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7 NOVEMBRE 2013. - Arrêté royal relatif aux plans stratégiques de sécurité et de prévention et aux dispositifs Gardiens de la Paix. - Addendum

Dans le Moniteur belge du 29 novembre 2013, troisième édition, à la page 94198, il y a lieu d'insérer l'avis n° 53.950/2/V du conseil d'Etat donné le 21 août 2013, après rapport au Roi.

AVIS 53.950/2/V DU 21 AOUT 2013 DU CONSEIL D'ETAT, SECTION DE LEGISLATION, SUR UN PROJET D'ARRETE ROYAL `RELATIF AUX PLANS STRATEGIQUES DE SECURITE ET DE PREVENTION ET AUX DISPOSITIFS GARDIENS DE LA PAIX' Le 25 juillet 2013, le Conseil d'Etat, section de législation, a été invité par la Vice-Première Ministre et Ministre de l'Intérieur à communiquer un avis, dans un délai de trente jours, sur un projet d'arrêté royal `relatif aux plans stratégiques de sécurité et de prévention et aux dispositifs Gardiens de la Paix'.

Le projet a été examiné par la deuxième chambre des vacations le 21 août 2013.

La chambre était composée de Robert Andersen, premier président du Conseil d'Etat, Pierre Vandernoot et Michel Pâques, conseillers d'Etat, Yves De Cordt, assesseur, et Colette Gigot, greffier.

Le rapport a été présenté par Benoît Jadot, premier auditeur chef de section.

La concordance entre la version française et la version néerlandaise a été vérifiée sous le contrôle de Pierre Liénardy.

L'avis, dont le texte suit, a été donné le 21 août 2013.

Comme la demande d'avis est introduite sur la base de l'article 84, § 1er, alinéa 1er, 1°, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, tel qu'il est remplacé par la loi du 2 avril 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 02/04/2003 pub. 14/05/2003 numac 2003000376 source service public federal interieur Loi modifiant certains aspects de la législation relative à l'organisation et au fonctionnement de la section de législation du Conseil d'Etat type loi prom. 02/04/2003 pub. 02/05/2003 numac 2003000309 source service public federal interieur Loi modifiant la loi du 15 avril 1994, relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l'Agence fédérale de Contrôle nucléaire, et réglant le transfert de certains agents du Service de la Sûreté de l'Etat dans le domaine de l'énergie nucléaire type loi prom. 02/04/2003 pub. 16/04/2003 numac 2003000298 source service public federal interieur Loi modifiant la loi du 4 juillet 1989 relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour les élections des Chambres fédérales, ainsi qu'au financement et à la comptabilité ouverte des partis politiques, et modifiant le Code électoral fermer, la section de législation limite son examen au fondement juridique du projet, à la compétence de l'auteur de l'acte ainsi qu'à l'accomplissement des formalités préalables, conformément à l'article 84, § 3, des lois coordonnées précitées.

Sur ces trois points, le projet appelle les observations suivantes.

Formalités préalables Il résulte de l'article 19/1, § 1er, alinéa 1er, de la loi du 5 mai 1997Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/05/1997 pub. 18/06/1997 numac 1997021155 source services du premier ministre 5 MAI 1997 Loi relative à la coordination de la politique fédérale de développement durable fermer `relative à la coordination de la politique fédérale de développement durable' qu'en principe, tout projet d'arrêté royal doit donner lieu à un examen préalable de la nécessité de réaliser une évaluation d'incidence.

Selon l'article 19/1, § 1er, alinéa 2, de la même loi, les seuls cas dans lesquels un tel examen préalable ne doit pas avoir lieu sont ceux qui sont fixés par un arrêté royal adopté à cette fin. En l'état, ces cas sont fixés par l'arrêté royal du 20 septembre 2012 portant exécution de la disposition précitée de la loi du 5 mai 1997Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/05/1997 pub. 18/06/1997 numac 1997021155 source services du premier ministre 5 MAI 1997 Loi relative à la coordination de la politique fédérale de développement durable fermer. Le présent projet d'arrêté n'entre dans aucun des cas de dispense prévus par l'arrêté royal du 20 septembre 2012.

Le dossier communiqué au Conseil d'Etat est en défaut de contenir la moindre pièce établissant qu'aurait été effectué l'examen préalable requis par l'article 19/1, § 1er, alinéa 1er, de la loi du 5 mai 1997Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/05/1997 pub. 18/06/1997 numac 1997021155 source services du premier ministre 5 MAI 1997 Loi relative à la coordination de la politique fédérale de développement durable fermer.

Le délégué de la ministre a confirmé que cette formalité n'a pas été accomplie.

Il y a donc lieu de veiller au bon accomplissement de cette formalité préalable.

Observations générales 1. Selon son intitulé, le projet d'arrêté est « relatif aux plans stratégiques de sécurité et de prévention et aux dispositifs Gardiens de la paix ». Si ses dispositions font clairement apparaître qu'il tend à régler l'octroi d'allocations financières aux communes pour l'établissement et la mise en oeuvre de plans stratégiques de sécurité et de prévention, le projet d'arrêté ne contient par contre pratiquement aucune disposition se rapportant spécifiquement aux « dispositifs Gardiens de la paix » qu'évoque l'intitulé.

Tout au plus est-il question, dans l'annexe du projet d'arrêté, d'une allocation « Gardiens de la paix contingent complémentaire Activa 346 » et d'une allocation « Gardiens de la paix dispositif 90 Activa ».

L'annexe détermine le montant de ces allocations pour diverses communes. Toutefois, aucune autre disposition du projet d'arrêté ne fixe de façon spécifique les règles d'octroi desdites allocations.

Le projet d'arrêté sera complété en conséquence. 2. Pour identifier les règles qui, dans le projet d'arrêté, sont relatives à la détermination du montant de l'allocation financière octroyée aux communes visées à l'article 2, il semble qu'il convient de combiner les dispositions figurant, d'une part, à l'article 6, lequel renvoie à l'annexe, et, d'autre part, à l'article 19, § 2. Si telle est effectivement l'intention, il s'indique, dans un souci de clarté, de fondre en une seule les dispositions de l'article 6 et de l'article 19, § 2.

Si l'intention était différente, le projet d'arrêté devrait exprimer celle-ci plus clairement. 3. En prévoyant que l'utilisation de l'allocation est soumise « au respect des règles de la comptabilité de l'Etat », l'article 8, alinéa 1er, n'a d'autre objet que de rappeler l'obligation d'observer des règles - en particulier celles figurant aux articles 121 à 124 de la loi du 22 mai 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/05/2003 pub. 03/07/2003 numac 2003003367 source service public federal budget et controle de la gestion et service public federal finances Loi portant organisation du budget et de la comptabilité de l'Etat fédéral fermer `portant organisation du budget et de la comptabilité de l'Etat fédéral' - qui sont applicables de toute façon. De même, en disposant que « les communes justifient leurs dépenses, et ce pour chacune des années d'octroi de l'allocation financière », l'article 14 ne fait rien d'autre que rappeler une règle résultant déjà de l'article 121, alinéa 3, de la loi du 22 mai 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/05/2003 pub. 03/07/2003 numac 2003003367 source service public federal budget et controle de la gestion et service public federal finances Loi portant organisation du budget et de la comptabilité de l'Etat fédéral fermer.

De tels rappels sont inutiles. Le rappel de l'obligation de respecter des règles résultant de dispositions législatives présente aussi l'inconvénient d'être de nature à induire en erreur sur la nature juridique exacte des règles en question.

Le projet d'arrêté sera revu en conséquence. 4. L'article 10 permet de refuser une dépense « en cas de non-respect des dispositions prévues par l'arrêté royal d'exécution déterminant les modalités d'octroi, d'utilisation et de contrôle de l'allocation financière ». Pour l'heure, un arrêté royal du 9 avril 2007 détermine les modalités d'octroi, d'utilisation et de contrôle de l'allocation financière des villes et communes bénéficiaires d'un plan stratégique de sécurité et de prévention.

Il importe toutefois d'observer, d'une part, que plusieurs dispositions de l'arrêté royal du 9 avril 2007 (1) renvoient à un texte - l'arrêté royal du 7 décembre 2006 `relatif aux plans stratégiques de sécurité et de prévention'- qu'abroge l'arrêté en projet et, d'autre part, que l'arrêté royal du 9 avril 2007 semble avoir été essentiellement conçu dans la perspective d'une application limitée aux années 2007 à 2010 (2).

Il ne peut donc être purement et simplement fait référence à cet arrêté, du moins sans modifier celui-ci.

Selon le délégué de la ministre, il entrerait dans les intentions de l'auteur du projet de remplacer l'arrêté royal du 9 avril 2007 précité.

Ceci étant, plutôt que de renvoyer, en ce qui concerne les modalités d'octroi, d'utilisation et de contrôle de l'allocation financière des villes et communes bénéficiaires d'un plan stratégique de sécurité et de prévention, à un arrêté royal distinct de l'arrêté en projet, mieux vaudrait que celui-ci fixe lui-même lesdites modalités.

Le projet d'arrêté sera revu en conséquence. 5. Les délégations que le projet d'arrêté accorde au Ministre de l'Intérieur en vue d'arrêter « les modalités éventuelles de récupération partielle ou totale de l'allocation perçue en cas d'absence ou d'insuffisance des résultats observés » (article 13) et de fixer « le contenu précis et les modalités de présentation » de l'évaluation prévue par le chapitre IV (article 17) sont trop larges. Conformément à l'article 69, alinéa 1er, de la loi du 30 mars 1994Documents pertinents retrouvés type loi prom. 30/03/1994 pub. 07/02/2012 numac 2012000056 source service public federal interieur Loi portant des dispositions sociales type loi prom. 30/03/1994 pub. 27/01/2015 numac 2015000029 source service public federal interieur Loi portant des dispositions sociales. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 30/03/1994 pub. 25/07/2011 numac 2011000468 source service public federal interieur Loi portant des dispositions sociales Coordination officieuse en langue allemande d'extraits fermer, il incombe au Roi de fixer les règles générales applicables dans ces matières. Des règles supplémentaires pourront, le cas échéant, être fixées dans les conventions à conclure entre le Ministre de l'Intérieur et les communes, conformément à l'article 69, alinéa 2, de la même loi.

Le projet d'arrêté sera revu en conséquence.

Observations particulières Dispositif Article 2 Selon les explications fournies par le délégué de la ministre la notion d'« indice de prospérité » se fonde annuellement sur une étude « Statistique fiscale des revenus » établie par le « SPF Economie, PME, Classes moyennes et Energie ».

Il convient dans le texte en projet de préciser qu'il s'agit effectivement de se référer à ce document.

Article 3 1. Le 1° fait état de la « note-cadre de sécurité intégrale ». Dans la mesure où aucun texte de portée normative ne prévoit ce document, il convient d'indiquer de quelle manière les destinataires de l'arrêté en projet peuvent en prendre connaissance. 2. Au 2°, il y a lieu de préciser que la loi relative aux sanctions administratives communales porte la date du 24 juin 2013.3. Au 3°, il convient de préciser, dans le rapport au Roi, ce qu'il y a lieu d'entendre par « outils techno-préventifs ». Article 4 En étant formulé en ce sens que les communes « transcrivent » leurs priorités « au sein des conventions », que « ces conventions sont transmises au Ministre de l'Intérieur (3) pour analyse et approbation », et que « le Ministre de l'Intérieur fixe les modalités pratiques d'introduction des conventions », la disposition à l'examen ne rend pas ou pas suffisamment compte du fait que le contenu des conventions est appelé à être négocié entre le Ministre de l'Intérieur et les communes, et qu'avant que les deux parties ne marquent leur accord pour conclure une convention, l'on peut seulement faire état d'un projet de convention, et non pas de la convention elle-même.

Le texte sera revu en conséquence.

Article 5 Selon le paragraphe 1er, « la commune peut étendre son travail au-delà du territoire communal ».

Un texte de nature législative est nécessaire pour permettre la limitation du principe de l'autonomie communale (4) qu'emporte cette disposition.

Un tel texte fait défaut en l'espèce.

Le paragraphe 1er sera donc omis.

Article 11 La première phrase est formulée en des termes pouvant donner à penser qu'à la signature de la convention, l'Etat est tenu de verser à la commune signataire une avance de 80 % sur le montant total de l'allocation à laquelle cette commune a droit pour la période de quatre ans que couvre la convention.

Or, il résulte des explications fournies par le délégué de la ministre que telle n'est pas l'intention, celle-ci étant « de procéder, chaque année, au versement d'une avance correspondant à 80 % du montant annuel prévu pour les communes bénéficiaires ».

Le texte sera revu en conséquence.

Article 19 La portée exacte du paragraphe 1er n'apparaît pas clairement.

Si, comme le texte peut éventuellement le donner à penser, cette disposition permet au Ministre de l'Intérieur de conclure une convention soumise à l'arrêté en projet avec une commune qui ne remplit les conditions, ni du 1°, ni du 2°, de l'article 2, la question se pose de savoir si, ce faisant, le projet d'arrêté ne s'expose pas à critique au regard des principes constitutionnels d'égalité et de non-discrimination.

En tout état de cause et sous réserve de ce qui vient d'être dit, la section de législation se demande aussi quelles règles régissent la fixation du montant de l'allocation à laquelle pourraient prétendre les communes auxquelles s'applique le paragraphe 1er.

Le projet d'arrêté sera revu en conséquence.

Article 20 L'arrêté royal du 12 juin 2013 auquel renvoie la disposition à l'examen est, selon les termes de son intitulé, « relatif à la prolongation 2013 des plans stratégiques de sécurité et de prévention 2007-2010 et des dispositifs Gardiens de la paix ». Comme l'indique son article 2, cet arrêté a prolongé « les plans stratégiques de sécurité et de prévention 2007-2010 [...] pour une période de 6 mois à partir du 1er juillet 2013 ».

Compte tenu de la limitation de la portée dans le temps de l'arrêté royal du 12 juin 2013, la section de législation n'aperçoit pas comment celui-ci pourrait, comme le prévoit la disposition à l'examen, « rester » en vigueur, non seulement pour l'année 2013, mais aussi pour les années antérieures.

La disposition à l'examen sera revue en conséquence. (1) Voir ainsi ses articles 9 et 10.(2) Voir ainsi les articles 8, 14, § 1er, et 26, ainsi que les annexes 1 et 5 de cet arrêté.(3) Et non pas « à la Ministre de l'Intérieur », comme l'indique le texte en projet.(4) Ce principe résulte des articles 41 et 162 de la Constitution. Le greffier, C. Gigot.

Le premier président, R. Andersen.