FEDERALE OVERHEIDSDIENST JUSTITIE

6 JANUARI 2011. - Koninklijk besluit tot bepaling van de werkingsregels van de nationale en lokale informantenbeheerders en van de contactambtenaren. - Erratum

In het Belgisch Staatsblad van 18 januari 2011, tweede editie, nr. 2011-144, akte nr. 2011/09026, bladzijde 5268, dient men bij te voegen : ADVIES 49.046/2 VAN 20 DECEMBER 2011 VAN DE AFDELING WETGEVING VAN DE RAAD VAN STATE De Raad van State, afdeling Wetgeving, tweede kamer, op 13 december 2010 door de Minister van Justitie verzocht hem, binnen een termijn van dertig dagen, van advies te dienen over een ontwerp van koninklijk besluit « tot bepaling van de werkingsregels van de nationale en lokale informantenbeheerders en van de contactambtenaren », heeft het volgende advies gegeven : Overeenkomstig artikel 84, § 1, eerste lid, 2°, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, ingevoegd bij de wet van 4 augustus 1996Relevante gevonden documenten type wet prom. 04/08/1996 pub. 08/06/2005 numac 2005015073 bron federale overheidsdienst buitenlandse zaken, buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking Wet houdende instemming met de Overeenkomst tussen het Koninkrijk België en de Republiek Gabon tot het vermijden van dubbele belasting en tot het voorkomen van het ontgaan van belasting inzake belastingen naar het inkomen en naar het vermogen, ondertekend te Brussel op 14 januari 1993 type wet prom. 04/08/1996 pub. 24/07/1997 numac 1996015142 bron ministerie van buitenlandse zaken, buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking Wet houdende goedkeuring van de Overeenkomst tussen het Koninkrijk België en de Arabische Republiek Egypte tot het vermijden van dubbele belasting en het voorkomen van het ontgaan van belasting inzake belastingen naar het inkomen, ondertekend te Kaïro op 3 januari 1991 type wet prom. 04/08/1996 pub. 21/10/1999 numac 1999015088 bron ministerie van buitenlandse zaken, buitenlandse handel en internationale samenwerking Wet houdende instemming met het Protocol tussen de regering van het Koninkrijk België en de regering van de Franse Republiek betreffende het kraamgeld, ondertekend te Brussel op 26 april 1993 sluiten en vervangen bij de wet van 2 april 2003Relevante gevonden documenten type wet prom. 02/04/2003 pub. 14/05/2003 numac 2003000376 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van sommige aspecten van de wetgeving met betrekking tot de inrichting en de werkwijze van de afdeling wetgeving van de Raad van State type wet prom. 02/04/2003 pub. 16/04/2003 numac 2003000298 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wet van 4 juli 1989 betreffende de beperking en de controle van de verkiezingsuitgaven voor de verkiezingen van de federale Kamers, de financiering en de open boekhouding van de politieke partijen, en van het Kieswetboek type wet prom. 02/04/2003 pub. 02/05/2003 numac 2003000309 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wet van 15 april 1994 betreffende de bescherming van de bevolking en van het leefmilieu tegen de uit ioniserende stralingen voortspruitende gevaren en betreffende het Federaal Agentschap voor Nucleaire Controle en tot regeling van de overdracht van sommige personeelsleden van de Dienst Veiligheid van de Staat op het gebied van de kernenergie sluiten, moeten in de adviesaanvraag in het bijzonder de redenen worden aangegeven tot staving van het spoedeisende karakter ervan.

In het onderhavige geval luidt die motivering in de brief aldus : « Het verzoek om spoedbehandeling wordt gemotiveerd op volgende gronden.

In uitvoering van artikel 47decies, § 4, van het Wetboek van strafvordering, zoals ingevoegd door de wet van 6 januari 2003Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/2003 pub. 12/05/2003 numac 2003009347 bron federale overheidsdienst justitie Wet betreffende de bijzondere opsporingsmethoden en enige andere onderzoeksmethoden sluiten betreffende de bijzondere opsporingsmethoden werd op 12 mei 2003 het koninklijk besluit van 26 maart 2003Relevante gevonden documenten type koninklijk besluit prom. 26/03/2003 pub. 12/05/2003 numac 2003009349 bron federale overheidsdienst justitie Koninklijk besluit tot bepaling van de werkingsregels van de nationale en lokale informantenbeheerders en van de contactambtenaren sluiten betreffende de werkingsregels van de nationale en lokale informantenbeheerders en van de contactambtenaren, gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad.

Tegen dit koninklijk besluit werd op 11 juli 2003 een procedure tot annulatie bij de Raad van State ingeleid, hetgeen resulteerde in het arrest 198.040 van 19 november 2009.

De Raad van State, onder verwijzing naar artikel 47decies, § 4, van het Wetboek van strafvordering en naar het arrest van het Grondwettelijk Hof nr. 202/2004 van 21 december 2004 aanvaardde dat de werkingsregels informantenwerking bij koninklijk besluit worden vastgelegd en niet bij wet.

Daarentegen oordeelde de Raad van State dat het aangevochten koninklijk besluit onvoldoende de basisbeginselen vastlegde waardoor de diverse betrokken personen gebonden zijn en werd het volledige koninklijk besluit vernietigd.

De Raad van State bepaalde wel dat, gelet op het belang van de informantenwerking in de strijd tegen de criminaliteit, de effecten van het vernietigde besluit behouden blijven tot 31 december 2010.

Dit betekent dus dat in afwachting van een nieuw en meer gedetailleerd koninklijk besluit tot eind 2010 verder gedaan kan worden aan informantenwerking conform de principes van de BOM- wet en het hoger vermelde koninklijk besluit van 26 maart 2003Relevante gevonden documenten type koninklijk besluit prom. 26/03/2003 pub. 12/05/2003 numac 2003009349 bron federale overheidsdienst justitie Koninklijk besluit tot bepaling van de werkingsregels van de nationale en lokale informantenbeheerders en van de contactambtenaren sluiten.

Het nieuwe koninklijk besluit, dat u in bijlage wordt overgemaakt en ter vervanging van het geannuleerde werd opgesteld, zou dan ook idealiter vanaf 1 januari 2011 van toepassing moeten zijn, teneinde de continuïteit, van de opsporingshandelingen en de goede werking van de politiediensten te garanderen.

Zoals in het arrest van de Raad van State wordt aangegeven is het uitvoeringsbesluit uiterst belangrijk om een goede toepassing van de wet van 6 januari 2003Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/2003 pub. 12/05/2003 numac 2003009347 bron federale overheidsdienst justitie Wet betreffende de bijzondere opsporingsmethoden en enige andere onderzoeksmethoden sluiten te verzekeren en de informantenwerking, voorzien door artikel 47decies van voormelde wet, mogelijk te maken.

Anderzijds wees de Raad van State ook op het belang van de informantenwerking in de strijd tegen de criminaliteit.

Uit de jaarlijkse rapporten aan het parlement in uitvoering van artikel 90decies van het Wetboek van strafvordering blijkt zeer duidelijk dat de informantenwerking zeer efficiënt en effectief is in de aanpak van dossiers inzake wapens, drugs, mensenhandel, agressie, moord, car- en homejackings, terrorisme, witwas, georganiseerde diefstal en corruptie.

De federale procureur en het College van procureurs-generaal brachten beiden een positief advies uit, stellende dat het nieuwe ontwerp een evenwichtige tekst is, die op een meer gedetailleerde wijze de basisbeginselen en werkingsregels vastlegt die moeten worden nageleefd door alle betrokkenen bij de informantenwerking en tegemoet komt aan de opmerkingen van de Raad van State ».

Rekening houdend met het tijdstip waarop dit advies gegeven wordt, vestigt de Raad van State de aandacht op het feit dat, wegens het ontslag van de regering, de bevoegdheid van deze laatste beperkt is tot het afhandelen van de lopende zaken. Dit advies wordt evenwel gegeven zonder dat wordt nagegaan of dit ontwerp in die beperkte bevoegdheid kan worden ingepast, aangezien de afdeling Wetgeving geen kennis heeft van het geheel van de feitelijke gegevens welke de regering in aanmerking kan nemen als zij te oordelen heeft of het vaststellen of wijzigen van een verordening noodzakelijk is.

Aangezien de adviesaanvraag ingediend is op basis van artikel 84, § 1, eerste lid, 2°, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, zoals het is vervangen bij de wet van 2 april 2003Relevante gevonden documenten type wet prom. 02/04/2003 pub. 14/05/2003 numac 2003000376 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van sommige aspecten van de wetgeving met betrekking tot de inrichting en de werkwijze van de afdeling wetgeving van de Raad van State type wet prom. 02/04/2003 pub. 16/04/2003 numac 2003000298 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wet van 4 juli 1989 betreffende de beperking en de controle van de verkiezingsuitgaven voor de verkiezingen van de federale Kamers, de financiering en de open boekhouding van de politieke partijen, en van het Kieswetboek type wet prom. 02/04/2003 pub. 02/05/2003 numac 2003000309 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wet van 15 april 1994 betreffende de bescherming van de bevolking en van het leefmilieu tegen de uit ioniserende stralingen voortspruitende gevaren en betreffende het Federaal Agentschap voor Nucleaire Controle en tot regeling van de overdracht van sommige personeelsleden van de Dienst Veiligheid van de Staat op het gebied van de kernenergie sluiten, beperkt de afdeling Wetgeving overeenkomstig artikel 84, § 3, van de voornoemde gecoördineerde wetten haar onderzoek tot de rechtsgrond van het ontwerp, de bevoegdheid van de steller van de handeling en de te vervullen voorafgaande vormvereisten.

Wat deze drie punten betreft, geeft het ontwerp aanleiding tot de volgende opmerkingen. 1.1. Het ontwerp beoogt de herziening van het koninklijk besluit van 26 maart 2003Relevante gevonden documenten type koninklijk besluit prom. 26/03/2003 pub. 12/05/2003 numac 2003009349 bron federale overheidsdienst justitie Koninklijk besluit tot bepaling van de werkingsregels van de nationale en lokale informantenbeheerders en van de contactambtenaren sluiten tot bepaling van de werkingsregels van de nationale en lokale informantenbeheerders en van de contactambtenaren, welk koninklijk besluit vernietigd is door arrest nr. 198.040 van 19 november 2009 van de Raad van State, dat in artikel 2 van het dictum ervan bepaalt dat de uitwerking van het vernietigde besluit wordt gehandhaafd tot 31 december 2010.

Net als het koninklijk besluit van 26 maart 2003Relevante gevonden documenten type koninklijk besluit prom. 26/03/2003 pub. 12/05/2003 numac 2003009349 bron federale overheidsdienst justitie Koninklijk besluit tot bepaling van de werkingsregels van de nationale en lokale informantenbeheerders en van de contactambtenaren sluiten ontleent ook het ontworpen besluit zijn belangrijkste rechtsgrond aan artikel 47decies, § 4, van het Wetboek van strafvordering, ingevoegd bij artikel 4 van de wet van 6 januari 2003Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/2003 pub. 12/05/2003 numac 2003009347 bron federale overheidsdienst justitie Wet betreffende de bijzondere opsporingsmethoden en enige andere onderzoeksmethoden sluiten betreffende de bijzondere opsporingsmethoden en enige andere onderzoeksmethoden. 1.2. In het voornoemde arrest nr. 198.040 van de Raad van State wordt inzonderheid gesteld « dat het Arbitragehof, thans het Grondwettelijk Hof, op de vraag of de delegatie die aan de Koning wordt verleend door artikel 47decies, § 4, van het Wetboek van strafvordering, dat de rechtsgrond vormt van het bestreden koninklijk besluit, inzonderheid strookt met artikel 22 van de Grondwet, « juncto » artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, in zijn arrest nr. 202/2004 van 21 december 2004 geoordeeld heeft dat die delegatie niet als « buitensporig » kan worden beschouwd » (vertaling).

Wat het tweede middel betreft, ontleend aan het feit dat de delegaties die aan de Koning worden verleend, inzonderheid door artikel 47decies, § 4, van het Wetboek van strafvordering, een schending inhouden van de artikelen 12, tweede lid, en 22 van de Grondwet, « juncto » artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, wordt in arrest nr. 202/2004 immers het volgende gesteld : « B.8.1. Artikel 47decies van het Wetboek van Strafvordering handelt over de informantenwerking. Paragraaf 4 van die bepaling belast de Koning ermee om, na advies van het College van procureurs-generaal en van de federale procureur, de werkingsregels van de nationale en lokale informantenbeheerders en van de contactambtenaren te bepalen.

Die beheerders zijn politieofficieren belast met het beheer van de informantenwerking op nationaal niveau of op arrondissementeel niveau.

B.8.2. Na een omschrijving, in de memorie van toelichting, van de rol en de taken van de nationale en lokale beheerders wordt verder gesteld dat « het wetsontwerp voorziet dat al deze bevoegdheden van de nationale en lokale informantenbeheerders en contactambtenaren bij koninklijk besluit zullen worden vastgelegd », en wordt die keuze aldus verantwoordt : « het lijkt inderdaad beter dit bij koninklijk besluit te doen, gezien het hier toch gaat om de louter praktische uitwerking van de principes, zoals ze door het wetsontwerp zijn vastgelegd » (Parl. St., Kamer, 2001-2002, DOC 50-1688/001, p. 46).

B.8.3. De bekritiseerde delegatie aan de Koning heeft enkel betrekking op de werkingsregels van de nationale en lokale informantenbeheerders en van de contactambtenaren. De wetgever heeft ervoor gezorgd zelf de taken van die ambtenaren te preciseren in de paragrafen 2 en 3 van artikel 47decies, en wanneer hij de Koning ermee heeft belast de werkingsregels te preciseren, moet de Koning dat doen « met inachtneming van een permanente controle over de betrouwbaarheid van de informanten, van de afscherming van de identiteit van de informanten en van de vrijwaring van de fysieke, psychische en morele integriteit van de contactambtenaren » (artikel 47decies, § 4).

De aan de Koning toegekende delegatie is derhalve niet buitensporig ». 2. De afdeling Wetgeving van de Raad van State heeft belangrijke opmerkingen geformuleerd in haar advies 35.047/2, gegeven op 17 maart 2003 over het ontwerp dat aanleiding gegeven heeft tot het voornoemde koninklijk besluit van 26 maart 2003Relevante gevonden documenten type koninklijk besluit prom. 26/03/2003 pub. 12/05/2003 numac 2003009349 bron federale overheidsdienst justitie Koninklijk besluit tot bepaling van de werkingsregels van de nationale en lokale informantenbeheerders en van de contactambtenaren sluiten.

Die opmerkingen behouden hun relevantie voor de bepalingen van het ontwerp die overeenstemmen met die van het koninklijk besluit van 26 maart 2003Relevante gevonden documenten type koninklijk besluit prom. 26/03/2003 pub. 12/05/2003 numac 2003009349 bron federale overheidsdienst justitie Koninklijk besluit tot bepaling van de werkingsregels van de nationale en lokale informantenbeheerders en van de contactambtenaren sluiten, gelet eveneens op de motieven op grond waarvan die bepalingen in hun geheel zijn vernietigd door het voornoemde koninklijk besluit nr. 198.040 van 19 november 2009 van de Raad van State; die motieven zijn de volgende : « Overwegende, wat betreft het tweede onderdeel van het middel, dat uit het onderzoek of het ontwerp dat aan de afdeling Wetgeving van de Raad van State is voorgelegd, voorzag in een gepaste inwerkingstelling van de machtiging waarvan sprake in artikel 47decies, § 4, van het Wetboek van Strafvordering, heeft deze in haar advies 35.047/2, gegeven op 17 maart 2003 over het ontwerp van koninklijk besluit, gesteld dat dit « ontwerp (...) niet aan (geeft) door welke essentiële beginselen al de (betrokken) personen zich in hun gedragingen moeten laten leiden wanneer zij contacten onderhouden met informanten of informatie beheren die op hen betrekking heeft »; dat de afdeling Wetgeving eveneens geoordeeld heeft dat het krachtens artikel 47decies, § 4, van het Wetboek van strafvordering de Koning is die « de werkingsregels voor deze verscheidene betrokken personen bepaalt » en dat « de subdelegatie aan de nationale informantenbeheerder (...) bijgevolg alleen betrekking (kan) hebben op bijkomstige aspecten van de werking van zulk een systeem, terwijl de basisregels door de Koning moeten worden vastgelegd »; dat de Koning die regels niet nader heeft bepaald, waardoor Hij handelt in strijd met de vereisten van toegankelijkheid en voorspelbaarheid die opgelegd worden door artikel 8, § 2, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, waarvan de schending aangevoerd wordt door de verzoekende partijen; dat het tweede onderdeel van het middel gegrond is » (vertaling). 3. Artikel 7 voorziet binnen de federale politie in een databank opgericht onder het gezag van de minister van Justitie.Deze databank speelt een centrale rol in de opzet van het ontwerp.

Er rijzen evenwel vragen wat betreft de samenhang van deze bepaling met de artikelen 44/1 tot 44/11 van de wet van 5 augustus 1992Relevante gevonden documenten type wet prom. 05/08/1992 pub. 21/10/1999 numac 1999015203 bron ministerie van buitenlandse zaken, buitenlandse handel en internationale samenwerking Wet houdende instemming met het Protocol houdende wijziging van artikel 81 van het Verdrag tot instelling van de Benelux Economische Unie van 3 februari 1958, opgemaakt te Brussel op 16 februari 1990 sluiten op het politieambt.

Naar die bepalingen wordt weliswaar verwezen in het ontworpen tweede lid (« Onverminderd de artikelen 44/1 tot 44/11 »), maar zo een verwijzing doet een aantal problemen rijzen, meer in het bijzonder de volgende : 1° Zo een formulering houdt geen garantie in dat de artikelen 44/1 tot 44/11 van de voornoemde wet van 5 augustus 1992Relevante gevonden documenten type wet prom. 05/08/1992 pub. 21/10/1999 numac 1999015203 bron ministerie van buitenlandse zaken, buitenlandse handel en internationale samenwerking Wet houdende instemming met het Protocol houdende wijziging van artikel 81 van het Verdrag tot instelling van de Benelux Economische Unie van 3 februari 1958, opgemaakt te Brussel op 16 februari 1990 sluiten van toepassing zullen zijn op de databank.Volgens de gemachtigde magistraat is het « nationaal controlesysteem » genoemd in de artikelen 2, § 3, 4, § 1, 7 en 8, eerste lid, van het ontwerp, geïntegreerd binnen de algemene nationale gegevensbank, opgericht binnen het commissariaat-generaal van de federale politie met toepassing van artikel 44/4 van de voornoemde wet van 5 augustus 1992Relevante gevonden documenten type wet prom. 05/08/1992 pub. 21/10/1999 numac 1999015203 bron ministerie van buitenlandse zaken, buitenlandse handel en internationale samenwerking Wet houdende instemming met het Protocol houdende wijziging van artikel 81 van het Verdrag tot instelling van de Benelux Economische Unie van 3 februari 1958, opgemaakt te Brussel op 16 februari 1990 sluiten op het politieambt, zodat daarop derhalve de regelingen van toepassing zullen zijn die vastgelegd zijn ter uitvoering van de machtigingen die daarin vervat liggen wat betreft het beheer van die databank en de verwerking van de inlichtingen en de gegevens die daarin bewaard worden. 2° De Raad van State vraagt zich evenwel af of het aannemelijk is dat, gelet op de bijzondere aard van een databank over informanten, deze mee opgenomen wordt in het systeem dat in het leven is geroepen door de voornoemde artikelen 44/1 tot 44/11. Hoe dan ook dient de bepaling grondig herzien te worden mede rekening houdend met opmerking nr. 4. 4. Het is de Raad van State niet duidelijk op welke wijze de tweede zin van het tweede lid van artikel 7, die bovendien in bijzonder onduidelijke bewoordingen is gesteld, aansluit bij de regels inzake de toegang die betrekking hebben op het systeem waarvan sprake in de voornoemde artikelen 44/1 tot 44/11. Dat aspect is van cruciaal belang, aangezien het hele systeem bepaald wordt door de aard van de gegevens die in de gegevensbank opgenomen zullen worden. Het is derhalve van essentieel belang om in het ontwerp te bepalen wie gegevens mag invoeren, maar ook wie er toegang toe heeft. 5. Een aantal elementen uit het verslag aan de Koning dienen in het dispositief opgenomen te worden. Aldus wordt bijvoorbeeld in de bespreking van artikel 3, die in hoofdzaak betrekking heeft op de rol van de lokale informantenbeheerder, het volgende gesteld : « er (zijn) afwijkingen mogelijk op het principe dat de lokale informantenbeheerder de contacten met de magistraat bijzondere opsporingsmethoden onderhoudt. Een afwijking kan bijvoorbeeld aangewezen voorkomen, in geval van grote gerechtelijke arrondissementen met een erg intensieve informantenwerking. In dat geval zou het contraproductief zijn de contacten enkel tot de lokale informantenbeheerder te beperken. Een ander voorbeeld, mede in toepassing van artikel 6, § 2, van het koninklijk besluit, is dat, wanneer het informatie betreft die binnen de lokale politie ingewonnen en geëxploiteerd wordt, de officier van de lokale politie, die de lokale informantenbeheerder in zijn opdracht bijstaat, in eerste instantie de contacten met de magistraat bijzondere opsporingsmethoden onderhoudt.

Deze afwijkingen dienen te worden opgenomen in de onderrichtingen die de lokale informantenbeheerder, ingevolge artikel 3, § 2, tweede lid van het koninklijk besluit, binnen het gerechtelijk arrondissement verspreidt. » Die mogelijkheden om van het door het ontwerp ingestelde systeem af te wijken, moeten erin worden opgenomen, mits in datzelfde ontwerp de voorwaarden worden bepaald voor de inwerkingstelling van die afwijkingen.

Nog een voorbeeld : in de bespreking van artikel 10 wordt bepaald dat de evaluatie die daarin wordt geregeld « losstaat van de gewone evaluatie die elke politieman minstens tweejaarlijks dient te ondergaan. » Het zou beter zijn deze precisering in het ontwerp op te nemen. 6. Tot slot dient het thans voorliggende ontwerp grondig te worden herzien en opnieuw ter fine van advies te worden voorgelegd aan de Raad van State.