COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 82/2016 du 2 juin 2016 Numéro du rôle : 6142 En cause : la question préjudicielle concernant l'article 51 de la loi du 17 juillet 1963 relative à la sécurité sociale d'outre-mer, posée par le Tribunal du travail francophone de Bruxelles.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents J. Spreutels et E. De Groot, et des juges L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, F. Daoût, T. Giet et R. Leysen, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président J. Spreutels, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par jugement du 7 janvier 2015 en cause de Marcel Yabili contre l'Etat belge et l'Office de sécurité sociale d'outre-mer, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 15 janvier 2015, le Tribunal du travail francophone de Bruxelles a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 51 de la loi du 17 juillet 1963 relative à la sécurité sociale d'outre-mer viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, combiné avec l'article 26 du Pacte international des droits civils et politiques ainsi qu'avec les articles 1er du Protocole n° 1 additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme et 14 de cette Convention, en ce qu'il a pour conséquence que la rente de retraite due aux bénéficiaires de nationalité étrangère, dont toutes les cotisations versées en application des dispositions de ladite loi ont reçu l'affectation prévue par l'article 17, n'est pas adaptée à l'évolution du coût de la vie ni indexée si ces bénéficiaires résident à l'étranger alors que la rente de retraite due aux bénéficiaires de nationalité belge ou ressortissants de pays avec lesquels aura été conclu un accord de réciprocité, est adaptée à l'évolution du coût de la vie et indexée quel que soit le pays de leur résidence, traitant ainsi de manière différente des personnes qui ont participé, dans des conditions équivalentes, au financement du régime belge de sécurité sociale d'outre-mer ? ». (...) III. En droit (...) Quant à la disposition en cause et à son contexte B.1.1. La question préjudicielle porte sur l'article 51 de la loi du 17 juillet 1963 relative à la sécurité sociale d'outre-mer. Cet article disposait, au moment de l'introduction de l'action devant le juge a quo : « Les dispositions du présent chapitre ne sont pas applicables aux bénéficiaires de nationalité étrangère, sauf s'ils sont ayants droit d'un assuré de nationalité belge et résident en Belgique ou s'ils sont ressortissants d'un pays avec lequel a été conclu un accord de réciprocité qui leur en accorde le bénéfice.

Toutefois, ces dispositions sont applicables, lorsqu'ils résident dans un Etat membre de la Communauté économique européenne, aux réfugiés qui bénéficient de la Convention internationale relative au statut des réfugiés, signée à Genève, le 28 juillet 1951 et approuvée par la loi du 26 juin 1953, ainsi qu'aux apatrides qui bénéficient de la Convention relative au statut des apatrides, signée à New York le 28 septembre 1954 et approuvée par la loi du 12 mai 1960.

Ces dispositions sont également applicables aux assurés qui sont ressortissants d'un Etat membre de la Communauté économique européenne, et à leurs ayants droit, pour autant que ces personnes aient leur résidence dans un de ces Etats ».

B.1.2. Compte tenu des éléments du dossier, tels qu'ils sont soumis à la Cour dans la décision de renvoi, la Cour prend en considération les modifications introduites par la loi-programme du 9 juillet 2004Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 09/07/2004 pub. 15/07/2004 numac 2004021091 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer modifiant l'article 51 de la loi du 17 juillet 1963 et par la loi du 20 juillet 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 20/07/2006 pub. 28/07/2006 numac 2006202314 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses fermer portant des dispositions diverses. A la suite de ces modifications, l'article 51 de la loi du 17 juillet 1963 dispose : « Les dispositions du présent chapitre ne sont applicables qu'aux : 1° ressortissants des Etats membres de l'Espace Economique Européen et ressortissants d'un Etat non membre de l'Espace économique européen qui, en application du règlement européen 859/2003, peuvent prétendre aux dispositions des règlements européens 1408/71 et 574/72 en matière de sécurité sociale;2° ressortissants de la Confédération suisse;3° ressortissants d'un pays avec lequel a été conclu un accord de réciprocité qui leur en accorde le bénéfice;4° réfugiés qui bénéficient de la Convention internationale relative aux statuts des réfugiés, signée à Genève le 28 juillet 1951 et approuvée par la loi du 26 juin 1953 ainsi qu'aux apatrides qui bénéficient de la Convention relative au statut des apatrides, signée à New-York le 28 septembre 1954 et approuvée par la loi du 12 mai 1960;5° ayants droit des personnes visées aux 1°, 2°, 3° et 4° ». Il ressort des règlements européens visés à l'article 51, 1°, qu'à partir du 1er janvier 2007, un ressortissant d'un pays tiers, résidant légalement sur le territoire d'un Etat membre de l'Union européenne, peut bénéficier de l'adaptation au coût de la vie des prestations prévues par la loi du 17 juillet 1963.

B.2. Le régime instauré par la loi du 17 juillet 1963 est un système facultatif de sécurité sociale, auquel peuvent s'affilier les personnes qui travaillent dans les pays d'outre-mer désignés par le Roi.

Ce régime concerne « aussi bien les agents qui prestent leurs services dans un secteur public que les employés occupés en exécution d'un contrat de louage de services par des entreprises privées ou même des personnes qui exercent une activité professionnelle indépendante » (Doc. parl., Chambre, 1961-1962, n° 431/1, p. 1).

Ce régime a été élaboré pour « répondre aux préoccupations de ceux qui désirent entreprendre ou poursuivre une carrière outre-mer, et souhaitent être couverts dans leur pays d'origine par des dispositions légales prévoyant un régime d'assurances sociales » (ibid.).

Les prestations auxquelles les assurés peuvent prétendre en raison des versements portés à leur compte sont conçues comme étant « complémentaires [par rapport] à celles que les intéressés peuvent acquérir dans le pays où s'accomplit leur activité professionnelle » (ibid.).

Les travaux préparatoires précisent encore : « Peuvent participer au régime facultatif d'assurance en vue de la vieillesse et du décès prématuré, d'assurance maladie-invalidité et d'assurance des soins de santé, les personnes de nationalité belge et, sous certaines conditions, les personnes de nationalité étrangère qui exercent une activité professionnelle, dépendante ou non, hors du territoire belge, dans les pays désignés par le Roi (article 12) » (ibid., p. 4). « L'affiliation au régime de sécurité sociale prévu par la présente loi ne saurait être obligatoire. Elle est facultative, car elle doit respecter la souveraineté des Etats étrangers, qui pourraient assujettir à leur propre sécurité sociale des Belges qui travaillent sur leur territoire. Elle a un caractère complémentaire, afin de permettre aux intéressés de contracter une assurance sociale supplémentaire dans la métropole, au cas où celle du pays où ils exercent leur activité professionnelle ne leur offrirait pas de garanties suffisantes, ou pour tout autre motif (par exemple, cours du change désavantageux) » (Doc. parl., Sénat, 1962-1963, n° 271, p. 3).

B.3. Le régime de la sécurité sociale d'outre-mer permet aux personnes qui travaillent dans certains pays de participer, indépendamment de la sécurité sociale qui leur serait offerte dans ces pays sur la base de l'activité qu'ils y exercent, à un régime couvrant certains risques sous des conditions déterminées.

Le législateur a seulement voulu offrir un régime complémentaire de sécurité sociale d'outre-mer qui - moyennant le paiement volontaire de cotisations - offre une couverture dans le cadre d'une assurance vieillesse et survie (chapitre III de la loi du 17 juillet 1963 - articles 20 et suivants), d'une assurance indemnité pour maladie et invalidité (chapitre IV - articles 29 et suivants) et d'une assurance soins de santé (chapitre V - articles 42 et suivants).

Jusqu'au 31 décembre 2014, un établissement public doté de la personnalité civile, l'Office de sécurité sociale d'outre-mer (OSSOM), avait pour mission de réaliser les assurances organisées par la loi du 17 juillet 1963 (article 1er). Cet établissement a fusionné, le 1er janvier 2015, avec l'Office national de sécurité sociale des administrations provinciales et locales, formant l'Office des régimes particuliers de sécurité sociale (ORPSS). Aux termes de l'article 28 de la loi du 12 mai 2014Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/05/2014 pub. 10/06/2014 numac 2014203606 source service public federal securite sociale, service public federal interieur et service public federal emploi, travail et concertation sociale Loi portant création de l'Office des régimes particuliers de sécurité sociale fermer portant création de l'Office des régimes particuliers de sécurité sociale, l'ORPSS est chargé, notamment, de l'exécution de la loi du 17 juillet 1963 relative à la sécurité sociale d'outre-mer.

La sécurité sociale d'outre-mer est dotée de trois fonds, chaque fonds étant individualisé, faisant l'objet de placements distincts constituant la garantie des assurés pour les prestations qui sont à la charge de ces fonds. Il s'agit du Fonds des pensions, du Fonds des invalidités et du Fonds de solidarité et de péréquation (article 5).

Les assurés ou leurs employeurs peuvent verser à l'Office des cotisations destinées à l'assurance vieillesse et survie, l'assurance indemnité de maladie, l'assurance invalidité et l'assurance soins de santé (article 14).

Ces cotisations sont affectées à raison de 70 p.c. au financement des rentes de retraite et de survie qui sont à la charge du Fonds des pensions, de 9,5 p.c. au financement des prestations en matière d'assurance indemnité pour maladie et d'assurance invalidité et en matière d'assurance soins de santé qui sont à la charge du Fonds des invalidités et de 20,5 p.c. au financement des prestations qui sont à charge du Fonds de solidarité et de péréquation (article 17).

Contrairement au régime de sécurité sociale des travailleurs qui est fondé sur un système de répartition, le régime de l'assurance vieillesse et survie est basé sur la capitalisation individuelle (article 20) avec la garantie de l'Etat (article 58).

Depuis la loi du 22 février 1971 « modifiant les lois du 16 juin 1960 et du 17 juillet 1963, relatives à la sécurité sociale d'outre-mer », l'assuré de nationalité étrangère dont toutes les cotisations versées en application de la loi ont reçu l'affectation prévue par l'article 17, obtient une rente complémentaire représentant 17 p.c. de la rente de retraite pour autant qu'il n'ait pas bénéficié et renoncé à bénéficier des prestations prévues par la loi en faveur des assurés à charge du Fonds de solidarité et de péréquation et du Fonds des invalidités (article 20bis, alinéa 1er). Un pourcentage inférieur (10 ou 7 p.c.) de la rente complémentaire est prévu selon que l'assuré de nationalité étrangère a bénéficié ou ne renonce pas à bénéficier des prestations à charge du Fonds des invalidités ou du Fonds de solidarité et de péréquation (article 20bis, alinéas 2 à 4).

C'est dans le chapitre VI (« De l'adaptation des prestations au coût de la vie ») que figure l'article 51. Dans la version applicable au moment de l'introduction de l'action devant le juge a quo, le mécanisme de l'indexation figurait aux articles 52 à 54. Ces dispositions ont été abrogées par la loi du 20 juillet 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 20/07/2006 pub. 28/07/2006 numac 2006202314 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses fermer et remplacées par un article 51bis aux termes duquel le Roi peut déterminer si, sous quelles conditions et dans quelle mesure certaines prestations, dont la rente de retraite (article 51bis, 1°), peuvent être indexées.

Quant à la portée de la question préjudicielle B.4. La Cour est interrogée sur la compatibilité de l'article 51 précité de la loi du 17 juillet 1963 avec les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec l'article 26 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques ainsi qu'avec les articles 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme et 14 de cette Convention. La question préjudicielle compare les bénéficiaires belges d'une rente de retraite avec les bénéficiaires étrangers d'une telle rente qui ne résident pas en Belgique, la rente de ces derniers n'étant pas adaptée à l'évolution du coût de la vie ou indexée, alors qu'ils ont contribué au financement du régime belge de sécurité sociale d'outre-mer de la même manière que les bénéficiaires belges ou les ressortissants de pays ayant conclu avec la Belgique un accord de coopération qui touchent une rente indexée, et ce, quel que soit leur pays de résidence.

Selon le juge a quo, la différence de traitement en cause est exclusivement basée sur la nationalité, la condition de résidence et de réciprocité n'étant posée que pour l'étranger.

B.5.1. Parmi les droits et libertés garantis par les articles 10 et 11 de la Constitution figurent les droits et libertés résultant de dispositions conventionnelles internationales qui lient la Belgique.

L'article 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme dispose : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens.

Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ».

L'article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme dispose : « La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation ».

B.5.2. L'article 1er précité du Premier Protocole additionnel ne contient certes pas le droit de percevoir des prestations sociales de quelque nature que ce soit, mais lorsqu'un Etat prévoit une prestation sociale, il doit l'organiser d'une manière qui est compatible avec l'article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH, grande chambre, décision, 6 juillet 2005, Stec e.a. c. Royaume-Uni, § 55).

La même garantie découle directement des articles 10 et 11 de la Constitution.

B.5.3. A la suite de la Cour européenne des droits de l'homme, en ce qui concerne l'article 14 précité (voy. notamment CEDH, 30 septembre 2003, Koua Poirrez c. France, § 46), la Cour a jugé, quant aux articles 10 et 11 précités, que seules des considérations très fortes peuvent justifier une différence de traitement qui repose exclusivement sur la nationalité (voy. notamment l'arrêt n° 12/2013 du 21 février 2013, B.11).

Le législateur dispose d'un pouvoir d'appréciation étendu pour déterminer sa politique dans les matières socio-économiques (CEDH, grande chambre, 18 février 2009, Andrejeva c. Lettonie, § 83), ce qui est notamment le cas lorsqu'il s'agit de la politique relative aux pensions qui sont en partie financées par des deniers publics (arrêt n° 46/2015 du 30 avril 2015, B.5.2).

B.5.4. Par son arrêt Carson et autres c. Royaume-Uni du 16 mars 2010, la grande chambre de la Cour européenne des droits de l'homme a jugé que l'absence de droit à la revalorisation des pensions pour les retraités résidant dans des pays n'ayant pas conclu d'accords de réciprocité avec le Royaume-Uni ne viole pas l'article 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme, combiné avec l'article 14 de cette Convention. Il ressort de cet arrêt que les Etats membres disposent en l'occurrence d'un pouvoir d'appréciation étendu et que l'intérêt pour les Etats de conclure des accords de réciprocité en cette matière est reconnu. Le fait qu'un Etat a conclu un tel accord avec un pays ne pouvait pas engendrer l'obligation, pour cet Etat, de conférer les mêmes avantages de sécurité sociale aux personnes résidant dans d'autres pays (CEDH, grande chambre, Carson e.a. c. Royaume-Uni, § § 88-90).

B.5.5. La Cour doit toutefois examiner si la disposition en cause est pertinente au regard du but poursuivi et si elle n'a pas d'effets disproportionnés à l'égard d'une certaine catégorie de personnes. Par conséquent, il ne saurait être question de discrimination que si la différence de traitement qui résulte de l'application des règles en matière de pensions entraînait une restriction disproportionnée des droits des personnes concernées à cet égard.

B.6.1. Il convient de rappeler que le régime instauré par la loi du 17 juillet 1963 est un régime facultatif de sécurité sociale auquel les affiliés souscrivent sur une base volontaire.

B.6.2. L'indexation prévue par la disposition en cause est un avantage qui n'est pas la contrepartie des cotisations versées par ceux qui ont souscrit une assurance vieillesse auprès de l'OSSOM. En effet, l'indexation de la rente ne présente pas une corrélation directe avec ces cotisations puisqu'elle est fondée sur un régime de solidarité financé pour plus de la moitié par l'Etat belge (voy. le rapport de la Cour des comptes d'avril 2010, intitulé Viabilité et perspectives du régime de sécurité sociale d'outre-mer : audit de suivi, n° 2.3). Elle constitue dès lors une mesure autonome au regard dudit régime. En revanche, concernant la rente de retraite proprement dite, celle-ci est versée, dans les mêmes conditions, comme pour les autres bénéficiaires, quelle que soit la nationalité des bénéficiaires.

B.6.3. La différence de traitement n'a pas d'effets disproportionnés, dès lors que les étrangers qui ont souscrit une assurance vieillesse auprès de l'OSSOM et qui ne résident pas en Belgique ne sont pas privés de toute revalorisation de leurs cotisations. Ils bénéficient d'une majoration de la rente équivalant, en principe, à 17 p.c. de la rente de retraite financée, en partie, par leurs cotisations au Fonds de solidarité et de péréquation qui transfère la réserve mathématique nécessaire au Fonds des pensions (article 20bis). Cette majoration n'est prévue qu'à leur égard, à l'exclusion des bénéficiaires de l'indexation.

B.6.4. Enfin, en considération de ces éléments et compte tenu du coût financier que représente l'indexation des rentes de pension, il n'est pas dénué de justification raisonnable au regard des objectifs de la loi du 17 juillet 1963 d'en avoir réservé le bénéfice aux seuls nationaux ou aux ressortissants de pays avec lesquels a été conclu un accord de réciprocité.

B.7. La question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : L'article 51 de la loi du 17 juillet 1963 relative à la sécurité sociale d'outre-mer ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec l'article 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme et avec l'article 14 de cette Convention.

Ainsi rendu en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 2 juin 2016.

Le greffier, F. Meersschaut Le président, J. Spreutels