ARBITRAGEHOF

Uittreksel uit arrest nr. 177/2006 van 22 november 2006 Rolnummer 3893 In zake : de prejudiciële vraag over artikel 36, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, gesteld door de Raad van State.

Het Arbitragehof, samengesteld uit de voorzitters A. Arts en M. Melchior, en de rechters P. Martens, R. Henneuse, M. Bossuyt, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke en J. Spreutels, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter A. Arts, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging Bij arrest nr. 154.161 van 26 januari 2006 in zake E. Peelman tegen de Hogeschool Gent, waarvan de expeditie ter griffie van het Arbitragehof is ingekomen op 9 februari 2006, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Worden de in de artikelen 10 en 11 van de gecoördineerde Grondwet neergelegde beginselen van de gelijkheid en de niet-discriminatie en het wettigheidsbeginsel inzake de samenstelling, de bevoegdheid en de werking van de Raad van State, neergelegd in artikel 160 van diezelfde Grondwet geschonden door artikel 36, § 1, van de bij koninklijk besluit van 12 januari 1973 gecoördineerde wetten op de Raad van State gelezen in samenhang met artikel 14 en artikel 30, § 1, van diezelfde wetten : A. in de mate dat : a) in artikel 30, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State wordt vermeld dat de Koning onder meer de termijnen van verjaring voor de indiening van de beroepen in artikel 14 bepaalt en dat deze termijnen ten minste 60 dagen moeten bedragen;b) in artikel 36 van de gecoördineerde wetten weliswaar wordt aangegeven dat een verzoek tot het opleggen van een dwangsom slechts ontvankelijk is wanneer de verzoeker de overheid bij een ter post aangetekende brief tot het nemen van een nieuwe beslissing heeft aangemaand en ten minste drie maanden zijn verlopen vanaf de kennisgeving van het vernietigingsarrest; B. zodat de wetgever - in tegenstelling tot annulatieberoepen - heeft nagelaten de beginselen inzake toepasselijk termijnen te bepalen m.b.t. de verjaring van de dwangsomvordering [vast te stellen] en verzoeker aldus verstoken blijft van een regeling waarvan de beginselen zijn vastgesteld door een democratisch verkozen vergadering ? ». (...) III. In rechte (...) B.1.1. De prejudiciële vraag betreft artikel 36, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, zoals ingevoegd bij de wet van 17 oktober 1990 en gewijzigd bij artikel 148 van de wet van 20 juli 1991, dat luidt : « Wanneer het herstel van de wettigheid inhoudt dat de vernietiging van een rechtshandeling als bedoeld in artikel 14 gevolgd moet worden door een nieuwe overheidsbeslissing of overheidshandeling kan, bij ingebreke blijven van de overheid, de persoon op wiens verzoek de nietigverklaring is uitgesproken, de Raad van State verzoeken aan de betrokken overheid een dwangsom op te leggen. Wanneer uit een vernietigingsarrest voor de administratieve overheid een onthoudingsplicht ten aanzien van bepaalde beslissingen volgt, kan de persoon op wiens verzoek de vernietiging is uitgesproken, de Raad van State vragen de overheid het bevel te geven, op verbeurte van een dwangsom, de beslissingen in te trekken die ze zou hebben genomen met schending van de uit het annulatiearrest volgende onthoudingsverplichting.

Het verzoek is slechts ontvankelijk wanneer verzoeker de overheid bij een ter post aangetekende brief tot het nemen van een nieuwe beslissing heeft aangemaand en ten minste drie maanden vanaf de kennisgeving van het vernietigingsarrest verlopen zijn. De dwangsom kan niet worden verbeurd alvorens het arrest waarbij zij is vastgesteld, wordt betekend ».

B.1.2. Krachtens de bewoordingen van de prejudiciële vraag dient de in het geding zijnde bepaling in samenhang te worden gelezen met de artikelen 14 en 30, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State.

Artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State betreft de vernietigingsbevoegdheid van de Raad van State.

Artikel 30, § 1, van dezelfde wetten luidt : « De rechtspleging welke in de bij de artikelen 11, 12, 13, 14, 16, 17, 18 en 36 bedoelde gevallen voor de afdeling administratie dient te worden gevolgd, wordt vastgesteld bij een in Ministerraad overlegd koninklijk besluit.

Het koninklijk besluit bepaalt onder meer de termijnen van verjaring voor de indiening van de aanvragen en beroepen bedoeld in de artikelen 11 en 14; deze termijnen moeten ten minste zestig dagen bedragen; bedoeld besluit regelt de voorwaarden van uitoefening van het verzet en van het derden-verzet, alsook van het beroep tot herziening; het bepaalt het tarief der kosten en uitgaven, alsmede de rechten van zegel en registratie; het voorziet in het verlenen van het voordeel van het pro deo aan de onvermogenden ».

B.2.1. De Ministerraad voert in hoofdorde twee excepties aan : enerzijds, is de Ministerraad van oordeel dat het Hof niet bevoegd is om rechtstreeks aan artikel 160 van de Grondwet te toetsen; anderzijds, zou noch uit de prejudiciële vraag noch uit de verwijzingsbeslissing kunnen worden opgemaakt welke categorieën van personen met elkaar moeten worden vergeleken zodat de prejudiciële vraag niet zou kunnen worden beantwoord.

B.2.2. In zoverre de prejudiciële vraag aldus zou moeten worden begrepen dat ze een rechtstreekse toetsing beoogt aan het legaliteitsbeginsel inzake de samenstelling, de bevoegdheid en de werking van de Raad van State neergelegd in artikel 160 van de Grondwet, is het Hof niet bevoegd om op die vraag in te gaan.

De prejudiciële vraag dient in het licht van de verwijzingsbeslissing te worden gelezen als een vraag over de bestaanbaarheid, met de artikelen 10 en 11, in samenhang gelezen met artikel 160, van de Grondwet, van artikel 36, § 1, in samenhang gelezen met artikel 30, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, waarbij de situatie van personen die het opleggen van een dwangsom vorderen als bedoeld in artikel 36, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State wordt vergeleken, wat de naleving van het legaliteitsbeginsel betreft, met de situatie van personen die een beroep tot nietigverklaring instellen als bedoeld in artikel 14, § 1, van dezelfde wetten.

Zowel voor de beroepen bedoeld in artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State als voor de verzoeken tot het opleggen van een dwangsom bedoeld in artikel 36, § 1, van dezelfde wetten, wijst artikel 30, § 1, eerste lid, van die wetten de regeling van de rechtspleging toe aan de Koning. Evenwel vereist het voormelde artikel 30, § 1, tweede lid, dat dit koninklijk besluit de termijnen van verjaring voor het indienen van de beroepen bedoeld in artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State bepaalt en dat die minstens zestig dagen dienen te bedragen. Voor het indienen van een verzoek tot het opleggen van een dwangsom is daarentegen geen enkele vervaltermijn bij wet bepaald.

De excepties van de Ministerraad worden verworpen.

B.3.1. Bij artikel 5 van de wet van 17 oktober 1990 tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, en van de wet van 5 april 1955 inzake de wedden van de ambtsdragers bij de Raad van State, werd aan de Raad van State de bevoegdheid toegekend om een dwangsom op te leggen ten einde een efficiënte uitvoering van zijn annulatiearresten te verzekeren.

Luidens de memorie van toelichting : « [dringt] het invoeren van een dwangsom in dit contentieux [...] zich op daar uit wetenschappelijk onderzoek blijkt dat de effectiviteit van het beroep bij de Raad van State meer en meer in het gedrang begint te komen aangezien een aantal arresten door de overheid niet worden uitgevoerd. Het beginsel zelf van de administratieve rechter wordt aldus genegeerd, indien het bestuur - voor wettig houdend wat de administratieve rechter onwettig heeft geacht - zich aan het arrest niet stoort (Raad van State van 18 oktober 1978, Van Vuchelen, nr. 19.197) » (Parl. St., Senaat, 1989-1990, nr. 984/1, p. 8).

B.3.2. Voor de toepassing van artikel 36 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State is vereist dat de Raad van State voorafgaandelijk een vernietigingsarrest heeft gewezen. Enkel in de gevallen waarbij het herstel van de wettigheid inhoudt dat de vernietiging van een rechtshandeling als bedoeld in artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State moet worden gevolgd door een nieuwe overheidsbeslissing of een overheidshandeling of waarbij uit een vernietigingsarrest voor de administratieve overheid een onthoudingsplicht ten aanzien van bepaalde beslissingen volgt, kan een dwangsom worden opgelegd.

De Raad van State kan slechts beslissen een dwangsom op te leggen op verzoek van de persoon op wiens verzoek de nietigverklaring is uitgesproken en nadat een afzonderlijke procedure is doorlopen. Het verzoek tot opleggen van een dwangsom kan niet gelijktijdig met het indienen van een beroep tot nietigverklaring worden gevraagd; evenmin kan de Raad van State reeds in het annulatiearrest zelf een dwangsom opleggen.

Het verzoek is slechts ontvankelijk wanneer de verzoekende partij de overheid bij een ter post aangetekende brief tot het nemen van een nieuwe beslissing heeft aangemaand en ten minste drie maanden vanaf de kennisgeving van het vernietigingsarrest zijn verlopen.

B.3.3. Ter uitvoering van artikel 30, § 1, eerste lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, legt het koninklijk besluit van 2 april 1991 tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling administratie van de Raad van State inzake de dwangsom de procedure vast voor de vordering tot het opleggen van een dwangsom.

Luidens artikel 2, tweede lid, van voormeld koninklijk besluit is het verzoekschrift slechts ontvankelijk nadat de overheid heeft geweigerd gehoor te geven aan de aanmaning tot het nemen van een nieuwe beslissing of, bij stilzwijgen van de overheid, na het verstrijken van een termijn van één maand volgend op de aanmaning.

B.4. De wetgever heeft geoordeeld aan de Koning de bevoegdheid te moeten opdragen om de rechtspleging te bepalen welke in de bij de artikelen 14 en 36 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State bedoelde gevallen dient te worden gevolgd (artikel 30, § 1, eerste lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State).

In het geval van de annulatieberoepen bedoeld in artikel 14 van die wetten, vereist artikel 30, § 1, tweede lid, dat de Koning de termijnen van verjaring voor de indiening van de beroepen bepaalt en dat die termijnen minstens zestig dagen bedragen. De wetgever achtte een dergelijke bepaling noodzakelijk om redenen van rechtszekerheid : « Door haar gewichtigheid en de belangrijkheid der gevolgen - geldend erga omnes - welke ze veroorzaakt, belangt de nietigverklaring in de eerste plaats de openbare orde aan. Het past dan ook niet dat de geldigheid der akten, reglementen of beslissingen gedurende onbepaalde tijd onzeker blijven naar gelang van de spoed welke de partijen aan de dag leggen om een beroep tot nietigverklaring in te stellen » (Verslag aan de Regent voorafgaand aan het besluit van de Regent van 23 augustus 1948 tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling administratie van de Raad van State, Belgisch Staatsblad , 23-24 augustus 1948).

Voor wat de verzoeken tot het instellen van een dwangsom betreft, heeft de wetgever geen dergelijke vereiste gesteld. Aldus bevatten noch de gecoördineerde wetten op de Raad van State zelf, noch het koninklijk besluit van 2 april 1991 een bepaling betreffende de termijn waarbinnen het verzoekschrift tot het opleggen van een dwangsom na aanmaning van de overheid moet worden ingediend. Uit de verwijzingsbeslissing kan worden afgeleid dat de Raad van State dienaangaande vereist dat het verzoekschrift binnen een redelijke termijn wordt ingediend.

B.5.1. Artikel 160, eerste lid, van de Grondwet bepaalt : « Er bestaat voor geheel België een Raad van State, waarvan de samenstelling, de bevoegdheid en de werking door de wet worden bepaald. De wet kan evenwel aan de Koning de macht toekennen de rechtspleging te regelen overeenkomstig de beginselen die zij vaststelt ».

B.5.2. De tweede zin van die bepaling strekt ertoe de bevoegdheidsverdeling te handhaven tussen de wetgever en de uitvoerende macht, zoals zij was bepaald in de gecoördineerde wetten op de Raad van State die van kracht waren op het ogenblik dat, op 29 juni 1993, artikel 160 van de Grondwet werd bekendgemaakt. Hij bevestigt dat het de wetgever toekomt de fundamentele voorschriften van de rechtspleging voor de afdeling administratie van de Raad van State te bepalen, en dat het de Koning toekomt een procedureregeling uit te werken (Parl. St., Kamer, 1992-1993, nr. 831/1, pp. 2-4; ibid., nr. 831/3, p. 3).

Bij die grondwetsherziening werd erop gewezen dat de omstandigheid dat, sinds de oprichting van de Raad van State, de rechtspleging door de Koning werd geregeld, geen afbreuk had gedaan aan de rechten van de rechtzoekenden (ibid., nr. 831/3, pp. 4 en 7).

De tweede zin van de voormelde grondwetsbepaling heeft betrekking op aangelegenheden die door de Koning mochten worden geregeld krachtens de gecoördineerde wetten op de Raad van State, zoals zij destijds van kracht waren (ibid., nr. 831/3, pp. 5 en 7; Parl. St., Senaat, B.Z. 1991-1992, nr. 100-48/2°, p. 3).

De Grondwetgever heeft bijgevolg de grondwettigheid vastgesteld niet alleen van het feit dat in de gecoördineerde wetten op de Raad van State zelf geen termijn van verjaring voor het indienen van verzoeken tot het opleggen van de dwangsom, als bedoeld in artikel 36 van die wetten, is bepaald, maar ook van de delegatie aan de Koning krachtens welke het koninklijk besluit van 2 april 1991 tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling administratie van de Raad van State inzake de dwangsom, zoals het destijds van kracht was, werd aangenomen.

Het Hof is niet bevoegd zich uit te spreken over een optie van de Grondwetgever.

B.5.3. Daaruit volgt dat de afwezigheid van enige termijn van verjaring voor het indienen van verzoeken tot het opleggen van de dwangsom, zoals dit voortvloeit uit de combinatie van de artikelen 30, § 1 en 36, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, artikel 160, eerste lid, van de Grondwet als rechtsgrond heeft en dit zou derhalve de artikelen 10 en 11 van de Grondwet niet kunnen schenden.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Artikel 36, § 1, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, schendt de artikelen 10 en 11, in samenhang gelezen met artikel 160, van de Grondwet niet.

Aldus uitgesproken in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, op de openbare terechtzitting van 22 november 2006.

De griffier, P.-Y. Dutilleux.

De voorzitter, A. Arts.