'article 15, § 2, alinéa 1er, et § 6, en projet (article 11 du projet). (48) Avis n° 52.523/AG donné le 8 janvier 2013 sur une proposition de loi `modifiant la législation relative à la répression du racisme en vue d'interdire les réunions de groupes racistes et néonazis', observation n° 5 (http://www.raadvst-consetat.be/dbx/avis/52523.pdf). (49) Note de bas de page n° 163 de l'avis cité : Concernant la liberté d'expression, l'article 19 de la Constitution n'autorise que « la répression des délits commis à l'occasion de l'usage de [cette] liberté ».En matière de liberté d'expression, la Cour constitutionnelle a jugé que cette dernière disposition constitutionnelle ne s'opposait pas à ce que son exercice soit soumis à certaines formalités, qui n'impliquaient pas une appréciation préalable du contenu du message, pour autant qu'il s'agisse de mesures nécessaires à la protection des objectifs explicitement mentionnés dans les conventions internationales garantissant la liberté d'expression, tels que l'ordre public et la protection des droits d'autrui (C.C., 22 octobre 2003, n° 136/2003, B.5.1 et B.6.1 à B.6.3).

Voir l'avis C.E. n° 62.325/2/VR donné le 2 mai 2018 sur un avant-projet devenu le décret de la Communauté française du 28 juin 2018 `modifiant le décret du 7 novembre 2013 définissant le paysage de l'enseignement supérieur et l'organisation académique des études et visant à la transparence des établissements non reconnus' (http://www.raadvst-consetat.be/dbx/avis/62325.pdf). (50) Note de bas de page n° 164 de l'avis cité : Voir l'avis C.E. n° 52.834/2 donné le 27 février 2013 sur une proposition de loi `modifiant l'article 135 de la Nouvelle loi communale du 24 juin 1988 en vue d'autoriser les communes à réglementer les heures d'ouverture des débits de boisson' (http://www.raadvst-consetat.be/dbx/avis/52834.pdf) : « S'agissant enfin des réunions qui se tiennent dans un lieu clos et couvert mais qui sont librement accessibles à tout un chacun, l'article 26 de la Constitution précise que, pour autant que les réunions soient `paisibl[es] et sans armes', celles-ci se tiennent `en se conformant aux lois qui peuvent régler l'exercice de ce droit, sans néanmoins le soumettre à une autorisation préalable'. Les autorités peuvent réglementer l'exercice de cette liberté, en ce compris par des mesures de police, lesquelles peuvent revêtir un caractère préventif, sans aller, s'agissant des réunions paisibles et sans armes, jusqu'à les soumettre à une autorisation préalable' ». (51) Note de bas de page n° 165 de l'avis cité : C.E., 18 mai 1999, n° 80.282, Van der Vinck et consorts ; dans le même sens, C.E., 7 août 2000, n° 89.216, Van Rossen. (52) Note de bas de page n° 166 de l'avis cité : Avis C.E. n° 62.325/2/VR donné le 2 mai 2018 sur un avant-projet devenu le décret de la Communauté française du 28 juin 2018 `modifiant le décret du 7 novembre 2013 définissant le paysage de l'enseignement supérieur et l'organisation académique des études et visant à la transparence des établissements non reconnus' (http://www.raadvst-consetat.be/dbx/avis/62325.pdf). (53) Note de bas de page n° 167 de l'avis cité : C.C., 22 octobre 2003, n° 136/2003. (54) Note de bas de page n° 168 de l'avis cité : Pour ce qui est de l'interdiction de la suspension de la Constitution, voir supra numéro 8. (55) Avis précité n° 69.305/AG, observation n° 36.2. (56) Voir l'observation n° 29.