GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 180/2015 van 17 december 2015 Rolnummer : 6087 In zake : de prejudiciële vraag over artikel 38, § 3, van het decreet van het Waalse Gewest van 12 april 2001 betreffende de organisatie van de gewestelijke elektriciteitsmarkt, zoals vervangen bij artikel 13 van het decreet van 4 oktober 2007Relevante gevonden documenten type decreet prom. 04/10/2007 pub. 26/10/2007 numac 2007203228 bron ministerie van het waalse gewest Decreet tot wijziging van het decreet van 12 april 2001 betreffende de gewestelijke elektriciteitsmarkt sluiten, gesteld door de Raad van State.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters J. Spreutels en A. Alen, en de rechters L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke en R. Leysen, bijgestaan door de griffier F. Meersschaut, onder voorzitterschap van voorzitter J. Spreutels, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging Bij arrest nr. 229.118 van 12 november 2014 in zake de nv « I.B.V. & Cie » (Industrie du bois de Vielsalm & Cie) tegen het Waalse Gewest, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 17 november 2014, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schendt artikel 38, § 3, van het Waalse decreet van 12 april 2001Relevante gevonden documenten type decreet prom. 12/04/2001 pub. 01/05/2001 numac 2001027238 bron ministerie van het waalse gewest Decreet betreffende de organisatie van de gewestelijke elektriciteitsmarkt sluiten betreffende de gewestelijke elektriciteitsmarkt de artikelen 10 en 11 van de Grondwet indien het in die zin wordt geïnterpreteerd dat het houtafvalstoffen die niet kunnen worden hergebruikt of gerecycleerd, uitsluit van het voordeel van het mechanisme van de dubbele groene certificaten, veeleer dan dat het uitsluitend houtafvalstoffen die kunnen worden hergebruikt of gerecycleerd, uitsluit van het voordeel van het mechanisme van de dubbele groene certificaten ? ». (...) III. In rechte (...) B.1.1. Zoals vervangen bij artikel 13 van het decreet van 4 oktober 2007Relevante gevonden documenten type decreet prom. 04/10/2007 pub. 26/10/2007 numac 2007203228 bron ministerie van het waalse gewest Decreet tot wijziging van het decreet van 12 april 2001 betreffende de gewestelijke elektriciteitsmarkt sluiten, bepaalt artikel 38 van het decreet van het Waalse Gewest van 12 april 2001 « betreffende de organisatie van de gewestelijke elektriciteitsmarkt » : « § 1. Na advies van de CWaPE bepaalt de Regering de voorwaarden, de modaliteiten en de procedure voor de toekenning van groene certificaten voor de in het Waalse Gewest geproduceerde milieuvriendelijke elektriciteit met inachtneming van de volgende bepalingen. § 2. Er wordt een groen certificaat toegekend voor een aantal geproduceerde kWu overeenstemmend met 1 Mwu gedeeld door het percentage koolstofdioxidebesparing.

Het percentage koolstofdioxidebesparing wordt bepaald door de koolstofdioxidewinst gemaakt via de geplande kanalen te delen door de emissies van koolstofdioxide van de klassieke elektrische kanalen waarvan de emissies jaarlijks bepaald en bekendgemaakt worden door de CWaPE. Dat percentage koolstofdioxidebesparing wordt beperkt tot 1 voor de productie opgewekt per installatie boven het vermogen van 5 MW. Onder die drempel wordt bedoeld percentage beperkt tot 2. § 3. Als een installatie die voornamelijk biomassa, met uitzondering van hout, uit industriële activiteiten op de plaats van de productie-installatie valoriseert, een bijzonder vernieuwend proces ten uitvoer legt en zich in een perspectief van duurzame ontwikkeling situeert, kan de Regering na advies van de CWaPE echter beslissen over het bijzonder vernieuwende karakter van het toegepaste proces om het percentage koolstofdioxidebesparing tot 2 te beperken voor de gezamenlijke productie van de installatie voortvloeiend uit de som van de vermogens opgewekt op dezelfde productielocatie, binnen een beperking van minder dan 20 MW. § 4. De in de paragrafen 2 en 3 bedoelde emissies van koolstofdioxide zijn degene die voortgebracht worden door de hele kringloop van de productie van milieuvriendelijke elektriciteit, met inbegrip van de productie en het vervoer van brandstoffen, de emissies gedurende de eventuele verbranding en, in voorkomend geval, de afvalstoffenbehandeling. In een hybridische installatie wordt rekening gehouden met alle emissies van de installatie.

De verschillende coëfficiënten voor de emissie van koolstofdioxide van elk in aanmerking genomen kanaal worden goedgekeurd door de CWaPE. § 5. Na advies van de CWaPE kan de Regering het aantal groene certificaten die overeenkomstig de paragrafen 1 en 2 worden toegekend, verminderen in functie van de ouderdom en de rentabiliteit van de installatie voor de productie van groene elektriciteit en het productiekanaal. § 6. In afwijking van paragraaf 2 kan de Regering volgens de door haar bepaalde modaliteiten en na advies van de CWaPE een vermenigvuldigingscoëfficiënt toepassen, in voorkomend geval degressief naargelang van de tijd, op het aantal overeenkomstig de paragrafen 1 en 2 toegekende groene certificaten voor de elektriciteit geproduceerd d.m.v. fotovoltaïsche zonnecollectoren. § 7. De CWaPE kent de milieuvriendelijke certificaten toe aan de producenten van milieuvriendelijke elektriciteit. Deze getuigschriften zijn overdraagbaar. § 8. Wat betreft de elektriciteit geproduceerd d.m.v. hydro-elektrische installaties, kwaliteitswarmtekrachtkoppeling of biomassa worden de groene certificaten aan deze installatie toegekend tot een elektrisch vermogen van 20 MW ».

B.1.2. Dat artikel maakt deel uit van hoofdstuk X van het decreet, getiteld « Bevordering van de hernieuwbare energiebronnen en van de kwaliteitswarmtekrachtkoppeling ».

B.1.3. Het bij het in het geding zijnde decreet ingevoerde systeem van groene certificaten is bestemd om het gebruik van hernieuwbare energiebronnen en het proces van de warmtekrachtkoppeling aan te moedigen. Het werkt volgens de marktregels. Een groen certificaat is een overdraagbare titel die wordt toegekend aan de producenten van groene elektriciteit, die in artikel 2, 11°, van het decreet wordt gedefinieerd als elektriciteit voortgebracht door hernieuwbare energiebronnen of door kwaliteitswarmtekrachtkoppeling waarvan de productiebron minstens 10 % minder koolstofdioxide genereert ten opzichte van de jaarlijks door de CWaPE bepaalde en bekendgemaakte emissies van koolstofdioxide, door een conventionele productie in moderne referentie-installaties zoals bedoeld in artikel 2, 7°.

B.1.4. Na enkele jaren heeft de Waalse Regering vastgesteld dat « sommige bijzondere projecten, die veelbelovend zijn voor de sector van de hernieuwbare energiebronnen in het Waalse Gewest en ter zake gebruik maken van innoverende technologieën, bijkomende steun nodig zouden kunnen hebben » (Parl. St., Waals Parlement, 2006-2007, nr. 639/1, p. 3). Artikel 38, § 3, van het voormelde decreet « strekt ertoe de Regering in staat te stellen om in het bijzonder belangrijke projecten waarbij spitstechnologie wordt aangewend en die passen in een perspectief van de duurzame ontwikkeling aan te moedigen » (ibid., p. 10), door aan die projecten een hoger aantal groene certificaten toe te kennen. B.2. Artikel 57 van het decreet van 17 juli 2008Relevante gevonden documenten type decreet prom. 17/07/2008 pub. 07/08/2008 numac 2008027082 bron waalse overheidsdienst Decreet tot wijziging van het decreet van 12 april 2001 betreffende de organisatie van de gewestelijke elektriciteitsmarkt type decreet prom. 17/07/2008 pub. 07/08/2008 numac 2008027081 bron waalse overheidsdienst Decreet tot wijziging van het decreet van 19 december 2002 betreffende de organisatie van de gewestelijke gasmarkt sluiten « tot wijziging van het decreet van 12 april 2001Relevante gevonden documenten type decreet prom. 12/04/2001 pub. 01/05/2001 numac 2001027238 bron ministerie van het waalse gewest Decreet betreffende de organisatie van de gewestelijke elektriciteitsmarkt sluiten betreffende de organisatie van de gewestelijke elektriciteitsmarkt » bepaalt : « Artikel 38, § 3 van hetzelfde decreet [van 12 april 2001Relevante gevonden documenten type decreet prom. 12/04/2001 pub. 01/05/2001 numac 2001027238 bron ministerie van het waalse gewest Decreet betreffende de organisatie van de gewestelijke elektriciteitsmarkt sluiten] wordt in die zin gelezen dat de uitsluiting van opwaarderingsinstallaties voor [lees : de installaties voor de valorisatie van] hout uit het gunststelsel dat het invoert, wordt uitgebreid tot installaties voor de opwaardering [lees : valorisatie] van alle hout-cellulosegrondstoffen uit bomen, loofbomen en harsbomen, zonder uitzondering (inclusief kreupelhout met korte of heel korte rotatie) voor en/of na elk type verwerking ».

Het Hof heeft in zijn arrest nr. 180/2009 van 12 november 2009 geoordeeld dat het voormelde artikel 57 « aan de term ' hout ' de betekenis geeft die hij redelijkerwijze kon krijgen sinds de aanneming van artikel 38, § 3, van het Elektriciteitsdecreet en die de Waalse decreetgever eraan heeft willen geven. De terugwerkende kracht van de bestreden bepaling, zoals die door de verzoekende partij wordt aangeklaagd, wordt bijgevolg verantwoord door het interpretatieve karakter ervan » (B.9).

B.3. De Raad van State vraagt het Hof of artikel 38, § 3, van het voormelde decreet van 12 april 2001Relevante gevonden documenten type decreet prom. 12/04/2001 pub. 01/05/2001 numac 2001027238 bron ministerie van het waalse gewest Decreet betreffende de organisatie van de gewestelijke elektriciteitsmarkt sluiten bestaanbaar is met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet indien het in die zin wordt geïnterpreteerd dat het houtafvalstoffen die niet kunnen worden hergebruikt of gerecycleerd, uitsluit van het voordeel van het mechanisme van de dubbele groene certificaten, veeleer dan dat het uitsluitend houtafvalstoffen die kunnen worden hergebruikt of gerecycleerd, uitsluit van het voordeel van het mechanisme van de dubbele groene certificaten.

B.4. In dezelfde zaak heeft de Raad van State het Hof reeds gevraagd of artikel 38, § 3, van het voormelde decreet van 12 april 2001Relevante gevonden documenten type decreet prom. 12/04/2001 pub. 01/05/2001 numac 2001027238 bron ministerie van het waalse gewest Decreet betreffende de organisatie van de gewestelijke elektriciteitsmarkt sluiten bestaanbaar is met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in zoverre het uit zijn toepassingsgebied de installaties voor warmtekrachtkoppeling uitsluit die hout of houtafvalstoffen valoriseren, in tegenstelling tot de installaties voor warmtekrachtkoppeling die elke andere soort van afvalstoffen valoriseren. Bij zijn arrest nr. 27/2014 van 13 februari 2014 heeft het Hof op die prejudiciële vraag ontkennend geantwoord, na het Hof van Justitie van de Europese Unie te hebben ondervraagd over de interpretatie die dient te worden gegeven aan artikel 7 van de richtlijn 2004/8/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 « inzake de bevordering van warmtekrachtkoppeling op basis van de vraag naar nuttige warmte binnen de interne energiemarkt en tot wijziging van Richtlijn 92/42/EEG », in voorkomend geval in samenhang gelezen met de artikelen 2 en 4 van de richtlijn 2001/77/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 september 2001 « betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt » en met artikel 22 van de richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 « ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van Richtlijn 2001/77/EG en Richtlijn 2003/30/EG », in het licht van het algemeen gelijkheidsbeginsel, van artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie en van de artikelen 20 en 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Het Hof van Justitie heeft op die prejudiciële vraag geantwoord bij zijn arrest C-195/12 van 26 september 2013.

B.5. In de thans voorliggende zaak wijst de Raad van State erop dat het Grondwettelijk Hof in het voormelde arrest nr. 27/2014 velerlei aanwijzingen geeft die tot het besluit kunnen leiden dat de identieke behandeling van houtafvalstoffen die anders kunnen worden gevaloriseerd dan via warmtekrachtkoppeling en houtafvalstoffen die niet anders kunnen worden gevaloriseerd, niet in strijd is met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet. De Raad van State voegt eraan toe dat het Hof echter niet expliciet uitspraak heeft gedaan over de grondwettigheid van die gelijke behandeling en heeft uitdrukkelijk aangegeven dat het zich over dat punt niet diende uit te spreken omdat het niet aan het Hof was voorgelegd. De Raad van State wijst erop dat de in de laatste memorie gestelde vraag specifiek betrekking heeft op de grondwettigheid van de identieke behandeling van de houtafvalstoffen die anders kunnen worden gevaloriseerd dan via warmtekrachtkoppeling en de houtafvalstoffen die uitsluitend via warmtekrachtkoppeling kunnen worden gevaloriseerd. De Raad van State wijst vervolgens erop dat de advocaat-generaal in de conclusie die hij voor het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft neergelegd (punten 87 en volgende) het onderscheid heeft gemaakt tussen de van hout afkomstige biomassa en de van houtafval afkomstige biomassa, waarbij houtafval wordt begrepen als afval dat « niet geschikt is om door de houtindustriesector te worden gebruikt » (punt 89) of, met andere woorden, als hetgeen de verzoekende partij houtafvalstoffen noemt die niet anders kunnen worden gevaloriseerd dan via warmtekrachtkoppeling. Dat onderscheid komt in het arrest van het Hof van Justitie echter niet aan bod.

B.6. Bij het voormelde arrest nr. 27/2014 preciseert het Hof in B.14.1 inderdaad : « Er kan evenmin worden aangevoerd, in tegenstelling tot wat de verzoekende partij voor de Raad van State beweert, dat de niet-recycleerbare en niet-herbruikbare afvalstoffen van hout niet vergelijkbaar zijn met de afvalstoffen van hout die kunnen worden hergebruikt of gerecycleerd. De financiële ondersteuning voor de verbranding van afvalstoffen van hout in een installatie voor warmtekrachtkoppeling kan immers een invloed hebben op het milieu, ongeacht of die afvalstoffen al dan niet recycleerbaar of herbruikbaar zijn. Bovendien zijn die twee categorieën van afvalstoffen van hout afkomstig van eenzelfde grondstof en dus van een identieke hoeveelheid beschikbare hernieuwbare hulpbronnen.

In elk geval heeft de aan het Hof gerichte prejudiciële vraag geen betrekking op de gelijkheid van behandeling tussen die twee soorten van afvalstoffen van hout en het staat niet aan de partijen voor de verwijzende rechter de prejudiciële vraag te herformuleren die die laatste aan het Hof heeft gesteld ».

In de thans voorliggende prejudiciële vraag wordt het Hof verzocht zich uit te spreken over de gelijke behandeling, ingesteld bij de in het geding zijnde bepaling, in de interpretatie die de Raad van State eraan geeft, namelijk de gelijke behandeling van houtafvalstoffen die niet kunnen worden hergebruikt of gerecycleerd en diegene die dat wel kunnen.

B.7. Zoals het Hof bij het voormelde arrest nr. 27/2014 heeft gepreciseerd, strekt de in het geding zijnde bepaling ertoe de omzetting van de richtlijnen 2004/8/EG en 2001/77/EG te verzekeren en bij het onderzoek van de bestaanbaarheid ervan met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet dient rekening te worden gehouden met de doelstellingen die worden nagestreefd met die richtlijnen en meer in het algemeen met het recht van de Europese Unie inzake de bescherming van het leefmilieu.

Rekening houdend met het zeer technische karakter van de in het geding zijnde aangelegenheid dient aan de bevoegde wetgever een ruime beoordelingsruimte te worden gelaten en er kan hem niet worden verweten de verscheidenheid van de situaties op vereenvoudigde wijze en bij benadering te hebben beschouwd.

B.8.1. Zoals het Hof van Justitie in zijn voormelde arrest van 26 september 2013 stelde, merkt het Hof meer in het bijzonder op dat de situaties van de installaties voor warmtekrachtkoppeling die hout of houtafvalstoffen valoriseren en diegene die elke andere soort van afvalstoffen valoriseren, fundamenteel verschillend kunnen worden geacht, rekening houdend met de zeer verschillende gevolgen op het vlak van het milieu en de economie die voor die verschillende soorten installaties voortvloeien uit de toepassing van een mechanisme voor de ondersteuning van de warmtekrachtkoppeling zoals het mechanisme van het « dubbele groene certificaat ».

B.8.2. Zoals het Hof bij zijn arrest nr. 27/2014 heeft gepreciseerd, zou de toekenning van een dubbel groen certificaat aan installaties voor warmtekrachtkoppeling die gebruikmaken van niet-recycleerbare en niet-herbruikbare afvalstoffen van hout niet zonder gevolgen zijn voor de beschikbaarheid van de hulpbron of voor het risico van ontbossing of verhoging van de hoeveelheid koolstofdioxide in de atmosfeer (B.13.2, eerste alinea).

Er dient immers rekening te worden gehouden met de extra aantrekkingskracht van een grondstof zoals hout, in haar geheel, wanneer de energetische valorisatie van de residuen ervan, ongeacht of die al dan niet recycleerbaar of herbruikbaar zijn, het voorwerp kan uitmaken van een mechanisme voor financiële ondersteuning. Met dat gevolg dient des te meer rekening te worden gehouden wanneer, zoals te dezen, de onderneming die de grondstof verwerkt, vervolgens ook de houtresiduen gebruikt voor een warmtekrachtkoppeling die financieel kan worden ondersteund door de overheid.

B.8.3. Zoals het Hof in zijn voormelde arrest nr. 27/2014 overigens heeft doen opmerken, heeft de Waalse Regering terecht gewezen op de noodzaak om de markt van de groene elektriciteit te regelen. Zij heeft overigens, door middel van elementen die niet zonder redelijke verantwoording lijken te zijn en met name universitaire studies, het risico van een verstoord evenwicht aangetoond, zowel voor de markt van de groene certificaten als voor de industriële houtsector, dat zou voortvloeien uit een uitbreiding van het mechanisme van het dubbele groene certificaat tot de installaties voor warmtekrachtkoppeling die gebruikmaken van hout of afvalstoffen van hout (B.13.3, eerste alinea).

In dat opzicht en zoals het Hof van Justitie erop heeft gewezen in punt 57 van zijn voormelde arrest, maakt de goede werking van de mechanismen voor financiële ondersteuning van de ontwikkeling van warmtekrachtkoppeling en van hernieuwbare energiebronnen het mogelijk de doelstellingen gemakkelijker te bereiken die worden nagestreefd met de Europese richtlijnen die de Waalse decreetgever heeft omgezet.

Gelet op de beoordelingsruimte die ter zake aan de bevoegde wetgever dient te worden gelaten en op het a priori redelijke karakter van de elementen waarop hij steunt, staat het niet aan het Hof de analyse van de decreetgever opnieuw in het geding te brengen om de enkele reden dat andere studies, die door de verzoekende partij voor de Raad van State worden aangevoerd, zouden toelaten tot een andere conclusie te komen.

B.9. De houtafvalstoffen die niet kunnen worden hergebruikt of gerecycleerd zijn niet wezenlijk verschillend van de houtafvalstoffen die wel kunnen worden hergebruikt of gerecycleerd en kunnen bijgevolg door de in het geding zijnde bepaling redelijkerwijs op identieke wijze worden behandeld. De financiële ondersteuning voor de verbranding van afvalstoffen van hout in een installatie voor warmtekrachtkoppeling kan immers een invloed hebben op het milieu, ongeacht of die afvalstoffen al dan niet recycleerbaar of herbruikbaar zijn. Bovendien zijn die twee categorieën van afvalstoffen afkomstig van eenzelfde grondstof, namelijk hout, en dus van een identieke hoeveelheid beschikbare hernieuwbare hulpbronnen.

B.10. De in het geding zijnde gelijke behandeling is niet onbestaanbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

B.11. De prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Artikel 38, § 3, van het decreet van het Waalse Gewest van 12 april 2001 betreffende de organisatie van de gewestelijke elektriciteitsmarkt, zoals vervangen bij artikel 13 van het decreet van 4 oktober 2007Relevante gevonden documenten type decreet prom. 04/10/2007 pub. 26/10/2007 numac 2007203228 bron ministerie van het waalse gewest Decreet tot wijziging van het decreet van 12 april 2001 betreffende de gewestelijke elektriciteitsmarkt sluiten, schendt de artikelen 10 en 11 van de Grondwet niet.

Aldus gewezen in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op 17 december 2015.

De griffier, F. Meersschaut De voorzitter, J. Spreutels