COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 79/2010 du 1er juillet 2010 Numéro du rôle : 4746 En cause : la question préjudicielle relative à l'article 14, § 1er, 2°, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, tel qu'il a été remplacé par la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 08/06/2007 numac 2007000545 source service public federal interieur Loi modifiant l'article 14 des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973 fermer, posée par le Conseil d'Etat.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents M. Melchior et M. Bossuyt, et des juges R. Henneuse, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey et P. Nihoul, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président M. Melchior, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par arrêt n° 194.561 du 22 juin 2009 en cause de Frédéric Georges contre le Sénat de Belgique, en présence de Hugues Fronville et de la Chambre nationale des notaires, parties intervenantes, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 8 juillet 2009, le Conseil d'Etat a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 14, § 1er, 2°, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, lus seuls ou en combinaison avec l'article 6, § 1er, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, s'il est interprété en ce sens que le Conseil d'Etat ne serait pas compétent pour connaître du recours en annulation introduit par un candidat à la fonction de membre de la commission de nomination de langue française pour le notariat en qualité de chargé de cours ou de professeur de droit d'une faculté de droit d'une université belge qui n'est pas notaire, candidat notaire ou notaire associé, dirigé contre la désignation d'un autre membre de cette commission au seul motif qu'il aurait été désigné par le Sénat, alors que les notaires sont admis à contester les désignations des membres de cette commission qui relèvent de leur profession, pour avoir été désignés par une autre autorité ? ». (...) III. En droit (...) B.1.1. L'article 14, § 1er, des lois coordonnées le 12 janvier 1973 sur le Conseil d'Etat, remplacé par l'article 2 de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 08/06/2007 numac 2007000545 source service public federal interieur Loi modifiant l'article 14 des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973 fermer « modifiant l'article 14 des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973 » et modifié par l'article 12 de la loi du 21 février 2010 « adaptant diverses lois réglant une matière visée à l'article 77 de la Constitution à la dénomination ' Cour constitutionnelle ' », dispose : « La section [du contentieux administratif du Conseil d'Etat] statue par voie d'arrêts sur les recours en annulation pour violation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements : 1° des diverses autorités administratives;2° des assemblées législatives ou de leurs organes, en ce compris les médiateurs institués auprès de ces assemblées, de la Cour des comptes et de la Cour constitutionnelle, du Conseil d'Etat et des juridictions administratives ainsi que des organes du pouvoir judiciaire et du Conseil supérieur de la Justice relatifs aux marchés publics et aux membres de leur personnel. L'article 159 de la Constitution s'applique également aux actes et règlements visés au 2° ».

B.1.2. La commission de nomination de langue française pour le notariat compte huit membres effectifs (article 38, §§ 1er et 2, alinéa 1er, de la loi du 25 ventôse an XI « contenant organisation du notariat », inséré par l'article 22 de la loi du 4 mai 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 04/05/1999 pub. 01/10/1999 numac 1999009663 source ministere de la justice Loi modifiant la loi du 25 ventôse an XI contenant organisation du notariat type loi prom. 04/05/1999 pub. 01/10/1999 numac 1999009662 source ministere de la justice Loi complétant la loi du 25 ventôse an XI, contenant organisation du notariat, par les articles 38, § 5, 76, 1°, 78 à 85 et 95 à 112 type loi prom. 04/05/1999 pub. 01/07/1999 numac 1999009647 source ministere de la justice Loi modifiant certaines dispositions relatives au mariage fermer « modifiant la loi du 25 ventôse an XI contenant organisation du notariat »).

Quatre d'entre eux ont la qualité de notaire ou de « notaire associé non titulaire » (article 38, § 4, alinéa 1er, 1° et 2°, de la même loi). Ils sont « désignés par les membres de l'assemblée générale de la Chambre nationale des notaires qui appartiennent [...] au rôle linguistique [...] français » (article 38, § 5, alinéa 2, de la même loi).

La commission compte, en outre, en son sein, un « magistrat en fonction choisi parmi les magistrats du siège des cours et tribunaux et les magistrats du ministère public » (article 38, § 4, alinéa 1er, 3°), un « chargé de cours ou un professeur de droit d'une faculté de droit d'une université belge qui n'est pas notaire, candidat-notaire ou notaire associé » (article 38, § 4, alinéa 1er, 4°) et deux « membres externes ayant une expérience professionnelle utile pour la mission » (article 38, § 4, alinéa 1er, 5°). Ces quatre autres membres effectifs de la commission sont « désignés alternativement par la Chambre des représentants et par le Sénat à la majorité des deux tiers des votes émis » (article 38, § 5, alinéa 3, de la loi du 25 ventôse an XI, inséré par l'article 2 de la loi du 4 mai 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 04/05/1999 pub. 01/10/1999 numac 1999009663 source ministere de la justice Loi modifiant la loi du 25 ventôse an XI contenant organisation du notariat type loi prom. 04/05/1999 pub. 01/10/1999 numac 1999009662 source ministere de la justice Loi complétant la loi du 25 ventôse an XI, contenant organisation du notariat, par les articles 38, § 5, 76, 1°, 78 à 85 et 95 à 112 type loi prom. 04/05/1999 pub. 01/07/1999 numac 1999009647 source ministere de la justice Loi modifiant certaines dispositions relatives au mariage fermer « complétant la loi du 25 ventôse an XI, contenant organisation du notariat, par les articles 38, § 5, 76, 1°, 78 à 85 et 95 à 112 »).

B.2.1. Il ressort des faits de la cause et de la motivation de la décision de renvoi que la Cour est invitée à statuer sur la compatibilité, avec les articles 10 et 11 de la Constitution, lus isolément ou en combinaison avec l'article 6.1 de la Convention européenne des droits de l'homme, de l'article 14, § 1er, alinéa 1er, 2°, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, en ce que cette disposition introduirait une différence de traitement entre deux catégories de candidats à un mandat de membre de la commission de nomination de langue française pour le notariat : d'une part, ceux qui sont candidats en qualité de notaire ou de notaire associé non titulaire et, d'autre part, ceux qui sont candidats en qualité de « chargé de cours ou [de] professeur de droit d'une faculté de droit d'une université belge qui n'est pas notaire, candidat-notaire ou notaire associé ».

B.2.2. Il ressort tant de la motivation de la décision de renvoi que du libellé de la question préjudicielle que le juge a quo considère que, lorsqu'ils désignent les notaires et le notaire associé non titulaire de cette commission de langue française, les membres du rôle linguistique français de l'assemblée générale de la Chambre nationale des notaires agissent en tant qu'autorité administrative au sens de l'article 14, § 1er, alinéa 1er, 1°, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, de sorte que la section du contentieux administratif du Conseil d'Etat est compétente pour connaître d'un recours en annulation introduit contre ces désignations par les candidats de la première catégorie précitée en B.2.1.

En limitant la compétence de la section du contentieux administratif du Conseil d'Etat pour connaître des recours en annulation formés contre les actes et règlements des assemblées législatives, aux actes et règlements qui sont « relatifs aux marchés publics et aux membres de leur personnel », la disposition en cause prive les candidats de la seconde catégorie précitée en B.2.1 du droit de demander au Conseil d'Etat l'annulation d'une désignation, par le Sénat, d'un membre effectif de la commission en question au titre de « chargé de cours ou [de] professeur de droit d'une faculté de droit d'une université belge ».

B.3. Tel qu'il a été remplacé par l'article 2 de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 08/06/2007 numac 2007000545 source service public federal interieur Loi modifiant l'article 14 des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973 fermer, l'article 14, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat reprend la règle introduite, dans cette même disposition, par l'article 2 de la loi du 25 mai 1999 « modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, la loi du 5 avril 1955 relative aux traitements des titulaires d'une fonction au Conseil d'Etat, ainsi que le Code judiciaire », règle selon laquelle le Conseil d'Etat est compétent pour connaître d'un recours en annulation des actes et règlements d'une assemblée législative ou de l'un de ses organes, relatifs aux marchés publics et aux membres de son personnel.

La réserve relative à l'objet des actes concernés traduit la volonté de ne pas étendre la compétence d'annulation du Conseil d'Etat à « tous les actes extra-législatifs », et de la limiter aux actes administratifs qui relèvent du « fonctionnement interne » des assemblées législatives, à l'exclusion de ceux qui relèvent de leur mission spécifique, c'est-à-dire aux actes posés par l'assemblée législative agissant « en tant qu'autorité administrative » (Doc. parl., Sénat, 1998-1999, n° 1-361/3, pp. 4-5; Ann., Sénat, 25 février 1999, p. 7146; Doc. parl., Chambre, 1998-1999, n° 1960/4, pp. 2 et 6; ibid., n° 1960/8, p. 4).

B.4. Relève des principes de base de la structure démocratique de l'Etat, la règle selon laquelle les assemblées législatives disposent dans l'exercice de leur mission de la plus large indépendance.

Ce principe a pour effet qu'une assemblée législative doit pouvoir régler elle-même les matières qui lui ont été confiées, comme les nominations, et exercer ses compétences de manière autonome.

B.5. Le chargé de cours ou le professeur qui est, en cette qualité, membre de la commission de nomination de langue française pour le notariat n'est pas un membre du personnel de cette assemblée législative.

Il s'agit d'un mandataire dont la fonction est identique à celle des notaires et du notaire associé non titulaire qui sont membres de cette même commission.

Ce mandataire est soumis aux mêmes règles que ces notaires et ce notaire associé non titulaire, en ce qui concerne les incompatibilités (article 38, § 6, alinéa 1er, de la loi du 25 ventôse an XI, inséré par l'article 22 de la loi du 4 mai 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 04/05/1999 pub. 01/10/1999 numac 1999009663 source ministere de la justice Loi modifiant la loi du 25 ventôse an XI contenant organisation du notariat type loi prom. 04/05/1999 pub. 01/10/1999 numac 1999009662 source ministere de la justice Loi complétant la loi du 25 ventôse an XI, contenant organisation du notariat, par les articles 38, § 5, 76, 1°, 78 à 85 et 95 à 112 type loi prom. 04/05/1999 pub. 01/07/1999 numac 1999009647 source ministere de la justice Loi modifiant certaines dispositions relatives au mariage fermer « modifiant la loi du 25 ventôse an XI contenant organisation du notariat »). Ces règles visent à « assure [r] la composition et le fonctionnement objectifs et impartiaux » de la commission de nomination (Doc. parl., Chambre, 1997-1998, n° 1432/1, p. 54). Le mandat de membre d'une commission de nomination pour le notariat est, entre autres, incompatible avec « tout mandat politique conféré par élection » (article 38, § 6, alinéa 1er, 4°, de la loi du 25 ventôse an XI).

Le chargé de cours ou le professeur qui est, en cette qualité, membre de la commission de nomination de langue française pour le notariat est, en outre, soumis aux mêmes règles que les notaires et le notaire associé non titulaire qui sont membres de celle-ci, en ce qui concerne les conditions d'une seconde élection, les conditions d'exercice de son mandat et les modalités d'organisation et de fonctionnement de la commission (article 38, §§ 7 à 10, de la loi du 25 ventôse an XI, inséré par l'article 22 de la loi du 4 mai 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 04/05/1999 pub. 01/10/1999 numac 1999009663 source ministere de la justice Loi modifiant la loi du 25 ventôse an XI contenant organisation du notariat type loi prom. 04/05/1999 pub. 01/10/1999 numac 1999009662 source ministere de la justice Loi complétant la loi du 25 ventôse an XI, contenant organisation du notariat, par les articles 38, § 5, 76, 1°, 78 à 85 et 95 à 112 type loi prom. 04/05/1999 pub. 01/07/1999 numac 1999009647 source ministere de la justice Loi modifiant certaines dispositions relatives au mariage fermer; article 38, § 11, de la loi du 25 ventôse an XI, inséré par l'article 22 de la loi du 4 mai 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 04/05/1999 pub. 01/10/1999 numac 1999009663 source ministere de la justice Loi modifiant la loi du 25 ventôse an XI contenant organisation du notariat type loi prom. 04/05/1999 pub. 01/10/1999 numac 1999009662 source ministere de la justice Loi complétant la loi du 25 ventôse an XI, contenant organisation du notariat, par les articles 38, § 5, 76, 1°, 78 à 85 et 95 à 112 type loi prom. 04/05/1999 pub. 01/07/1999 numac 1999009647 source ministere de la justice Loi modifiant certaines dispositions relatives au mariage fermer et modifié par l'article 6, a), de la loi du 23 mai 2007 « modifiant certaines lois relatives aux dotations allouées à la Cour des comptes, aux Médiateurs fédéraux, aux Commissions de nomination pour le notariat et à la Commission de la protection de la vie privée »).

B.6. La différence de traitement décrite en B.2 est, par conséquent, disproportionnée par rapport au principe de l'indépendance des assemblées législatives, car l'intérêt protégé par l'institution d'un recours en annulation est aussi réel et aussi légitime dans le chef d'un candidat à une désignation comme membre effectif de cette commission au titre de « chargé de cours ou [de] professeur de droit d'une faculté de droit d'une université belge » que dans le chef d'un candidat à une désignation comme membre effectif de cette commission au titre de notaire ou de notaire associé non titulaire.

La désignation par le Sénat d'un membre effectif de la commission de nomination de langue française pour le notariat, au titre de « chargé de cours ou [de] professeur de droit d'une faculté de droit d'une université belge », est un acte qui doit relever du contrôle juridictionnel du Conseil d'Etat.

B.7.1. Toutefois, la procédure de désignation des membres des commissions de nomination pour le notariat qui ne sont ni notaires ni notaires associés non titulaires est inspirée de la procédure de nomination des membres du collège de recrutement des magistrats institué par l'ancien article 259bis du Code judiciaire, tel qu'il avait été inséré par l'article 20 de la loi du 18 juillet 1991Documents pertinents retrouvés type loi prom. 18/07/1991 pub. 04/04/2018 numac 2018030682 source service public federal interieur Loi organique du contrôle des services de police et de renseignement et de l'Organe de coordination pour l'analyse de la menace. - Coordination officieuse en langue allemande fermer « modifiant les règles du Code judiciaire relatives à la formation et au recrutement des magistrats » (Doc. parl., Chambre, 1997-1998, nos 1432/1 et 1433/1, p. 54).

Ceux-ci étaient « nommés par le Sénat, à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés » (article 259bis, § 3, alinéa 1er, du Code judiciaire, tel qu'il était libellé avant son remplacement par l'article 45 de la loi du 22 décembre 1998Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/12/1998 pub. 02/02/1999 numac 1999009006 source ministere de la justice Loi modifiant certaines dispositions de la deuxième partie du Code judiciaire concernant le Conseil supérieur de la Justice, la nomination et la désignation de magistrats et instaurant un système d'évaluation pour les magistrats fermer « modifiant certaines dispositions de la deuxième partie du Code judiciaire concernant le Conseil supérieur de la Justice, la nomination et la désignation de magistrats et instaurant un système d'évaluation pour les magistrats »).

Cette « désignation [...] qui transcende la majorité gouvernementale du moment » permettait « de réaliser un pluralisme plus grand » et « un accord aussi large que possible ainsi qu'un éventail politique aussi grand que possible » (Doc. parl ., Sénat, 1989-1990, n° 974-2, pp. 110-111).

B.7.2. Par ailleurs, la procédure de désignation des membres des commissions de nomination pour le notariat qui ne sont ni notaires ni notaires associés non titulaires est similaire à la procédure de nomination des « autres membres » du Conseil supérieur de la Justice visés à l'article 151, § 2, alinéa 2, de la Constitution - inséré par la révision de la Constitution du 20 novembre 1998 -, procédure à laquelle le Conseil des ministres et le Sénat font allusion devant la Cour.

Les « non-magistrats » qui sont membres du Conseil supérieur de la Justice sont, en effet, aussi nommés par le Sénat à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés (article 151, § 2, alinéa 2, de la Constitution; article 259bis -2, § 2, du Code judiciaire, inséré par l'article 45 de la loi du 22 décembre 1998Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/12/1998 pub. 02/02/1999 numac 1999009006 source ministere de la justice Loi modifiant certaines dispositions de la deuxième partie du Code judiciaire concernant le Conseil supérieur de la Justice, la nomination et la désignation de magistrats et instaurant un système d'évaluation pour les magistrats fermer).

La nomination de ces membres du Conseil supérieur de la Justice - qui participent au recrutement des magistrats du pouvoir judiciaire - est, de cette manière, confiée à une « institution qui dispose de la légitimité démocratique requise et intervient de façon pluraliste » grâce à « une majorité excédant la majorité gouvernementale » (Doc. parl ., Chambre, 1997-1998, n° 1677/1, p. 47; Doc. parl ., Chambre, 1997-1998, n° 1675/1, p. 2).

B.7.3. Il ressort de ce qui précède que le Conseil d'Etat, lorsqu'il connaît d'un recours en annulation d'une désignation, par le Sénat, d'un membre effectif de la commission en question au titre de « chargé de cours ou [de] professeur de droit d'une faculté de droit d'une université belge », doit, après avoir, le cas échéant, vérifié le respect par l'assemblée législative des conditions de désignation fixées par la Constitution ou par la loi, tenir compte du lien spécial de confiance que traduit la désignation par une assemblée législative.

B.8. Compte tenu de ce qui est exposé en B.7, la disposition en cause est incompatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution, en ce qu'elle ne permet pas au candidat malheureux à une nomination de membre effectif de la commission de nomination de langue française pour le notariat au titre de chargé de cours ou de professeur de droit d'une faculté de droit d'une université belge d'introduire, auprès de la section du contentieux administratif du Conseil d'Etat, un recours en annulation de la désignation par le Sénat d'un tel membre de cette commission.

Etant donné que la lacune constatée est située dans le texte soumis à la Cour, il appartient au juge a quo de mettre fin à l'inconstitutionnalité constatée par la Cour, dès lors que ce constat est exprimé en des termes suffisamment précis et complets pour permettre que la disposition en cause soit appliquée dans le respect des articles 10 et 11 de la Constitution.

B.9. En ce qu'elle dénonce la violation des articles 10 et 11 de la Constitution lus isolément, la question préjudicielle appelle une réponse positive.

B.10. L'examen de la compatibilité de la disposition en cause avec les articles 10 et 11 de la Constitution lus en combinaison avec l'article 6.1 de la Convention européenne des droits de l'homme ne pourrait mener à une autre conclusion.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : Compte tenu de ce qui est dit en B.7, en ce qu'il ne permet pas au candidat malheureux à une nomination de membre effectif de la commission de nomination de langue française pour le notariat au titre de chargé de cours ou de professeur de droit d'une faculté de droit d'une université belge d'introduire, auprès de la section du contentieux administratif du Conseil d'Etat, un recours en annulation de la désignation par le Sénat d'un tel membre de cette commission, l'article 14, § 1er, alinéa 1er, 2°, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, viole les articles 10 et 11 de la Constitution.

Ainsi prononcé en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 1er juillet 2010.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux.

Le président, M. Melchior.