ARBITRAGEHOF

Uittreksel uit arrest nr. 16/2002 van 17 januari 2002 Rolnummers 2251, 2252, 2253, 2254, 2255, 2256, 2258, 2259 en 2260.

In zake : de prejudiciële vragen over artikel 57, § 2, van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, zoals gewijzigd bij artikel 65 van de wet van 15 juli 1996, gesteld door het Arbeidshof te Bergen.

Het Arbitragehof, samengesteld uit de voorzitters M. Melchior en A. Arts, en de rechters P. Martens, R. Henneuse, M. Bossuyt, E. De Groot en J.-P. Moerman, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter M. Melchior, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vragen Bij negen arresten van 25 september 2001 in zake de openbare centra voor maatschappelijk welzijn van Charleroi, Gerpinnes, Aat, Bergen en Fleurus tegen verschillende personen van vreemde nationaliteit en in aanwezigheid van de Belgische Staat, waarvan de expedities ter griffie van het Arbitragehof zijn ingekomen op 3 en 4 oktober 2001, heeft het Arbeidshof te Bergen identieke prejudiciële vragen gesteld die als volgt luiden : « Schendt artikel 57, § 2, van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, gewijzigd bij artikel 65 van de wet van 15 juli 1996 en bij de arresten van Uw hoog rechtscollege van 22 april 1998, 21 oktober 1998 en 30 juni 1999, al dan niet de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de artikelen 23 en 191 van de Grondwet, artikel 11.1 van het Internationaal Verdrag van New York van 19 december 1996 [lees : 1966] inzake economische, sociale en culturele rechten en artikel 3 van het Verdrag van Rome van 4 november 1950 tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, in zoverre het twee afzonderlijke categorieën van vreemdelingen, hetzij met een voldoende en redelijke verantwoording, hetzij zonder een dergelijke verantwoording, op dezelfde wijze behandelt, namelijk de vreemdeling die illegaal in het Rijk verblijft en ertoe kan worden gebracht op bevel van de overheid het grondgebied te verlaten, en de vreemdeling die evenmin een verblijfsvergunning bezit, maar in het kader van de wet van 22 december 1999 een regularisatieaanvraag heeft ingediend en die met toepassing van artikel 14 van diezelfde wet niet van het grondgebied kan worden verwijderd ? » (...) IV. In rechte (...) Ten aanzien van de naleving van de rechten van de verdediging B.1.1. De eerste geïntimeerde voor het Arbeidshof te Bergen (zaak nr. 2251) vraagt om zijn middelen voor het Hof uiteen te zetten (A.3.6).

B.1.2. De bijzondere wetgever heeft het iedere natuurlijke of rechtspersoon die van een belang doet blijken mogelijk gemaakt een beroep tot vernietiging in te stellen bij het Arbitragehof (artikel 2, 2°, van de bijzondere wet van 6 januari 1989). Hij heeft elk rechtscollege de verplichting opgelegd aan het Hof een prejudiciële vraag te stellen, behoudens in de in artikel 26, § 2, tweede en derde lid, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 bedoelde gevallen, waarbij die verplichting in het bijzonder dwingend is ten aanzien van de rechtscolleges wier beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep. Hij heeft geen enkele eis gesteld ten aanzien van de bijstand door een advocaat en heeft de procedure volledig kosteloos gemaakt.

Vanwege die grote toegankelijkheid tot het Hof, heeft de bijzondere wetgever willen vermijden dat het Hof, waarbij talrijke procedures dreigden aanhangig te worden gemaakt waarvan sommige geen enkele ernstige kans op resultaat zouden hebben, zich in de onmogelijkheid bevindt ze binnen een redelijke termijn te behandelen, doordat het voor elk van die procedures de in de artikelen 85 tot 90 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 geformuleerde regels in acht moet nemen.

B.1.3. Uit de parlementaire voorbereiding van de bijzondere wet van 6 januari 1989 volgt dat de wetgever de naleving van de rechten van de verdediging van de betrokken partijen heeft willen verzekeren door de kennisgeving van de conclusies van de rechters-verslaggevers en door de mogelijkheid een memorie met verantwoording in te dienen in plaats van door de mogelijkheid om door het Hof gehoord te worden (Parl. St., Senaat, 1988-1989, nr. 483/2, pp. 16, 54, 86 en 87).

Het Hof dient geen gevolg te geven aan het verzoek om te worden gehoord.

De in het geding zijnde bepalingen B.2.1. Volgens artikel 57, § 1, van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn (hierna : de O.C.M.W.-wet) heeft het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn tot taak aan personen en gezinnen de dienstverlening te verzekeren waartoe de gemeenschap gehouden is. De dienstverlening is niet noodzakelijk geldelijk, doch kan van materiële, sociale, geneeskundige, sociaal-geneeskundige of psychologische aard zijn.

B.2.2. Artikel 57, § 2, van de O.C.M.W.-wet, vervangen bij artikel 65 van de wet van 15 juli 1996 « tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen en van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn », en gedeeltelijk vernietigd door het Hof in het arrest nr. 43/98 van 22 april 1998, bepaalt : « § 2. In afwijking van de andere bepalingen van deze wet, is de taak van het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn beperkt tot het verlenen van dringende medische hulp, wanneer het gaat om een vreemdeling die illegaal in het Rijk verblijft.

De Koning kan bepalen wat onder dringende medische hulp begrepen moet worden.

Een vreemdeling die zich vluchteling heeft verklaard en heeft gevraagd om als dusdanig te worden erkend, verblijft illegaal in het Rijk wanneer de asielaanvraag is geweigerd en aan de betrokken vreemdeling een bevel om het grondgebied te verlaten is betekend.

De maatschappelijke dienstverlening aan een vreemdeling die werkelijk steuntrekkende was op het ogenblik dat hem een bevel om het grondgebied te verlaten werd betekend, wordt, met uitzondering van de dringende medische hulpverlening, stopgezet de dag dat de vreemdeling daadwerkelijk het grondgebied verlaat, en ten laatste de dag van het verstrijken van de termijn van het bevel om het grondgebied te verlaten.

Van het bepaalde in het voorgaande lid wordt afgeweken gedurende de termijn die strikt noodzakelijk is om de vreemdeling in staat te stellen het grondgebied te verlaten, voor zover hij een verklaring heeft ondertekend die zijn uitdrukkelijke intentie het grondgebied zo snel mogelijk te willen verlaten, weergeeft; deze termijn mag in geen geval een maand overschrijden.

De hierboven vermelde intentieverklaring kan slechts eenmaal worden ondertekend. Het centrum verwittigt zonder verwijl de Minister die bevoegd is voor de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, evenals de betrokken gemeente, van de ondertekening van de intentieverklaring. » B.2.3. De prejudiciële vragen hebben alle betrekking op de bestaanbaarheid met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet van de in het geding zijnde bepaling geïnterpreteerd als zijnde van toepassing op personen die een aanvraag tot regularisatie hebben ingediend op grond van de wet van 22 december 1999 betreffende de regularisatie van het verblijf van bepaalde categorieën van vreemdelingen verblijvend op het grondgebied van het Rijk.

B.2.4. Artikel 2 van die wet bepaalt : « Onverminderd de toepassing van artikel 9 van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, is deze wet van toepassing op de aanvragen tot regularisatie van verblijf die ingediend worden door vreemdelingen die reeds daadwerkelijk in België verbleven op 1 oktober 1999 en die op het ogenblik van de aanvraag : 1° hetzij de erkenning van de hoedanigheid van vluchteling hebben aangevraagd zonder een uitvoerbare beslissing te hebben ontvangen binnen een termijn van vier jaar;deze termijn wordt teruggebracht tot drie jaar voor de gezinnen met minderjarige kinderen die in België verbleven op 1 oktober 1999 en die de leeftijd hebben om naar school te gaan; 2° hetzij om redenen onafhankelijk van hun wil niet kunnen terugkeren naar het land of de landen waar ze vóór hun aankomst in België gewoonlijk verbleven hebben, noch naar hun land van herkomst, noch naar het land waarvan ze de nationaliteit hebben;3° hetzij ernstig ziek zijn;4° hetzij humanitaire redenen kunnen laten gelden en duurzame sociale bindingen in het land hebben ontwikkeld.» B.2.5. Artikel 14 van de wet van 22 december 1999 luidt : « Behalve voor maatregelen tot verwijdering die gemotiveerd zijn door de openbare orde of de nationale veiligheid, of tenzij de aanvraag kennelijk niet beantwoordt aan de voorwaarden bepaald in artikel 9, zal er niet feitelijk worden overgegaan tot verwijdering tussen de indiening van de aanvraag en de dag waarop een negatieve beslissing wordt genomen met toepassing van artikel 12. » Ten gronde B.3.1. Artikel 57 van de O.C.M.W.-wet maakt inzake maatschappelijke dienstverlening een onderscheid tussen vreemdelingen naargelang zij al dan niet legaal op het grondgebied verblijven. Sinds de wet van 30 december 1992 verduidelijkt artikel 57, § 2, dat de maatschappelijke dienstverlening aan illegaal op het grondgebied verblijvende vreemdelingen wordt beperkt tot dringende medische hulp. Die maatregel strekt ertoe de wetgeving betreffende het verblijfsstatuut van de vreemdelingen en diegene betreffende de maatschappelijke dienstverlening beter op elkaar af te stemmen.

B.3.2. Het komt de wetgever toe een beleid betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen te voeren en daaromtrent, met inachtneming van het gelijkheids- en niet-discriminatiebeginsel, in de nodige maatregelen te voorzien die betrekking kunnen hebben op onder meer het vaststellen van de voorwaarden volgens welke het verblijf van een vreemdeling in België al dan niet wettig is. Dat daaruit een verschil in behandeling voortvloeit tussen vreemdelingen is het logische gevolg van de inwerkingstelling van voormeld beleid.

B.3.3. De prejudiciële vragen hebben betrekking op de bijzondere situatie van aanvragers tot regularisatie overeenkomstig de wet van 22 december 1999.

Bij de totstandkoming van die wet werd in de parlementaire voorbereiding meermaals beklemtoond dat een aanvraag tot regularisatie niet de juridische verblijfsstatus van de betrokkenen wijzigt en als dusdanig geen recht op maatschappelijke dienstverlening doet ontstaan.

Artikel 57, § 2, van de O.C.M.W.-wet werd daarom ongewijzigd behouden (Parl. St., Kamer, 1999-2000, Doc. 50 0234/001, p. 5, en 0234/005, p. 60; Hand., Kamer, 1999-2000, 24 november 1999, HA 50 plen. 017, pp. 7, 8, 18, 31 en 32, Parl. St., Senaat, 1999-2000, nr. 2-202/3, p. 23).

Uit het bovenstaande volgt niet dat het recht op maatschappelijke dienstverlening van alle personen die een aanvraag tot regularisatie hebben ingediend tijdens het onderzoek van hun aanvraag beperkt is tot dringende medische hulp. Wie op andere juridische gronden maatschappelijke dienstverlening geniet overeenkomstig artikel 57, § 1, van de O.C.M.W.-wet, behoudt dat recht tijdens de regularisatieprocedure.

B.3.4. Het staat aan de rechter die een prejudiciële vraag stelt uitspraak te doen over de toepasselijkheid van een norm op de zaak die aan hem is voorgelegd.

De prejudiciële vragen hebben betrekking op de aanvragers tot regularisatie die volgens de verwijzende rechters onder de toepassing vallen van artikel 57, § 2, van de O.C.M.W.-wet : zij steunen op de interpretatie dat de verblijfsstatus van de betrokken vreemdeling illegaal is in de zin van die bepaling.

B.4.1. In de prejudiciële vragen wordt het Hof gevraagd of artikel 57, § 2, van de O.C.M.W.-wet de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schendt, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 23 en 191 van de Grondwet, met artikel 11.1 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten en met artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, doordat binnen de categorie van illegale vreemdelingen geen onderscheid wordt gemaakt tussen de vreemdelingen die van het grondgebied kunnen worden verwijderd en hen die niet feitelijk kunnen worden verwijderd ingevolge artikel 14 van de wet van 22 december 1999.

B.4.2. Uit de parlementaire voorbereiding van de wet van 22 december 1999 blijkt dat gestreefd werd naar een evenwicht tussen, enerzijds, de bekommernis om een humane en definitieve oplossing te vinden voor een grote groep vreemdelingen die illegaal op het grondgebied verbleven en, anderzijds, de bekommernis te waken over de beheersbaarheid van de aanvragen met het oog op het welslagen van die grootschalige operatie (Parl. St., Kamer, 1999-2000, Doc. 50 0234/001, pp. 3-10, en 0234/005, pp. 5-16).

B.4.3. De wetgever heeft niet gekozen voor een automatische regularisatie, doch wel voor een procedure waarbij van geval tot geval wordt onderzocht of aan de door de wet gestelde vereisten is voldaan.

Door er niet in te voorzien dat het indienen van een regularisatieaanvraag een recht op maatschappelijke dienstverlening zou doen ontstaan, heeft hij de financiële aantrekkingskracht van de regularisatieaanvraag willen voorkomen om onterechte aanvragen, ingediend met de enkele bedoeling maatschappelijke dienstverlening te verkrijgen, te weren en om bijkomende illegale immigratie tegen te gaan (zie Parl. St., Kamer, 1999-2000, Doc. 50 0234/001, p. 10, en 0234/005, p. 13, p. 60 en p. 65; Hand., Kamer, 1999-2000, 24 november 1999, HA 50 plen. 017, pp. 31 en 32; Parl. St., Senaat, 1999-2000, nr. 2-202/3, pp. 4 en 6).

B.4.4. De wetgever vermag maatregelen te nemen om misbruik van procedure tegen te gaan en kan ook om budgettaire redenen tot bepaalde beleidskeuzes worden verplicht. Het Hof dient evenwel na te gaan of uit de keuze van de wetgever geen discriminatie voortspruit.

B.4.5. Enkel voor degenen die zich bij de totstandkoming van de wet van 22 december 1999 op illegale wijze op het grondgebied bevonden, hetzij doordat zij zich zonder toestemming toegang tot het grondgebied hadden verschaft en in de clandestiniteit waren gebleven, hetzij doordat zij op het grondgebied verblijven na het verstrijken van de periode waarvoor zij de vereiste toestemming hadden verkregen, hetzij doordat zij, na een asielaanvraag te hebben ingediend, uitgeprocedeerd waren en geen gevolg hebben gegeven aan een bevel het grondgebied te verlaten, is het recht van de regularisatieaanvragers op maatschappelijke dienstverlening beperkt tot dringende medische hulp.

In de parlementaire voorbereiding werd meermaals aangegeven dat de aanvraag tot regularisatie niet de juridische verblijfsstatus van de betrokkenen wijzigt (Parl. St., Kamer, 1999-2000, Doc. 50 0234/005, p. 60, en Parl. St., Senaat, 1999-2000, nr. 2-202/3, pp. 36 en 58). Dat niet « feitelijk » zal worden overgegaan tot hun verwijdering van het grondgebied tijdens het onderzoek van hun aanvraag tot regularisatie, houdt enkel in dat ze, in afwachting van een beslissing, op het grondgebied worden gedoogd en neemt niet weg dat ze zich door hun eigen toedoen in een onwettige verblijfssituatie bevinden.

Hun situatie is objectief verschillend van de situatie van degenen die, vóór de totstandkoming van de wet van 22 december 1999, op grond van de daartoe geëigende procedures, een wettige verblijfsstatus hadden verkregen of voor de bevoegde instanties nog een asielaanvraag hangende hadden.

B.4.6. De regularisatie biedt de betrokken vreemdelingen een kans om, ondanks hun clandestien verblijf of de uitputting van de voorheen bestaande procedures, alsnog een legaal verblijfsstatuut te verkrijgen, en aldus ook recht op maatschappelijke dienstverlening overeenkomstig artikel 57, § 1, van de O.C.M.W.-wet te verwerven.

Ondertussen is hen dringende medische hulp gewaarborgd. Zij kunnen bovendien, op grond van de omzendbrief van 6 april 2000 betreffende de voorlopige arbeidsvergunningen voor de buitenlandse onderdanen die een aanvraag tot regularisatie van het verblijf hebben ingediend, zoals gewijzigd bij omzendbrief van 6 februari 2001, een tijdelijke arbeidsvergunning verkrijgen en aldus in hun onderhoud voorzien.

B.4.7. Artikel 14 van de wet van 22 december 1999 heeft tot gevolg dat de vreemdelingen die een aanvraag tot regularisatie hebben ingediend, gedurende die procedure op het grondgebied worden gedoogd, zonder aan diegenen onder hen die illegaal op het grondgebied verblijven een verblijfsvergunning te verlenen. Indien voorheen aan de betrokkenen het bevel was gegeven het grondgebied te verlaten, blijft dat bevel gelden, ook al wordt niet effectief tot gedwongen uitvoering overgegaan (Parl. St., Kamer, 1999-2000, Doc. 50 0234/001, p. 18).

B.4.8. Het ware niet redelijk geweest illegaal op het grondgebied verblijvende vreemdelingen, die vaak clandestien op het grondgebied verblijven, uit te nodigen om zich bekend te maken door een regularisatieaanvraag in te dienen, zonder hen de waarborg te geven dat zij « feitelijk » niet zouden worden verwijderd. Het is echter al evenmin redelijk te stellen dat het verlenen van die waarborg grondwettelijk slechts mogelijk zou zijn, indien het gepaard zou gaan met het verlenen van een recht op maatschappelijke dienstverlening, ook al is niet uitgemaakt dat zij aan de voorwaarden voor regularisatie voldoen. De regularisatieaanvragers wier dienstverlening beperkt is tot dringende medische hulp, zijn vreemdelingen die zich niet hebben gedragen overeenkomstig de bestaande verblijfsreglementering, doordat ze geen gevolg hebben gegeven aan een bevel het grondgebied te verlaten of de vereiste toelating tot verblijf op het grondgebied niet hebben verkregen of niet hadden gevraagd.

In afwachting van de afronding van de regularisatieprocedure, verschilt hun verblijfssituatie juridisch niet van die van de andere vreemdelingen die illegaal op het grondgebied verblijven, zodat het niet onredelijk is dat zij inzake maatschappelijke dienstverlening gelijk worden behandeld. De wet van 22 december 1999 biedt de betrokkenen een kans om de vereiste verblijfsvergunning te verkrijgen, ook al hebben ze mogelijkerwijs de voorheen bestaande procedures zonder resultaat uitgeput.

Uit hetgeen voorafgaat volgt dat het niet kennelijk onredelijk is dat, in afwachting van de afronding van de regularisatieprocedure, en zolang derhalve niet vaststaat dat aan de voorwaarden voor regularisatie is voldaan, de aan de aanvragers gewaarborgde maatschappelijke dienstverlening aldus beperkt blijft.

B.5. Volgens de bewoordingen van de prejudiciële vragen wordt eveneens aan het Hof gevraagd de in het geding zijnde bepaling te toetsen aan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de artikelen 23 en 191 van de Grondwet, met artikel 11.1 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten en met artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Die toetsing leidt tot dezelfde conclusie vanwege de overwegingen die voorafgaan.

B.6. De prejudiciële vragen dienen ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Artikel 57, § 2, van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, gewijzigd bij de wetten van 30 december 1992 en 15 juli 1996, schendt niet de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 23 en 191 van de Grondwet, met artikel 11.1 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten en met artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, in de interpretatie dat het recht op maatschappelijke dienstverlening beperkt wordt tot dringende medische hulp voor de illegaal op het grondgebied verblijvende vreemdeling die een aanvraag tot regularisatie heeft ingediend op grond van de wet van 22 december 1999, zolang zijn verblijf niet is geregulariseerd.

Aldus uitgesproken in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, op de openbare terechtzitting van 17 januari 2002.

De griffier, P.-Y. Dutilleux.

De voorzitter, M. Melchior.