GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 82/2016 van 2 juni 2016 Rolnummer : 6142 In zake : de prejudiciële vraag over artikel 51 van de wet van 17 juli 1963 betreffende de overzeese sociale zekerheid, gesteld door de Franstalige Arbeidsrechtbank te Brussel.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters J. Spreutels en E. De Groot, en de rechters L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, F. Daoût, T. Giet en R. Leysen, bijgestaan door de griffier F. Meersschaut, onder voorzitterschap van voorzitter J. Spreutels, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging Bij vonnis van 7 januari 2015 in zake Marcel Yabili tegen de Belgische Staat en de Dienst voor de Overzeese Sociale Zekerheid, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 15 januari 2015, heeft de Franstalige Arbeidsrechtbank te Brussel de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schendt artikel 51 van de wet van 17 juli 1963 betreffende de overzeese sociale zekerheid de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, alsook met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en met artikel 14 van dat Verdrag, in zoverre het tot gevolg heeft dat de ouderdomsrente die verschuldigd is aan de gerechtigden van vreemde nationaliteit, van wie alle met toepassing van de bepalingen van de genoemde wet gestorte bijdragen de in artikel 17 bedoelde bestemming hebben gekregen, niet wordt aangepast aan de evolutie van de kosten van levensonderhoud, noch wordt geïndexeerd indien die gerechtigden in het buitenland verblijven, terwijl de ouderdomsrente die verschuldigd is aan de gerechtigden van Belgische nationaliteit of onderdanen van landen waarmee een wederkerigheidsakkoord zal zijn gesloten, wordt aangepast aan de evolutie van de kosten van levensonderhoud en wordt geïndexeerd ongeacht het land waar zij verblijven, waardoor personen die onder gelijkwaardige voorwaarden hebben bijgedragen tot de financiering van het Belgische stelsel van de overzeese sociale zekerheid, aldus op verschillende wijze worden behandeld ? ». (...) III. In rechte (...) Ten aanzien van de in het geding zijnde bepaling en de context ervan B.1.1. De prejudiciële vraag heeft betrekking op artikel 51 van de wet van 17 juli 1963 betreffende de overzeese sociale zekerheid. Dat artikel bepaalde ten tijde van het indienen van de vordering voor de verwijzende rechter : « Het bepaalde in dit hoofdstuk geldt niet ten aanzien van gerechtigden van vreemde nationaliteit, behalve zo zij rechthebbenden zijn van een verzekerde van Belgische nationaliteit en in België verblijven, of zo zij onderdanen zijn van een land waarmee een wederkerigheidsovereenkomst is gesloten waardoor ze gerechtigd worden aanspraak te maken.

Die bepalingen zijn echter van toepassing op vluchtelingen die het voordeel genieten van het Internationaal Verdrag betreffende de status van vluchtelingen ondertekend te Genève op 28 juli 1951 en goedgekeurd bij de wet van 26 juni 1953, alsook op staatlozen die het voordeel genieten van het Verdrag betreffende de status van staatlozen, ondertekend te New York op 28 september 1954 en goedgekeurd bij de wet van 12 mei 1960, voor zover die vluchtelingen en staatlozen hun woonplaats hebben in een Lid-Staat van de Europese Economische Gemeenschap.

Die bepalingen zijn eveneens van toepassing op de verzekerden die onderdanen zijn van een Lid-Staat van de Europese Economische Gemeenschap en op hun rechthebbenden, voor zover deze personen hun woonplaats hebben in één van die Staten ».

B.1.2. Gelet op de elementen van het dossier, zoals die in de verwijzingsbeslissing aan het Hof zijn voorgelegd, houdt het Hof rekening met de wijzigingen die zijn ingevoerd bij de programmawet van 9 juli 2004Relevante gevonden documenten type programmawet prom. 09/07/2004 pub. 15/07/2004 numac 2004021091 bron federale overheidsdienst kanselarij van de eerste minister Programmawet sluiten die artikel 51 van de wet van 17 juli 1963 wijzigt, en bij de wet van 20 juli 2006Relevante gevonden documenten type wet prom. 20/07/2006 pub. 28/07/2006 numac 2006202314 bron federale overheidsdienst kanselarij van de eerste minister Wet houdende diverse bepalingen sluiten houdende diverse bepalingen. Artikel 51 van de wet van 17 juli 1963 bepaalt als gevolg van die wijzigingen : « De bepalingen van dit hoofdstuk zijn alleen van toepassing op : 1° de onderdanen van een Lidstaat van de Europese Economische Ruimte en de onderdanen van een niet-Lidstaat van de Europese Economische Ruimte die met toepassing van de Europese verordening 859/2003 aanspraak kunnen maken op de bepalingen van de Europese verordeningen 1408/71 en 574/72 inzake sociale zekerheid;2° de onderdanen van de Zwitserse Confederatie;3° de onderdanen van een land waarmee een wederkerigheidsakkoord werd gesloten die hen hetzelfde voordeel toekent;4° de vluchtelingen die het voordeel genieten van het Internationaal Verdrag betreffende de status van vluchtelingen ondertekend te Genève op 28 juli 1951 en goedgekeurd bij de wet van 26 juni 1953, alsmede de staatlozen die het voordeel genieten van het Verdrag betreffende de status van staatlozen, ondertekend te New York op 28 september 1954 en goedgekeurd bij de wet van 12 mei 1960;5° de rechthebbenden van de personen vermeld in 1°, 2°, 3° en 4° ». Uit de Europese verordeningen beoogd in artikel 51, 1°, blijkt dat een onderdaan van een derde land, die wettelijk op het grondgebied van een lidstaat van de Europese Unie verblijft, vanaf 1 januari 2007 de aanpassing van de bij de wet van 17 juli 1963 bepaalde prestaties aan de kosten voor levensonderhoud kan genieten.

B.2. De bij de wet van 17 juli 1963 ingevoerde regeling is een facultatief systeem van sociale zekerheid waarbij de personen die in de door de Koning aangewezen overzeese landen werken, zich kunnen aansluiten.

Die regeling betreft « zowel de agenten [...] die hun diensten verrichten in een openbare sector als de werknemers tewerkgesteld door private ondernemingen bij uitvoering van een kontrakt van dienstverhuring of zelfs personen die een zelfstandige beroepsbedrijvigheid uitoefenen » (Parl. St., Kamer, 1961-1962, nr. 431/1, p. 1).

Die regeling werd uitgewerkt teneinde te « beantwoorden aan de bekommernissen van deze die verlangen overzees een loopbaan te ondernemen of te voltooien en wensen in hun land van herkomst gedekt te zijn door wettelijke bepalingen die een stelsel van sociale verzekeringen voorzien » (ibid.).

De prestaties waarop de verzekerden aanspraak kunnen maken om reden van de stortingen die op hun rekeningen zijn ingeschreven, worden opgevat als « prestaties die deze aanvullen welke de belanghebbenden kunnen bekomen in het land waar hun beroepsbedrijvigheid uitgeoefend wordt » (ibid.).

De parlementaire voorbereiding vermeldt nog : « Kunnen deelnemen aan het facultatief stelsel van ouderdoms- en overleveringsverzekering, van de ziekengeld- en invaliditeitsverzekering en van de ziektekostenverzekering, de personen van Belgische nationaliteit en, onder sommige voorwaarden, de personen van vreemde nationaliteit die een beroepsbedrijvigheid uitoefenen, ondergeschikt of niet, buiten Belgisch grondgebied, in de landen door de Koning bepaald (artikel 12) » (ibid., p. 4). « De aansluiting bij het beoogde stelsel van sociale zekerheid voorzien bij deze wet kan niet dwingend zijn. Zij is facultatief daar zij de soevereiniteit van die vreemde landen dient te eerbiedigen welke de op hun grondgebied werkende Belgen zouden kunnen verplichten aan te sluiten bij de in dit land in voege zijnde sociale reglementatie. Zij is aanvullend om de belanghebbenden toe te laten een bijkomende sociale verzekering aan te gaan in het moederland, indien deze van het land waar zij een beroepsactiviteit uitoefenen, hun onvoldoende garanties biedt of om elke andere reden (b.v. onvoordelige geldkoers) » (Parl. St., Senaat, 1962-1963, nr. 271, p. 3).

B.3. Het stelsel van de overzeese sociale zekerheid maakt het personen die in bepaalde landen werken mogelijk om, los van de sociale zekerheid die door die landen zou worden geboden op basis van hun activiteit aldaar, te participeren in een stelsel waarbij onder bepaalde voorwaarden dekking wordt verleend voor bepaalde risico's.

De wetgever heeft enkel een aanvullend stelsel van overzeese sociale zekerheid willen aanbieden dat - mits de vrijwillige betaling van bijdragen - dekking biedt in het raam van een ouderdoms- en overlevingsverzekering (hoofdstuk III van de wet van 17 juli 1963 - artikelen 20 en volgende), een ziekte- en invaliditeitsverzekering (hoofdstuk IV - artikelen 29 en volgende) en een verzekering voor geneeskundige verzorging (hoofdstuk V - artikelen 42 en volgende).

Tot 31 december 2014 was de Dienst voor de Overzeese Sociale Zekerheid (DOSZ), een openbare instelling met rechtspersoonlijkheid, belast met het uitvoeren van de verzekeringen waarin de wet van 17 juli 1963 voorziet (artikel 1). Die instelling is op 1 januari 2015 gefuseerd met de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid van de Provinciale en Plaatselijke Overheidsdiensten (RSZPPO) om zo de Dienst voor de Bijzondere Socialezekerheidsstelsels (DIBISS) te vormen. Luidens artikel 28 van de wet van 12 mei 2014Relevante gevonden documenten type wet prom. 12/05/2014 pub. 10/06/2014 numac 2014203606 bron federale overheidsdienst sociale zekerheid, federale overheidsdienst binnenlandse zaken en federale overheidsdienst werkgelegenheid, arbeid en sociaal overleg Wet tot oprichting van de Dienst voor de bijzondere socialezekerheidsstelsels sluiten tot oprichting van de Dienst voor de Bijzondere Socialezekerheidsstelsels is de DIBISS met name belast met de uitvoering van de wet van 17 juli 1963 betreffende de overzeese sociale zekerheid.

De overzeese sociale zekerheid beschikt over drie fondsen, waarbij elk fonds is geïndividualiseerd en het voorwerp uitmaakt van afzonderlijke beleggingen die de waarborg van de verzekerden vormen voor de prestaties die ten laste van die fondsen zijn. Het betreft het Pensioenfonds, het Invaliditeitsfonds en het Solidariteits- en perequatiefonds (artikel 5).

De verzekerden of hun werkgevers kunnen aan de Dienst bijdragen storten die bestemd zijn voor de ouderdoms- en overlevingsverzekering, voor de ziekengeld- en invaliditeitsverzekering en voor de verzekering voor geneeskundige verzorging (artikel 14).

Die bijdragen zijn ten belope van 70 pct. bestemd tot de financiering van de ouderdoms- en overlevingsrenten ten laste van het Pensioenfonds, ten belope van 9,5 pct. tot de financiering van de prestaties ten laste van het Invaliditeitsfonds inzake ziekengeld- en invaliditeitsverzekering en inzake verzekering voor geneeskundige verzorging, en ten belope van 20,5 pct. tot de financiering van de prestaties ten laste van het Solidariteits- en perequatiefonds (artikel 17).

In tegenstelling tot het socialezekerheidsstelsel van de werknemers dat steunt op een repartitiesysteem, steunt het stelsel van de ouderdoms- en overlevingsverzekering op de individuele kapitalisatie (artikel 20) met de waarborg van de Staat (artikel 58).

Sinds de wet van 22 februari 1971 « houdende wijziging van de wetten van 16 juni 1960 en 17 juli 1963 betreffende de overzeese sociale zekerheid » ontvangt de verzekerde van vreemde nationaliteit van wie alle met toepassing van de wet gestorte bijdragen de bij artikel 17 bepaalde bestemming hebben gekregen, een aanvullende rente ten bedrage van 17 procent van de ouderdomsrente op voorwaarde dat hij nog geen prestaties heeft gekregen die door de wet ten laste van het Solidariteits- en perequatiefonds en van het Invaliditeitsfonds aan de verzekerden worden toegezegd, en van zijn aanspraken daarop afziet (artikel 20bis, eerste lid). Er is voorzien in een lager percentage (10 of 7 pct.) van de aanvullende rente naargelang de verzekerde van vreemde nationaliteit de prestaties ten laste van het Invaliditeitsfonds of van het Solidariteits- en perequatiefonds heeft genoten of niet daarvan heeft afgezien (artikel 20bis, tweede tot vierde lid).

Artikel 51 is opgenomen in hoofdstuk VI (« Aanpassing van de prestaties aan de kosten van levensonderhoud »). In de versie die van toepassing was op het ogenblik van de indiening van de vordering voor de verwijzende rechter, was het indexeringsmechanisme opgenomen in de artikelen 52 tot 54. Die bepalingen zijn opgeheven bij de wet van 20 juli 2006Relevante gevonden documenten type wet prom. 20/07/2006 pub. 28/07/2006 numac 2006202314 bron federale overheidsdienst kanselarij van de eerste minister Wet houdende diverse bepalingen sluiten en vervangen bij een artikel 51bis luidens hetwelk de Koning kan bepalen of, onder welke voorwaarden en in welke mate sommige prestaties, waaronder de ouderdomsrente (artikel 51bis, 1°), kunnen worden geïndexeerd.

Ten aanzien van de draagwijdte van de prejudiciële vraag B.4. Het Hof wordt gevraagd of het voormelde artikel 51 van de wet van 17 juli 1963 bestaanbaar is met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, alsook met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en artikel 14 van dat Verdrag. De prejudiciële vraag vergelijkt de Belgische gerechtigden van een ouderdomsrente met de buitenlandse gerechtigden van een dergelijke rente die niet in België verblijven, waarbij de rente van die laatstgenoemden niet wordt aangepast aan de evolutie van de kosten van levensonderhoud of niet wordt geïndexeerd, terwijl zij op dezelfde wijze tot de financiering van het Belgische stelsel van de overzeese sociale zekerheid hebben bijgedragen als de Belgische gerechtigden of de onderdanen van landen die met België een samenwerkingsakkoord hebben gesloten en een geïndexeerde rente genieten, ongeacht hun land van verblijf.

Volgens de verwijzende rechter is het in het geding zijnde verschil in behandeling uitsluitend gebaseerd op de nationaliteit, waarbij de voorwaarde van verblijf en van wederkerigheid alleen geldt voor de vreemdeling.

B.5.1. Tot de rechten en vrijheden die door de artikelen 10 en 11 van de Grondwet worden gewaarborgd, behoren de rechten en vrijheden die voortvloeien uit internationale verdragsbepalingen die België binden.

Artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens bepaalt : « Alle natuurlijke of rechtspersonen hebben recht op het ongestoord genot van hun eigendom. Niemand zal van zijn eigendom worden beroofd behalve in het algemeen belang en met inachtneming van de voorwaarden neergelegd in de wet en in de algemene beginselen van het internationaal recht.

De voorgaande bepalingen zullen echter op geen enkele wijze het recht aantasten dat een Staat heeft om die wetten toe te passen welke hij noodzakelijk oordeelt om toezicht uit te oefenen op het gebruik van eigendom in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen en boeten te verzekeren ».

Artikel 14 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens bepaalt : « Het genot van de rechten en vrijheden, welke in dit Verdrag zijn vermeld, is verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status ».

B.5.2. Artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bevat weliswaar geen recht om sociale prestaties van welke aard ook te ontvangen, maar wanneer een Staat in een sociale prestatie voorziet, dient hij dat te doen op een wijze die verenigbaar is met artikel 14 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (EHRM, grote kamer, beslissing, 6 juli 2005, Stec e.a. t. Verenigd Koninkrijk, § 55).

Dezelfde waarborg vloeit rechtstreeks voort uit de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

B.5.3. In navolging van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, wat het voormelde artikel 14 betreft (zie o.a. EHRM, 30 september 2003, Koua Poirrez t. Frankrijk, § 46), heeft het Hof geoordeeld, wat de voormelde artikelen 10 en 11 betreft, dat enkel zeer sterke overwegingen een verschil in behandeling kunnen verantwoorden dat uitsluitend op de nationaliteit berust (zie o.a. arrest nr. 12/2013 van 21 februari 2013, B.11).

De wetgever beschikt bij het bepalen van zijn beleid in sociaaleconomische aangelegenheden over een ruime beoordelingsbevoegdheid (EHRM, grote kamer, 18 februari 2009, Andrejeva t. Letland, § 83), wat met name het geval is wanneer het gaat om het beleid inzake pensioenen die gedeeltelijk met overheidsfondsen worden gefinancierd (arrest nr. 46/2015 van 30 april 2015, B.5.2).

B.5.4. Bij haar arrest Carson en anderen t. Verenigd Koninkrijk van 16 maart 2010 heeft de grote kamer van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens geoordeeld dat de ontstentenis van het recht op verhoging van de pensioenen voor de gepensioneerden die verblijven in landen die geen wederkerigheidsakkoorden met het Verenigd Koninkrijk hebben gesloten, artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, in samenhang gelezen met artikel 14 van dat Verdrag, niet schendt. Uit het arrest blijkt dat de lidstaten te dezen over een grote appreciatiemarge beschikken en dat het belang voor de Staten om in deze aangelegenheid wederkerigheidsakkoorden te sluiten, wordt erkend. Het feit dat een Staat een dergelijk akkoord met een land heeft gesloten, kan voor die Staat geen verplichting in het leven roepen om dezelfde voordelen inzake sociale zekerheid toe te kennen aan personen die in andere landen wonen (EHRM, grote kamer, Carson e.a. t. Verenigd Koninkrijk, § § 88-90).

B.5.5. Het Hof dient evenwel te onderzoeken of de in het geding zijnde bepaling pertinent is in het licht van het nagestreefde doel en of zij geen onevenredige gevolgen heeft voor een bepaalde categorie van personen. Van discriminatie zou derhalve slechts sprake zijn indien het verschil in behandeling dat voortvloeit uit de toepassing van de pensioenregels een onevenredige beperking van de rechten van de daarbij betrokken personen met zich zou meebrengen.

B.6.1. Er dient aan te worden herinnerd dat het bij de wet van 17 juli 1963 ingevoerde stelsel een facultatief socialezekerheidsstelsel is waaraan de aangeslotenen op vrijwillige basis deelnemen.

B.6.2. De indexering waarin de in het geding zijnde bepaling voorziet, is een voordeel dat niet de tegenhanger vormt van de bijdragen die worden gestort door de personen die een pensioenverzekering bij de DOSZ hebben aangegaan. Er bestaat immers geen rechtstreekse correlatie tussen de indexering van de rente en die bijdragen, aangezien die indexering steunt op een solidariteitsstelsel dat voor meer dan de helft door de Belgische Staat wordt gefinancierd (zie het verslag van het Rekenhof van april 2010, Leefbaarheid en perspectieven van de overzeese sociale zekerheid : opvolgingsaudit, nr. 2.3). Zij vormt derhalve een autonome maatregel ten opzichte van dat stelsel. De eigenlijke ouderdomsrente wordt daarentegen onder dezelfde voorwaarden gestort, zoals voor de andere gerechtigden, ongeacht de nationaliteit van de gerechtigden.

B.6.3. Het verschil in behandeling heeft geen onevenredige gevolgen, aangezien de vreemdelingen die een pensioenverzekering bij de DOSZ hebben aangegaan en niet in België verblijven, niet elke herwaardering van hun bijdragen wordt ontzegd. Zij genieten een renteverhoging ten belope van, in beginsel, 17 pct. van de ouderdomsrente, die gedeeltelijk wordt gefinancierd door hun bijdragen in het Solidariteits- en perequatiefonds, dat de vereiste wiskundige reserve overdraagt aan het Pensioenfonds (artikel 20bis). Die verhoging bestaat alleen voor hen, met uitsluiting van de begunstigden van de indexering.

B.6.4. Rekening houdend met die elementen en met de financiële kosten van de indexering van de pensioenrenten, is het niet zonder redelijke verantwoording ten aanzien van de doelstellingen van de wet van 17 juli 1963 om het voordeel daarvan uitsluitend te hebben voorbehouden aan de eigen onderdanen of aan onderdanen van landen waarmee een wederkerigheidsakkoord is gesloten.

B.7. De prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Artikel 51 van de wet van 17 juli 1963 betreffende de overzeese sociale zekerheid schendt niet de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en met artikel 14 van dat Verdrag.

Aldus gewezen in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op 2 juni 2016.

De griffier, F. Meersschaut De voorzitter, J. Spreutels