FEDERALE OVERHEIDSDIENST JUSTITIE

21 NOVEMBER 2016. - Koninklijk besluit betreffende de modaliteiten van aflevering van de uittreksels uit het strafregister aan particulieren. - Rechtzetting

In het Belgisch Staatsblad, nr. 33 van 2 februari 2017, bladzijde 15471, akte nr. 2017/30009 moeten de volgende correcties worden aangebracht : In het Verslag aan de Koning, Artikelsgewijze bespreking, in artikel 23 dienen de woorden "tot uiterlijk 31 januari 2017," te worden vervangen door "tot uiterlijk 31 december 2017,".

Na het Verslag aan de Koning dient het advies nr. 59.941/1/V van de Raad van State, gegeven op 7 september 2016, te worden toegevoegd : ADVIES 59.941/1/V VAN 7 SEPTEMBER 2016 VAN DE RAAD VAN STATE, AFDELING WETGEVING, OVER EEN ONTWERP VAN KONINKLIJK BESLUIT `BETREFFENDE DE MODALITEITEN VAN AFLEVERING VAN DE UITTREKSELS UIT HET STRAFREGISTER AAN PARTICULIEREN' Op 26 juli 2016 is de Raad van State, afdeling Wetgeving, door de Minister van Justitie verzocht binnen een termijn van dertig dagen, van rechtswege verlengd tot 9 september 2016, (*) een advies te verstrekken over een ontwerp van koninklijk besluit `betreffende de modaliteiten van aflevering van de uittreksels uit het Strafregister aan particulieren'.

Het ontwerp is door de eerste vakantiekamer onderzocht op 1 september 2016 . De kamer was samengesteld uit Wilfried Van Vaerenbergh, staatsraad, voorzitter, Jeroen Van Nieuwenhove en Koen Muylle, staatsraden, Marc Rigaux en Michel Tison, assessoren, en Annemie Goossens, griffier.

Het verslag is uitgebracht door Frédéric Vanneste, auditeur.

De overeenstemming tussen de Franse en de Nederlandse tekst van het advies is nagezien onder toezicht van Koen Muylle, staatsraad.

Het advies, waarvan de tekst hierna volgt, is gegeven op 7 september 2016. 1. Met toepassing van artikel 84, § 3, eerste lid, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, heeft de afdeling Wetgeving zich toegespitst op het onderzoek van de bevoegdheid van de steller van de handeling, van de rechtsgrond, alsmede van de vraag of aan de te vervullen vormvereisten is voldaan. Strekking van het ontwerp 2. Het voor advies voorgelegde ontwerp strekt ertoe de nadere regels te bepalen voor de afgifte van een uittreksel uit het strafregister aan particuliere personen. Het Centraal Strafregister registreert met ingang van 1 januari 2015 de veroordelingen tot een politiestraf andere dan deze uitgesproken wegens overtreding van de bepalingen van het Strafwetboek of voorzien van een vervallenverklaring van het recht tot sturen (artikel 2 van het ontwerp). De toegang tot en het gebruik van het Centraal Strafregister worden geregeld (artikelen 3 tot 10) en er wordt bepaald welke gegevens worden vermeld op de door de gemeentelijke administraties afgegeven uittreksels uit het Centraal Strafregister (artikelen 11 en 12). Teneinde de informatieveiligheid te verzekeren stelt elke gemeente een informatieveiligheidsconsulent aan, aan wie elke gebruiker een schriftelijke vertrouwelijkheidsverklaring moet bezorgen (artikelen 13 tot 15 en bijlage 2). Er wordt voorzien in een typeformulier dat gebruikt kan worden wanneer een uittreksel overeenkomstig artikel 596, eerste of tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering wordt gevraagd (artikelen 16 tot 19 en bijlage 1). De kosten voor de afgifte van de uittreksels worden geregeld (artikelen 20 en 21) en er wordt in een aantal overgangsbepalingen voorzien (artikelen 22 tot 24).

Rechtsgrond 3. Onder voorbehoud van hetgeen hierna wordt opgemerkt, vindt het ontworpen besluit in beginsel rechtsgrond in de artikelen 595, derde lid, en 596, derde lid, van het Wetboek van Strafvordering.Luidens die bepalingen worden de uittreksels uit het strafregister uitgereikt door het gemeentebestuur van de woon- of verblijfplaats van de betrokkene onder de voorwaarden vastgesteld door de Koning. 3.1. Artikel 2 van het ontworpen besluit vindt rechtsgrond in artikel 28 van de wet van 8 augustus 1997Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1997 pub. 24/08/2001 numac 2001009578 bron ministerie van justitie Wet betreffende het Centraal Strafregister sluiten `betreffende het Centraal Strafregister', naar luid waarvan de Koning de datum bepaalt waarop de veroordelingen tot een politiestraf andere dan die uitgesproken wegens overtreding van bepalingen van het Strafwetboek of die welke een vervallenverklaring inhouden van het recht tot sturen, zullen worden geregistreerd door het strafregister. 3.2.1. In artikel 8 van het ontwerp wordt bepaald dat de persoonsgegevens met betrekking tot de identiteit van de gebruiker en de NIS-code van de gemeente van waaruit de aanvraag werd verricht, gedurende drie jaar worden bewaard door de Stafdienst ICT van de Federale Overheidsdienst Justitie.

Volgens de gemachtigde vindt deze bepaling rechtsgrond in artikel 9 van het koninklijk besluit van 19 juli 2001Relevante gevonden documenten type koninklijk besluit prom. 19/07/2001 pub. 24/08/2001 numac 2001009579 bron ministerie van justitie Koninklijk besluit betreffende de toegang van bepaalde openbare besturen tot het Centraal Strafregister type koninklijk besluit prom. 19/07/2001 pub. 24/08/2001 numac 2001009580 bron ministerie van justitie Koninklijk besluit tot uitvoering van de wet van 8 augustus 1997 betreffende het Centraal Strafregister sluiten `tot uitvoering van de wet van 8 augustus 1997Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1997 pub. 24/08/2001 numac 2001009578 bron ministerie van justitie Wet betreffende het Centraal Strafregister sluiten betreffende het Centraal Strafregister', dat bepaalt : "Telkens wanneer het Strafregister wordt geraadpleegd, registreert het Centrum voor Informatieverwerking van het Ministerie van Justitie, benevens de in artikel 7 genoemde gegevens, de identiteit van de persoon op wie de raadpleging betrekking heeft gehad. Deze gegevens worden drie jaar bijgehouden." Daargelaten het gegeven dat die bepaling geen machtiging aan de Koning bevat, kan een koninklijk besluit in beginsel geen rechtsgrond bieden voor een ander koninklijk besluit.

De gegevens die volgens artikel 8 van het ontwerp moeten worden bewaard, betreffen evenwel de gebruiker - zijnde de door de burgemeester gemachtigde gemeentelijke ambtenaar belast met het uitreiken van de uittreksels uit het strafregister (1) - en de gemeente waaruit de aanvraag werd verricht. Er kan worden aangenomen dat zodoende in een voorwaarde wordt voorzien voor de uitreiking van het uittreksel, zodat hiervoor rechtsgrond kan worden gevonden in de voormelde artikelen 595, derde lid, en 596, derde lid, van het Wetboek van Strafvordering.

In zoverre artikel 8 van het ontworpen besluit voorziet in de controle van de gebruikers van het Centraal Strafregister, moet bijkomend beroep worden gedaan op de algemene uitvoeringsbevoegdheid waarover de Koning op grond van artikel 108 van de Grondwet beschikt, in samenhang gelezen met artikel 601, vijfde lid, van het Wetboek van Strafvordering dat bepaalt dat de identiteit van de personen die om raadpleging van het strafregister verzoeken, wordt geregistreerd in een controlesysteem. In artikel 8 van het ontwerp wordt dat controlesysteem nader uitgewerkt. 3.2.2. Luidens artikel 8, eerste lid, van het ontwerp worden de persoonsgegevens met betrekking tot de identiteit van de gebruiker en de NIS-code van de gemeente van waaruit de aanvraag werd verricht, gedurende drie jaar bewaard.

In artikel 601, vijfde lid, van het Wetboek van Strafvordering wordt evenwel bepaald dat de identiteit van de personen die om raadpleging van het Strafregister verzoeken, gedurende zes maanden wordt bewaard.

Uit de parlementaire voorbereiding van die bepaling kan worden afgeleid dat hiermee de registratie wordt beoogd van de personen die een toegang vragen tot het strafregister. (2) Hiertoe behoren ook de gebruikers in de zin van het ontworpen koninklijk besluit.

Uit wat voorafgaat vloeit voort dat de termijn van drie jaar waarin artikel 8, eerste lid, van het ontwerp voorziet, gedurende welke de gegevens van de gebruikers worden bewaard, niet bestaanbaar is met artikel 601, vijfde lid, van het Wetboek van Strafvordering. De tekst van de ontworpen bepaling moet op dit punt worden aangepast. 3.3. Artikel 9, tweede lid, van het ontwerp voorziet in een aantal afwijkingen op de in het eerste lid van dat artikel bepaalde regel dat de uitreiking van het uittreksel persoonlijk aan de aanvrager geschiedt : indien de aanvraag een overleden persoon betreft, kan het uittreksel worden uitgereikt aan iedere rechthebbende die van een werkelijk belang doet blijken (artikel 9, tweede lid, 1°, van het ontwerp); indien de aanvraag een persoon betreft die wegens ziekte, gebrekkigheid of afwezigheid in de onmogelijkheid verkeert om zelf een uittreksel aan te vragen of in ontvangst te nemen, kan dit door een derde persoon worden aangevraagd (artikel 9, tweede lid, 2°, van het ontwerp).

Gevraagd naar de rechtsgrond voor die bepaling, antwoordde de gemachtigde : "Le principe des articles 595 et 596 du Cicr est que toute personne peut obtenir un extrait de casier judiciaire (alinéa 1). Le Roi fixe les modalités de délivrance de ces extraits, qui visent ici la situation où l'intéressé lui-même n'est pas en mesure de demander son extrait." Artikel 595, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering bepaalt dat "[e]en ieder die zijn identiteit bewijst, (...) een uittreksel uit het Strafregister [kan] verkrijgen, dat een overzicht bevat van de daarin opgenomen persoonsgegevens die op hem betrekking hebben (...)".

Hieruit vloeit voort dat de wetgever ervan is uitgegaan dat een persoon enkel een uittreksel uit het eigen strafregister kan vragen.

Er kan worden aangenomen dat de aanvraag door een derde wanneer de aanvraag een persoon betreft die wegens ziekte, gebrekkigheid of afwezigheid in de onmogelijkheid verkeert om zelf een uittreksel aan te vragen of in ontvangst te nemen, hiermee bestaanbaar is. Uit artikel 9, tweede lid, 2°, van het ontwerp blijkt immers dat de betrokkene die derde daartoe behoorlijk moet machtigen. Bovendien moet het uittreksel rechtstreeks naar de woonplaats van de betrokkene worden verzonden of naar het adres dat hij uitdrukkelijk vermeld heeft op de machtiging (artikel 9, derde lid, van het ontwerp). Zodoende wordt op voldoende wijze verzekerd dat, ook al wordt het uittreksel aangevraagd door een derde, het in werkelijkheid bestemd is voor de persoon waarop de erin opgenomen gegevens betrekking hebben.

Het voorgaande gaat evenwel niet op als de aanvraag een overleden persoon betreft. In dat geval kan, luidens artikel 9, tweede lid, 1°, van het ontwerp, het uittreksel worden uitgereikt aan "iedere rechthebbende die van een werkelijk belang doet blijken". Het uittreksel uit het strafregister bevat dan ook gegevens die betrekking hebben op een andere persoon dan diegene die het uittreksel aanvraagt.

Een dergelijke regeling is niet bestaanbaar met artikel 595, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering (3) en ontbeert iedere rechtsgrond. Artikel 9, tweede lid, 1°, van het ontwerp kan dan ook geen doorgang vinden. 3.4. Gevraagd om de rechtsgrond voor de artikelen 13, 14 en 15 van het ontworpen besluit te verduidelijken, heeft de gemachtigde het volgende geantwoord : "Ces articles qui visent la sécurité de l'information, notamment par la désignation d'un conseiller en sécurité de l'information au sein de chaque commune, ont pour objectif de mettre un maximum de garanties autour de la gestion des données du CJCS, afin d'assurer la protection des données sur le plan de la protection de la vie privée des personnes ayant un casier judiciaire. Ce principe de désignation d'un conseiller en sécurité de l'information est calqué sur le conseiller en sécurité visé à l'article 10 de l'AR du 19 juillet 2001 visé ci-avant. Les administrations communales, dans le contexte de la transmission des extraits de casier judiciaire au citoyen, sont en quelque sorte des `antennes' (délocalisées) du service du CJC du SPF Justice." Er kan worden aanvaard dat het garanderen van de informatieveiligheid een voorwaarde is waaraan gemeenten moeten voldoen om een uittreksel uit te kunnen reiken, zodat hiervoor rechtsgrond kan worden gevonden in de voormelde artikelen 595, derde lid, en 596, derde lid, van het Wetboek van Strafvordering. 3.5. Voor de artikelen 20 en 21 van het ontworpen besluit moet de rechtsgrond worden gezocht in artikel 599 van het Wetboek van Strafvordering, waarin wordt bepaald dat de raadpleging van het strafregister en de afgifte van het uittreksel aanleiding kunnen geven tot vergoedingen vastgesteld door de Koning. 3.6. Artikel 22 van het ontworpen besluit vindt rechtsgrond in artikel 10 van de wet van 31 juli 2009Relevante gevonden documenten type wet prom. 31/07/2009 pub. 27/08/2009 numac 2009009602 bron federale overheidsdienst justitie Wet betreffende diverse bepalingen met betrekking tot het Centraal Strafregister sluiten `betreffende diverse bepalingen met betrekking tot het Centraal Strafregister', waarin wordt bepaald dat tot op een door de Koning bepaalde datum, die niet later mag zijn dan 31 december 2017, en in afwijking van de artikelen 595 en 596 van het Wetboek van Strafvordering, de gemeentelijke administraties de uittreksels uit het strafregister afgeven op basis van de in de gemeentelijke strafregisters opgenomen gegevens. 3.7. Artikel 24 van het ontwerp bepaalt dat tot uiterlijk 31 december 2017 en wanneer de aanvraag betrekking heeft op het model afgegeven overeenkomstig artikel 596, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering, de gebruiker de lokale politiedienst dient te vragen naar het bestaan, uit hoofde van de aanvrager, van een door de onderzoeksrechter uitgesproken verbod op het uitoefenen van een activiteit waarbij de aanvrager in contact zou komen met minderjarigen (eerste lid). De lokale politie moet binnen een redelijke termijn antwoorden op de aanvraag (tweede lid). De ontvangen informatie van de politie dient vermeld te worden in het hiertoe voorziene veld van het uittreksel (derde lid).

Er kan worden aangenomen dat artikel 24, eerste en derde lid, van het ontwerp voorziet in een voorwaarde voor de afgifte van het uittreksel, zodat hiervoor rechtsgrond kan worden gevonden in de voormelde artikelen 595, derde lid, en 596, derde lid, van het Wetboek van Strafvordering.

Voor artikel 24, tweede lid, van het ontworpen besluit moet een beroep worden gedaan op de algemene uitvoeringsbevoegdheid van de Koning, in samenhang gelezen met artikel 596, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering, naar luid waarvan de gemeentelijke administratie zich tot de lokale politiedienst wendt om de in dat artikel vermelde informatie te verkrijgen. De tussenkomst van de lokale politie waarin de wetgever heeft voorzien, wordt in artikel 24, tweede lid, van het ontwerp nader uitgewerkt.

Onderzoek van de tekst Aanhef 4.1. De aanhef moet worden aangepast aan wat hiervoor inzake de rechtsgrond is opgemerkt. Zo moet voor het eerste lid van de aanhef een nieuw lid worden ingevoegd waarin naar artikel 108 van de Grondwet wordt verwezen. In het eerste lid van de aanhef, dat het tweede lid wordt, moet tevens worden verwezen naar de artikelen 599 en 601, vijfde lid, van het Wetboek van Strafvordering. Er moet in de aanhef tevens worden verwezen naar artikel 28 van de wet van 8 augustus 1997Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1997 pub. 24/08/2001 numac 2001009578 bron ministerie van justitie Wet betreffende het Centraal Strafregister sluiten `betreffende het Centraal Strafregister' en naar artikel 10 van de wet van 31 juli 2009Relevante gevonden documenten type wet prom. 31/07/2009 pub. 27/08/2009 numac 2009009602 bron federale overheidsdienst justitie Wet betreffende diverse bepalingen met betrekking tot het Centraal Strafregister sluiten `betreffende diverse bepalingen met betrekking tot het Centraal strafregister'. 4.2. In de aanhef moeten alle verplichte vormvoorschriften worden vermeld. Zo ontbreekt thans een verwijzing naar het advies van de Inspecteur van Financiën van 13 juni 2016. 4.3. Er moet als volgt worden verwezen naar het advies van de Raad van State : "Gelet op advies 59.941/1/V van de Raad van State, gegeven op 7 september 2016, met toepassing van artikel 84, § 1, eerste lid, 2°, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973;".

Artikel 2 5. In artikel 2 van het ontwerp wordt bepaald dat het Centraal Strafregister "met ingang vanaf [lees : van] 1 januari 2015" eveneens de veroordelingen tot een politiestraf andere dan deze uitgesproken wegens overtreding van de bepalingen van het Strafwetboek of voorzien van een vervallenverklaring van het recht tot sturen, registreert. Zodoende werkt de ontworpen bepaling terug tot die datum. 5.1. In dat verband moet worden opgemerkt dat het verlenen van terugwerkende kracht aan besluiten slechts onder bepaalde voorwaarden toelaatbaar kan worden geacht.

Het verlenen van terugwerkende kracht aan besluiten is enkel toelaatbaar ingeval voor de retroactiviteit een wettelijke grondslag bestaat, de retroactiviteit betrekking heeft op een regeling waarbij, met inachtneming van het gelijkheidsbeginsel, voordelen worden toegekend of in zoverre de retroactiviteit noodzakelijk is voor de continuïteit of de goede werking van het bestuur en daardoor, in beginsel, geen verkregen situaties worden aangetast.

Enkel indien de retroactiviteit van de ontworpen bepaling in één van de opgesomde gevallen valt in te passen, kan deze worden gebillijkt. 5.2. Gevraagd naar een verantwoording van die terugwerkende kracht, heeft de gemachtigde het volgende geantwoord : "Car c'est depuis cette date que la banque de données du Casier judiciaire central (CJCS) est alimentée automatiquement par ces décisions. Auparavant, seuls les casiers judiciaires communaux enregistraient ces décisions. La suppression future des casiers communaux impliquait que l'on commence à enregistrer ces décisions dans le CJCS." Vermits de ontworpen bepaling kadert in de afschaffing van de gemeentelijke strafregisters en hun vervanging door het Centraal Strafregister, kan worden aangenomen dat de terugwerkende kracht in dit geval wordt verantwoord door de continuïteit van de openbare dienst.

Artikel 10 6. In artikel 10, derde lid, van het ontwerp moet worden verwezen naar artikel 126, derde lid, van de Nieuwe gemeentewet, in plaats van artikel 126, vierde lid, van diezelfde wet. Artikel 12 7. In artikel 12 van het ontwerp wordt bepaald dat de gereglementeerde activiteiten bedoeld in artikel 596, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering opgenomen zijn in een lijst die daartoe is opgemaakt en die wordt beheerd door de dienst Centraal Strafregister van de Federale Overheidsdienst Justitie. Bijlage 1 bij het ontwerp voorziet evenwel reeds in een dergelijke lijst. Aan de gemachtigde werd gevraagd of het de bedoeling is dat de in bijlage 1 bij het ontwerp vermelde lijst wordt aangepast aan de lijst die wordt beheerd door de dienst Centraal Strafregister van de Federale Overheidsdienst Justitie. Hij antwoordde hierop bevestigend.

Het is evenwel onlogisch dat ten gevolge van een opdracht aan een administratieve dienst zoals de dienst Centraal Strafregister de Koning wordt verplicht de bijlage bij het ontworpen koninklijk besluit aan te passen.

Artikel 12 van het ontwerp moet in het licht hiervan worden heroverwogen.

Artikelen 20 en 21 8. Luidens artikel 20 van het ontwerp kunnen uittreksels uit het strafregister worden uitgereikt "tegen kostprijs".In artikel 21 van het ontwerp wordt de Minister van Justitie (hierna : de minister) gemachtigd om "de modaliteiten [lees : nadere regels] en kostprijs van de aflevering van de uittreksels uit het strafregister" te bepalen. 8.1. De aldus te betalen vergoeding moet worden gekwalificeerd als een retributie in de zin van artikel 173 van de Grondwet.

In het licht van het gematigde legaliteitsbeginsel waarin die grondwetsbepaling voorziet, kan het vaststellen van het bedrag van een retributie worden overgelaten aan de Koning. Evenwel kan het vaststellen van dat bedrag niet zonder meer worden opgedragen aan de minister. Een dergelijke delegatie kan immers niet gelijkgesteld worden met een uitvoeringsmaatregel van bijkomstige of detailmatige aard, zoals nochtans vereist is voor de delegatie van regelgevende bevoegdheden aan een minister. 8.2. Bijgevolg kan de minister niet worden gemachtigd om zonder enige beperking de kostprijs te bepalen die moet worden betaald bij de uitreiking van een uittreksel uit het strafregister.

Uit artikel 20 van het ontwerp vloeit evenwel voort dat de uittreksels uit het Centraal Strafregister worden uitgereikt "tegen kostprijs", zijnde de uitgaven die de gemeenten moeten doen voor de uitreiking van die uittreksels. Het bedrag van de te betalen vergoeding mag derhalve niet hoger liggen dan die kostprijs.

In het licht hiervan zou desgevallend wel kunnen worden aanvaard dat de minister wordt gemachtigd te bepalen welke kosten de gemeenten in rekening mogen brengen bij het bepalen van de kostprijs, zonder dat dit er evenwel toe vermag te leiden dat er niet langer sprake is van er een redelijke verhouding tussen de kostprijs of de waarde van de verstrekte dienst en het bedrag dat de heffingsplichtige verschuldigd is.

Bijlagen 9. Onder de bijlagen moet de formule "Gezien om gevoegd te worden bij ons besluit ... (datum en opschrift)" worden vermeld, gevolgd door de ondertekening door dezelfde personen als die welke het te nemen besluit waarbij de bijlage is gevoegd, ondertekenen.

De griffier, A. GOOSSENS. De voorzitter, W. VAN VAERENBERGH. _______ Nota's (*) Deze verlenging vloeit voort uit artikel 84, § 1, eerste lid, 2°, in fine, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, waarin wordt bepaald dat deze termijn van rechtswege wordt verlengd met vijftien dagen wanneer hij begint te lopen tussen 15 juli en 31 juli of wanneer hij verstrijkt tussen 15 juli en 15 augustus. (1) Artikel 1 van het ontwerp.(2) Parl.St. Kamer 1996-97, nr. 988/1, 15. (3) Artikel 598 van het Wetboek van Strafvordering bepaalt overigens dat de gegevens van het strafregister die betrekking hebben op overleden personen, éénmaal per jaar aan het Algemeen Rijksarchief worden toegezonden.