GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 97/2019 van 6 juni 2019 Rolnummer 7148 In zake : de vordering tot schorsing van de artikelen II.25, III.81, III.82, III.87, III.88, III.89 en de woorden « tot aan de eventuele vernietiging » in artikel III.80 van het Vlaamse Bestuurs decreet van 7 december 2018Relevante gevonden documenten type decreet prom. 07/12/2018 pub. 19/12/2018 numac 2018032457 bron vlaamse overheid Bestuursdecreet sluiten, ingesteld door Peter Verhaeghe en anderen.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters A. Alen en F. Daoût, en de rechters L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke en R. Leysen, bijgestaan door de griffier F. Meersschaut, onder voorzitterschap van voorzitter A. Alen, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de vordering en rechtspleging Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 19 maart 2019 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 20 maart 2019, is een vordering tot schorsing ingesteld van de artikelen II.25, III.81, III.82, III.87, III.88, III.89 en de woorden « tot aan de eventuele vernietiging » in artikel III.80 van het Vlaamse Bestuurs decreet van 7 december 2018Relevante gevonden documenten type decreet prom. 07/12/2018 pub. 19/12/2018 numac 2018032457 bron vlaamse overheid Bestuursdecreet sluiten (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 19 december 2018) door Peter Verhaeghe, Claude Archer, Thomas Goorden en Wim Van Roy, bijgestaan en vertegenwoordigd door Mr.

P. Vande Casteele, advocaat bij de balie te Antwerpen.

Bij hetzelfde verzoekschrift vorderen de verzoekende partijen eveneens de vernietiging van dezelfde decreetsbepalingen.

Op 27 maart 2019 hebben de rechters-verslaggevers L. Lavrysen en J.-P. Snappe, met toepassing van artikel 72, eerste lid, van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, het Hof ervan in kennis gesteld dat zij ertoe zouden kunnen worden gebracht voor te stellen het onderzoek van de vordering tot schorsing af te doen met een arrest gewezen op voorafgaande rechtspleging. (...) II. In rechte (...) Ten aanzien van het onderwerp van de vordering tot schorsing B.1. De verzoekende partijen vorderen de schorsing van zes artikelen van het Vlaamse Bestuurs decreet van 7 december 2018Relevante gevonden documenten type decreet prom. 07/12/2018 pub. 19/12/2018 numac 2018032457 bron vlaamse overheid Bestuursdecreet sluiten, die betrekking hebben op de vorm - analoog of elektronisch - van de bestuursdocumenten van de Vlaamse overheid en de lokale besturen (artikel II.25) en op het beheer en de bewaring van die bestuursdocumenten (artikelen III.81, III.82, III.87, III.88 en III.89).

B.2. Artikel II.25 biedt de voormelde overheden de mogelijkheid om hun analoge bestuursdocumenten te vervangen door elektronische kopieën.

Het bepaalt : « Overheidsinstanties als vermeld in artikel II.18, kunnen de analoge bestuursdocumenten die ze opmaken of ontvangen bij de toepassing van wettelijke of reglementaire bepalingen, vervangen door elektronische kopieën.

De Vlaamse Regering stelt de nadere regels vast voor die vervanging.

Elektronische kopieën die worden opgemaakt en bewaard conform deze regels, behouden dezelfde geldigheid als de originelen voor de toepassing van de wettelijke en reglementaire bepalingen, vermeld in het eerste lid ».

B.3.1. De overige bestreden bepalingen regelen het beheer en de bewaring van de bestuursdocumenten van de Vlaamse administratie, van de Vlaamse administratieve rechtscolleges, van de Vlaamse adviesorganen, van de Vlaamse openbare instellingen en, voor zover het beheer en de bewaring tot de gewestelijke aangelegenheden behoort (zie arrest nr. 57/2012 van 3 mei 2012), van de lokale overheden.

De vermelde overheden dragen de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het beheren en bewaren van de bestuursdocumenten die ze hebben opgemaakt of ontvangen, gedurende de volledige levenscyclus van de creatie, verwerving of ontvangst tot aan de eventuele vernietiging (artikel III.80).

B.3.2. Artikel III.81 bepaalt : « § 1. De overheidsinstanties, vermeld in artikel III.79, § 1, beheren en bewaren de bestuursdocumenten die onder hun bestuurlijke verantwoordelijkheid vallen in goede, geordende en toegankelijke staat. § 2. Het beheer en de bewaring van bestuursdocumenten wordt vastgelegd in beheersregels.

De overheidsinstanties, vermeld in artikel III.79, § 1, wijzen een verantwoordelijke aan die de beheersregels vastlegt, opvolgt en uitvoert.

Elke overheidsinstantie waakt erover dat de beheersregels toegepast en geëvalueerd worden, overeenkomstig hun eigen systeem van interne controle. § 3. De Vlaamse Regering stelt de nadere bepalingen vast met betrekking tot de beheersregels en regelt de taken, de deskundigheid en de deontologische code van de verantwoordelijke ».

B.3.3. Artikel III.82 bepaalt : « § 1. De overheidsinstanties, vermeld in artikel III.79, § 1, maken de categorieën van bestuursdocumenten bekend waarvoor ze de bestuurlijke verantwoordelijkheid dragen.

Het eerste lid is ook van toepassing op de bestuursdocumenten die de overheidsinstantie verworven heeft van een derde en die door de wilsuiting van die derde niet of beperkt openbaar gemaakt mogen worden. § 2. De overheidsinstanties, vermeld in artikel III.79, § 1, publiceren de categorieën van bestuursdocumenten waarvoor ze de bestuurlijke verantwoordelijkheid dragen en de selectieregels in het centrale register van de Vlaamse overheid. § 3. De Vlaamse Regering stelt de nadere regels vast voor dat register en kan bepalen onder welke voorwaarden afgeweken kan worden van de publicatie in het centrale register ».

B.3.4. Artikel III.87 bepaalt : « § 1. Voor elke categorie van bestuursdocumenten worden selectieregels opgesteld die minstens de volgende gegevens bevatten : 1° een betekenisvolle naam en omschrijving;2° het administratieve of juridische nut, verduidelijkt door een bewaartermijn met bijbehorende motivering;3° de aanduiding van de waarde voor het algemeen belang, wetenschappelijk of historisch onderzoek of statistische doeleinden, verduidelijkt door de definitieve bestemming, die ofwel een vernietiging ofwel een permanente bewaring inhoudt, met bijbehorende motivering. De selectiecommissie, vermeld in artikel III.88, § 1, kan beslissen dat de selectieregels meer gegevens moeten bevatten. § 2. De selectieregels hebben uitwerking vanaf de bekendmaking ervan in het register, vermeld in artikel III.82, § 2. § 3. De bekendgemaakte selectieregels zijn geldig voor de duur van ten hoogste vijf jaar of tot op het moment dat de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor bestuursdocumenten overgedragen wordt conform artikel III.83. § 4. De Vlaamse Regering stelt de nadere bepalingen vast voor de opmaak, de goedkeuring en de onderlinge consistentie van de selectieregels ».

B.3.5. Artikel III.88 bepaalt : « § 1. De Vlaamse Regering richt een selectiecommissie op voor de overheidsinstanties, vermeld in artikel III.79, § 1, 1°, 2°, 3° en 4°, en kan een of meer selectiecommissies oprichten voor de overheidsinstanties, vermeld in artikel III.79, § 1, 5°. Deze selectiecommissies zijn belast met het opstellen en actualiseren of goedkeuren van de selectieregels. § 2. Voor de categorieën van bestuursdocumenten die betrekking hebben op activiteiten of taken die toegewezen zijn aan een overheidsinstantie, stelt de overheidsinstantie, in samenwerking met de selectiecommissie, de selectieregels op. § 3. De Vlaamse Regering stelt de nadere bepalingen vast voor de samenstelling en de werking van de opgerichte selectiecommissies en stelt de vergoedingen van de leden ervan vast ».

B.3.6. Artikel III.89 bepaalt : « § 1. De overheidsinstanties, vermeld in artikel III.79, § 1, kunnen bestuursdocumenten alleen vernietigen conform de toepasselijke bekendgemaakte selectieregels. § 2. Tot op het moment dat selectieregels als vermeld in artikel III.87 worden bekendgemaakt, blijven de selectielijsten, vermeld in artikel 5 van de Archief wet van 24 juni 1955Relevante gevonden documenten type wet prom. 24/06/1955 pub. 31/12/2010 numac 2010000717 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Archiefwet sluiten of in artikel 11 van het Archief decreet van 9 juli 2010Relevante gevonden documenten type decreet prom. 09/07/2010 pub. 05/08/2010 numac 2010035532 bron vlaamse overheid Decreet betreffende de bestuurlijk-administratieve archiefwerking sluiten, gelden en kunnen de overheidsinstanties, vermeld in artikel III.79, § 1, bestuursdocumenten vernietigen conform de selectielijsten.

De selectielijsten, vermeld in het eerste lid, verliezen hun geldigheid vijf jaar na de inwerkingtreding van deze bepaling. § 3. Bestuursdocumenten waarvoor geen selectieregels als vermeld in artikel III.87, of geldige selectielijsten als vermeld in paragraaf 2, bekendgemaakt zijn, kunnen alleen vernietigd worden met toestemming van de bevoegde selectiecommissie.

De Vlaamse Regering stelt de nadere regels vast voor die procedure. § 4. De overheidsinstanties, vermeld in artikel III.79, § 1, houden van de vernietiging van bestuursdocumenten een gedateerde verklaring bij die ten minste een specificatie van de vernietigde bestuursdocumenten bevat en een verwijzing naar de bepaling die de vernietiging toelaat.

De Vlaamse Regering stelt de nadere regels vast voor de inhoud en de bekendmaking van deze verklaring ».

B.4. De bestreden bepalingen zijn grotendeels overgenomen uit het decreet van 9 juli 2010Relevante gevonden documenten type decreet prom. 09/07/2010 pub. 05/08/2010 numac 2010035532 bron vlaamse overheid Decreet betreffende de bestuurlijk-administratieve archiefwerking sluiten betreffende de bestuurlijk-administratieve archiefwerking (het zogenaamde Archiefdecreet), dat door het Bestuursdecreet is opgeheven.

Het Archiefdecreet verplichtte de betrokken overheidsinstanties met name tot de bewaring van de bestuursdocumenten in goede, geordende en toegankelijke staat gedurende de volledige levenscyclus, van de creatie, verwerving of ontvangst tot aan de eventuele vernietiging (artikel 5, § 2). Het bepaalde eveneens dat de Vlaamse Regering de nadere regels voor het beheer van de bestuursdocumenten diende vast te stellen (artikel 7, § 2). Het voorzag in een selectiecommissie, die selectielijsten opstelde volgens nadere bepalingen vastgesteld door de Vlaamse Regering (artikel 11), en het bepaalde dat de betrokken overheidsinstanties een bestuursdocument alleen konden vernietigen als ze over een vastgestelde selectielijst beschikten en als die vernietiging overeenstemde met de bepalingen van de vastgestelde selectielijst (artikel 12).

Ten aanzien van de voorwaarden voor een schorsing B.5. Naar luid van artikel 20, 1°, van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof dient aan twee grondvoorwaarden te zijn voldaan opdat tot schorsing kan worden besloten : - de middelen die worden aangevoerd moeten ernstig zijn; - de onmiddellijke uitvoering van de bestreden maatregel moet een moeilijk te herstellen ernstig nadeel kunnen berokkenen.

Ten aanzien van het nadeel B.6. De schorsing van een wetsbepaling door het Hof moet het mogelijk maken te vermijden dat, voor de verzoekende partij, een ernstig nadeel voortvloeit uit de onmiddellijke toepassing van de bestreden normen, nadeel dat niet of moeilijk zou kunnen worden hersteld in geval van een vernietiging van die normen.

B.7. De verzoekende partijen voeren aan dat de betrokken overheden, als gevolg van de bestreden bepalingen, onmiddellijk kunnen overgaan tot het vernietigen van bestuursdocumenten, hetgeen de openbaarheid van die documenten op onherstelbare wijze zou aantasten.

B.8.1. Uit de bewoordingen van de bestreden bepalingen blijkt dat de nadere regeling van de vervanging, het beheer en de bewaring van bestuursdocumenten aan de Vlaamse Regering is opgedragen.

B.8.2. De verzoekende partijen hebben reeds eerder, op 8 februari 2019, een beroep tot vernietiging ingediend tegen de thans bestreden bepalingen (zaak nr. 7119). Zij vorderen nu de schorsing van de bovenvermelde artikelen omdat de bekendmaking van het besluit van de Vlaamse Regering van 18 januari 2019, op 14 maart 2019, daartoe zou nopen.

Dat besluit regelt de werkwijze van de vervanging van analoge bestuursdocumenten door elektronische kopieën. Die werkwijze moet ertoe leiden dat de elektronische kopie een volledige en waarheidsgetrouwe weergave is van het analoge bestuursdocument (artikel 1).

Die werkwijze bevat verschillende waarborgen en leidt uiteindelijk tot de vernietiging van de analoge bestuursdocumenten die vervangen zijn door een elektronische kopie. Die vernietiging kan evenwel pas plaatsvinden nadat de juistheid van de metagegevens, de leesbaarheid van de elektronische kopie en de mate waarin de elektronische kopie volledig en waarheidsgetrouw is in vergelijking met het analoge bestuursdocument, zijn gecontroleerd (artikel 2).

Het besluit bepaalt dat de elektronische kopieën zo dienen te worden bewaard dat er geen informatieverlies optreedt, dat de leesbaarheid op lange termijn gegarandeerd blijft, dat er geen wijzigingen doorgevoerd kunnen worden en dat elke actie die impact kan hebben op de integriteit en de authenticiteit van de elektronische kopie, wordt geregistreerd (artikel 3).

Bestuursdocumenten komen niet in aanmerking voor vervanging als de drager essentiële contextinformatie over het bestuursdocument verschaft, als hij specifieke actuele, sociale, historische, religieuze, politieke of maatschappelijke betekenis heeft of als hij museale waarde heeft (artikel 4).

B.8.3. Het voormelde besluit geeft aldus uitvoering aan artikel II.25 van het Bestuursdecreet, dat in de mogelijkheid voorziet om analoge bestuursdocumenten te vervangen door elektronische kopieën en dat de Vlaamse Regering opdraagt de nadere regels voor die vervanging te bepalen.

B.8.4. De loutere vervanging van een analoog bestuursdocument door een identieke elektronische kopie kan de verzoekende partijen geen nadeel berokkenen. De elektronische kopie is slechts een nieuwe drager en heeft dezelfde geldigheid als het originele bestuursdocument.

B.8.5. Zonder na te gaan of de verzoekende partijen een belang hebben bij de vernietiging van artikel II.25, blijkt dat niet is voldaan aan het nadeelvereiste bedoeld in artikel 20, 1°, van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, in zoverre de vordering tot schorsing die bepaling betreft.

B.9.1. Het besluit van 18 januari 2019 geeft geen uitvoering aan de overige bestreden bepalingen, die de Vlaamse Regering met name opdragen de nadere bepalingen vast te stellen inzake de beheersregels (artikel III.81), inzake het register van bestuursdocumenten (artikel III.82), inzake de opmaak, de goedkeuring en de onderlinge consistentie van de selectieregels (artikel III.87), inzake de samenstelling en werking van de selectiecommissies die belast zijn met het opstellen en actualiseren of goedkeuren van de selectieregels (artikel III.88) en inzake de inhoud en de bekendmaking van de gedateerde verklaring van vernietiging (artikel III.89).

Die bepalingen betreffen niet het vervangen van analoge bestuursdocumenten door een elektronische kopie, maar het beheren, bewaren en (definitief) vernietigen van bestuursdocumenten.

Het valt evenwel niet uit te sluiten dat de Vlaamse Regering in de uitvoering van de vermelde bepalingen voorziet vóór het Hof uitspraak doet over het beroep tot vernietiging ervan. Het dient derhalve te onderzoeken of zij de verzoekende partijen een moeilijk te herstellen ernstig nadeel kunnen berokkenen.

B.9.2. Uit de bewoordingen zelf van de bestreden bepalingen vloeit voort dat de betrokken overheidsinstanties bestuursdocumenten alleen kunnen vernietigen conform de toepasselijke bekendgemaakte selectieregels (artikel III.89). Die selectieregels dienen te worden opgesteld door een selectiecommissie, die op haar beurt dient te worden opgericht door de Vlaamse Regering (artikel III.88).

B.9.3. De parlementaire voorbereiding preciseert voorts : « Overheidsinstanties mogen hun bestuursdocumenten niet zomaar vernietigen. Vernietiging van bestuursdocumenten is namelijk een inperking van het grondwettelijk recht van de burger om een afschrift van bestuursdocumenten te ontvangen. Doordat de bestuursdocumenten in kwestie vernietigd zijn, kan er ook geen afschrift meer verstrekt worden. Daarom voorziet dit artikel in drie verschillende scenario's die gevolgd moeten worden vooraleer de overheidsinstantie kan overgaan tot vernietiging van de bestuursdocumenten in kwestie.

In het eerste scenario beschikt de overheidsinstantie over door de selectiecommissie opgestelde en/of goedgekeurde selectieregels, die als bestemming ' vernietigen ' hebben, voor die categorieën van bestuursdocumenten waarvan hij specifieke bestuursdocumenten wil vernietigen. Op basis van deze goedgekeurde selectieregels kan de overheidsinstantie beslissen om zijn bestuursdocumenten al dan niet te vernietigen. De overheidsinstantie heeft steeds deze keuze, aangezien er geen vernietigingsplicht bestaat. Er is namelijk enkel een bewaarplicht als de bestemming van de betreffende selectieregel ' bewaren ' is. Beschikt een overheidsinstantie niet over door de selectiecommissie goedgekeurde selectieregels dan dient ze het tweede of derde scenario te volgen. Deze scenario's worden hieronder verder toegelicht.

In het tweede scenario beschikt de overheidsinstantie over een selectielijst die is opgemaakt en goedgekeurd conform de bepalingen zoals vermeld in artikel 5 van de Archief wet van 24 juni 1955Relevante gevonden documenten type wet prom. 24/06/1955 pub. 31/12/2010 numac 2010000717 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Archiefwet sluiten of conform de bepalingen zoals vermeld in artikel 11 van het Archief decreet van 9 juli 2010Relevante gevonden documenten type decreet prom. 09/07/2010 pub. 05/08/2010 numac 2010035532 bron vlaamse overheid Decreet betreffende de bestuurlijk-administratieve archiefwerking sluiten. Als een overheidsinstantie nog over een dergelijke selectielijst beschikt, kan ze die bestuursdocumenten waarvan op het niveau van de categorie was aangegeven dat ze in aanmerking kwamen voor vernietiging, ook effectief vernietigen. Ook hier heeft de overheidsinstantie steeds de keuze om al dan niet over te gaan tot vernietiging, aangezien er noch in de Archief wet van 24 juni 1955Relevante gevonden documenten type wet prom. 24/06/1955 pub. 31/12/2010 numac 2010000717 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Archiefwet sluiten noch in het Archief decreet van 9 juli 2010Relevante gevonden documenten type decreet prom. 09/07/2010 pub. 05/08/2010 numac 2010035532 bron vlaamse overheid Decreet betreffende de bestuurlijk-administratieve archiefwerking sluiten sprake was van een vernietigingsplicht. Ook in de voorgaande regelgevingen was enkel sprake van een impliciete bewaarplicht. Deze selectielijsten verliezen echter hun waarde van zodra deze bepaling langer dan vijf jaar in werking is getreden. Na vijf jaar moeten deze selectielijsten geactualiseerd worden door de bevoegde selectiecommissie die selectieregels moet opstellen voor die categorieën van bestuursdocumenten die opgenomen waren in de selectielijst. Indien dit niet het geval is, dienen zij het derde scenario te volgen.

In het derde scenario zijn er (nog) geen selectieregels opgesteld en goedgekeurd voor de bestuursdocumenten die de overheidsinstantie wil vernietigen en is er ook niets bepaald in de selectielijsten die opgemaakt en goedgekeurd zijn conform de bepalingen zoals vermeld in artikel 5 van de Archief wet van 24 juni 1955Relevante gevonden documenten type wet prom. 24/06/1955 pub. 31/12/2010 numac 2010000717 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Archiefwet sluiten of conform de bepalingen zoals vermeld in artikel 11 van het Archief decreet van 9 juli 2010Relevante gevonden documenten type decreet prom. 09/07/2010 pub. 05/08/2010 numac 2010035532 bron vlaamse overheid Decreet betreffende de bestuurlijk-administratieve archiefwerking sluiten.

Als dit scenario zich voordoet kan de overheidsinstantie een toestemming tot vernietiging vragen aan de bevoegde selectiecommissie.

De Vlaamse Regering zal de procedure die hiervoor gevolgd moet worden, nader bepalen » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2017-2018, nr. 1656/1, p. 195). B.9.4. Zowel de Vlaamse Regering, in haar uitvoeringsbepalingen, als de voormelde selectiecommissies, bij het opstellen van de selectieregels en het verlenen van individuele toestemming, alsook de betrokken overheidsinstanties, bij de toepassing van de toepasselijke bepalingen en selectieregels, zijn ertoe gehouden de algemene beginselen van behoorlijk bestuur na te leven, die met name vereisen dat bestuursdocumenten niet voortijdig en op willekeurige wijze worden vernietigd.

B.9.5. Los van de vraag of de verzoekende partijen een belang hebben bij de vernietiging van de artikelen III.81, III.82, III.87, III.88 en III.89 blijkt, in zoverre de vordering tot schorsing die bepalingen betreft, dat evenmin is voldaan aan het nadeelvereiste bedoeld in artikel 20, 1°, van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof.

B.10. Vermits niet is voldaan aan een van de in B.5 vermelde voorwaarden, dient de vordering tot schorsing te worden verworpen.

Om die redenen, het Hof verwerpt de vordering tot schorsing.

Aldus gewezen in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op 6 juni 2019.

De griffier, F. Meersschaut De voorzitter, A. Alen