GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 124/2022 van 13 oktober 2022 Rolnummer 7572 In zake : de prejudiciële vraag betreffende artikel 62, 2°, van het Consulair Wetboek, zoals van toepassing vóór de vervanging ervan bij de wet van 3 juli 2019Relevante gevonden documenten type wet prom. 03/07/2019 pub. 22/08/2019 numac 2019014067 bron federale overheidsdienst buitenlandse zaken, buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking Wet tot wijziging van de wet van 21 december 2013 houdende het Consulair Wetboek en van de wet van 10 februari 2015 met betrekking tot geautomatiseerde verwerkingen van persoonsgegevens die noodzakelijk zijn voor de Belgische paspoorten en reisdocumenten type wet prom. 03/07/2019 pub. 11/10/2021 numac 2021032849 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wet van 21 december 2013 houdende het Consulair Wetboek en van de wet van 10 februari 2015 met betrekking tot geautomatiseerde verwerkingen van persoonsgegevens die noodzakelijk zijn voor de Belgische paspoorten en reisdocumenten. - Duitse vertaling van uittreksels sluiten « tot wijziging van de wet van 21 december 2013 houdende het Consulair Wetboek en van de wet van 10 februari 2015 met betrekking tot geautomatiseerde verwerkingen van persoonsgegevens die noodzakelijk zijn voor de Belgische paspoorten en reisdocumenten », gesteld door de Raad van State.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters P. Nihoul en L. Lavrysen, en de rechters T. Giet, M. Pâques, Y. Kherbache, D. Pieters en S. de Bethune, bijgestaan door de griffier F. Meersschaut, onder voorzitterschap van voorzitter P. Nihoul, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging Bij arrest nr. 250.072 van 10 maart 2021, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 7 mei 2021, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schendt artikel 62, 2°, van het Consulair Wetboek, in de versie die van toepassing was vóór de vervanging ervan bij de wet van 3 juli 2019Relevante gevonden documenten type wet prom. 03/07/2019 pub. 22/08/2019 numac 2019014067 bron federale overheidsdienst buitenlandse zaken, buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking Wet tot wijziging van de wet van 21 december 2013 houdende het Consulair Wetboek en van de wet van 10 februari 2015 met betrekking tot geautomatiseerde verwerkingen van persoonsgegevens die noodzakelijk zijn voor de Belgische paspoorten en reisdocumenten type wet prom. 03/07/2019 pub. 11/10/2021 numac 2021032849 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wet van 21 december 2013 houdende het Consulair Wetboek en van de wet van 10 februari 2015 met betrekking tot geautomatiseerde verwerkingen van persoonsgegevens die noodzakelijk zijn voor de Belgische paspoorten en reisdocumenten. - Duitse vertaling van uittreksels sluiten, zo geïnterpreteerd dat het ook van toepassing is op de voorwaarde van een probatie-uitstel waarbij enkel wordt verboden zich te begeven naar een land in oorlog, de artikelen 10, 11, 12 en 22 van de Grondwet, eventueel in samenhang gelezen met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en met artikel 2 van het Protocol nr. 4 bij dat Verdrag, in zoverre het voorziet in een identieke behandeling van alle personen die het voorwerp uitmaken van een vrijheidsbeperkende gerechtelijke maatregel, zonder rekening te houden met de in die maatregel bepaalde specifieke beperkingen, en het tot gevolg heeft de persoon die een dergelijk uitstel heeft genoten, te verbieden zich te begeven naar elk land waarvoor een paspoort is vereist, ongeacht of dat land al dan niet in oorlog is ? ». (...) III. In rechte (...) B.1. Artikel 62, 2°, van het Consulair Wetboek, zoals het van toepassing was vóór de vervanging ervan bij de wet van 3 juli 2019Relevante gevonden documenten type wet prom. 03/07/2019 pub. 22/08/2019 numac 2019014067 bron federale overheidsdienst buitenlandse zaken, buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking Wet tot wijziging van de wet van 21 december 2013 houdende het Consulair Wetboek en van de wet van 10 februari 2015 met betrekking tot geautomatiseerde verwerkingen van persoonsgegevens die noodzakelijk zijn voor de Belgische paspoorten en reisdocumenten type wet prom. 03/07/2019 pub. 11/10/2021 numac 2021032849 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wet van 21 december 2013 houdende het Consulair Wetboek en van de wet van 10 februari 2015 met betrekking tot geautomatiseerde verwerkingen van persoonsgegevens die noodzakelijk zijn voor de Belgische paspoorten en reisdocumenten. - Duitse vertaling van uittreksels sluiten « tot wijziging van de wet van 21 december 2013 houdende het Consulair Wetboek en van de wet van 10 februari 2015 met betrekking tot geautomatiseerde verwerkingen van persoonsgegevens die noodzakelijk zijn voor de Belgische paspoorten en reisdocumenten » (hierna : de wet van 3 juli 2019Relevante gevonden documenten type wet prom. 03/07/2019 pub. 22/08/2019 numac 2019014067 bron federale overheidsdienst buitenlandse zaken, buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking Wet tot wijziging van de wet van 21 december 2013 houdende het Consulair Wetboek en van de wet van 10 februari 2015 met betrekking tot geautomatiseerde verwerkingen van persoonsgegevens die noodzakelijk zijn voor de Belgische paspoorten en reisdocumenten type wet prom. 03/07/2019 pub. 11/10/2021 numac 2021032849 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wet van 21 december 2013 houdende het Consulair Wetboek en van de wet van 10 februari 2015 met betrekking tot geautomatiseerde verwerkingen van persoonsgegevens die noodzakelijk zijn voor de Belgische paspoorten en reisdocumenten. - Duitse vertaling van uittreksels sluiten), bepaalt : « De afgifte van een Belgisch paspoort of reisdocument wordt geweigerd : [...] 2° indien de aanvrager het voorwerp is van een vrijheidsbeperkende gerechtelijke maatregel ». Artikel 65/1, eerste lid, van hetzelfde Wetboek, zoals het van toepassing was vóór de vervanging ervan bij de wet van 3 juli 2019Relevante gevonden documenten type wet prom. 03/07/2019 pub. 22/08/2019 numac 2019014067 bron federale overheidsdienst buitenlandse zaken, buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking Wet tot wijziging van de wet van 21 december 2013 houdende het Consulair Wetboek en van de wet van 10 februari 2015 met betrekking tot geautomatiseerde verwerkingen van persoonsgegevens die noodzakelijk zijn voor de Belgische paspoorten en reisdocumenten type wet prom. 03/07/2019 pub. 11/10/2021 numac 2021032849 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wet van 21 december 2013 houdende het Consulair Wetboek en van de wet van 10 februari 2015 met betrekking tot geautomatiseerde verwerkingen van persoonsgegevens die noodzakelijk zijn voor de Belgische paspoorten en reisdocumenten. - Duitse vertaling van uittreksels sluiten, bepaalt : « Belgische paspoorten en reisdocumenten worden ingetrokken en ongeldig verklaard onder de voorwaarden bedoeld in artikel 62 ».

Uit een gezamenlijke lezing van die twee bepalingen blijkt dat de minister van Buitenlandse Zaken het paspoort moet intrekken of ongeldig verklaren van de persoon ten aanzien van wie een vrijheidsbeperkende gerechtelijke maatregel is genomen, los van de aard van de in het geding zijnde maatregel of de voorwaarden ervan.

B.2. De Raad van State stelt aan het Hof een vraag over de verenigbaarheid van artikel 62, 2°, van het Consulair Wetboek, zoals het van toepassing was vóór de vervanging ervan bij de wet van 3 juli 2019Relevante gevonden documenten type wet prom. 03/07/2019 pub. 22/08/2019 numac 2019014067 bron federale overheidsdienst buitenlandse zaken, buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking Wet tot wijziging van de wet van 21 december 2013 houdende het Consulair Wetboek en van de wet van 10 februari 2015 met betrekking tot geautomatiseerde verwerkingen van persoonsgegevens die noodzakelijk zijn voor de Belgische paspoorten en reisdocumenten type wet prom. 03/07/2019 pub. 11/10/2021 numac 2021032849 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wet van 21 december 2013 houdende het Consulair Wetboek en van de wet van 10 februari 2015 met betrekking tot geautomatiseerde verwerkingen van persoonsgegevens die noodzakelijk zijn voor de Belgische paspoorten en reisdocumenten. - Duitse vertaling van uittreksels sluiten, « zo geïnterpreteerd dat het ook van toepassing is op de voorwaarde van een probatie-uitstel waarbij enkel wordt verboden zich te begeven naar een land in oorlog », met de artikelen 10, 11, 12 en 22 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met artikel 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en met artikel 2 van het Protocol nr. 4 bij dat Verdrag.

De Raad van State stelt aan het Hof een vraag over de identieke behandeling door de in het geding zijnde bepaling, in de voormelde interpretatie, van alle personen ten aanzien van wie een vrijheidsbeperkende gerechtelijke maatregel is genomen, los van de specifieke beperkingen waarin in het kader van die maatregel is voorzien, alsook over het gevolg dat daaruit voortvloeit, namelijk het verbod voor de persoon die het voormelde probatie-uitstel geniet, om zich te begeven naar elk land waarvoor een paspoort is vereist, ongeacht of dat land al dan niet in oorlog is.

B.3. In de interpretatie die de Raad van State eraan geeft, is de voorwaarde van een probatie-uitstel waarbij wordt verboden zich te begeven naar een land in oorlog, een « vrijheidsbeperkende gerechtelijke maatregel » in de zin van het hiervoor aangehaalde artikel 62, 2°, van het Consulair Wetboek. Het Hof beantwoordt de prejudiciële vraag in die interpretatie, daar die niet kennelijk verkeerd is.

B.4. De artikelen 10 en 11 van de Grondwet hebben een algemene draagwijdte. Zij verbieden elke discriminatie, ongeacht de oorsprong ervan : de grondwettelijke regels van de gelijkheid en van de niet-discriminatie zijn toepasselijk ten aanzien van alle rechten en alle vrijheden, met inbegrip van die welke voortvloeien uit internationale verdragen die België binden.

Het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie sluit niet uit dat een verschil in behandeling tussen categorieën van personen wordt ingesteld, voor zover dat verschil op een objectief criterium berust en het redelijk verantwoord is. Dat beginsel verzet er zich overigens tegen dat categorieën van personen, die zich ten aanzien van de betwiste maatregel in wezenlijk verschillende situaties bevinden, op identieke wijze worden behandeld, zonder dat daarvoor een redelijke verantwoording bestaat.

Het bestaan van een dergelijke verantwoording moet worden beoordeeld rekening houdend met het doel en de gevolgen van de betwiste maatregel en met de aard van de ter zake geldende beginselen; het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie is geschonden wanneer vaststaat dat geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen en het beoogde doel.

B.5. Artikel 12 van de Grondwet waarborgt de individuele vrijheid. Die vrijheid omvat met name de vrijheid van komen en gaan.

B.6. Artikel 2 van het Protocol nr. 4 bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens waarborgt de vrijheid van verkeer. Het bepaalt : « 1. Een ieder die zich wettig op het grondgebied van een Staat bevindt, heeft het recht zich daar vrij te verplaatsen en er in vrijheid woonplaats te kiezen. 2. Een ieder is vrij welk land ook, met inbegrip van het zijne, te verlaten.3. De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden gebonden dan die welke bij de wet zijn voorzien en in een democratische samenleving nodig zijn in het belang van 's lands veiligheid of van de openbare veiligheid, ter handhaving van de openbare orde, ter voorkoming van strafbare handelingen, ter bescherming van de gezondheid of van de goede zeden of ter bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.4. De in het eerste lid genoemde rechten kunnen ook, in bepaaldelijk omschreven gebieden, worden gebonden aan bij de wet voorziene beperkingen, welke gerechtvaardigd worden door het openbaar belang in een democratische samenleving ». Het recht om eender welk land te verlaten, met inbegrip van het eigen land, impliceert het recht voor de betrokken persoon om zich te begeven naar een land van zijn keuze waarvoor hij de toestemming heeft verkregen om het te betreden (EHRM, grote kamer, 23 februari 2017, De Tommaso t. Italië, § 104; 11 juli 2013, Khlyustov t. Rusland, § 64; 22 mei 2001, Baumann t. Frankrijk, § 61).

B.7. In zoverre de in het geding zijnde bepaling de persoon ten aanzien van wie een vrijheidsbeperkende gerechtelijke maatregel is genomen, die bestaat in de voorwaarde van een probatie-uitstel die hem verbiedt zich te begeven naar een land in oorlog, de mogelijkheid ontneemt om zich te begeven naar elk land waarvoor een paspoort is vereist, houdt zij een inmenging in de vrijheid van komen en gaan van de betrokken persoon in.

Het staat aan het Hof te bepalen of een dergelijke inmenging bij wet is bepaald, een in artikel 2, lid 3, van het Protocol nr. 4 bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens vermeld legitiem doel nastreeft en evenredig is met dat doel, hetgeen veronderstelt dat zij een billijk evenwicht bewerkstelligt tussen het algemeen belang en de rechten van het individu (EHRM, grote kamer, 23 februari 2017, De Tommaso t. Italië, § 104).

In het raam van dat onderzoek gaat het Hof na of het redelijk verantwoord is dezelfde behandeling voor te behouden aan de personen ten aanzien van wie de voormelde vrijheidsbeperkende gerechtelijke maatregel is genomen, enerzijds, en aan de personen ten aanzien van wie een andere vrijheidsbeperkende gerechtelijke maatregel is genomen, zoals een effectieve gevangenisstraf of een verbod om het Belgisch grondgebied te verlaten, anderzijds.

B.8.1. Artikel 2 van het Protocol nr. 4 bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, in samenhang gelezen met de artikelen 10, 11 en 12 van de Grondwet, legt op dat de inmenging in de vrijheid van komen en gaan wordt gedefinieerd in duidelijke en voldoende nauwkeurige bewoordingen en dat de gevolgen ervan voorzienbaar zijn.

Die vereiste van voorzienbaarheid houdt in dat de formulering van de wet voldoende nauwkeurig is opdat eenieder - desnoods door een beroep te doen op deskundige raadslieden - in redelijke mate in de gegeven context, de gevolgen kan voorzien die kunnen voortvloeien uit een bepaalde handeling, zonder evenwel dat die gevolgen voorzienbaar zijn met absolute zekerheid (EHRM, grote kamer, 23 februari 2017, De Tommaso t. Italië, § 107). Die vereiste belet dus niet dat de wet een zekere beoordelingsbevoegdheid toekent aan de overheid of aan de rechter. Er dient immers rekening te worden gehouden met het algemene karakter van de wetten en de uiteenlopende situaties waarop zij van toepassing zijn.

B.8.2. Gelet op het voorwerp van de in het geding zijnde bepaling dient het begrip « vrijheidsbeperkende gerechtelijke maatregel » zo te worden geïnterpreteerd dat het niet elke gerechtelijke maatregel beoogt die eender welke vrijheid beperkt, maar uitsluitend de gerechtelijke maatregelen die de vrijheid van komen en gaan beperken.

Dat begrip « vrijheidsbeperkende gerechtelijke maatregel » beperkt zich niet tot de vrijheidsberovende maatregelen, zoals een effectieve gevangenisstraf, maar het kan ook andere maatregelen omvatten, zoals een voorwaardelijke invrijheidstelling die gepaard gaat met een beperking van de vrijheid van verkeer. Een persoon die is veroordeeld tot een straf waarvan de tenuitvoerlegging het voorwerp uitmaakt van een probatie-uitstel met het verbod om zich te begeven naar een land in oorlog, kan dus redelijkerwijs verwachten dat de in het geding zijnde maatregel op hem betrekking heeft.

Het begrip « vrijheidsbeperkende gerechtelijke maatregel » is voldoende duidelijk en voorzienbaar en biedt derhalve voldoende waarborgen tegen willekeurige aantastingen van de overheid. De inmenging in de vrijheid van komen en gaan is dus bepaald bij de wet.

B.9. De weigering om een paspoort af te geven of de intrekking ervan wegens de vrijheidsbeperkende gerechtelijke maatregel, die ten aanzien van de betrokken persoon is genomen, en die bestaat in de voorwaarde van een probatie-uitstel waarbij de betrokkene wordt verboden zich te begeven naar een land in oorlog, strekt tot de goede tenuitvoerlegging van die maatregel en draagt overigens bij tot het voorkomen van recidive en strafbare feiten. Hieruit volgt dat de inmenging legitieme doelstellingen nastreeft, in de zin van artikel 2, lid 3, van het Protocol nr. 4 bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, namelijk de handhaving van de openbare orde en de voorkoming van strafbare feiten, en relevant is voor het verwezenlijken van die doelstellingen.

B.10. De in het geding zijnde maatregel leidt automatisch tot de weigering een paspoort af te geven aan de betrokken persoon of tot de intrekking van het paspoort, zonder dat die persoon de mogelijkheid heeft een reisdocument te verkrijgen om bepaalde reizen te maken met inachtneming van de vrijheidsberovende gerechtelijke maatregel die ten aanzien van hem is genomen.

In tegenstelling tot wat de Ministerraad aanvoert, blijkt niet dat de betrokken persoon, op basis van het recht dat van toepassing was toen de voor de Raad van State bestreden beslissing is genomen, een voorlopig reisdocument kon verkrijgen om te reizen naar een land dat niet in oorlog was. De Ministerraad geeft geen wettelijke of reglementaire bepaling aan die in een dergelijke mogelijkheid voorzag, mogelijkheid die de in het geding zijnde bepaling integendeel lijkt uit te sluiten. De voorlopige reisdocumenten, met een geldigheidsduur van maximum één jaar, die de Belgen kunnen verkrijgen, konden niet worden afgegeven in een hypothese zoals die welke in het geding is (artikel 57, eerste lid, 4°, en derde lid, van het Consulair Wetboek en de artikelen 8 en 9 van het ministerieel besluit van 19 april 2014Relevante gevonden documenten type ministerieel besluit prom. 19/04/2014 pub. 04/06/2014 numac 2014015129 bron federale overheidsdienst buitenlandse zaken, buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking Ministerieel besluit aangaande de afgifte van paspoorten sluiten « aangaande de afgifte van paspoorten »).

Gelet op die onmogelijkheid, voor de betrokken persoon, om een reisdocument te verkrijgen teneinde bepaalde reizen te maken met inachtneming van de vrijheidsbeperkende gerechtelijke maatregel die ten aanzien van hem is genomen en bij ontstentenis van het bewijs dat een dermate uitgebreide beperking nodig was om te garanderen dat het verbod dat is beperkt tot het reizen naar landen in oorlog wordt nageleefd, gaat de in het geding zijnde bepaling verder dan hetgeen strikt noodzakelijk is om de naleving van die maatregel te waarborgen.

Die persoon wordt immers belet zijn recht om te reizen naar landen die niet in oorlog zijn, uit te oefenen. De wetgever heeft dus geen billijk evenwicht bewerkstelligd tussen het algemeen belang en de rechten van het individu.

Om dezelfde redenen is de in het geding zijnde bepaling, in zoverre zij alle personen die zijn onderworpen aan een vrijheidsbeperkende gerechtelijke maatregel op dezelfde manier behandelt, zonder rekening te houden met de specifieke voorwaarden van elk van die maatregelen, discriminerend.

B.11. Artikel 62, 2°, van het Consulair Wetboek, zoals het van toepassing was vóór de vervanging ervan bij de wet van 3 juli 2019Relevante gevonden documenten type wet prom. 03/07/2019 pub. 22/08/2019 numac 2019014067 bron federale overheidsdienst buitenlandse zaken, buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking Wet tot wijziging van de wet van 21 december 2013 houdende het Consulair Wetboek en van de wet van 10 februari 2015 met betrekking tot geautomatiseerde verwerkingen van persoonsgegevens die noodzakelijk zijn voor de Belgische paspoorten en reisdocumenten type wet prom. 03/07/2019 pub. 11/10/2021 numac 2021032849 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wet van 21 december 2013 houdende het Consulair Wetboek en van de wet van 10 februari 2015 met betrekking tot geautomatiseerde verwerkingen van persoonsgegevens die noodzakelijk zijn voor de Belgische paspoorten en reisdocumenten. - Duitse vertaling van uittreksels sluiten, is in zoverre het van toepassing is op de voorwaarde van een probatie-uitstel die de betrokkene uitsluitend verbiedt zich te begeven naar een land in oorlog, niet bestaanbaar met de artikelen 10, 11 en 12 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 2 van het Protocol nr. 4 bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

B.12. Het onderzoek van de bestaanbaarheid van de in het geding zijnde bepaling met artikel 22 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, kan niet leiden tot een ruimere vaststelling van ongrondwettigheid.

Om die redenen, het Hof, zegt voor recht : Artikel 62, 2°, van het Consulair Wetboek, zoals het van toepassing was vóór de vervanging ervan bij de wet van 3 juli 2019Relevante gevonden documenten type wet prom. 03/07/2019 pub. 22/08/2019 numac 2019014067 bron federale overheidsdienst buitenlandse zaken, buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking Wet tot wijziging van de wet van 21 december 2013 houdende het Consulair Wetboek en van de wet van 10 februari 2015 met betrekking tot geautomatiseerde verwerkingen van persoonsgegevens die noodzakelijk zijn voor de Belgische paspoorten en reisdocumenten type wet prom. 03/07/2019 pub. 11/10/2021 numac 2021032849 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wet van 21 december 2013 houdende het Consulair Wetboek en van de wet van 10 februari 2015 met betrekking tot geautomatiseerde verwerkingen van persoonsgegevens die noodzakelijk zijn voor de Belgische paspoorten en reisdocumenten. - Duitse vertaling van uittreksels sluiten « tot wijziging van de wet van 21 december 2013 houdende het Consulair Wetboek en van de wet van 10 februari 2015 met betrekking tot geautomatiseerde verwerkingen van persoonsgegevens die noodzakelijk zijn voor de Belgische paspoorten en reisdocumenten », in zoverre het van toepassing is op de voorwaarde van een probatie-uitstel die de betrokkene uitsluitend verbiedt zich te begeven naar een land in oorlog, schendt de artikelen 10, 11 en 12 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 2 van het Protocol nr. 4 bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

Aldus gewezen in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op 13 oktober 2022.

De griffier, F. Meersschaut De voorzitter, P. Nihoul