Extrait de l'arrêt n° 6/2019 du 23 janvier 2019 Numéro du rôle : 6714 En cause : le recours en annulation de l'article 3 de la loi du 27 janvier 2017 modifiant la loi du 22 mars 2001 instituant la garantie de revenus aux personnes âgées, intr La Cour constitutionnelle, composée des présidents F. Daoût et A. Alen, et des juges L. Lavrysen(...)

source: cour constitutionnelle

numac: 2019200576

pub.: 01/03/2019

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COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 6/2019 du 23 janvier 2019 Numéro du rôle : 6714 En cause : le recours en annulation de l'article 3 de la loi du 27 janvier 2017Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/01/2017 pub. 06/02/2017 numac 2017010495 source service public federal securite sociale Loi modifiant la loi du 22 mars 2001 instituant la garantie de revenus aux personnes âgées type loi prom. 27/01/2017 pub. 14/11/2017 numac 2017013965 source service public federal interieur Loi modifiant la loi du 22 mars 2001 instituant la garantie de revenus aux personnes âgées. - Traduction allemande fermer modifiant la loi du 22 mars 2001Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/03/2001 pub. 29/03/2001 numac 2001022201 source ministere des affaires sociales, de la sante publique et de l'environnement Loi instituant la garantie de revenus aux personnes âgées type loi prom. 22/03/2001 pub. 07/04/2001 numac 2001007087 source ministere de la defense nationale Loi modifiant certaines dispositions relatives aux statuts du personnel militaire fermer instituant la garantie de revenus aux personnes âgées, introduit par l'ASBL « Ligue des Droits de l'Homme ».

Pour l'application de la présente loi, la résidence effective en Belgique est déterminée au moyen des informations enregistrées et conservées pour le bénéficiaire dans le Registre national conformément à l'article 3, alinéa 1er, 5°, de la loi du 8 août 1983 précitée.

Pour l'application de la présente loi, la personne de nationalité indéterminée est assimilée à l'apatride.

Le Roi peut, dans les conditions qu'Il détermine, étendre l'application de la présente loi à d'autres catégories de personnes que celles visées à l'alinéa 1er, ayant leur résidence principale en Belgique.

Sous la disposition de l'alinéa 1er, 4°, le présent article transpose partiellement la Directive 2011/95/UE du 13 décembre 2011 du Parlement européen et du Conseil concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d'une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection, en ce qui concerne les bénéficiaires de la protection subsidiaire visés à l'article 49/2 de la même loi du 15 décembre 1980Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/12/1980 pub. 20/12/2007 numac 2007000992 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 15/12/1980 pub. 12/04/2012 numac 2012000231 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer ».

B.2.1. La loi du 22 mars 2001Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/03/2001 pub. 29/03/2001 numac 2001022201 source ministere des affaires sociales, de la sante publique et de l'environnement Loi instituant la garantie de revenus aux personnes âgées type loi prom. 22/03/2001 pub. 07/04/2001 numac 2001007087 source ministere de la defense nationale Loi modifiant certaines dispositions relatives aux statuts du personnel militaire fermer remplace la loi du 1er avril 1969Documents pertinents retrouvés type loi prom. 01/04/1969 pub. 11/06/1998 numac 1998000217 source ministere de l'interieur Loi instituant un revenu garanti aux personnes âgées Traduction allemande fermer instituant un revenu garanti aux personnes âgées. Tout comme cette loi, qui accordait une allocation aux « personnes âgées qui se trouvent dans le besoin » (Doc. parl., Chambre, S.E. 1968, n° 134/1, p. 3), la loi du 22 mars 2001Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/03/2001 pub. 29/03/2001 numac 2001022201 source ministere des affaires sociales, de la sante publique et de l'environnement Loi instituant la garantie de revenus aux personnes âgées type loi prom. 22/03/2001 pub. 07/04/2001 numac 2001007087 source ministere de la defense nationale Loi modifiant certaines dispositions relatives aux statuts du personnel militaire fermer entend « offrir aux personnes âgées une protection contre la pauvreté » (Doc.parl., Sénat, 2000-2001, n° 2-636/3, p. 2). A cette fin, une aide financière est accordée aux personnes âgées qui ne disposent pas de ressources suffisantes.

B.2.2. Le régime de la garantie de revenus aux personnes âgées (ci-après : GRAPA), à la différence de celui des pensions, constitue un régime résiduel qui assure un revenu minimum lorsque les ressources de l'intéressé s'avèrent insuffisantes. Eu égard à cet objectif, il est tenu compte, pour le calcul de la garantie de revenus, de toutes les ressources et pensions, quelles qu'en soient la nature ou l'origine, dont disposent l'intéressé ou le conjoint ou cohabitant légal avec lequel il partage la même résidence principale, sauf les exceptions prévues par le Roi. Pour la personne qui vit en communauté ou qui partage la résidence principale avec des personnes autres que le conjoint ou le cohabitant légal, il est uniquement tenu compte des ressources et des pensions dont le demandeur dispose personnellement.

Lorsque l'intéressé satisfait aux conditions prévues à l'article 6, § 2, il est uniquement tenu compte, pour le calcul de la garantie de revenus, des ressources et des pensions dont il dispose personnellement. Le Roi détermine les ressources dont il n'est pas tenu compte lors de l'établissement de la garantie des revenus (article 7, § 1er, de la loi du 22 mars 2001Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/03/2001 pub. 29/03/2001 numac 2001022201 source ministere des affaires sociales, de la sante publique et de l'environnement Loi instituant la garantie de revenus aux personnes âgées type loi prom. 22/03/2001 pub. 07/04/2001 numac 2001007087 source ministere de la defense nationale Loi modifiant certaines dispositions relatives aux statuts du personnel militaire fermer, tel qu'il a été remplacé par la loi du 8 décembre 2013).

B.3.1. L'octroi de la GRAPA était à l'origine limité par l'article 1er, § 2, de la loi du 1er avril 1969Documents pertinents retrouvés type loi prom. 01/04/1969 pub. 11/06/1998 numac 1998000217 source ministere de l'interieur Loi instituant un revenu garanti aux personnes âgées Traduction allemande fermer, aux Belges, aux réfugiés, aux apatrides et aux ressortissants d'un pays avec lequel la Belgique a conclu une convention de réciprocité ; le bénéficiaire devait en outre, s'il n'était pas Belge, résider effectivement en Belgique, pendant une durée de cinq ans avant la demande.

Par cette condition de résidence, « la preuve d'un attachement au pays qui lui garantit un revenu, est apportée par la personne qui n'est pas de nationalité belge » (Doc. parl., Chambre, S.E. 1968, n° 134/1, p. 5).

B.3.2. Le bénéfice de la GRAPA a ensuite été étendu, par la loi du 8 août 1980Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 source service public federal interieur Loi spéciale de réformes institutionnelles Coordination officieuse en langue allemande fermer, à « toute autre personne de nationalité étrangère à condition qu'un droit à une pension de retraite ou de survie de travailleur salarié soit ouvert en Belgique », cette extension répondant « aux recommandations de la Commission d'experts de l'Organisation internationale du Travail au sujet de l'application par la Belgique de l'article 6, § 1er, b, de la Convention n° 97 concernant les travailleurs migrants, ratifiée par la Belgique le 27 juillet 1953 » (Doc. parl., Chambre, 1979-1980, n° 323/1, p. 27).

L'arrêté royal n° 417 du 16 juillet 1986 modifiant la loi du 1er avril 1969Documents pertinents retrouvés type loi prom. 01/04/1969 pub. 11/06/1998 numac 1998000217 source ministere de l'interieur Loi instituant un revenu garanti aux personnes âgées Traduction allemande fermer instituant un revenu garanti aux personnes âgées a également étendu le bénéfice de la GRAPA aux ressortissants d'un Etat membre de la Communauté économique européenne (actuellement : l'Union européenne), et prévu que la condition de durée de résidence s'appliquait désormais de la même manière aux Belges qu'aux étrangers.

B.3.3. Le bénéfice de la GRAPA a ensuite été étendu par la loi du 20 juillet 1991 aux personnes de nationalité étrangère en faveur desquelles un droit à une pension de retraite ou de survie de travailleur indépendant - et non plus seulement de travailleur salarié - est ouvert en Belgique, cette extension étant justifiée pour « des raisons d'équité » (Doc. parl., Sénat, 1990-1991, n° 1374/1, p. 22), tandis que la condition de durée de résidence était supprimée afin de rendre le régime conforme au droit communautaire (ibid., p. 21).

B.3.4. L'extension progressive du champ d'application personnel du régime de la GRAPA s'est faite dans une double perspective : satisfaire aux exigences nées des engagements internationaux de la Belgique tout en imposant un lien avec le pays et en maintenant un certain parallélisme avec le régime du minimum de moyens d'existence, celui des allocations aux personnes handicapées et celui des prestations familiales garanties.

B.4.1. Ainsi, jusqu'à l'entrée en vigueur de l'article 3 de la loi du 27 janvier 2017Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/01/2017 pub. 06/02/2017 numac 2017010495 source service public federal securite sociale Loi modifiant la loi du 22 mars 2001 instituant la garantie de revenus aux personnes âgées type loi prom. 27/01/2017 pub. 14/11/2017 numac 2017013965 source service public federal interieur Loi modifiant la loi du 22 mars 2001 instituant la garantie de revenus aux personnes âgées. - Traduction allemande fermer, la loi du 22 mars 2001Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/03/2001 pub. 29/03/2001 numac 2001022201 source ministere des affaires sociales, de la sante publique et de l'environnement Loi instituant la garantie de revenus aux personnes âgées type loi prom. 22/03/2001 pub. 07/04/2001 numac 2001007087 source ministere de la defense nationale Loi modifiant certaines dispositions relatives aux statuts du personnel militaire fermer ne prévoyait aucune condition générale relative à la durée de résidence effective des bénéficiaires de la GRAPA en Belgique. Il était seulement requis d'avoir sa résidence principale en Belgique.

B.4.2. En ce qui concerne la condition, dorénavant imposée par l'article 3 de la loi du 27 janvier 2017Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/01/2017 pub. 06/02/2017 numac 2017010495 source service public federal securite sociale Loi modifiant la loi du 22 mars 2001 instituant la garantie de revenus aux personnes âgées type loi prom. 27/01/2017 pub. 14/11/2017 numac 2017013965 source service public federal interieur Loi modifiant la loi du 22 mars 2001 instituant la garantie de revenus aux personnes âgées. - Traduction allemande fermer, sans distinction, à toutes les catégories de bénéficiaires potentiels de la GRAPA, d'avoir résidé en Belgique pendant dix ans, dont au moins cinq années ininterrompues, les travaux préparatoires mentionnent : « Le but du présent projet de loi est d'ajouter aux conditions d'octroi existantes une condition d'octroi supplémentaire de résidence effective en Belgique afin de renforcer le lien que le bénéficiaire doit avoir avec la Belgique et son système d'assistance sociale.

A cette fin, le présent projet de loi prévoit l'obligation pour les bénéficiaires de la garantie de revenus d'avoir eu une résidence effective en Belgique pendant dix années, dont au moins cinq années ininterrompues. [...] En effet, la mesure vise à contrôler l'évolution du coût de la garantie de revenus. Les statistiques montrent qu'en 10 ans, le coût de ce régime d'assistance a doublé pour dépasser le demi-milliard d'euros par an (en 2005, dépense mensuelle de 21 420 518,93 euros et en 2015, dépense mensuelle de 43 179 399,44 euros). Le nombre de bénéficiaires en 10 ans a augmenté d'environ 24 % (en 2005, 92 115 bénéficiaires et en 2015, 113 662 bénéficiaires). Cette évolution importante du coût est d'autant plus interpellante que les revalorisations régulières des pensions minimums intervenues dans le cadre de l'enveloppe bien-être permettent à un certain nombre de pensionnés de ne plus relever de la garantie de revenus. [...] Pour toutes ces raisons, le présent projet de loi subordonne le bénéfice de la garantie de revenus à une condition de résidence en Belgique de 10 années dont 5 années ininterrompues. L'on peut en effet considérer qu'une personne qui a résidé au cours de sa vie, au moins 10 ans en Belgique, dont 5 ans ininterrompus, qu'il soit belge ou non belge, peut démontrer d'un lien suffisamment significatif avec la Belgique justifiant le bénéfice d'une prestation sociale financée exclusivement par l'impôt » (Doc. parl., Chambre, 2016-2017, DOC 54-2141/001, pp. 4, 5 et 6).

Dans sa réponse à une question parlementaire n° 156, le ministre des Pensions a encore précisé : « L'objectif poursuivi par cet avant-projet de loi est de mettre fin à certains abus liés à une forme de ' shopping social '. Notre pays doit garantir un haut niveau de protection à ses résidents, mais il est inacceptable que certains viennent s'établir en Belgique dans le seul but de profiter de ses avantages sociaux.

Il est d'autant plus difficile de concevoir qu'une personne qui n'a jamais résidé, voire même jamais travaillé en Belgique, puisse percevoir une allocation parfois plus élevée que la pension de nombreux indépendants ou salariés belges qui ont versé des cotisations sociales durant toute leur carrière » (QRVA, Chambre, 2015-2016, 54-089, 23 septembre 2016, p. 274).

B.5. Le second moyen est pris de la violation de l'article 23 de la Constitution. La partie requérante soutient que l'insertion, par l'article 3 attaqué de la loi du 27 janvier 2017Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/01/2017 pub. 06/02/2017 numac 2017010495 source service public federal securite sociale Loi modifiant la loi du 22 mars 2001 instituant la garantie de revenus aux personnes âgées type loi prom. 27/01/2017 pub. 14/11/2017 numac 2017013965 source service public federal interieur Loi modifiant la loi du 22 mars 2001 instituant la garantie de revenus aux personnes âgées. - Traduction allemande fermer, d'une condition de résidence effective en Belgique de dix ans, dont cinq années ininterrompues, donnant droit au bénéfice de la GRAPA constitue un recul significatif dans la protection du droit à la sécurité sociale, à la protection de la santé et à l'aide sociale, médicale et juridique, garantie par l'article 23 de la Constitution. Ce recul ne serait pas raisonnablement justifié par des motifs d'intérêt général.

B.6.1. L'article 23 de la Constitution dispose que chacun a le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine. A cette fin, les différents législateurs garantissent, en tenant compte des obligations correspondantes, les droits économiques, sociaux et culturels, et déterminent les conditions de leur exercice. Ces droits comprennent notamment le droit à l'aide sociale, lequel est important en l'espèce.

L'article 23 de la Constitution ne précise pas ce qu'impliquent ces droits dont seul le principe est exprimé, chaque législateur étant chargé de les garantir, conformément à l'alinéa 2 de cet article, en tenant compte des obligations correspondantes.

B.6.2. L'article 23 de la Constitution contient, en ce qui concerne le droit à l'aide sociale, une obligation de standstill, qui s'oppose à ce que le législateur compétent réduise significativement le niveau de protection offert par la législation en vigueur, sans qu'existent pour ce faire des motifs liés à l'intérêt général.

B.7.1. Au sujet de la compatibilité de la mesure attaquée avec l'obligation de standstill contenue dans l'article 23 de la Constitution, la section de législation du Conseil d'Etat a observé : « Sur la base de la législation actuelle, le droit à la GRAPA peut être octroyé à des personnes qui ont leur domicile principal en Belgique, mais qui ne peuvent pas encore démontrer une résidence effective en Belgique pendant au moins dix ans, dont au moins cinq années ininterrompues. La question se pose de savoir si la mesure actuellement en projet entraîne un recul significatif par rapport au régime actuel et, le cas échéant, si ce recul significatif peut être justifié par des motifs d'intérêt général.

Le Conseil d'Etat, section de législation, estime qu'un régime qui, par rapport à la situation actuelle, a pour effet de priver un certain nombre de personnes âgées du droit à la GRAPA tant qu'elles ne remplissent pas la condition de résidence de 10 ans, doit être considéré comme une mesure marquant un recul significatif du niveau de protection. On peut donc se demander s'il se fonde sur un motif d'intérêt général. L'exposé des motifs justifie sommairement le régime en projet par le fait que ' [l]e but du présent projet de loi est d'ajouter aux conditions d'octroi existantes une condition d'octroi supplémentaire de résidence effective en Belgique afin de renforcer le lien que le bénéficiaire doit avoir avec la Belgique et son système d'assistance sociale '. Toutefois, pareille motivation n'est en soi pas suffisante pour pouvoir justifier le recul significatif qu'entraîne la mesure en projet. Les auteurs du projet devront également démontrer que le renforcement visé du lien des bénéficiaires avec la Belgique et son système d'assistance sociale est lié à un motif d'intérêt général au sens de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle et, subsidiairement, qu'une résidence effective de dix ans en Belgique, à n'importe quel stade de la vie, constitue un critère pertinent pour démontrer ce lien (permanent). Cette justification plus large devra en outre être inscrite dans l'exposé des motifs » (Doc. parl., Chambre, DOC 54-2141/001, pp. 19 et 20).

B.7.2. En réponse à cette observation, les travaux préparatoires mentionnent : « En réponse à la remarque du Conseil d'Etat dans son avis n° 59.786/1/V du 16 août 2016 concernant la conformité de la mesure avec l'article 23 de la Constitution, il convient de préciser ce qui suit.

La mesure ne concerne que les conditions d'octroi de la garantie de revenus. Une fois les conditions d'octroi remplies, il n'est apporté aucune modification quant au niveau de la prestation ni quant aux conditions de paiement. Cette mesure n'entraîne dès lors pas un recul significatif du niveau de protection.

Par ailleurs, il faut noter que les personnes qui, le cas échéant, viendraient à ne plus pouvoir bénéficier de la garantie de revenus, pourront toujours faire valoir leur droit à l'intégration sociale dans le respect des conditions fixées par la loi du 26 mai 2002Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/05/2002 pub. 31/07/2002 numac 2002022559 source ministere des affaires sociales, de la sante publique et de l'environnement Loi concernant le droit à l'intégration sociale fermer.

Quand bien même l'on devrait considérer qu'il est question d'un recul significatif du niveau de protection, ce qui n'est pas le cas, ce recul est justifié par des considérations très fortes relevant de l'intérêt général » (ibid., pp. 4 et 5).

B.8. L'article 1er, § 2, de la loi du 1er avril 1969Documents pertinents retrouvés type loi prom. 01/04/1969 pub. 11/06/1998 numac 1998000217 source ministere de l'interieur Loi instituant un revenu garanti aux personnes âgées Traduction allemande fermer imposait au bénéficiaire, s'il n'était pas Belge, de résider effectivement en Belgique, pendant une durée de cinq années précédant la demande.

L'article 43 de la loi du 20 juillet 1991 portant des dispositions sociales et diverses a supprimé cette condition de résidence pour tous les bénéficiaires, pour les motifs suivants : « Les modifications proposées visent à supprimer l'exigence d'une durée de résidence préalable sur le territoire belge pour l'octroi du minimum de moyens d'existence, des allocations aux handicapés, du revenu garanti aux personnes âgées et des prestations familiales garanties, afin de rendre ces régimes conformes avec le droit communautaire.

En effet, la Commission considère l'exigence en question comme une discrimination indirecte non objectivement justifiée dans la mesure où la condition de résidence précédant l'ouverture du droit est beaucoup plus difficile à remplir par les ressortissants des autres Etats membres que par les ressortissants belges » (Doc. parl., Sénat, 1990-1991, n° 1374-1, pp. 21-22).

Avant l'adoption de la disposition attaquée, la loi du 22 mars 2001Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/03/2001 pub. 29/03/2001 numac 2001022201 source ministere des affaires sociales, de la sante publique et de l'environnement Loi instituant la garantie de revenus aux personnes âgées type loi prom. 22/03/2001 pub. 07/04/2001 numac 2001007087 source ministere de la defense nationale Loi modifiant certaines dispositions relatives aux statuts du personnel militaire fermer, qui a remplacé la loi du 1er avril 1969Documents pertinents retrouvés type loi prom. 01/04/1969 pub. 11/06/1998 numac 1998000217 source ministere de l'interieur Loi instituant un revenu garanti aux personnes âgées Traduction allemande fermer instituant un revenu garanti aux personnes âgées, ne prévoyait pas non plus de condition relative à la durée de la résidence effective des bénéficiaires en Belgique.

Dès lors, en subordonnant toutes les catégories de bénéficiaires de la GRAPA, sans aucune distinction, à une condition de résidence effective en Belgique de dix ans dont cinq années ininterrompues, l'article 3, attaqué, de la loi du 27 janvier 2017Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/01/2017 pub. 06/02/2017 numac 2017010495 source service public federal securite sociale Loi modifiant la loi du 22 mars 2001 instituant la garantie de revenus aux personnes âgées type loi prom. 27/01/2017 pub. 14/11/2017 numac 2017013965 source service public federal interieur Loi modifiant la loi du 22 mars 2001 instituant la garantie de revenus aux personnes âgées. - Traduction allemande fermer a pour effet de priver un certain nombre de personnes âgées susceptibles de relever de toutes les catégories visées par cette disposition du droit à la GRAPA, tant que celles-ci ne remplissent pas la condition de résidence de dix ans.

Cette condition de résidence constitue un recul significatif du niveau de protection en matière d'aide sociale.

Même si, en réponse à la remarque du Conseil d'Etat, les travaux préparatoires cités en B.7.2 mentionnent que la disposition attaquée ne modifie ni le montant ni les conditions du paiement de la GRAPA et que les personnes qui viendraient à ne plus pouvoir bénéficier de la GRAPA pourront faire valoir leur droit à l'intégration sociale, la constatation qu'une nouvelle condition d'octroi en matière de résidence effective est imposée suffit pour considérer que cette condition représente, à l'égard des personnes ne pouvant pas démontrer une telle résidence effective, un recul significatif par rapport au niveau de protection qui existait précédemment.

B.9.1. Ainsi qu'il ressort des travaux préparatoires cités en B.4.2, l'instauration de la condition de résidence effective de dix ans dont au moins cinq années ininterrompues vise à renforcer le lien que les bénéficiaires doivent avoir avec la Belgique et son système d'aide sociale. Cette obligation de résidence devrait permettre de maîtriser l'évolution du coût de la GRAPA parce que le coût de ce système d'assistance aurait doublé en dix ans. Par ailleurs, l'objectif poursuivi est de mettre fin à certains abus de la part de personnes qui viennent s'établir en Belgique dans le seul but de profiter de ces avantages sociaux. Enfin, le législateur veut éviter qu'une personne qui n'a jamais résidé voire jamais travaillé en Belgique puisse percevoir une allocation supérieure à la pension de Belges qui ont payé des cotisations sociales durant toute leur carrière professionnelle.

B.9.2. Aux termes de l'article 4, alinéa 1er, de la loi du 22 mars 2001Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/03/2001 pub. 29/03/2001 numac 2001022201 source ministere des affaires sociales, de la sante publique et de l'environnement Loi instituant la garantie de revenus aux personnes âgées type loi prom. 22/03/2001 pub. 07/04/2001 numac 2001007087 source ministere de la defense nationale Loi modifiant certaines dispositions relatives aux statuts du personnel militaire fermer, pour être bénéficiaire de la GRAPA, le demandeur doit, en premier lieu, appartenir à une des catégories de personnes citées.

Outre les personnes de nationalité belge (article 4, alinéa 1er, 1°), certaines catégories d'étrangers entrent en considération, sur la base de conventions internationales que la Belgique a conclues (article 4, alinéa 1er, 2° jusqu'à 4°) ou sur la base de la réciprocité (article 4, alinéa 1er, 5°).

Les autres catégories d'étrangers n'entrent en considération qu'à condition qu'un droit à une pension de retraite ou de survie ait été ouvert, en vertu d'un régime belge. Pour les personnes visées à l'article 4, alinéa 1er, 6°, de la loi du 22 mars 2001Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/03/2001 pub. 29/03/2001 numac 2001022201 source ministere des affaires sociales, de la sante publique et de l'environnement Loi instituant la garantie de revenus aux personnes âgées type loi prom. 22/03/2001 pub. 07/04/2001 numac 2001007087 source ministere de la defense nationale Loi modifiant certaines dispositions relatives aux statuts du personnel militaire fermer, il ne s'agit en outre que de résidents de longue durée. En ce qui concerne les étrangers visés à l'article 4, alinéa 1er, 8°, de cette même loi, une condition supplémentaire s'applique, à savoir qu'un droit à la pension ait été ouvert sur la base d'une carrière minimale prouvée de 312 jours équivalents temps plein effectuée en Belgique, comme travailleur salarié, indépendant ou fonctionnaire.

B.9.3. L'article 4, alinéa 2, de la loi du 22 mars 2001Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/03/2001 pub. 29/03/2001 numac 2001022201 source ministere des affaires sociales, de la sante publique et de l'environnement Loi instituant la garantie de revenus aux personnes âgées type loi prom. 22/03/2001 pub. 07/04/2001 numac 2001007087 source ministere de la defense nationale Loi modifiant certaines dispositions relatives aux statuts du personnel militaire fermer requiert en outre - ce que la partie requérante ne conteste pas - que le bénéficiaire de la GRAPA ait sa résidence principale en Belgique.

Selon l'article 2, 4°, de la loi précitée, la notion de « résidence principale » doit être interprétée au sens de l'article 3 de la loi du 19 juillet 1991 relative aux registres de la population et aux cartes d'identité, aux cartes d'étranger et aux documents de séjour et modifiant la loi du 8 août 1983 organisant un Registre national des personnes physiques (ci-après : la loi du 19 juillet 1991).

Aux termes de l'article 3 de la loi du 19 juillet 1991, la résidence principale est soit le lieu où vivent habituellement les membres d'un ménage composé de plusieurs personnes unies ou non par des liens de parenté, soit le lieu où vit habituellement une personne isolée, et le Roi fixe les règles complémentaires permettant de déterminer la résidence principale et l'adresse de référence.

L'article 16 de l'arrêté royal du 16 juillet 1992 relatif aux registres de la population et au registre des étrangers dispose : « § 1er. La détermination de la résidence principale se fonde sur une situation de fait, c'est-à-dire la constatation d'un séjour effectif dans une commune durant la plus grande partie de l'année.

Cette constatation s'effectue sur la base de différents éléments, notamment le lieu que rejoint l'intéressé après ses occupations professionnelles, le lieu de fréquentation scolaire des enfants, le lieu de travail, les consommations énergétiques et les frais de téléphone, le séjour habituel du conjoint ou des autres membres du ménage. § 2. [...] § 3. La seule intention manifestée par un personne de fixer sa résidence principale dans un lieu donné ou la présentation d'un titre de propriété ou d'un contrat de location ou de tout autre titre d'occupation ne sont pas suffisantes pour justifier dans le chef de l'administration communale concernée l'inscription à titre de résidence principale ».

Il ressort de ce qui précède que pour qu'une personne ait sa résidence principale en Belgique, il ne suffit pas que sa résidence y soit enregistrée, encore faut-il que le centre réel de ses intérêts y soit établi, ce qui doit notamment ressortir de la durée et de la continuité de la présence sur le territoire, ainsi que de la situation familiale et des liens familiaux.

B.9.4. Abstraction faite de la loi du 22 mars 2001Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/03/2001 pub. 29/03/2001 numac 2001022201 source ministere des affaires sociales, de la sante publique et de l'environnement Loi instituant la garantie de revenus aux personnes âgées type loi prom. 22/03/2001 pub. 07/04/2001 numac 2001007087 source ministere de la defense nationale Loi modifiant certaines dispositions relatives aux statuts du personnel militaire fermer, il convient en outre d'attirer l'attention sur le fait que, lorsqu'un étranger veut obtenir un droit de séjour en Belgique, il ne peut en principe pas tomber à charge des autorités et il doit disposer de moyens suffisants pour gagner sa vie et pourvoir à son logement, sans faire appel aux structures sociales de l'Etat membre d'accueil.

B.9.5. La condition de dix ans au moins de résidence effective en Belgique, dont au moins cinq années ininterrompues, instaurée par la disposition attaquée, et les conditions exposées en B.9.2 et en B.9.3 sont cumulatives.

B.9.6. Eu égard au caractère non contributif du régime de la GRAPA, financé exclusivement par l'impôt, le législateur peut en subordonner le bénéfice à l'existence d'un lien suffisant avec la Belgique. La recherche de la maîtrise des coûts budgétaires de la GRAPA constitue en outre un objectif légitime. Pour apprécier la disposition attaquée, il convient toutefois de tenir également compte du fait que la GRAPA est une prestation minimale qui ne peut être octroyée qu'aux personnes défavorisées.

B.9.7. On n'aperçoit pas en quoi la condition d'une résidence effective d'au moins dix ans en Belgique, dont au moins cinq années ininterrompues, à n'importe quel stade de la vie du bénéficiaire de la GRAPA, démontre un lien suffisant avec la Belgique et son système social, permet de lutter contre le shopping social ou démontre que le bénéficiaire a contribué au financement de la sécurité sociale par son activité, comme le souhaitait le législateur. On ne voit pas non plus en quoi l'absence de la condition de résidence attaquée expliquerait à elle seule l'augmentation du coût budgétaire de la GRAPA, les travaux préparatoires faisant également référence à d'autres facteurs comme, par exemple, le vieillissement de la population ou les modifications de la législation sur les pensions.

B.9.8. Dès lors, le recul significatif du niveau de protection offert, engendré par la disposition attaquée, n'est pas justifié par des motifs d'intérêt général.

B.10.1. A cela s'ajoute encore qu'en l'espèce, il convient de tenir compte du règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, invoqué par la partie requérante dans le premier moyen.

B.10.2. Le Conseil des ministres fait valoir que le règlement (CE) n° 883/2004 n'est pas applicable à la GRAPA puisqu'en vertu de son article 3, paragraphe 5, ce règlement ne s'applique pas à l'« assistance sociale et médicale ».

Il ressort des travaux préparatoires de la loi attaquée que le législateur a lui aussi considéré que le règlement (CE) n° 883/2004 n'est pas applicable à la GRAPA. Lors de la discussion au sein de la commission compétente, un membre de la Chambre des représentants a fait l'observation suivante : « Le projet de loi à l'examen est contraire aux articles 4 et 5 du règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale. Selon une jurisprudence cohérente de la Cour de Justice de l'Union européenne, une résidence dans un pays donné de l'UE doit être assimilée à une résidence, dans un autre Etat membre de l'UE dans le cadre de l'évaluation du droit à une allocation, ce qui n'est pas le cas dans le projet de loi à l'examen : seule une résidence en Belgique de 10 années dont 5 années ininterrompues donne droit à l'octroi de la GRAPA, alors qu'une résidence dans un autre Etat membre de l'UE n'est pas assimilée à une résidence en Belgique » (Doc. parl., Chambre, 2016-2017, DOC 54-2141/002, p. 8).

Le ministre compétent a répondu qu'« une distinction claire doit être faite entre la sécurité sociale et l'assistance sociale » et il a ajouté : « L'annexe au règlement n° 883/2004 exclut la GRAPA de son champ d'application. L'argumentation que tire Mme [...] des articles 4 et 5 de ce même règlement n'est donc pas pertinente » (ibid., p. 10).

B.10.3. En vertu de son article 2, le règlement (CE) n° 883/2004 s'applique aux « ressortissants de l'un des Etats membres, aux apatrides et aux réfugiés résidant dans un Etat membre qui sont ou ont été soumis à la législation d'un ou de plusieurs Etats membres, ainsi qu'aux membres de leur famille et à leurs survivants » ainsi qu'aux « survivants des personnes qui ont été soumises à la législation d'un ou de plusieurs Etats membres, quelle que soit la nationalité de ces personnes, lorsque leurs survivants sont des ressortissants de l'un des Etats membres ou bien des apatrides ou des réfugiés résidant dans l'un des Etats membres ».

B.10.4. Bien que le règlement prévoie en son article 3, paragraphe 5, a), qu'il ne s'applique pas à « l'assistance sociale et médicale », il dispose en son article 3, paragraphe 3 : « Le présent règlement s'applique également aux prestations spéciales en espèces à caractère non contributif visées à l'article 70 ».

B.10.5. L'article 70 du règlement (CE) n° 883/2004 dispose : « 1. Le présent article s'applique aux prestations spéciales en espèces à caractère non contributif relevant d'une législation qui, de par son champ d'application personnel, ses objectifs et/ou ses conditions d'éligibilité, possède les caractéristiques à la fois de la législation en matière de sécurité sociale visée à l'article 3, paragraphe 1, et d'une assistance sociale. 2. Aux fins du présent chapitre, on entend par ' prestations spéciales en espèces à caractère non contributif ' les prestations a) qui sont destinées : i) soit à couvrir à titre complémentaire, subsidiaire ou de remplacement, les risques correspondant aux branches de sécurité sociale visées à l'article 3, paragraphe 1, et à garantir aux intéressés un revenu minimum de subsistance eu égard à l'environnement économique et social dans l'Etat membre concerné ; ii) soit uniquement à assurer la protection spécifique des personnes handicapées, étroitement liées à l'environnement social de ces personnes dans l'Etat membre concerné ; et b) qui sont financées exclusivement par des contributions fiscales obligatoires destinées à couvrir des dépenses publiques générales et dont les conditions d'attribution et modalités de calcul ne sont pas fonction d'une quelconque contribution pour ce qui concerne leurs bénéficiaires.Les prestations versées à titre de complément d'une prestation contributive ne sont toutefois pas considérées, pour ce seul motif, comme des prestations contributives ; et c) qui sont énumérées à l'annexe X.3. L'article 7 et les autres chapitres du présent titre ne s'appliquent pas aux prestations visées au paragraphe 2 du présent article.4. Les prestations visées au paragraphe 2 sont octroyées exclusivement dans l'Etat membre dans lequel l'intéressé réside et conformément à sa législation.Ces prestations sont servies par l'institution du lieu de résidence et à sa charge ».

B.10.6. L'annexe X (« Prestations spéciales en espèces à caractère non contributif (article 70, paragraphe 2, c)) ») à laquelle il est fait référence dans l'article 70 du règlement (CE) n° 883/2004, mentionne sous l'intitulé « BELGIQUE » : « a) Allocation de remplacement de revenus ( loi du 27 février 1987Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/02/1987 pub. 18/10/2004 numac 2004000528 source service public federal interieur Loi relative aux allocations aux handicapés Traduction allemande fermer). b) Revenu garanti aux personnes âgées ( loi du 22 mars 2001Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/03/2001 pub. 29/03/2001 numac 2001022201 source ministere des affaires sociales, de la sante publique et de l'environnement Loi instituant la garantie de revenus aux personnes âgées type loi prom. 22/03/2001 pub. 07/04/2001 numac 2001007087 source ministere de la defense nationale Loi modifiant certaines dispositions relatives aux statuts du personnel militaire fermer) ». B.10.7. Il résulte de ce qui précède que le règlement (CE) n° 883/2004 s'applique effectivement à la GRAPA, à tout le moins pour les catégories de personnes mentionnées à l'article 1er de ce règlement.

B.10.8. En vertu de l'article 70, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 833/2004, l'article 7 et les autres chapitres du titre III du règlement ne s'appliquent pas aux prestations spéciales en espèces à caractère non contributif.

B.10.9. La Cour de justice de l'Union européenne a jugé en la matière : « 48. A cet égard, il convient de rappeler, en premier lieu, que l'article 3 du règlement n° 883/2004 définit le champ d'application matériel de ce règlement en énonçant expressément, à son paragraphe 3, que ledit règlement ' s'applique également aux prestations spéciales en espèces à caractère non contributif visées à l'article 70 [dudit règlement] '. 49. Dès lors, il ressort clairement du libellé de l'article 3 du règlement n° 883/2004 que ce règlement s'applique aux prestations spéciales en espèces à caractère non contributif.50. En second lieu, il convient de préciser que l'article 70 du règlement n° 883/2004 prévoit à son paragraphe 3 que l'article 7 du règlement n° 883/2004, régissant la levée des clauses de résidences, et les autres chapitres du titre III de ce règlement, consacré aux différentes catégories de prestations, ne s'appliquent pas aux prestations spéciales en espèces à caractère non contributif.51. S'il est donc vrai que l'article 70, paragraphe 3, du règlement n° 883/2004 rend, exceptionnellement, inapplicables auxdites prestations certaines dispositions de ce règlement, l'article 4 de celui-ci ne figure pas au nombre de ces dispositions.52. Enfin, l'interprétation selon laquelle l'article 4 du règlement n° 883/2004 s'appliquerait aux prestations spéciales en espèces à caractère non contributif correspond à l'intention du législateur de l'Union, ainsi que cela ressort du considérant 3 du règlement n° 1247/92, qui a modifié le règlement n° 1408/71 pour y insérer des dispositions relatives aux prestations de ce type afin de tenir compte de la jurisprudence à cet égard.53. En vertu du considérant 7, ces prestations devraient être octroyées uniquement en conformité avec la législation de l'Etat membre sur le territoire duquel la personne concernée ou les membres de sa famille résident, en totalisant, selon les nécessités, les périodes de résidence accomplies sur le territoire de tout autre Etat membre et en l'absence de toute discrimination sur le fondement de la nationalité. 54. La disposition particulière que le législateur de l'Union a ainsi introduite dans le règlement n° 1408/71 au moyen du règlement n° 1247/92 est donc caractérisée par la non- exportabilité des prestations spéciales en espèces à caractère non contributif en contrepartie d'une égalité de traitement dans l'Etat de résidence » (CJUE, grande chambre, 11 novembre 2014, C-333/13, Elisabeta Dano e.a.).

B.10.10. Il apparaît que les dispositions du règlement (CE) n° 883/2004, autres que celles qui sont explicitement prévues par l'article 70, paragraphe 3, sont applicables aux prestations spéciales en espèces à caractère non contributif, dont relève la GRAPA, en vertu de l'annexe X du règlement.

B.10.11. L'article 6 du règlement (CE) n° 883/2004 dispose : « A moins que le présent règlement n'en dispose autrement, l'institution compétente d'un Etat membre dont la législation subordonne : - l'acquisition, le maintien, la durée ou le recouvrement du droit aux prestations, - l'admission au bénéfice d'une législation, - l'accès à l'assurance obligatoire, facultative continuée ou volontaire, ou la dispense de ladite assurance, à l'accomplissement de périodes d'assurance, d'emploi, d'activité non salariée ou de résidence tient compte, dans la mesure nécessaire, des périodes d'assurance, d'emploi, d'activité non salariée ou de résidence accomplies sous la législation de tout autre Etat membre, comme s'il s'agissait de périodes accomplies sous la législation qu'elle applique ».

B.10.12. L'article 6, précité, du règlement (CE) n° 883/2004 concerne le principe de l'« addition des périodes », ce qui suppose notamment que, lorsque l'octroi d'un droit à une prestation est subordonné à l'accomplissement de périodes données de résidence, les périodes de résidence accomplies dans un autre Etat membre de l'Union européenne doivent être prises en considération.

B.10.13. La disposition attaquée subordonne l'octroi de la GRAPA à la condition d'avoir eu une résidence effective en Belgique pendant au moins dix ans, dont au moins cinq années ininterrompues. Cette résidence effective en Belgique est déterminée au moyen des informations enregistrées dans le Registre national.

La disposition attaquée modifie l'article 4 de la loi du 22 mars 2001Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/03/2001 pub. 29/03/2001 numac 2001022201 source ministere des affaires sociales, de la sante publique et de l'environnement Loi instituant la garantie de revenus aux personnes âgées type loi prom. 22/03/2001 pub. 07/04/2001 numac 2001007087 source ministere de la defense nationale Loi modifiant certaines dispositions relatives aux statuts du personnel militaire fermer, en ce sens que la condition de résidence précitée, figurant aux alinéas 2 et 3 de cet article, s'applique à toutes les catégories de bénéficiaires mentionnées à l'alinéa 1er de cet article, dont relèvent les personnes qui ressortissent au champ d'application du règlement (CE) n° 883/2004.

La disposition attaquée n'est pas compatible non plus avec l'article 6 du règlement (CE) n° 883/2004, en ce que, sans opérer de distinction selon les bénéficiaires, elle ne prend pas en considération les périodes de résidence accomplies dans un autre Etat membre de l'Union européenne et elle ne peut pas justifier, à cet égard non plus, le recul significatif du niveau de protection.

B.11. Le second moyen et le premier moyen, en sa seconde branche, sont fondés. Dès lors que le premier moyen, en ses autres branches, ne peut conduire à une annulation plus étendue, il n'y a pas lieu d'examiner celles-ci.

B.12. Dans l'article 4, alinéa 2, de la loi du 22 mars 2001Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/03/2001 pub. 29/03/2001 numac 2001022201 source ministere des affaires sociales, de la sante publique et de l'environnement Loi instituant la garantie de revenus aux personnes âgées type loi prom. 22/03/2001 pub. 07/04/2001 numac 2001007087 source ministere de la defense nationale Loi modifiant certaines dispositions relatives aux statuts du personnel militaire fermer, tel qu'il a été inséré par l'article 3, 2°, de la loi du 27 janvier 2017Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/01/2017 pub. 06/02/2017 numac 2017010495 source service public federal securite sociale Loi modifiant la loi du 22 mars 2001 instituant la garantie de revenus aux personnes âgées type loi prom. 27/01/2017 pub. 14/11/2017 numac 2017013965 source service public federal interieur Loi modifiant la loi du 22 mars 2001 instituant la garantie de revenus aux personnes âgées. - Traduction allemande fermer, les termes « avoir eu sa résidence effective en Belgique pendant au moins dix ans, dont au moins cinq années ininterrompues » doivent être annulés.

Par corollaire, l'article 4, alinéa 3, de la loi du 22 mars 2001Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/03/2001 pub. 29/03/2001 numac 2001022201 source ministere des affaires sociales, de la sante publique et de l'environnement Loi instituant la garantie de revenus aux personnes âgées type loi prom. 22/03/2001 pub. 07/04/2001 numac 2001007087 source ministere de la defense nationale Loi modifiant certaines dispositions relatives aux statuts du personnel militaire fermer, tel qu'il a été inséré par l'article 3, 2°, de la loi du 27 janvier 2017Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/01/2017 pub. 06/02/2017 numac 2017010495 source service public federal securite sociale Loi modifiant la loi du 22 mars 2001 instituant la garantie de revenus aux personnes âgées type loi prom. 27/01/2017 pub. 14/11/2017 numac 2017013965 source service public federal interieur Loi modifiant la loi du 22 mars 2001 instituant la garantie de revenus aux personnes âgées. - Traduction allemande fermer, doit également être annulé.

Par ces motifs, la Cour annule : - dans l'article 4, alinéa 2, de la loi du 22 mars 2001Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/03/2001 pub. 29/03/2001 numac 2001022201 source ministere des affaires sociales, de la sante publique et de l'environnement Loi instituant la garantie de revenus aux personnes âgées type loi prom. 22/03/2001 pub. 07/04/2001 numac 2001007087 source ministere de la defense nationale Loi modifiant certaines dispositions relatives aux statuts du personnel militaire fermer instituant la garantie de revenus aux personnes âgées, tel qu'il a été inséré par l'article 3, 2°, de la loi du 27 janvier 2017Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/01/2017 pub. 06/02/2017 numac 2017010495 source service public federal securite sociale Loi modifiant la loi du 22 mars 2001 instituant la garantie de revenus aux personnes âgées type loi prom. 27/01/2017 pub. 14/11/2017 numac 2017013965 source service public federal interieur Loi modifiant la loi du 22 mars 2001 instituant la garantie de revenus aux personnes âgées. - Traduction allemande fermer, les mots « avoir eu sa résidence effective en Belgique pendant au moins dix ans, dont au moins cinq années ininterrompues » ; - l'article 4, alinéa 3, de la loi du 22 mars 2001Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/03/2001 pub. 29/03/2001 numac 2001022201 source ministere des affaires sociales, de la sante publique et de l'environnement Loi instituant la garantie de revenus aux personnes âgées type loi prom. 22/03/2001 pub. 07/04/2001 numac 2001007087 source ministere de la defense nationale Loi modifiant certaines dispositions relatives aux statuts du personnel militaire fermer précitée, tel qu'il a été inséré par l'article 3, 2°, de la loi du 27 janvier 2017Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/01/2017 pub. 06/02/2017 numac 2017010495 source service public federal securite sociale Loi modifiant la loi du 22 mars 2001 instituant la garantie de revenus aux personnes âgées type loi prom. 27/01/2017 pub. 14/11/2017 numac 2017013965 source service public federal interieur Loi modifiant la loi du 22 mars 2001 instituant la garantie de revenus aux personnes âgées. - Traduction allemande fermer.

Ainsi rendu en langue française, en langue néerlandaise et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 23 janvier 2019.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux Le président, F. Daoût

Titre du document concerné:	Extrait de l'arrêt n° 6/2019 du 23 janvier 2019 Numéro du rôle : 6714 En cause : le recours en annulation de l'article 3 de la loi du 27 janvier 2017 modifiant la loi du 22 mars 2001 instituant la garantie de revenus aux personnes âgées, intr La Cour constitutionnelle, composée des présidents F. Daoût et A. Alen, et des juges L. Lavrysen(...)
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