Extrait de l'arrêt n° 71/2023 du 27 avril 2023 Numéro du rôle : 7813 En cause : le recours en annulation partielle de l'article 40 de la loi du 28 novembre 2021 « visant à rendre la justice plus humaine, plus rapide et plus ferme » La Cour constitutionnelle, composée des présidents P. Nihoul et L. Lavrysen, et des juges T. Gi(...)

source: cour constitutionnelle

numac: 2023202503

pub.: 12/06/2023

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COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 71/2023 du 27 avril 2023 Numéro du rôle : 7813 En cause : le recours en annulation partielle de l'article 40 de la loi du 28 novembre 2021Documents pertinents retrouvés type loi prom. 28/11/2021 pub. 15/12/2021 numac 2021022600 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi transposant la directive 2019/633 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 sur les pratiques commerciales déloyales dans les relations interentreprises au sein de la chaîne d'approvisionnement agricole et alimentaire et modifiant le Code de droit économique fermer « visant à rendre la justice plus humaine, plus rapide et plus ferme » (modification de l'article 10, § 3, alinéa 5, de la loi du 7 mai 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 07/05/1999 pub. 30/12/1999 numac 1999010222 source ministere de la justice Loi sur les jeux de hasard, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs type loi prom. 07/05/1999 pub. 30/11/2010 numac 2010000668 source service public federal interieur Loi sur les jeux de hasard, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 07/05/1999 pub. 30/07/1999 numac 1999009724 source ministere de la justice Loi modifiant le Code judiciaire en ce qui concerne le régime disciplinaire applicable aux membres de l'Ordre judiciaire fermer « sur les jeux de hasard, les paris, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs »), introduit par Magali Clavie.

Le président exerce ses fonctions à temps plein.

Pendant la durée de son mandat, il ne peut exercer aucune autre activité professionnelle.

En tant que magistrat, le président de la commission conserve sa place dans la liste de rang. Il est censé exercer sa fonction pendant la durée de son mandat. Les dispositions relatives à la mise à la retraite et à la pension lui sont applicables. Le magistrat est remplacé par la voie d'une nomination en surnombre, conformément aux dispositions du Code judiciaire. Lorsque le magistrat est un chef de corps, il est pourvu à son remplacement par la voie de la nomination en surnombre d'un magistrat de rang immédiatement inférieur. Le président est détaché de plein droit.

Le président continue à bénéficier de son traitement et des augmentations et avantages qui y sont attachés. Le président perçoit en outre une allocation de traitement annuelle d'un montant de 15 000 euros non indexés, sans préjudice de l'éventuelle prime linguistique ».

B.1.2. Le cinquième alinéa de la disposition précitée a été inséré par l'article 4 de la loi du 10 janvier 2010Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/01/2010 pub. 01/02/2010 numac 2010009071 source service public federal justice Loi modifiant la loi du 7 mai 1999 sur les jeux de hasard, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs, en ce qui concerne la Commission des jeux de hasard type loi prom. 10/01/2010 pub. 01/02/2010 numac 2010009070 source service public federal justice Loi portant modification de la législation relative aux jeux de hasard fermer « modifiant la loi du 7 mai 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 07/05/1999 pub. 30/12/1999 numac 1999010222 source ministere de la justice Loi sur les jeux de hasard, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs type loi prom. 07/05/1999 pub. 30/11/2010 numac 2010000668 source service public federal interieur Loi sur les jeux de hasard, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 07/05/1999 pub. 30/07/1999 numac 1999009724 source ministere de la justice Loi modifiant le Code judiciaire en ce qui concerne le régime disciplinaire applicable aux membres de l'Ordre judiciaire fermer sur les jeux de hasard, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs, en ce qui concerne la Commission des jeux de hasard » (ci-après : la loi du 10 janvier 2010Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/01/2010 pub. 01/02/2010 numac 2010009071 source service public federal justice Loi modifiant la loi du 7 mai 1999 sur les jeux de hasard, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs, en ce qui concerne la Commission des jeux de hasard type loi prom. 10/01/2010 pub. 01/02/2010 numac 2010009070 source service public federal justice Loi portant modification de la législation relative aux jeux de hasard fermer) et est entré en vigueur le 1er janvier 2011. L'allocation de traitement non indexée ainsi créée a été justifiée comme suit, dans les travaux préparatoires de la loi du 10 janvier 2010Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/01/2010 pub. 01/02/2010 numac 2010009071 source service public federal justice Loi modifiant la loi du 7 mai 1999 sur les jeux de hasard, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs, en ce qui concerne la Commission des jeux de hasard type loi prom. 10/01/2010 pub. 01/02/2010 numac 2010009070 source service public federal justice Loi portant modification de la législation relative aux jeux de hasard fermer : « Le secrétaire d'Etat précise qu'initialement et par analogie avec le régime financier applicable à d'autres organes comparables, l'on avait envisagé d'aligner le traitement du président sur celui du premier président près la Cour de cassation.

Par la suite, il a été décidé de fixer une allocation de traitement de 15 000 euros, ce qui correspond à la différence entre le montant du traitement d'un avocat général près la Cour d'appel et le montant du traitement d'un avocat général près la Cour de cassation.

Plutôt que de se référer au traitement d'un avocat général près la Cour de cassation, le présent projet inscrit, dans la loi de 1999, le montant de cette allocation afin d'éviter qu'un substitut qui serait désigné président de la commission ne bénéficie du traitement d'un avocat général près la Cour de cassation » (Doc. parl., Chambre, 2008-2009, DOC 52-1992/006, p. 54).

B.1.3. L'article 40, attaqué, de la loi du 28 novembre 2021Documents pertinents retrouvés type loi prom. 28/11/2021 pub. 15/12/2021 numac 2021022600 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi transposant la directive 2019/633 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 sur les pratiques commerciales déloyales dans les relations interentreprises au sein de la chaîne d'approvisionnement agricole et alimentaire et modifiant le Code de droit économique fermer « visant à rendre la justice plus humaine, plus rapide et plus ferme » (ci-après : la loi du 28 novembre 2021Documents pertinents retrouvés type loi prom. 28/11/2021 pub. 15/12/2021 numac 2021022600 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi transposant la directive 2019/633 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 sur les pratiques commerciales déloyales dans les relations interentreprises au sein de la chaîne d'approvisionnement agricole et alimentaire et modifiant le Code de droit économique fermer) modifie l'alinéa 5 précité. Il dispose : « A l'article 10, § 3, alinéa 5 de la loi du 7 mai 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 07/05/1999 pub. 30/12/1999 numac 1999010222 source ministere de la justice Loi sur les jeux de hasard, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs type loi prom. 07/05/1999 pub. 30/11/2010 numac 2010000668 source service public federal interieur Loi sur les jeux de hasard, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 07/05/1999 pub. 30/07/1999 numac 1999009724 source ministere de la justice Loi modifiant le Code judiciaire en ce qui concerne le régime disciplinaire applicable aux membres de l'Ordre judiciaire fermer sur les jeux de hasard, les paris, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs, modifié par la loi du 10 janvier 2010Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/01/2010 pub. 01/02/2010 numac 2010009071 source service public federal justice Loi modifiant la loi du 7 mai 1999 sur les jeux de hasard, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs, en ce qui concerne la Commission des jeux de hasard type loi prom. 10/01/2010 pub. 01/02/2010 numac 2010009070 source service public federal justice Loi portant modification de la législation relative aux jeux de hasard fermer, les modifications suivantes sont apportées : 1° les mots ' non indexés ' sont abrogés;2° l'alinéa est complété par la phrase suivante : ' Cette allocation de traitement annuelle est soumise à la règle de l'indexation et est liée à l'indice-pivot en vigueur au 1er avril 2020, soit 107,20.' ».

La partie requérante demande spécifiquement l'annulation des mots « et est liée à l'indice-pivot en vigueur au 1er avril 2020, soit 107,20 ».

B.1.4. Cette disposition a été justifiée comme suit, dans les travaux préparatoires : « La loi du 10 janvier 2010Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/01/2010 pub. 01/02/2010 numac 2010009071 source service public federal justice Loi modifiant la loi du 7 mai 1999 sur les jeux de hasard, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs, en ce qui concerne la Commission des jeux de hasard type loi prom. 10/01/2010 pub. 01/02/2010 numac 2010009070 source service public federal justice Loi portant modification de la législation relative aux jeux de hasard fermer modifiant la loi du 7 mai 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 07/05/1999 pub. 30/12/1999 numac 1999010222 source ministere de la justice Loi sur les jeux de hasard, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs type loi prom. 07/05/1999 pub. 30/11/2010 numac 2010000668 source service public federal interieur Loi sur les jeux de hasard, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 07/05/1999 pub. 30/07/1999 numac 1999009724 source ministere de la justice Loi modifiant le Code judiciaire en ce qui concerne le régime disciplinaire applicable aux membres de l'Ordre judiciaire fermer sur les jeux de hasard, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs, en ce qui concerne la Commission des jeux de hasard, a introduit le cinquième alinéa de l'article 10, § 3, et prévoit une allocation de traitement annuelle de 15 000 euros pour le président de la Commission des jeux de hasard.

Les travaux parlementaires montrent que cette allocation de traitement annuelle doit être suffisamment élevée pour empêcher le secteur des jeux de hasard d'essayer d'influencer le président. Il ressort également de ces travaux qu'il était initialement prévu d'aligner le traitement du président de la commission des jeux sur celui du premier président de la Cour de cassation, mais que par la suite, afin de tenir compte du statut original du juge-président, il a été décidé de travailler avec une indemnité salariale de 15 000 euros, ce qui correspond à la différence entre le traitement d'un avocat général à la cour d'appel et le traitement d'un avocat général à la Cour de cassation.

Dans la loi du 10 janvier 2010Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/01/2010 pub. 01/02/2010 numac 2010009071 source service public federal justice Loi modifiant la loi du 7 mai 1999 sur les jeux de hasard, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs, en ce qui concerne la Commission des jeux de hasard type loi prom. 10/01/2010 pub. 01/02/2010 numac 2010009070 source service public federal justice Loi portant modification de la législation relative aux jeux de hasard fermer, le complément de salaire n'était pas indexé. Personne ne niera que l'attractivité d'un supplément de 15 000 euros en 2021 n'est pas du tout la même qu'en 2010 et que l'indexation n'est donc que logique. De plus, cela met également en péril l'objectif ultime du complément de salaire, qui est de faire en sorte que le secteur des jeux de hasard ne puisse pas influencer le président.

Dans la mesure où l'actuelle présidente de la Commission des jeux de hasard a été nommée le 1er avril 2020 par arrêté royal du 19 mars 2020, le supplément salarial est soumis au régime d'indexation lié à l'indice pivot qui était en vigueur à cette date, soit 107,20 » (Doc. parl., Chambre, 2020-2021, DOC 55-2175/001, pp. 38-39).

Quant au fond B.2. La partie requérante prend un moyen unique de la violation, par la disposition attaquée, des articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec l'article 16 de la Constitution et avec l'article 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme. Le grief porte sur l'indice-pivot auquel est liée l'indexation de l'allocation de traitement annuelle d'un montant de 15 000 euros dont elle bénéficie en tant que présidente de la Commission des jeux de hasard. Cet indice-pivot est celui qui était en vigueur au 1er avril 2020, soit 107,20. La partie requérante estime que ce choix fait naître une différence de traitement non justifiée par rapport au régime d'indexation applicable à la fonction publique en général, et aux magistrats en particulier. L'indice-pivot applicable à ceux-ci est celui qui était en vigueur au 1er janvier 1990, à savoir 138,10. Elle estime en outre que cette différence de traitement constitue une atteinte injustifiée à ses biens.

B.3.1. Le principe d'égalité et de non-discrimination n'exclut pas qu'une différence de traitement soit établie entre des catégories de personnes, pour autant qu'elle repose sur un critère objectif et qu'elle soit raisonnablement justifiée.

L'existence d'une telle justification doit s'apprécier en tenant compte du but et des effets de la mesure critiquée ainsi que de la nature des principes en cause; le principe d'égalité et de non-discrimination est violé lorsqu'il est établi qu'il n'existe pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé.

B.3.2. La détermination des traitements, allocations et primes complémentaires dans la fonction publique, ainsi que la fixation d'un mécanisme d'indexation salariale relèvent de la politique socio-économique de l'autorité publique. Le législateur dispose en cette matière d'un large pouvoir d'appréciation et la Cour ne saurait censurer les mesures qui y ont trait que si elles reposent sur une appréciation manifestement déraisonnable.

Il n'existe aucune obligation constitutionnelle générale d'indexation des rémunérations, même en ce qui concerne les allocations de traitement annuelles complémentaires. Toutefois, lorsque le législateur prévoit un mécanisme d'adaptation des rémunérations, il ne peut le faire d'une façon qui entraîne une différence de traitement injustifiée ou une limitation disproportionnée du droit de propriété des personnes concernées.

B.4. Il ressort des travaux préparatoires mentionnés en B.1.3 que le législateur, constatant l'inadéquation du montant de l'allocation de traitement annuelle au moment des débats, à savoir en 2021, entendait indexer ce montant. Afin d'appliquer cette indexation nouvelle de la façon la plus adaptée à la situation de l'actuelle présidente de la Commission des jeux de hasard depuis sa nomination, il a été décidé de fixer la date de cette première indexation au 1er avril 2020. Ce critère est objectif.

B.5. L'importance de l'augmentation de l'allocation de traitement annuelle par le jeu de l'indexation, que la partie requérante estime trop faible, ne résulte pas directement de la valeur de l'indice-pivot mais de la date de la première indexation, fixée par la disposition attaquée, de ce montant, lequel n'était pas indexé auparavant. En réalité, la partie requérante ne vise pas l'adaptation graduelle de son allocation de traitement annuelle au coût de la vie, puisque, comme les autres rémunérations de la fonction publique, cette allocation sera indexée à l'avenir, mais elle critique l'absence de revalorisation de ladite allocation pour le passé, qui découle du fait que l'allocation de traitement annuelle prend son premier rang d'indexation au 1er avril 2020.

B.6.1. Il ressort des travaux préparatoires de la loi du 10 janvier 2010Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/01/2010 pub. 01/02/2010 numac 2010009071 source service public federal justice Loi modifiant la loi du 7 mai 1999 sur les jeux de hasard, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs, en ce qui concerne la Commission des jeux de hasard type loi prom. 10/01/2010 pub. 01/02/2010 numac 2010009070 source service public federal justice Loi portant modification de la législation relative aux jeux de hasard fermer mentionnés en B.1.2 que la non-indexation initiale de l'allocation de traitement annuelle n'a pas été considérée comme faisant obstacle aux buts poursuivis, à savoir assurer l'attractivité de la fonction et empêcher le secteur des jeux de hasard d'essayer d'influencer le président.

B.6.2. Compte tenu de sa large marge d'appréciation en la matière, le législateur de 2021 a pu quant à lui estimer que le supplément de traitement non indexé de 15 000 euros alloué au président de la Commission des jeux de hasard était resté suffisamment attractif en soi durant la période de neuf ans et trois mois qui s'était écoulée depuis l'entrée en vigueur de l'allocation de traitement annuelle. Par conséquent, il n'est pas déraisonnable que le législateur choisisse d'adapter ce montant à dater de la nomination de l'actuelle présidente de la Commission des jeux de hasard, sans pour autant procéder à une revalorisation de cette allocation pour le passé.

B.7. Par ailleurs, le choix de ne pas revaloriser l'allocation de traitement annuelle du président de la Commission des jeux de hasard pour le passé ne produit pas des effets disproportionnés. En effet, la partie requérante n'a pas vu sa rémunération globale diminuer en comparaison de celle qui prévalait au moment de sa nomination. Par ailleurs, l'allocation de traitement annuelle constitue un complément de rémunération qui, en application de l'article 10, § 3, alinéa 5, de la loi du 7 mai 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 07/05/1999 pub. 30/12/1999 numac 1999010222 source ministere de la justice Loi sur les jeux de hasard, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs type loi prom. 07/05/1999 pub. 30/11/2010 numac 2010000668 source service public federal interieur Loi sur les jeux de hasard, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 07/05/1999 pub. 30/07/1999 numac 1999009724 source ministere de la justice Loi modifiant le Code judiciaire en ce qui concerne le régime disciplinaire applicable aux membres de l'Ordre judiciaire fermer, s'ajoute à son traitement de magistrat et aux augmentations et avantages qui y sont attachés, sur lesquels la loi attaquée ne porte pas.

B.8. La Cour doit encore examiner si la disposition attaquée n'emporte pas une limitation disproportionnée du droit de la partie requérante au regard de l'article 16 de la Constitution et de l'article 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme.

B.9.1. L'article 16 de la Constitution dispose : « Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique, dans les cas et de la manière établis par la loi, et moyennant une juste et préalable indemnité ».

B.9.2. L'article 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme dispose : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens.

Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ».

B.9.3. L'article 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme offre une protection non seulement contre l'expropriation ou contre la privation de propriété (premier alinéa, seconde phrase), mais également contre toute ingérence dans le droit au respect des biens (premier alinéa, première phrase) et contre toute réglementation de l'usage des biens (second alinéa).

Cet article ne porte pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général.

L'ingérence dans le droit au respect des biens n'est compatible avec ce droit que si elle est raisonnablement proportionnée au but poursuivi, c'est-à-dire si elle ne rompt pas le juste équilibre entre les exigences de l'intérêt général et celles de la protection de ce droit. La Cour européenne des droits de l'homme considère également que les Etats membres disposent en la matière d'une grande marge d'appréciation (CEDH, 2 juillet 2013, R.Sz. c. Hongrie, ECLI:CE:ECHR:2013:0702JUD004183811, § 38).

B.10. L'article 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme ayant une portée analogue à celle de l'article 16 de la Constitution, les garanties qu'il contient forment un ensemble indissociable avec celles qui sont inscrites dans cette disposition constitutionnelle, de sorte que la Cour en tient compte lors de son contrôle de la disposition attaquée.

B.11.1. Les rémunérations des magistrats sont protégées par l'article 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH, 15 octobre 2013, Savickas c. Lituanie, ECLI:CE:ECHR:2013: 1015DEC006636509, § 91).

B.11.2. L'article 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme ne garantit pas le droit d'acquérir des biens (CEDH, 13 juin 1979, Marckx c. Belgique, ECLI:CE:ECHR:1979:0613JUD000683374, § 50). Dans certaines circonstances, des attentes fondées relatives à la réalisation de futurs titres de propriété peuvent certes relever de la protection de la disposition conventionnelle précitée. Cela implique toutefois qu'il soit question d'un titre ayant force obligatoire et qu'il existe une base suffisante en droit national avant qu'un justiciable puisse invoquer une espérance légitime. Le simple espoir d'obtenir la jouissance d'un droit de propriété ne constitue pas pareille espérance légitime (CEDH, 28 septembre 2004, Kopecky c. Slovaquie, ECLI:CE:ECHR:2004:0928JUD004491298, § 35).

B.12.1. Contrairement à ce que soutient la partie requérante, le simple espoir de voir son allocation de traitement annuelle revalorisée pour la période qui précède le 1er avril 2020 ne peut être considéré comme une espérance légitime au sens de la jurisprudence précitée.

B.12.2. Par conséquent, il n'existe pas d'ingérence dans le droit au respect des biens de la partie requérante.

B.13. Le moyen unique n'est pas fondé.

Par ces motifs, la Cour rejette le recours.

Ainsi rendu en langue française, en langue néerlandaise et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 27 avril 2023.

Le greffier, F. Meersschaut Le président, P. Nihoul

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