GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 90/2022 van 30 juni 2022 Rolnummer 7640 In zake : de prejudiciële vragen betreffende artikel L1523-10, § 3, van het Wetboek van de plaatselijke democratie en de decentralisering, ingevoegd bij artikel 20 van het decreet van het Waalse Gewest van 29 maart 2018 « tot wijziging van het Wetboek van de Plaatselijke Democratie en de Decentralisering met het oog op een sterker bestuur en een sterkere transparantie in de uitvoering van de openbare mandaten in de lokale en bovenlokale structuren en hun filialen », gesteld door de Raad van State.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters P. Nihoul en L. Lavrysen, en de rechters J.-P. Moerman, M. Pâques, Y. Kherbache, T. Detienne en S. de Bethune, bijgestaan door de griffier F. Meersschaut, onder voorzitterschap van voorzitter P. Nihoul, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vragen en rechtspleging Bij arrest nr. 251.450 van 9 september 2021, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 22 september 2021, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vragen gesteld : « Schendt artikel L1523-10, § 3, van het Wetboek van de plaatselijke democratie en de decentralisatie, ingevoegd bij het decreet van het Waals Parlement van 29 maart 2018 tot wijziging van het Wetboek van de Plaatselijke Democratie en de Decentralisering met het oog op een sterker bestuur en een sterkere transparantie in de uitvoering van de openbare mandaten in de lokale en bovenlokale structuren en hun filialen, de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met het algemene beginsel van de continuïteit van de openbare dienst, in zoverre een dergelijke regel, enkel voor de vennootschappen die eraan zijn onderworpen, in tegenstelling tot de andere vennootschappen en in het bijzonder de andere publiekrechtelijke vennootschappen die niet eraan zijn onderworpen, kan leiden tot de lamlegging van hun beheersorganen, in het geval waarin een meerderheid van de leden van die organen, bewust of door nalatigheid, niet meer deelneemt aan de vergaderingen ervan ? »; « Schendt artikel L1523-10, § 3, van het Wetboek van de plaatselijke democratie en de decentralisatie, ingevoegd bij hetzelfde decreet van het Waals Parlement van 29 maart 2018 tot wijziging van het Wetboek van de Plaatselijke Democratie en de Decentralisering met het oog op een sterker bestuur en een sterkere transparantie in de uitvoering van de openbare mandaten in de lokale en bovenlokale structuren en hun filialen, de artikelen 6, § 1, VI, vijfde lid, 5°, 6, § 1, VIII, en 10 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten tot hervorming der instellingen, in zoverre het de aan de federale Staat toegewezen bevoegdheid inzake vennootschapsrecht schendt ? ». (...) III. In rechte (...) B.1. De Raad van State stelt twee prejudiciële vragen aan het Hof over artikel L1523-10, § 3, van het Wetboek van de plaatselijke democratie en de decentralisatie, ingevoegd bij artikel 20 van het decreet van het Waalse Gewest van 29 maart 2018 « tot wijziging van het Wetboek van de Plaatselijke Democratie en de Decentralisering met het oog op een sterker bestuur en een sterkere transparantie in de uitvoering van de openbare mandaten in de lokale en bovenlokale structuren en hun filialen », dat bepaalt : « De beheersorganen van de intercommunale beraadslagen en besluiten enkel als de meerderheid van hun leden fysiek aanwezig is. Met volmachten wordt geen rekening gehouden in de berekening van het aanwezigheidsquorum.

Elke bestuurder is houder van één enkele volmacht ».

Die bepaling voorziet in een aanwezigheidsquorum dat van toepassing is op de beraadslagingen van de beheersorganen van de intercommunales. In de interpretatie van de Raad van State verhindert die bepaling dat de intercommunales in hun statuten en in de huishoudelijke reglementen van hun beperkte beheersorganen voorzien in de mogelijkheid om, wanneer de meerderheid van de bestuurders niet aanwezig is op een eerste vergadering, een tweede vergadering bijeen te roepen die geldig zal kunnen beraadslagen, ongeacht het aantal aanwezige leden.

B.2. De prejudiciële vragen hebben betrekking op de bestaanbaarheid van de in het geding zijnde bepaling met respectievelijk het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie, in samenhang gelezen met het algemene beginsel van de continuïteit van de openbare dienst (eerste prejudiciële vraag), en de bevoegdheidverdelende regels (tweede prejudiciële vraag).

B.3.1. Sedert de prejudiciële vragen zijn gesteld, werd de in het geding zijnde bepaling gewijzigd bij artikel 6 van het decreet van het Waalse Gewest van 15 juli 2021 « houdende wijziging van sommige bepalingen van het Wetboek van de plaatselijke democratie en de decentralisatie om de vergaderingen van de organen op afstand mogelijk te maken » teneinde het, zoals het opschrift van dat decreet aangeeft, de organen mogelijk te maken op afstand te vergaderen. Die bepaling is in werking getreden op 1 oktober 2021.

B.3.2. De voormelde wijziging heeft, in zoverre zij betrekking heeft op de concrete nadere regels inzake deelname van de leden van de beheersorganen van de intercommunale aan de beraadslagingen, geen weerslag op het onderzoek van de prejudiciële vragen.

B.4. Het onderzoek van de overeenstemming van een wetskrachtige bepaling met de bevoegdheidverdelende regels moet in de regel dat van de bestaanbaarheid ervan met de bepalingen van titel II en met de artikelen 170, 172 en 191 van de Grondwet voorafgaan.

Bijgevolg beantwoordt het Hof eerst de tweede prejudiciële vraag.

Ten aanzien van de tweede prejudiciële vraag B.5. De Raad van State vraagt het Hof of de in het geding zijnde bepaling bestaanbaar is met de artikelen 6, § 1, VI, vijfde lid, 5°, 6, § 1, VIII, en 10 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten tot hervorming der instellingen (hierna : de bijzondere wet van 8 augustus 1980Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten).

B.6. Krachtens artikel 6, § 1, VIII, 8°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten is het Waalse Gewest bevoegd voor de verenigingen van gemeenten. Bij de uitoefening van die bevoegdheid kan de decreetgever gebruikmaken van zowel publiekrechtelijke als privaatrechtelijke technieken, zij het dat het hem daarbij verboden is, behoudens met een beroep op artikel 10 van de voormelde bijzondere wet, om op algemene wijze af te wijken van het vennootschapsrecht, dat tot de bevoegdheid van de federale overheid behoort (artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 5°, van dezelfde bijzondere wet).

Artikel L1523-1, eerste lid, van het Wetboek van de plaatselijke democratie en de decentralisatie bepaalt dat de intercommunales de juridische vorm van de naamloze maatschappij of van de samenwerkende maatschappij met beperkte aansprakelijkheid aannemen. Hetzelfde Wetboek voorziet in specifieke regels met name wat betreft de werkingsregels van hun beheersorganen, zoals het in de in het geding zijnde bepaling bedoelde aanwezigheidsquorum. Door een dergelijk statuut in te voeren, heeft de decreetgever de bevoegdheid uitgeoefend die artikel 6, § 1, VIII, 8°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten hem toekent, zonder op algemene wijze af te wijken van het vennootschapsrecht.

Het is bijgevolg niet nodig de in het geding zijnde bepaling te onderzoeken in het licht van artikel 10 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten.

B.7. De in het geding zijnde bepaling is in overeenstemming met artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 5°, en VIII, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten.

Ten aanzien van de eerste prejudiciële vraag B.8. De Raad van State vraagt het Hof of de in het geding zijnde bepaling bestaanbaar is met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met het algemene beginsel van de continuïteit van de openbare dienst, in zoverre zij, in de in B.1 vermelde interpretatie, enkel voor de vennootschappen die eraan zijn onderworpen, in tegenstelling tot de andere vennootschappen en in het bijzonder de andere publiekrechtelijke vennootschappen die niet eraan zijn onderworpen, kan leiden tot het lamleggen van de beheersorganen van die vennootschappen, in het geval waarin een meerderheid van de leden van die organen, bewust of door nalatigheid, niet meer deelneemt aan de vergaderingen ervan.

De prejudiciële vraag noopt dus tot het vergelijken van, enerzijds, de intercommunales, die in hun statuten of in de huishoudelijke reglementen van hun beheersorganen geen clausule mogen opnemen waardoor, na een eerste vergadering waarop werd vastgesteld dat het aanwezigheidsquorum niet werd bereikt, een tweede vergadering kan worden bijeengeroepen tijdens welke er zal kunnen worden beraadslaagd, ongeacht het aantal aanwezige leden, met, anderzijds, de andere vennootschappen, in het bijzonder van publiek recht, die wel in een dergelijke clausule kunnen voorzien.

B.9. De artikelen 10 en 11 van de Grondwet hebben een algemene draagwijdte. Zij verbieden elke discriminatie, ongeacht de oorsprong ervan : de grondwettelijke regels van de gelijkheid en van de niet-discriminatie zijn toepasselijk ten aanzien van alle rechten en alle vrijheden.

Het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie sluit niet uit dat een verschil in behandeling tussen categorieën van personen wordt ingesteld, voor zover dat verschil op een objectief criterium berust en het redelijk verantwoord is.

Het bestaan van een dergelijke verantwoording moet worden beoordeeld rekening houdend met het doel en de gevolgen van de betwiste maatregel en met de aard van de ter zake geldende beginselen; het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie is geschonden wanneer vaststaat dat er geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen en het beoogde doel.

B.10. In het kader van dat onderzoek houdt het Hof rekening met het algemene beginsel van de continuïteit van de openbare dienst, in zoverre het ertoe strekt de bestendigheid van de openbare instellingen en van de werking ervan te verzekeren (Cass., 12 februari 2004, C.01.0248.N), aangezien dat beginsel wordt aangevoerd in samenhang met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

B.11. In tegenstelling tot hetgeen de Waalse Regering aanvoert, zijn de twee in B.8 vermelde categorieën van vennootschappen voldoende vergelijkbaar. De omstandigheid dat de intercommunales verenigingen zijn die zijn opgericht door gemeenten en eventueel door andere publiekrechtelijke of privaatrechtelijke rechtspersonen, met het oog op de gezamenlijke behartiging van aangelegenheden van gemeentelijk belang, heeft niet tot gevolg dat zij zich in een situatie zouden bevinden die dermate verschilt van die van andere vennootschappen, die in voorkomend geval zijn opgericht door overheden teneinde een opdracht van openbare dienst uit te oefenen, dat zij niet zouden kunnen worden vergeleken met die vennootschappen, gelet op het doel van de in het geding zijnde bepaling.

B.12. Het in het geding zijnde verschil in behandeling berust op een objectief criterium, namelijk de vraag of de betrokken vennootschap al dan niet een intercommunale is.

B.13. De regel volgens welke de meerderheid van de leden van een collegiaal orgaan aanwezig moet zijn opdat dat orgaan geldig kan beraadslagen, is inherent aan de werking van collegiale organen. Zoals in B.8 is vermeld, brengt de prejudiciële vraag die regel, die de decreetgever, bij de in het geding zijnde bepaling, in het Wetboek van de plaatselijke democratie en de decentralisatie heeft opgenomen voor de beheersorganen van de intercommunales, op zich niet in het geding, maar enkel het feit dat hij zonder uitzondering van toepassing is op elke beraadslaging, en dus ook op de vergaderingen die volgen op een eerste vergadering tijdens welke het aanwezigheidsquorum niet werd bereikt. Het Hof beperkt zijn onderzoek tot dat geval.

B.14. De in het geding zijnde bepaling past in de context van een algehele hervorming met het oog op een sterker bestuur en een sterkere transparantie bij de uitvoering van de openbare mandaten in de lokale en bovenlokale structuren en hun filialen. Bij het decreet van 29 maart 2018Relevante gevonden documenten type decreet prom. 29/03/2018 pub. 14/05/2018 numac 2018011987 bron waalse overheidsdienst Decreet tot wijziging van het Wetboek van de Plaatselijke Democratie en de Decentralisering met het oog op een sterker bestuur en een sterkere transparantie in de uitvoering van de openbare mandaten in de lokale en bovenlokale structuren en hun filialen type decreet prom. 29/03/2018 pub. 14/05/2018 numac 2018011986 bron waalse overheidsdienst Decreet tot wijziging van het decreet van 12 februari 2004 betreffende het statuut van de overheidsbestuurder voor de aangelegenheden geregeld krachtens artikel 138 van de Grondwet en het decreet van 12 februari 2004 betreffende de Regeringscommissaris en de controleopdrachten van de revisoren binnen de instellingen van openbaar nut voor de aangelegenheden geregeld krachtens artikel 12 van de Grondwet type decreet prom. 29/03/2018 pub. 14/05/2018 numac 2018011988 bron waalse overheidsdienst Decreet houdende wijziging van sommige bepalingen van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn met het oog op een sterker bestuur en een sterkere transparantie in de uitvoering van de openbare mandaten type decreet prom. 29/03/2018 pub. 14/05/2018 numac 2018011985 bron waalse overheidsdienst Decreet tot wijziging van de decreten van 12 februari 2004 betreffende het statuut van de overheidsbestuurder en van 12 februari 2004 betreffende de Regeringscommissaris en de controleopdrachten van de revisoren binnen de instellingen van openbaar nut, met het oog op een sterker bestuur en een sterkere ethiek binnen de Waalse instellingen sluiten wordt die hervorming uitgevoerd, die zich toespitst op drie hoofdlijnen : governance, responsabilisering en transparantie (Parl.

St., Waals Parlement, 2017-2018, nr. 1047/27, p. 7). Het doel dat bestaat in een grotere responsabilisering van de betrokken actoren, en in het bijzonder van de bestuurders, uit zich onder meer in de verplichting voor die laatsten om daadwerkelijk deel te nemen aan de werkzaamheden van de beheersorganen waarin zij zitting hebben (ibid., p. 5). In zoverre zij een aanwezigheidsquorum tijdens de vergaderingen van de beheersorganen van de intercommunales oplegt en in zoverre zij in dat verband erin voorziet dat met volmachten geen rekening wordt gehouden, strekt de in het geding zijnde bepaling ertoe te waarborgen dat de beslissingen van de beheersorganen van de intercommunales door een voldoende aantal bestuurders worden genomen. Bij die bestuurders worden de vertegenwoordigers van de aangesloten gemeenten aangewezen onder de leden van de gemeenteraad en van het gemeentecollege (artikel L1523-15, § 3, zesde lid, van het Wetboek van de plaatselijke democratie en de decentralisatie). De in het geding zijnde bepaling versterkt aldus de democratische controle op de werking van de intercommunales. Het is de bedoeling de legitimiteit van de genomen beslissingen te waarborgen, te vermijden dat de werkelijke macht wordt weggekaapt door een beperkt aantal bestuurders en te waarborgen dat de belangen van de gemeenten en van de andere aangesloten entiteiten daadwerkelijk worden vertegenwoordigd binnen de beheersorganen van de intercommunales.

De in het geding zijnde bepaling is pertinent met het oog op de verwezenlijking van die legitieme doelstellingen. In dat verband vermocht de decreetgever redelijkerwijs te oordelen dat, rekening houdend met de bijzondere aard van de intercommunales en met de context waarin de hervorming tot stand is gekomen, de in het geding zijnde maatregel niet van toepassing moet zijn op alle andere publiekrechtelijke vennootschappen waarvoor het Waalse Gewest bevoegd is. In het bijzonder vermocht de decreetgever te oordelen dat de intercommunales meer dan andere vennootschappen zijn blootgesteld aan het risico van ontsporingen en dat het aangewezen is om bijzondere maatregelen te nemen teneinde het vermogen van de gemeenten en van de andere aangesloten entiteiten om controle uit te oefenen op de werking van de intercommunales waarvan zij deel uitmaken, te versterken.

B.15. Het Hof dient nog te onderzoeken of het in het geding zijnde verschil in behandeling onevenredige gevolgen met zich meebrengt voor de intercommunales, gelet op de nagestreefde doelstellingen.

Opdat het beheersorgaan, zoals vermeld in de prejudiciële vraag, daadwerkelijk zou worden lamgelegd, zou een meerderheid van de bestuurders moeten ophouden deel te nemen aan de vergaderingen van het betrokken beheersorgaan. Een dergelijk risico van lamlegging lijkt relatief beperkt. De bestuurder die niet voldoet aan de verplichtingen die in die hoedanigheid op hem rusten, weet dat hij aansprakelijk kan worden gesteld ten aanzien van de intercommunale. Bij zijn installatie verbindt de bestuurder zich immers schriftelijk ertoe voor de vlotte werking van het beheersorgaan te zorgen (artikel L1532-1, § 1, 1°, van het Wetboek van de plaatselijke democratie en de decentralisatie). Die verplichting houdt in dat hij deelneemt aan de vergaderingen van het beheersorgaan. In artikel L1532-1, § 3, 1°, tweede lid, van hetzelfde Wetboek wordt in herinnering gebracht dat de bestuurders overeenkomstig het gemeen recht verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van hun mandaat en voor de fouten die zij in hun beheer begaan.

Wat de in artikel L1523-18 van het voormelde Wetboek bedoelde beperkte beheersorganen betreft, waaraan de raad van bestuur een deel van zijn bevoegdheden heeft gedelegeerd, kan diezelfde raad van bestuur in beginsel een einde maken aan de delegatie in geval van een probleem.

Daarenboven, ook al kan het risico dat het beheersorgaan wordt lamgelegd niet volledig worden uitgesloten, toch vermocht de decreetgever op geldige wijze te oordelen dat de mogelijkheid ervan op zich alleen niet kan verantwoorden dat het voor een intercommunale mogelijk is om op algemene en stelselmatige wijze af te wijken van de verplichting om het aanwezigheidsquorum in acht te nemen wanneer een tweede vergadering wordt bijeengeroepen na een eerste vergadering waarop het quorum niet werd bereikt. Niet elke beslissing heeft overigens dezelfde mate van dringendheid ten aanzien van de noodzaak om de continuïteit van de openbare dienst te verzekeren waarmee de intercommunale is belast.

Ten slotte, in het geval waarin één of meer bestuurders op herhaalde en onverantwoorde wijze niet zouden verschijnen en zodoende de verplichtingen die uit hun mandaat voortvloeien, niet zouden nakomen, dient de in het geding zijnde bepaling in die zin te worden geïnterpreteerd dat de actieve leden van de raad van bestuur de feitelijke afstand van het mandaat kunnen vaststellen en de algemene vergadering, op ieder ogenblik, kunnen verzoeken om de betrokken bestuurder af te zetten (artikel L1532-1, § 4, 1°, van het Wetboek van de plaatselijke democratie en de decentralisatie), zonder dat bij de berekening van het aanwezigheidsquorum rekening moet worden gehouden met de in gebreke blijvende bestuurders.

B.16. De in het geding zijnde bepaling is bestaanbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met het algemene beginsel van de continuïteit van de openbare dienst.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : - Artikel L1523-10, § 3, van het Wetboek van de plaatselijke democratie en de decentralisatie, ingevoegd bij artikel 20 van het decreet van het Waalse Gewest van 29 maart 2018 « tot wijziging van het Wetboek van de Plaatselijke Democratie en de Decentralisering met het oog op een sterker bestuur en een sterkere transparantie in de uitvoering van de openbare mandaten in de lokale en bovenlokale structuren en hun filialen », schendt artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 5°, en VIII, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten tot hervorming der instellingen niet. - Dezelfde bepaling schendt niet de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met het algemene beginsel van de continuïteit van de openbare dienst.

Aldus gewezen in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op 30 juni 2022.

De griffier, De voorzitter, F. Meersschaut P. Nihoul