COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 41/2020 du 12 mars 2020 Numéro du rôle : 7016 En cause : le recours en annulation de l'article 23 de la loi du 26 mars 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/03/2018 pub. 30/03/2018 numac 2018011490 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi relative au renforcement de la croissance économique et de la cohésion sociale fermer « relative au renforcement de la croissance économique et de la cohésion sociale », introduit par l'ASBL « Ligue des Droits de l'Homme » et autres.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents F. Daoût et A. Alen, et des juges L. Lavrysen, J.-P. Moerman, P. Nihoul, J. Moerman et Y. Kherbache, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président F. Daoût, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet du recours et procédure Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 1er octobre 2018 et parvenue au greffe le 4 octobre 2018, un recours en annulation de l'article 23 de la loi du 26 mars 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/03/2018 pub. 30/03/2018 numac 2018011490 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi relative au renforcement de la croissance économique et de la cohésion sociale fermer « relative au renforcement de la croissance économique et de la cohésion sociale » (publiée au Moniteur belge du 30 mars 2018, deuxième édition) a été introduit par l'ASBL « Ligue des Droits de l'Homme » (actuellement « Ligue des droits humains »), l'ASBL « Médecins du Monde - Dokters van de Wereld » et l'ASBL « Les Briques du GAMP », assistées et représentées par Me V. van der Plancke, avocat au barreau de Bruxelles. (...) II. En droit (...) B.1. L'article 4, § 1er, de la loi du 27 février 1987Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/02/1987 pub. 18/10/2004 numac 2004000528 source service public federal interieur Loi relative aux allocations aux handicapés Traduction allemande fermer « relative aux allocations aux personnes handicapées » (ci-après : la loi du 27 février 1987Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/02/1987 pub. 18/10/2004 numac 2004000528 source service public federal interieur Loi relative aux allocations aux handicapés Traduction allemande fermer), tel qu'il a été modifié par l'article 23 de la loi du 26 mars 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/03/2018 pub. 30/03/2018 numac 2018011490 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi relative au renforcement de la croissance économique et de la cohésion sociale fermer « relative au renforcement de la croissance économique et de la cohésion sociale » (ci-après : la loi du 26 mars 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/03/2018 pub. 30/03/2018 numac 2018011490 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi relative au renforcement de la croissance économique et de la cohésion sociale fermer), et tel qu'il est actuellement applicable, dispose : « Les allocations visées à l'article 1er ne peuvent être octroyées qu'à une personne qui a sa résidence réelle en Belgique et qui est : 1° Belge;2° ressortissante d'un pays membre de l'Union européenne;3° Marocaine, Algérienne, ou Tunisienne qui satisfait aux conditions du Règlement (CEE) n° 1408 du 14 juin 1971 du Conseil des Communautés européennes relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés ainsi qu'aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté;4° apatride qui tombe sous l'application de la Convention relative au statut des apatrides, signée à New York le 28 septembre 1954 et approuvée par la loi du 12 mai 1960;5° réfugiée visée à l'article 49 de la loi du 15 décembre 1980Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/12/1980 pub. 12/04/2012 numac 2012000231 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 15/12/1980 pub. 20/12/2007 numac 2007000992 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers;6° exclue des catégories définies aux 1° à 5°, mais qui a bénéficié jusqu'à l'âge de 21 ans de la majoration de l'allocation familiale prévue à l'article 47, § 1er, des lois coordonnées relatives aux allocations familiales pour travailleurs salariés ou à l'article 20, § 2, de l'arrêté royal du 8 avril 1976 établissant le régime des prestations familiales en faveur des travailleurs indépendants. Pour l'allocation de remplacement de revenus, la personne doit également avoir eu sa résidence réelle en Belgique pendant au moins dix ans, dont au moins cinq années ininterrompues.

Pour l'application de la présente loi, la résidence réelle en Belgique est déterminée au moyen des informations enregistrées et conservées pour le bénéficiaire dans le Registre national conformément à l'article 3, alinéa 1er, 5°, de la loi du 8 août 1983 organisant un registre national des personnes physiques ».

B.2.1. Aux termes des articles 1er et 2 de la loi du 27 février 1987Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/02/1987 pub. 18/10/2004 numac 2004000528 source service public federal interieur Loi relative aux allocations aux handicapés Traduction allemande fermer, les personnes handicapées peuvent se voir accorder trois types d'allocations : l'allocation de remplacement de revenus, accordée à la personne handicapée qui est âgée de 21 à 65 ans et dont l'état physique ou psychique a réduit sa capacité de gain; l'allocation d'intégration, accordée à la personne handicapée, âgée de 21 à 65 ans, dont le manque d'autonomie ou l'autonomie réduite sont établis; l'allocation pour l'aide aux personnes âgées, accordée à la personne handicapée d'au moins 65 ans dont le manque d'autonomie ou l'autonomie réduite sont établis.

Ces allocations constituent une aide financière, dont le montant doit garantir en priorité la sécurité d'existence des moins favorisés (Doc. parl., Chambre, 1985-1986, n° 448/1, p. 2). Le montant de l'allocation de remplacement de revenus varie en fonction de la situation familiale du bénéficiaire et est proche du montant du revenu d'intégration accordé dans des situations similaires (article 6, § 2). Le montant de l'allocation d'intégration et de l'allocation pour l'aide aux personnes âgées est un montant forfaitaire variant selon le degré d'autonomie du bénéficiaire (article 6, § 3).

B.2.2. La réglementation relative aux allocations aux personnes handicapées constitue un régime spécial d'aide sociale. Contrairement au régime traditionnel de sécurité sociale, lequel comporte le paiement de cotisations, ce régime spécial est entièrement financé par les ressources générales de l'Etat et tend à procurer un revenu fixé par la loi à ceux qui ne disposent pas à suffisance d'autres moyens de subsistance.

B.2.3. Il ressort des travaux préparatoires de la loi du 27 février 1987Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/02/1987 pub. 18/10/2004 numac 2004000528 source service public federal interieur Loi relative aux allocations aux handicapés Traduction allemande fermer que le législateur a entendu n'accorder les trois allocations visées par la loi qu'aux personnes handicapées dont le revenu n'excède pas un certain plafond. Ces allocations étant financées exclusivement par des deniers publics, le but poursuivi par le législateur était de les attribuer en priorité aux plus démunis (exposé des motifs, Doc. parl., Chambre, 1985-1986, n° 448/1, pp. 2 et 6).

B.3.1. L'octroi des allocations en cause, limité à l'origine par l'article 4 de la loi du 27 février 1987Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/02/1987 pub. 18/10/2004 numac 2004000528 source service public federal interieur Loi relative aux allocations aux handicapés Traduction allemande fermer aux Belges, aux réfugiés, aux apatrides et aux personnes de nationalité indéterminée, a été étendu par la loi du 20 juillet 1991 à deux catégories supplémentaires de personnes étrangères, à savoir les « personnes qui tombent sous l'application du Règlement (CEE) n° 1408/71 du 14 juin 1971 » et les personnes qui ont « bénéficié jusqu'à l'âge de 21 ans de la majoration de l'allocation familiale prévue à l'article 47, § 1er, des lois coordonnées relatives aux allocations familiales pour travailleurs salariés ». Par la loi du 22 février 1998Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/02/1998 pub. 03/03/1998 numac 1998021087 source services du premier ministre Loi portant des dispositions sociales type loi prom. 22/02/1998 pub. 03/03/1998 numac 1998021086 source services du premier ministre Loi portant certaines dispositions sociales type loi prom. 22/02/1998 pub. 28/03/1998 numac 1998003158 source ministere des finances Loi fixant le statut organique de la Banque Nationale de Belgique fermer, le législateur a ensuite étendu le bénéfice des allocations en cause aux personnes ayant bénéficié d'une majoration similaire prévue par le régime des prestations familiales en faveur des travailleurs indépendants. La loi-programme (I) du 24 décembre 2002 a permis d'intégrer dans le champ d'application de la loi tous les ressortissants européens ainsi que les personnes marocaines, algériennes ou tunisiennes satisfaisant au règlement (CEE) n° 1408/71 précité.

B.3.2. L'extension progressive du champ d'application personnel du régime des allocations aux personnes handicapées s'est faite dans une triple perspective : satisfaire aux exigences nées des engagements internationaux de la Belgique; maintenir un certain parallélisme avec le régime du minimum de moyens d'existence et celui du revenu garanti aux personnes âgées; éviter de rompre la prise en considération par les autorités publiques du handicap d'enfants étrangers ayant bénéficié d'allocations familiales majorées en raison de leur handicap.

B.4.1. Avant l'entrée en vigueur de l'article 23, attaqué, de la loi du 26 mars 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/03/2018 pub. 30/03/2018 numac 2018011490 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi relative au renforcement de la croissance économique et de la cohésion sociale fermer, la loi du 27 avril 1987 ne prévoyait pas de conditions générales concernant la durée de la résidence réelle des bénéficiaires de l'allocation de remplacement de revenus en Belgique.

Il fallait uniquement avoir sa résidence principale en Belgique.

B.4.2. En ce qui concerne la condition qui est dorénavant imposée indistinctement par l'article 4, § 1er, alinéas 2 et 3, de la loi du 27 février 1987Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/02/1987 pub. 18/10/2004 numac 2004000528 source service public federal interieur Loi relative aux allocations aux handicapés Traduction allemande fermer, à toutes les catégories de bénéficiaires potentiels d'une allocation de remplacement de revenus, d'avoir eu sa résidence réelle en Belgique pendant au moins dix ans, dont au moins cinq années ininterrompues, les travaux préparatoires précisent : « Le but du présent projet de loi est d'ajouter aux conditions d'octroi existantes une condition d'octroi supplémentaire de résidence réelle en Belgique afin de renforcer le lien que les bénéficiaires doivent avoir avec la Belgique et son système d'assistance sociale.

A cette fin, le présent projet de loi prévoit l'obligation pour les bénéficiaires de l'allocation de remplacement de revenus d'avoir eu une résidence réelle en Belgique pendant dix années, dont au moins cinq années ininterrompues. [...] L'allocation de remplacement de revenu vise à protéger un groupe fragile de notre société, [...]. Il est important donc que cette intervention reste réservée à ce groupe fragile de personnes qui en ont réellement besoin. [...] Ensuite, la mesure vise également à contrôler l'évolution du coût de l'allocation de remplacement de revenus. Les statistiques soulignent qu'en dix ans, le coût de ce régime d'assistance a augmenté de 27 % (en 2007, une dépense annuelle de 1104 millions d'euros et en 2016, une dépense annuelle de 1428 millions d'euros). Le nombre d'allocataires sur une période de 10 ans a augmenté de près de 30 % (en 2007, 137 242 allocataires et, en 2016, 179 452 allocataires). [...] Il se justifie également d'être attentif à conserver à ce régime un caractère d'exception et à l'encadrer étroitement. Cet encadrement suppose notamment que l'on tienne compte de régimes similaires instaurés par les autres pays européens afin d'éviter la création de certaines filières dues à un effet d'aubaine à cause de la disparité des législations entre les Etats. [...] Pour toutes ces raisons, le présent projet de loi subordonne le bénéfice de l'allocation de remplacement de revenus à une condition de résidence en Belgique de 10 années dont 5 années ininterrompues. On peut en effet considérer qu'une personne qui a résidé au cours de sa vie, au moins 10 ans en Belgique, dont 5 ans ininterrompus, qu'il soit belge ou non belge, peut démontrer un lien suffisamment significatif avec la Belgique justifiant le bénéfice d'une prestation sociale financée exclusivement par l'impôt » (Doc. parl., Chambre, 2017-2018, DOC 54-2839/001, pp. 184, 185, 188, 189 et 190).

B.5. Le second moyen est pris de la violation de l'article 23 de la Constitution. Les parties requérantes soutiennent que l'insertion, par l'article 23, attaqué, de la loi du 26 mars 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/03/2018 pub. 30/03/2018 numac 2018011490 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi relative au renforcement de la croissance économique et de la cohésion sociale fermer, d'une condition de résidence réelle en Belgique de dix ans, dont cinq années ininterrompues, donnant droit au bénéfice de l'allocation de remplacement de revenus constitue un recul significatif dans la protection du droit à la sécurité sociale, à la protection de la santé et à l'aide sociale, médicale et juridique, garanti par l'article 23 de la Constitution. Ce recul ne serait pas raisonnablement justifié par des motifs d'intérêt général.

B.6.1. L'article 23 de la Constitution dispose que chacun a le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine. A cette fin, les différents législateurs garantissent, en tenant compte des obligations correspondantes, les droits économiques, sociaux et culturels, et déterminent les conditions de leur exercice. Ces droits comprennent notamment le droit à l'aide sociale, lequel est important en l'espèce.

L'article 23 de la Constitution ne précise pas ce qu'impliquent ces droits dont seul le principe est exprimé, chaque législateur étant chargé de les garantir, conformément à l'alinéa 2 de cet article, en tenant compte des obligations correspondantes.

B.6.2. L'article 23 de la Constitution contient, en ce qui concerne le droit à l'aide sociale, une obligation de standstill, qui s'oppose à ce que le législateur compétent réduise significativement le niveau de protection offert par la législation en vigueur, sans qu'existent pour ce faire des motifs liés à l'intérêt général.

B.7.1. Au sujet de la compatibilité de la mesure attaquée avec l'obligation de standstill contenue dans l'article 23 de la Constitution, la section de législation du Conseil d'Etat a observé : « 1. En ce qui concerne l'instauration d'une condition supplémentaire de résidence, on peut se reporter à l'avis 59.786/1/V que le Conseil d'Etat, section de législation, a rendu le 16 août 2016 sur un avant-projet devenu la loi du 27 janvier 2017Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/01/2017 pub. 06/02/2017 numac 2017010495 source service public federal securite sociale Loi modifiant la loi du 22 mars 2001 instituant la garantie de revenus aux personnes âgées type loi prom. 27/01/2017 pub. 14/11/2017 numac 2017013965 source service public federal interieur Loi modifiant la loi du 22 mars 2001 instituant la garantie de revenus aux personnes âgées. - Traduction allemande fermer ' modifiant la loi du 22 mars 2001Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/03/2001 pub. 29/03/2001 numac 2001022201 source ministere des affaires sociales, de la sante publique et de l'environnement Loi instituant la garantie de revenus aux personnes âgées fermer instituant la garantie de revenus aux personnes âgées ', dans lequel il avait formulé, à propos d'une condition de résidence identique, les observations suivantes : ' [...] 3. Le régime en projet restreint le droit à la GRPA, qui fait partie du droit à l'aide sociale garantie par l'article 23 de la Constitution. [...] Sur la base de la législation actuelle, le droit à la GRPA peut être octroyé à des personnes qui ont leur domicile principal en Belgique, mais qui ne peuvent pas encore démontrer une résidence effective en Belgique pendant au moins dix ans, dont au moins cinq années ininterrompues. La question se pose de savoir si la mesure actuellement en projet entraîne un recul significatif par rapport au régime actuel et, le cas échéant, si ce recul significatif peut être justifié par des motifs d'intérêt général.

Le Conseil d'Etat, section de législation, estime qu'un régime qui, par rapport à la situation actuelle, a pour effet de priver à un certain nombre de personnes âgées du droit à la GRPA tant qu'elles ne remplissent pas la condition de résidence de 10 ans, doit être considéré comme une mesure marquant un recul significatif du niveau de protection. On peut donc se demander s'il se fonde sur un motif d'intérêt général. L'exposé des motifs justifie sommairement le régime en projet par le fait que " [l]e but du présent projet de loi est d'ajouter aux conditions d'octroi existantes une condition d'octroi supplémentaire de résidence effective en Belgique afin de renforcer le lien que le bénéficiaire doit avoir avec la Belgique et son système d'assistance sociale ". Toutefois, pareille motivation n'est en soi pas suffisante pour pouvoir justifier le recul significatif qu'entraîne la mesure en projet. Les auteurs du projet devront également démontrer que le renforcement visé du lien des bénéficiaires avec la Belgique et son système d'assistance sociale est lié à un motif d'intérêt général au sens de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle et, subsidiairement, qu'une résidence effective de dix ans en Belgique, à n'importe quel stade de la vie, constitue un critère pertinent pour démontrer ce lien (permanent). Cette justification plus large devra en outre être inscrite dans l'exposé des motifs ' » (ibid., pp. 526-529).

B.7.2. En réponse à cette observation, les travaux préparatoires mentionnent : « En réponse à la deuxième remarque que le Conseil d'Etat a formulée dans l'avis précité sur l'autorisation de la mesure relative à l'article 23 de la Constitution, il convient d'éclaircir ce qui suit.

Le principe du standstill, visé dans l'article 23 de la Constitution, interdit au législateur compétent de prendre des mesures qui impliqueraient un recul significatif des droits garantis dans l'article 23, paragraphe premier et troisième, 2e, de la Constitution par rapport à leur application sous la législation précédente, sauf si ledit recul significatif peut être motivé par une raison d'intérêt général.

La mesure ne concerne que les conditions d'octroi de l'allocation de remplacement de revenus. Une fois les conditions d'octroi remplies, il n'est apporté aucune modification quant au niveau de la prestation ni quant aux conditions de paiement.

Par ailleurs, la mesure ne sera d'application que sur les nouvelles demandes et non sur les allocations de remplacement de revenu déjà octroyées. Les bénéficiaires actuels conservent leurs droits.

Il en va de l'intérêt général : un abus éventuel, ou une fraude éventuelle, et le tourisme au bien-être qui y est lié, lorsqu'ils sont constatés, doivent être découragés avant de devenir une pratique généralisée en conséquence du principe du standstill (auquel fait référence le Conseil d'Etat dans son avis) que le Législateur a souhaité introduire avec l'article 23 de la Constitution.

Par ailleurs, il faut noter que les personnes touchées par un handicap qui, le cas échéant, viendraient à ne plus pouvoir bénéficier de l'allocation de remplacement de revenus, pourront toujours faire valoir leur droit à l'intégration sociale dans le respect des conditions fixées par la loi du 26 mai 2002Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/05/2002 pub. 31/07/2002 numac 2002022559 source ministere des affaires sociales, de la sante publique et de l'environnement Loi concernant le droit à l'intégration sociale fermer. [...] A titre subsidiaire, même si l'on estimait que le renforcement visé du lien des bénéficiaires avec la Belgique et son système d'assistance sociale impliquerait un recul considérable du niveau de protection, ce qui apparaît tout à fait exclu ici, ce recul serait justifié par des considérations fortes relevant de l'intérêt général » (ibid., pp. 186-187).

B.8. Dès lors, en subordonnant toutes les catégories de bénéficiaires de l'allocation de remplacement de revenus, sans aucune distinction, à une condition de résidence réelle en Belgique de dix ans dont cinq années ininterrompues, l'article 23, attaqué, de la loi du 26 mars 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/03/2018 pub. 30/03/2018 numac 2018011490 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi relative au renforcement de la croissance économique et de la cohésion sociale fermer a pour effet de priver du droit à l'allocation de remplacement de revenus un certain nombre de personnes handicapées susceptibles de relever de toutes les catégories visées par cette disposition, tant que celles-ci ne remplissent pas la condition de résidence de dix ans.

Cette condition de résidence constitue un recul significatif du degré de protection en matière d'aide sociale.

Même si, en réponse à la remarque du Conseil d'Etat, les travaux préparatoires cités en B.7.2 mentionnent que la disposition attaquée ne modifie ni le montant ni les conditions du paiement de l'allocation de remplacement de revenus et que les personnes qui viendraient à ne plus pouvoir bénéficier de l'allocation de remplacement de revenus pourront faire valoir leur droit à l'intégration sociale - dans le prolongement de l'arrêt de la Cour n° 6/2019 du 23 janvier 2019, relatif à la condition de résidence, instaurée par l'article 3 de la loi du 27 janvier 2017Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/01/2017 pub. 06/02/2017 numac 2017010495 source service public federal securite sociale Loi modifiant la loi du 22 mars 2001 instituant la garantie de revenus aux personnes âgées type loi prom. 27/01/2017 pub. 14/11/2017 numac 2017013965 source service public federal interieur Loi modifiant la loi du 22 mars 2001 instituant la garantie de revenus aux personnes âgées. - Traduction allemande fermer « modifiant la loi du 22 mars 2001Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/03/2001 pub. 29/03/2001 numac 2001022201 source ministere des affaires sociales, de la sante publique et de l'environnement Loi instituant la garantie de revenus aux personnes âgées fermer instituant la garantie de revenus aux personnes âgées » -, le constat qu'une nouvelle condition d'octroi en matière de résidence réelle est imposée suffit pour considérer que cette condition représente un recul significatif par rapport au degré de protection qui existait précédemment à l'égard des personnes ne pouvant pas démontrer une telle résidence réelle.

B.9.1. Ainsi qu'il ressort des travaux préparatoires cités en B.4.2, l'instauration de la condition de résidence réelle de dix ans, dont au moins cinq années ininterrompues, vise à renforcer le lien que les bénéficiaires doivent avoir avec la Belgique et son système d'aide sociale. Cette obligation de résidence devrait permettre de maîtriser l'évolution du coût de l'allocation de remplacement de revenus parce que le coût de ce système d'assistance aurait augmenté de 27 % en dix ans. Par ailleurs, l'objectif poursuivi est de mettre fin à certains abus de la part de personnes qui viennent s'établir en Belgique dans le seul but de profiter de ces avantages sociaux.

B.9.2. Aux termes de l'article 4, § 1er, alinéa 1er, de la loi du 27 février 1987Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/02/1987 pub. 18/10/2004 numac 2004000528 source service public federal interieur Loi relative aux allocations aux handicapés Traduction allemande fermer, pour être bénéficiaire de l'allocation de remplacement de revenus, le demandeur doit, en premier lieu, appartenir à une des catégories de personnes citées. Outre les personnes de nationalité belge (article 4, § 1er, alinéa 1er, 1°), certaines catégories d'étrangers entrent en considération, sur la base de conventions internationales que la Belgique a conclues (article 4, § 1er, alinéa 1er, 2° à 5°).D'autres catégories d'étrangers n'entrent en considération qu'à condition d'avoir « bénéficié jusqu'à l'âge de 21 ans de la majoration de l'allocation familiale prévue à l'article 47, § 1er, des lois coordonnées relatives aux allocations familiales pour travailleurs salariés ou à l'article 20, § 2, de l'arrêté royal du 8 avril 1976 établissant le régime des prestations familiales en faveur des travailleurs indépendants ».

L'article 4, § 2, de la loi du 27 février 1987Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/02/1987 pub. 18/10/2004 numac 2004000528 source service public federal interieur Loi relative aux allocations aux handicapés Traduction allemande fermer dispose en outre que le Roi peut, « par arrêté délibéré en Conseil des Ministres », étendre l'application de la loi précitée à des catégories de personnes autres que celles qui sont visées à l'article 4, § 1er, qui ont leur résidence réelle en Belgique. L'arrêté royal du 17 juillet 2006 « exécutant l'article 4, § 2, de la loi du 27 février 1987Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/02/1987 pub. 18/10/2004 numac 2004000528 source service public federal interieur Loi relative aux allocations aux handicapés Traduction allemande fermer relative aux allocations aux personnes handicapées » a étendu le champ d'application personnel aux personnes qui « sont ressortissants de l'Islande, du Liechtenstein, de la Norvège ou de la Suisse, satisfont aux conditions du Règlement (CEE) n° 1408/71 du 14 juin 1971 du Conseil des Communautés européennes relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés ainsi qu'aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, et ont leur résidence réelle en Belgique », qui « sont le conjoint, le cohabitant légal, ou un autre membre de la famille, au sens du Règlement n° 1408/71 précité du 14 juin 1971, d'une personne telle que visée à l'article 4, § 1, 1° à 5° de la loi précitée du 27 février 1987, ou d'un ressortissant d'un Etat visé à l'article 1er, 1° du présent arrêté, qui ne sont pas elles-mêmes ressortissantes de ces Etats, et qui ont leur résidence réelle en Belgique » et qui « sont inscrites comme étranger au registre de la population ». B.9.3. L'article 4, § 1er, alinéa 1er, de la loi du 27 février 1987Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/02/1987 pub. 18/10/2004 numac 2004000528 source service public federal interieur Loi relative aux allocations aux handicapés Traduction allemande fermer prévoit en outre - ce que les parties requérantes ne contestent pas - que le bénéficiaire de l'allocation de remplacement de revenus doit avoir sa résidence réelle en Belgique. En vue d'exécuter l'article 4, § 3, de la loi du 27 février 1987Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/02/1987 pub. 18/10/2004 numac 2004000528 source service public federal interieur Loi relative aux allocations aux handicapés Traduction allemande fermer, l'article 3 de l'arrêté royal du 6 juillet 1987 « relatif à l'allocation de remplacement de revenus et à l'allocation d'intégration » dispose qu'est considéré comme ayant en Belgique sa résidence réelle, le bénéficiaire qui y a sa résidence principale et qui y séjourne en permanence et effectivement.

En vertu de l'article 4, § 1er, alinéa 3, de la loi du 27 février 1987Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/02/1987 pub. 18/10/2004 numac 2004000528 source service public federal interieur Loi relative aux allocations aux handicapés Traduction allemande fermer, pour l'application de la loi précitée, la résidence réelle en Belgique est déterminée au moyen des informations enregistrées et conservées pour le bénéficiaire dans le Registre national, conformément à l'article 3, alinéa 1er, 5°, de la loi du 8 août 1983 « organisant un Registre national des personnes physiques ». Par ces informations, l'on entend la « résidence principale ».

B.9.4. La notion de « résidence principale » doit être interprétée au sens de l'article 3 de la loi du 19 juillet 1991 « relative aux registres de la population et aux cartes d'identité, aux cartes d'étranger et aux documents de séjour » (ci-après : la loi du 19 juillet 1991).

Aux termes de l'article 3 précité de la loi du 19 juillet 1991, la résidence principale est soit le lieu où vivent habituellement les membres d'un ménage composé de plusieurs personnes unies ou non par des liens de parenté, soit le lieu où vit habituellement une personne isolée, et le Roi fixe les règles complémentaires permettant de déterminer la résidence principale et l'adresse de référence.

L'article 16 de l'arrêté royal du 16 juillet 1992 « relatif aux registres de la population et au registre des étrangers » dispose : « § 1er. La détermination de la résidence principale se fonde sur une situation de fait, c'est-à-dire la constatation d'un séjour effectif dans une commune durant la plus grande partie de l'année.

Cette constatation s'effectue sur la base de différents éléments, notamment le lieu que rejoint l'intéressé après ses occupations professionnelles, le lieu de fréquentation scolaire des enfants, le lieu de travail, les consommations énergétiques et les frais de téléphone, le séjour habituel du conjoint ou des autres membres du ménage. § 2. [...] § 3. La seule intention manifestée par une personne de fixer sa résidence principale dans un lieu donné ou la présentation d'un titre de propriété ou d'un contrat de location ou de tout autre titre d'occupation ne sont pas suffisantes pour justifier dans le chef de l'administration communale concernée l'inscription à titre de résidence principale ».

Il ressort de ce qui précède que pour qu'une personne ait sa résidence principale en Belgique, il ne suffit pas que sa résidence y soit enregistrée, encore faut-il que le centre réel de ses intérêts y soit établi, ce qui doit notamment ressortir de la durée et de la continuité de la présence sur le territoire, ainsi que de la situation familiale et des liens familiaux.

B.9.5. Abstraction faite de la loi du 27 février 1987Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/02/1987 pub. 18/10/2004 numac 2004000528 source service public federal interieur Loi relative aux allocations aux handicapés Traduction allemande fermer, il convient en outre d'attirer l'attention sur le fait que, lorsqu'un étranger veut obtenir un droit de séjour en Belgique, il ne peut en principe pas tomber à charge des autorités et il doit disposer de moyens suffisants pour gagner sa vie et pourvoir à son logement, sans faire appel aux structures sociales de l'Etat membre d'accueil.

B.9.6. La condition de dix ans au moins de résidence réelle en Belgique, dont au moins cinq années ininterrompues, instaurée par la disposition attaquée, et les conditions exposées en B.9.2, en B.9.3 et en B.9.4 sont cumulatives.

B.9.7. Eu égard au caractère non contributif du régime de l'allocation de remplacement de revenus, financé exclusivement par l'impôt, le législateur peut en subordonner le bénéfice à l'existence d'un lien suffisant avec la Belgique. La recherche de la maîtrise des coûts budgétaires de l'allocation de remplacement de revenus constitue en outre un objectif légitime. Pour apprécier la disposition attaquée, il convient toutefois de tenir également compte du fait que l'allocation de remplacement de revenus est une prestation minimale qui ne peut être octroyée qu'aux personnes défavorisées.

B.9.8. On n'aperçoit pas en quoi la condition d'une résidence réelle d'au moins dix ans en Belgique, dont au moins cinq années ininterrompues, à n'importe quel stade de la vie du bénéficiaire de l'allocation de remplacement de revenus, démontrent un lien suffisant avec la Belgique et son système social, permet de lutter contre le « shopping social » ou démontre que le bénéficiaire a contribué au financement de la sécurité sociale par son activité, comme le souhaitait le législateur. On ne voit pas non plus en quoi l'absence de la condition de résidence attaquée expliquerait à elle seule l'augmentation du coût budgétaire de l'allocation de remplacement de revenus, étant donné qu'il peut également être fait référence à d'autres facteurs comme les extensions législatives successives du champ d'application personnel.

B.9.9. Dès lors, le recul significatif du degré de protection offert, engendré par la disposition attaquée, n'est pas justifié par des motifs d'intérêt général.

B.10.1. A cela s'ajoute encore qu'en l'espèce, il convient de tenir compte du règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 « sur la coordination des systèmes de sécurité sociale » (ci-après : le règlement (CE) n° 883/2004) invoqué par les parties requérantes dans le premier moyen.

B.10.2. Le Conseil des ministres fait valoir que le règlement (CE) n° 883/2004 n'est pas applicable à l'allocation de remplacement de revenus puisqu'en vertu de son article 3, paragraphe 5, ce règlement ne s'applique pas à l'« assistance sociale et médicale ». Pour ce faire, il est fait référence aux travaux préparatoires du projet de loi modifiant la loi du 22 mars 2001Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/03/2001 pub. 29/03/2001 numac 2001022201 source ministere des affaires sociales, de la sante publique et de l'environnement Loi instituant la garantie de revenus aux personnes âgées fermer « instituant la garantie de revenus aux personnes âgées » (Doc. parl., Chambre, 2016-2017, DOC 54-2141/002, p. 8) et le Conseil des ministres estime que le raisonnement qui y est tenu peut être transposé à l'allocation de remplacement de revenus.

B.10.3. En vertu de son article 2, le règlement (CE) n° 883/2004 s'applique aux « ressortissants de l'un des Etats membres, aux apatrides et aux réfugiés résidant dans un Etat membre qui sont ou ont été soumis à la législation d'un ou de plusieurs Etats membres, ainsi qu'aux membres de leur famille et à leurs survivants » ainsi qu'aux « survivants des personnes qui ont été soumises à la législation d'un ou de plusieurs Etats membres, quelle que soit la nationalité de ces personnes, lorsque leurs survivants sont des ressortissants de l'un des Etats membres ou bien des apatrides ou des réfugiés résidant dans l'un des Etats membres ».

B.10.4. Bien que le règlement prévoie en son article 3, paragraphe 5, a), qu'il ne s'applique pas à « l'assistance sociale et médicale », il dispose en son article 3, paragraphe 3 : « Le présent règlement s'applique également aux prestations spéciales en espèces à caractère non contributif visées à l'article 70 ».

B.10.5. L'article 70 du règlement (CE) n° 883/2004 dispose : « 1. Le présent article s'applique aux prestations spéciales en espèces à caractère non contributif relevant d'une législation qui, de par son champ d'application personnel, ses objectifs et/ou ses conditions d'éligibilité, possède les caractéristiques à la fois de la législation en matière de sécurité sociale visée à l'article 3, paragraphe 1, et d'une assistance sociale. 2. Aux fins du présent chapitre, on entend par ' prestations spéciales en espèces à caractère non contributif ' les prestations a) qui sont destinées : i) soit à couvrir à titre complémentaire, subsidiaire ou de remplacement, les risques correspondant aux branches de sécurité sociale visées à l'article 3, paragraphe 1, et à garantir aux intéressés un revenu minimum de subsistance eu égard à l'environnement économique et social dans l'Etat membre concerné; ii) soit uniquement à assurer la protection spécifique des personnes handicapées, étroitement liées à l'environnement social de ces personnes dans l'Etat membre concerné; et b) qui sont financées exclusivement par des contributions fiscales obligatoires destinées à couvrir des dépenses publiques générales et dont les conditions d'attribution et modalités de calcul ne sont pas fonction d'une quelconque contribution pour ce qui concerne leurs bénéficiaires.Les prestations versées à titre de complément d'une prestation contributive ne sont toutefois pas considérées, pour ce seul motif, comme des prestations contributives; et c) qui sont énumérées à l'annexe X.3. L'article 7 et les autres chapitres du présent titre ne s'appliquent pas aux prestations visées au paragraphe 2 du présent article.4. Les prestations visées au paragraphe 2 sont octroyées exclusivement dans l'Etat membre dans lequel l'intéressé réside et conformément à sa législation.Ces prestations sont servies par l'institution du lieu de résidence et à sa charge ».

B.10.6. L'annexe X (« Prestations spéciales en espèces à caractère non contributif (article 70, paragraphe 2, c)) ») à laquelle il est fait référence dans l'article 70 du règlement (CE) n° 883/2004, mentionne sous l'intitulé « BELGIQUE » : « a) Allocation de remplacement de revenus ( loi du 27 février 1987Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/02/1987 pub. 18/10/2004 numac 2004000528 source service public federal interieur Loi relative aux allocations aux handicapés Traduction allemande fermer) b) Revenu garanti aux personnes âgées ( loi du 22 mars 2001Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/03/2001 pub. 29/03/2001 numac 2001022201 source ministere des affaires sociales, de la sante publique et de l'environnement Loi instituant la garantie de revenus aux personnes âgées fermer) ». B.10.7. Il résulte de ce qui précède que le règlement (CE) n° 883/2004 s'applique effectivement à l'allocation de remplacement de revenus, à tout le moins pour les catégories de personnes mentionnées à l'article 1er de ce règlement.

B.10.8. En vertu de l'article 70, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 833/2004, l'article 7 et les autres chapitres du titre III du règlement ne s'appliquent pas aux prestations spéciales en espèces à caractère non contributif.

B.10.9. La Cour de justice de l'Union européenne a jugé en la matière : « 48. A cet égard, il convient de rappeler, en premier lieu, que l'article 3 du règlement n° 883/2004 définit le champ d'application matériel de ce règlement en énonçant expressément, à son paragraphe 3, que ledit règlement ' s'applique également aux prestations spéciales en espèces à caractère non contributif visées à l'article 70 [dudit règlement] '. 49. Dès lors, il ressort clairement du libellé de l'article 3 du règlement n° 883/2004 que ce règlement s'applique aux prestations spéciales en espèces à caractère non contributif.50. En second lieu, il convient de préciser que l'article 70 du règlement n° 883/2004 prévoit à son paragraphe 3 que l'article 7 du règlement n° 883/2004, régissant la levée des clauses de résidences, et les autres chapitres du titre III de ce règlement, consacré aux différentes catégories de prestations, ne s'appliquent pas aux prestations spéciales en espèces à caractère non contributif.51. S'il est donc vrai que l'article 70, paragraphe 3, du règlement n° 883/2004 rend, exceptionnellement, inapplicables auxdites prestations certaines dispositions de ce règlement, l'article 4 de celui-ci ne figure pas au nombre de ces dispositions.52. Enfin, l'interprétation selon laquelle l'article 4 du règlement n° 883/2004 s'appliquerait aux prestations spéciales en espèces à caractère non contributif correspond à l'intention du législateur de l'Union, ainsi que cela ressort du considérant 3 du règlement n° 1247/92, qui a modifié le règlement n° 1408/71 pour y insérer des dispositions relatives aux prestations de ce type afin de tenir compte de la jurisprudence à cet égard.53. En vertu du considérant 7, ces prestations devraient être octroyées uniquement en conformité avec la législation de l'Etat membre sur le territoire duquel la personne concernée ou les membres de sa famille résident, en totalisant, selon les nécessités, les périodes de résidence accomplies sur le territoire de tout autre Etat membre et en l'absence de toute discrimination sur le fondement de la nationalité. 54. La disposition particulière que le législateur de l'Union a ainsi introduite dans le règlement n° 1408/71 au moyen du règlement n° 1247/92 est donc caractérisée par la non-exportabilité des prestations spéciales en espèces à caractère non contributif en contrepartie d'une égalité de traitement dans l'Etat de résidence » (CJUE, grande chambre, 11 novembre 2014, C-333/13, Elisabeta Dano e.a.).

B.10.10. Il apparaît que les dispositions du règlement (CE) n° 883/2004, autres que celles qui sont explicitement prévues par l'article 70, paragraphe 3, sont applicables aux prestations spéciales en espèces à caractère non contributif, dont relève l'allocation de remplacement de revenus, en vertu de l'annexe X du règlement.

B.10.11. L'article 6 du règlement (CE) n° 883/2004 dispose : « A moins que le présent règlement n'en dispose autrement, l'institution compétente d'un Etat membre dont la législation subordonne : - l'acquisition, le maintien, la durée ou le recouvrement du droit aux prestations, - l'admission au bénéfice d'une législation, - l'accès à l'assurance obligatoire, facultative continuée ou volontaire, ou la dispense de ladite assurance, à l'accomplissement de périodes d'assurance, d'emploi, d'activité non salariée ou de résidence tient compte, dans la mesure nécessaire, des périodes d'assurance, d'emploi, d'activité non salariée ou de résidence accomplies sous la législation de tout autre Etat membre, comme s'il s'agissait de périodes accomplies sous la législation qu'elle applique ».

B.10.12. L'article 6, précité, du règlement (CE) n° 883/2004 concerne le principe de l'« addition des périodes », ce qui suppose notamment que, lorsque l'octroi d'un droit à une prestation est subordonné à l'accomplissement de périodes données de résidence, les périodes de résidence accomplies dans un autre Etat membre de l'Union européenne doivent être prises en considération.

B.10.13. La disposition attaquée subordonne l'octroi de l'allocation de remplacement de revenus à la condition d'avoir eu une résidence réelle en Belgique pendant au moins dix ans, dont au moins cinq années ininterrompues. Cette résidence réelle en Belgique est déterminée au moyen des informations enregistrées dans le Registre national.

La disposition attaquée modifie l'article 4, § 1er, de la loi du 27 février 1987Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/02/1987 pub. 18/10/2004 numac 2004000528 source service public federal interieur Loi relative aux allocations aux handicapés Traduction allemande fermer, en ce sens que la condition de résidence précitée, figurant aux alinéas 2 et 3 de cet article, s'applique à toutes les catégories de bénéficiaires mentionnées à l'alinéa 1er du paragraphe 1er de cet article, dont relèvent les personnes qui ressortissent au champ d'application du règlement (CE) n° 883/2004.

La disposition attaquée n'est pas compatible non plus avec l'article 6 du règlement (CE) n° 883/2004, en ce que, sans opérer de distinction selon les bénéficiaires, elle ne prend pas en considération les périodes de résidence accomplies dans un autre Etat membre de l'Union européenne et elle ne peut pas justifier, à cet égard non plus, le recul significatif du degré de protection.

B.11. Le second moyen et le premier moyen, en sa deuxième branche, sont fondés. Dès lors que le premier moyen, en ses autres branches, ne saurait conduire à une annulation plus étendue, il n'y a pas lieu d'examiner celles-ci.

B.12. L'article 4, § 1er, alinéa 2, de la loi du 27 février 1987Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/02/1987 pub. 18/10/2004 numac 2004000528 source service public federal interieur Loi relative aux allocations aux handicapés Traduction allemande fermer, tel qu'il a été inséré par l'article 23 de la loi du 26 mars 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/03/2018 pub. 30/03/2018 numac 2018011490 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi relative au renforcement de la croissance économique et de la cohésion sociale fermer, doit être annulé.

Par corollaire, l'article 4, § 1er, alinéa 3, de la loi du 27 février 1987Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/02/1987 pub. 18/10/2004 numac 2004000528 source service public federal interieur Loi relative aux allocations aux handicapés Traduction allemande fermer, tel qu'il a été inséré par l'article 23 de la loi du 26 mars 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/03/2018 pub. 30/03/2018 numac 2018011490 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi relative au renforcement de la croissance économique et de la cohésion sociale fermer, doit lui aussi être annulé.

Par ces motifs, la Cour annule l'article 4, § 1er, alinéas 2 et 3, de la loi du 27 février 1987Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/02/1987 pub. 18/10/2004 numac 2004000528 source service public federal interieur Loi relative aux allocations aux handicapés Traduction allemande fermer « relative aux allocations aux personnes handicapées », tels que ces alinéas ont été insérés par l'article 23 de la loi du 26 mars 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/03/2018 pub. 30/03/2018 numac 2018011490 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi relative au renforcement de la croissance économique et de la cohésion sociale fermer « relative au renforcement de la croissance économique et de la cohésion sociale ».

Ainsi rendu en langue française, en langue néerlandaise et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 12 mars 2020.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux Le président, F. Daoût