GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 154/2019 van 24 oktober 2019 Rolnummer 7018 In zake : het beroep tot vernietiging van artikel 3, 2°, van het decreet van het Vlaamse Gewest van 23 maart 2018 « houdende de wijziging van artikel 3 en artikel 19 van de wet van 14 augustus 1986 betreffende de bescherming en het welzijn der dieren », ingesteld door Eddy Van Langenhove.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters A. Alen en F. Daoût, en de rechters L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke en R. Leysen, bijgestaan door de griffier F. Meersschaut, onder voorzitterschap van voorzitter A. Alen, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van het beroep en rechtspleging Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 5 oktober 2018 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 8 oktober 2018, heeft Eddy Van Langenhove, bijgestaan en vertegenwoordigd door Mr. J. Ghysels en Mr. J. Rams, advocaten bij de balie te Brussel, beroep tot vernietiging ingesteld van artikel 3, 2°, van het decreet van het Vlaamse Gewest van 23 maart 2018 « houdende de wijziging van artikel 3 en artikel 19 van de wet van 14 augustus 1986 betreffende de bescherming en het welzijn der dieren » (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 5 april 2018). (...) II. In rechte (...) B.1. De bestreden bepaling beoogt het dierenwelzijn te bevorderen door dieren die een verboden ingreep hebben ondergaan, uit te sluiten van tentoonstellingen, keuringen of wedstrijden. Tot de verboden ingrepen behoort met name het blokstaarten van paarden. Dat is een ingreep, in het bijzonder toegepast op trekpaarden, waarbij de staart van het paard wordt ingekort (caudotomie).

B.2.1. De wet van 14 augustus 1986 « betreffende de bescherming en het welzijn der dieren » (hierna : de Dierenwelzijnswet) bevatte reeds een verbod op de « volledige of gedeeltelijke amputatie » van lichaamsdelen van dieren, « tenzij wanneer zij in een bijzonder geval, op diergeneeskundige indicatie nodig is » (artikel 19).

Bij de wet van 4 mei 1995 heeft de wetgever beoogd in een ruimere bescherming te voorzien. De Dierenwelzijnswet verbiedt voortaan het verrichten van « ingrepen » bij een gewerveld dier, « waarbij één of meerdere gevoelige delen van het lichaam worden verwijderd of beschadigd ». Dit verbod geldt niet voor enkele soorten ingrepen, zoals ingrepen waarvoor een « diergeneeskundige noodzaak » bestaat of ingrepen « met het oog op het nutsgebruik van het dier of op de beperking van de voortplanting van de diersoort ». De Koning kan de lijst van de laatstgenoemde ingrepen vaststellen (artikel 17bis).

B.2.2. Bij het koninklijk besluit van 17 mei 2001Relevante gevonden documenten type koninklijk besluit prom. 17/05/2001 pub. 04/07/2001 numac 2001016198 bron ministerie van sociale zaken, volksgezondheid en leefmilieu en ministerie van middenstand en landbouw Koninklijk besluit betreffende de toegestane ingrepen bij gewervelde dieren, met het oog op het nutsgebruik van de dieren of op de beperking van de voortplanting van de diersoort type koninklijk besluit prom. 17/05/2001 pub. 09/08/2001 numac 2001012457 bron ministerie van tewerkstelling en arbeid Koninklijk besluit waarbij algemeen verbindend wordt verklaard de collectieve arbeidsovereenkomst van 10 juli 1997, gesloten in het Paritair Comité voor de grote kleinhandelszaken, tot wijziging van de collectieve arbeidsovereenkomst van 29 april 1997 betreffende het conventioneel brugpensioen type koninklijk besluit prom. 17/05/2001 pub. 16/06/2001 numac 2001021300 bron diensten van de eerste minister Koninklijk besluit tot wijziging van het koninklijk besluit van 6 april 1995 tot vaststelling van de personeelsformatie van de federale wetenschappelijke instellingen die ressorteren onder de Minister tot wiens bevoegdheid de Federale diensten voor wetenschappelijke, technische en culturele aangelegenheden behoren type koninklijk besluit prom. 17/05/2001 pub. 15/08/2001 numac 2001012449 bron ministerie van tewerkstelling en arbeid Koninklijk besluit waarbij algemeen verbindend wordt verklaard de collectieve arbeidsovereenkomst van 25 april 1997, gesloten in het Paritair Comité voor de landbouw, betreffende het conventioneel sectoraal brugpensioen voor de sector landbouw type koninklijk besluit prom. 17/05/2001 pub. 28/07/2001 numac 2001012451 bron ministerie van tewerkstelling en arbeid Koninklijk besluit waarbij algemeen verbindend wordt verklaard de collectieve arbeidsovereenkomst van 28 juni 1995, gesloten in het Paritair Comité voor de diensten voor gezins- en bejaardenhulp, betreffende de toekenning van het conventioneel brugpensioen na ontslag type koninklijk besluit prom. 17/05/2001 pub. 09/08/2001 numac 2001012461 bron ministerie van tewerkstelling en arbeid Koninklijk besluit waarbij algemeen verbindend wordt verklaard de collectieve arbeidsovereenkomst van 16 februari 1998, gesloten in het Paritair Subcomité voor de gezondheidsinrichtingen en -diensten, betreffende het halftijds conventioneel brugpensioen type koninklijk besluit prom. 17/05/2001 pub. 31/07/2001 numac 2001012450 bron ministerie van tewerkstelling en arbeid Koninklijk besluit waarbij algemeen verbindend wordt verklaard de collectieve arbeidsovereenkomst van 30 april 1999, gesloten in het Paritair Comité voor het tuinbouwbedrijf, betreffende het conventioneel sectoraal brugpensioen voor het tuinbouwbedrijf sluiten heeft de Koning de vermelde lijst vastgesteld. Met betrekking tot de op paarden toegestane ingrepen worden enkel het brandmerken, het vriesbranden en de castratie vermeld. Het blokstaarten of de caudotomie wordt niet vermeld en dient derhalve als een verboden ingreep te worden gekwalificeerd, tenzij daarvoor een diergeneeskundige noodzaak bestaat.

De vzw « Koninklijke Maatschappij het Belgisch Trekpaard » heeft dat besluit aangevochten bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Bij zijn arrest nr. 174.317 van 10 september 2007 heeft de Raad van State dat beroep verworpen. Hij achtte het niet bewezen dat de geamputeerde staart een wezenlijk kenmerk van het « Belgisch Trekpaard » is (punt 3.6) en stelde met name vast « dat de in het administratief dossier voorgelegde gegevens, getoetst aan het wettelijk beginsel dat de integriteit van het dier een maximale bescherming verdient, de Raad van State niet toelaat te besluiten dat de verwerende partij geen reden had om, in het algemeen, de caudotomie bij paarden te weigeren; dat zelfs wanneer de adviezen die tegen het verbod op staartamputatie pleiten van grotere waarde zouden blijken te zijn dan de adviezen waarop de bestreden weigering steunt, zoals door verzoekster beweerd wordt, dan nog zou die beslissing in elk geval niet kennelijk onredelijk geacht kunnen worden » (punt 5.5.2).

B.2.3. Bij dezelfde wet van 4 mei 1995 heeft de wetgever in artikel 19 van de Dierenwelzijnswet een ander soort verbodsmaatregelen ingevoerd : « § 1. Vanaf 1 januari 2000 is het verboden om deel te nemen aan tentoonstellingen, keuringen of wedstrijden met dieren waarbij een bij artikel 17bis verboden ingreep is verricht. § 2. Het is verboden een dier dat een bij artikel 17bis verboden ingreep heeft ondergaan tot een tentoonstelling, keuring of wedstrijd toe te laten. § 3. Het verhandelen van dieren waarbij een bij artikel 17bis verboden ingreep is verricht, is verboden. § 4. De bepalingen van de voorafgaande paragrafen zijn niet van toepassing indien bewijzen kunnen worden voorgelegd dat de ingreep is verricht voor het van kracht worden van het in artikel 17bis bedoelde verbod ».

B.2.4. Vanaf 1 juli 2014 zijn de gewesten bevoegd voor het dierenwelzijn (artikel 6, § 1, XI, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten tot hervorming der instellingen). Bij het decreet van 23 maart 2018Relevante gevonden documenten type decreet prom. 23/03/2018 pub. 05/04/2018 numac 2018011593 bron vlaamse overheid Decreet houdende de wijziging van artikel 3 en artikel 19 van de wet van 14 augustus 1986 betreffende de bescherming en het welzijn der dieren sluiten heeft het Vlaamse Gewest een paragraaf 2bis toegevoegd aan het voormelde artikel 19 van de Dierenwelzijnswet : « Paragraaf 1 en 2 zijn ook van toepassing op dieren die na de inwerkingtreding van het decreet van 23 maart 2018Relevante gevonden documenten type decreet prom. 23/03/2018 pub. 05/04/2018 numac 2018011593 bron vlaamse overheid Decreet houdende de wijziging van artikel 3 en artikel 19 van de wet van 14 augustus 1986 betreffende de bescherming en het welzijn der dieren sluiten houdende de wijziging van artikel 3 en artikel 19 van de wet van 14 augustus 1986 betreffende de bescherming en het welzijn der dieren, een ingreep ondergaan hebben als vermeld in artikel 17bis, § 2, 1° ».

Dat is de thans bestreden bepaling. Zij strekt ertoe de verbodsmaatregelen bedoeld in artikel 19, § § 1 en 2, die in beginsel niet gelden voor dieren die een ingreep hebben ondergaan waarvoor een diergeneeskundige noodzaak bestaat, van toepassing te maken op dieren die na de inwerkingtreding van de bepaling, op 15 april 2018, een dergelijke ingreep hebben ondergaan.

B.2.5. Uit de memorie van toelichting blijkt dat de bestreden bepaling is ingegeven door de vaststelling dat, in het bijzonder wat betreft Belgische trekpaarden en bepaalde hondenrassen, ingrepen die normaal gesproken verboden zijn bij artikel 17bis, § 1, van de Dierenwelzijnswet, op dermate grote schaal worden uitgevoerd op grond van de uitzondering voor diergeneeskundige noodzaak (artikel 17bis, § 2, 1°, van dezelfde wet) dat sterke vermoedens bestaan van misbruik van die uitzondering. Bovendien zou bij sommige keurmeesters een voorkeur bestaan voor het traditionele uiterlijk van dieren die de ingreep hebben ondergaan, waardoor deelnemers die de ingreep niet hebben laten uitvoeren bij hun dieren, zouden worden benadeeld (Parl.

St., Vlaams Parlement, 2017-2018, nr. 1482/1, p. 3).

B.2.6. De bestreden bepaling is slechts van toepassing op dieren die na de inwerkingtreding ervan een ingreep hebben ondergaan, om te vermijden « dat de vele dieren die een pijnlijke ingreep ondergingen voor de inwerkingtreding van dit ontwerp van decreet, geëuthanaseerd worden » (ibid.).

B.3. Door de vermelde overgangsregeling kan de verzoeker weliswaar met zijn vóór 15 april 2018 geblokstaarte trekpaarden blijven deelnemen aan tentoonstellingen, wedstrijden en keuringen. Het valt evenwel niet uit te sluiten dat sommige paarden van de verzoeker na de inwerkingtreding van de bestreden bepaling een caudotomie dienen te ondergaan waarvoor een diergeneeskundige noodzaak bestaat. In weerwil van wat de Vlaamse en de Waalse Regering betogen, doet de verzoeker dus blijken van het rechtens vereiste belang.

B.4. Het enige middel is afgeleid uit een schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met de vrijheid van vereniging en met het strafrechtelijk wettigheidsbeginsel. De verzoeker voert in essentie aan dat de houders van dieren die op wettige wijze een ingreep ondergingen op dezelfde wijze worden behandeld als de houders van dieren die op onwettige wijze een ingreep ondergingen, zonder dat daarvoor een objectieve en redelijke verantwoording bestaat.

B.5. Het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie sluit niet uit dat een verschil in behandeling tussen categorieën van personen wordt ingesteld, voor zover dat verschil op een objectief criterium berust en het redelijk verantwoord is. Dat beginsel verzet er zich overigens tegen dat categorieën van personen, die zich ten aanzien van de betwiste maatregel in wezenlijk verschillende situaties bevinden, op identieke wijze worden behandeld, zonder dat daarvoor een redelijke verantwoording bestaat.

Het bestaan van een dergelijke verantwoording moet worden beoordeeld rekening houdend met het doel en de gevolgen van de betwiste maatregel en met de aard van de ter zake geldende beginselen; het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie is geschonden wanneer vaststaat dat geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen en het beoogde doel.

B.6. De bescherming van het dierenwelzijn is een legitiem doel van algemeen belang, waarvan het belang met name reeds tot uitdrukking is gekomen in de vaststelling, door de Europese lidstaten, van het aan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap gehechte Protocol nr. 33 « betreffende de bescherming en het welzijn van dieren » (Pb. 1997, C 340, p. 110), waarvan de inhoud grotendeels is overgenomen in artikel 13 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

B.7. De bestreden maatregel behandelt twee categorieën van houders van dieren op dezelfde wijze. In beide gevallen gaat het om dieren die een ingreep hebben ondergaan waarbij één of meer gevoelige delen van het lichaam werden verwijderd of beschadigd. In beide gevallen werd die ingreep uitgevoerd op grond van de uitzondering voor diergeneeskundige noodzaak. In het ene geval zou terecht op die uitzondering een beroep zijn gedaan, in het andere geval zou misbruik zijn gemaakt van die uitzondering.

Die beide gevallen worden door de decreetgever gelijk behandeld, precies omdat zij in de praktijk niet op duidelijke wijze van elkaar kunnen worden onderscheiden, zo blijkt uit de parlementaire voorbereiding : « Op tentoonstellingen, keuringen of wedstrijden blijkt een onverklaarbaar groot aantal dieren, tot 100 %, toch nog een verboden ingreep ondergaan te hebben, onder dekking van een diergeneeskundig attest. Het gaat dan voornamelijk om het blokstaarten bij paarden en het couperen van oren en staarten bij bepaalde hondenrassen. Eens de ingreep werd uitgevoerd, is het echter heel moeilijk tot onmogelijk om aan te tonen of er wel of niet een diergeneeskundige reden voor was.

Er zijn dan ook sterke vermoedens dat misbruik gemaakt wordt van de uitzondering voor ingrepen om diergeneeskundige redenen.

Het grote aantal dieren op tentoonstellingen, keuringen en wedstrijden dat een ingreep heeft ondergaan, geeft ook de indruk aan het publiek dat die ingreep nog altijd toegelaten is. Bovendien klagen deelnemers die de regels wel naleven regelmatig aan dat sommige keurmeesters nog steeds het meer traditionele uiterlijk van dieren die de pijnlijke ingreep ondergingen, zouden bevoordelen. Hierdoor ontstaat concurrentievervalsing » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2017-2018, nr. 1482/1, p. 3).

In het bijzonder met betrekking tot paarden preciseerde de bevoegde minister in zijn toelichting voor de Commissie voor Leefmilieu, Natuur, Ruimtelijke Ordening, Energie en Dierenwelzijn van het Vlaams Parlement « dat de traditie om trekpaarden te blokstaarten een routine was die aanvankelijk was ingegeven door het nutsgebruik van het dier. Sommigen vergelijken dit met het knippen van de haren, de minister vergelijkt het eerder met het knippen van de neus, want het gaat uiteindelijk om de amputatie van het staartbeen. Daardoor wordt het dier het gebruik van zijn staart ontzegd voor klimaatregeling, het wegslaan van insecten en andere functies. Daarbij komt dat het nutsargument wegvalt door het bestaan van alternatieven als het inbinden en de staartzak.

Het enige wat dus overblijft, is de traditie zelf, omdat het door sommigen mooier wordt bevonden » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2017-2018, nr. 1482/2, p. 4).

B.8. Het principiële verbod om met dieren waarbij één of meer gevoelige delen van het lichaam werden verwijderd of beschadigd, deel te nemen aan tentoonstellingen, keuringen of wedstrijden, kan als noodzakelijk worden beschouwd om een doeltreffende bescherming van het welzijn van die dieren te verzekeren en om elk risico op fysieke of psychische mishandeling uit te sluiten.

In weerwil van wat de verzoeker aanvoert, heeft de decreetgever in redelijkheid kunnen vaststellen dat het opleggen van minder verregaande maatregelen, zoals een doorgedreven controle van de diergeneeskundige attesten, niet toelaat het door hem beoogde minimumwelzijnsniveau te waarborgen.

Zoals de afdeling wetgeving van de Raad van State reeds opmerkte bij het voorontwerp van decreet « kan geredelijk worden aangenomen dat het effectieve voorhanden zijn van een diergeneeskundige noodzaak achteraf niet of slechts zeer moeilijk kan worden ontkracht en dat mede om die reden het disciplinaire en strafrechtelijke optreden tegen dierenartsen niet effectief is om de doelstelling te bereiken. Wanneer blijkt dat dergelijke handhavingsmaatregelen in de praktijk niet kunnen leiden tot het effectieve naleven, door houders en dierenartsen, van het verbod vervat in artikel 17bis van de wet van 14 augustus 1986, kan de decreetgever van oordeel zijn dat andere regelgevende maatregelen nodig zijn om de effectieve naleving van het verbod te bereiken » (ibid., p. 26).

Daarbij wees de Raad van State ook erop « dat de decreetgever niet bevoegd is om regelgevend op te treden ten aanzien van de orde van dierenartsen of ten aanzien van het specifiek diergeneeskundige optreden van dierenartsen en dat zijn bevoegdheden inzake de strafrechtelijke afhandeling van overtredingen van artikel 17bis uiterst beperkt zijn. Een verplichte voorafgaande controle van overheidswege vooraleer tot dergelijke ingrepen wordt overgegaan zou niet alleen een beduidende belasting inhouden voor de administratie, maar zou onmogelijk zijn voor ingrepen die in een ander gewest of in het buitenland plaatsvinden of voor noodzakelijk dringende ingrepen.

De decreetgever vermag dan ook van oordeel te zijn dat een verbetering van de handhaving niet mogelijk is, dat een sensibiliseringscampagne niet zinvol is in een situatie waar de betrokkenen blijkbaar een feitelijke straffeloosheid percipiëren en dat enkel bijkomende maatregelen die inhaken op het gebruik dat wordt gemaakt van de dieren die een ingreep ondergaan met een (terecht of onterecht) beroep op de diergeneeskundige noodzaak, effectief kunnen zijn » (ibid., pp. 26-27).

B.9. Het decretale verbod schendt evenmin de vrijheid van vereniging.

De bestreden bepaling belet de verzoeker niet om deel uit te maken van een vereniging, noch om deel te nemen aan de activiteiten van die vereniging. In weerwil van wat hij beweert, waarborgen de aangehaalde grondwets- en verdragsartikelen niet het onbeperkte en onvoorwaardelijke recht op deelname aan alle activiteiten tot verwezenlijking van de doelstellingen van de vereniging. Dat is des te minder het geval wanneer die activiteiten op onevenredige wijze afbreuk zouden kunnen doen aan de in B.6 vooropgestelde zorg voor het dierenwelzijn.

B.10. Het verbod om met bepaalde dieren deel te nemen aan tentoonstellingen, keuringen of wedstrijden is ten slotte geen strafsanctie, maar een preventieve maatregel die een doel van algemeen belang nastreeft, namelijk het waarborgen van de fysieke integriteit en het welzijn van de betrokken dieren.

Krachtens de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens is een maatregel een strafsanctie in de zin van artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, indien hij volgens de internrechtelijke kwalificatie een strafrechtelijk karakter heeft, of indien uit de aard van het strafbaar feit, namelijk de algemene draagwijdte en het preventieve en repressieve doel van de bestraffing, blijkt dat het om een strafsanctie gaat, of nog indien uit de aard en de ernst van de sanctie die de betrokkene ondergaat, blijkt dat hij een bestraffend en daardoor ontradend karakter heeft (EHRM, grote kamer, 15 november 2016, A en B t. Noorwegen, § § 105-107; grote kamer, 10 februari 2009, Zolotoukhine t. Rusland, § 53; grote kamer, 23 november 2006, Jussila t. Finland, § § 30-31). Dat Hof hanteert dezelfde criteria voor de toepassing van artikel 7 van hetzelfde Verdrag (bv. EHRM, 4 oktober 2016, Zaja t. Kroatië, § 86; 4 juni 2019, Rola t. Slovenië, § 54).

Bij gebrek aan enig repressief karakter, beantwoordt de maatregel aan geen van de voorwaarden van artikel 7 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, zodat die bepaling, in samenhang gelezen met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, niet geschonden kan zijn.

B.11. Het enige middel is niet gegrond.

Om die redenen, het Hof verwerpt het beroep.

Aldus gewezen in het Nederlands, het Frans en het Duits, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op 24 oktober 2019.

De griffier, F. Meersschaut De voorzitter, A. Alen