ARBITRAGEHOF

Uittreksel uit arrest nr. 143/2005 van 21 september 2005 Rolnummers 3112 en 3142 In zake : de prejudiciële vragen over artikel 11 van de algemene wet inzake douane en accijnzen, gecoördineerd bij koninklijk besluit van 18 juli 1977, en artikel 43 van de wet van 10 juni 1997 betreffende de algemene regeling voor accijnsproducten, het voorhanden hebben en het verkeer daarvan en de controles daarop, gesteld door de Correctionele Rechtbanken te Turnhout en te Dendermonde.

Het Arbitragehof, samengesteld uit de voorzitters A. Arts en M. Melchior, en de rechters P. Martens, R. Henneuse, M. Bossuyt, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke en J. Spreutels, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter A. Arts, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vragen en rechtspleging a. Bij vonnis van 18 oktober 2004 in zake het openbaar ministerie en de Minister van Financiën tegen M.De Schutter en anderen, waarvan de expeditie ter griffie van het Arbitragehof is ingekomen op 2 november 2004, heeft de Correctionele Rechtbank te Turnhout de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schenden artikel 11, §§ 1 en 2, van de algemene wet inzake douane en accijnzen van 18 juli 1977 (zoals gewijzigd bij artikel 2 van de wet van 30 november 1979 en artikel 75 van de wet van 22 december 1989) en/of artikel 43 van de wet van 10 juni 1997 'betreffende de algemene regeling voor accijnsproducten, het voorhanden hebben, en het verkeer daarvan en de controles daarop' de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in combinatie met de artikelen 170 en 172 van de Grondwet, en maken zij derhalve een schending uit van het grondwettelijk beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie, doordat krachtens het voormeld artikel 11, § 1, de Koning wordt gemachtigd om bepaalde maatregelen te treffen inzake douane en accijnzen waaruit een niet te verantwoorden verschil in behandeling voortvloeit tussen enerzijds de categorie van belastingplichtigen die de grondwettelijke waarborg genieten dat belastingen en eventuele vrijstellingen of verminderingen daarvan door een democratisch verkozen beraadslagende vergadering worden vastgesteld en anderzijds de categorie van belastingplichtigen inzake douane en accijnzen aan wie die grondwettelijke waarborg is ontzegd, doordat het krachtens de voormelde machtiging door de Koning getroffen koninklijk besluit van 29 december 1992 'betreffende de algemene regeling voor accijnsproducten, het voorhanden hebben, en het verkeer daarvan en de controles daarop' manifest laattijdig werd bekrachtigd door het voormeld artikel 43 en met miskenning van de bepalingen van het voormeld artikel 11, § 2, en/of doordat het krachtens de voormelde machtiging door de Koning getroffen koninklijk besluit van 29 december 1992 'betreffende de algemene regeling voor accijnsproducten, het voorhanden hebben, en het verkeer daarvan en de controles daarop' met ingang van 1 januari 1993 een nieuwe algemene belastingregeling inzake accijnzen tot stand brengt die geenszins kan worden aangemerkt als het in het interne recht omzetten van een aantal technische voorschriften van een E.G.-richtlijn en die evenmin kan worden aangemerkt als het in het interne recht omzetten van bepalingen van een E.G.-richtlijn waarbij de Koning in hoge mate gebonden zou zijn door de inhoud van de kwestieuze om te zetten bepalingen van de desbetreffende E.G.-richtlijn ? ». b. Bij vonnis van 18 oktober 2004 in zake het openbaar ministerie en de Minister van Financiën tegen L.Enderli en anderen, waarvan de expeditie ter griffie van het Arbitragehof is ingekomen op 24 november 2004, heeft de Correctionele Rechtbank te Dendermonde de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schenden artikel 11, §§ 1 en 2, van de algemene wet inzake douane en accijnzen (zoals gewijzigd bij artikel 2 van de wet van 30 november 1979 en bij artikel 75 van de wet van 22 december 1989) en/of artikel 43 van de wet van 10 juni 1997 betreffende de algemene regeling voor accijnsproducten, het voorhanden hebben en het verkeer daarvan en de controles daarop, de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in combinatie met de artikelen 170 en 172 van de Grondwet en maken zij derhalve een schending uit van het grondwettelijk beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie, doordat krachtens het voormeld artikel 11, § 1, de Koning wordt gemachtigd om bepaalde maatregelen te treffen inzake douane en accijnzen waaruit een niet te verantwoorden verschil in behandeling voortvloeit tussen enerzijds de categorie van belastingplichtigen die de grondwettelijke waarborg genieten dat belastingen en eventuele vrijstellingen of verminderingen daarvan door een democratisch verkozen beraadslagende vergadering worden vastgesteld en anderzijds de categorie van belastingplichtigen inzake douane en accijnzen aan wie die grondwettelijke waarborg is ontzegd, doordat het krachtens de voormelde machtiging door de Koning getroffen koninklijk besluit van 29 december 1992 betreffende de algemene regeling voor accijnsproducten, het voorhanden hebben, en het verkeer daarvan en de controles daarop, manifest laattijdig werd bekrachtigd door het voormeld artikel 43 en met miskenning van de bepalingen van het voormeld artikel 11, § 2, en/of doordat het krachtens de voormelde machtiging door de Koning getroffen koninklijk besluit van 29 december 1992 betreffende de algemene regeling voor accijnsproducten, het voorhanden hebben, en het verkeer daarvan en de controle daarop, met ingang van 1 januari 1993 een nieuwe algemene belastingregeling inzake accijnzen tot stand lijkt te brengen die niet kan worden aangemerkt als het in het interne recht omzetten van een aantal technische voorschriften van een E.G.-richtlijn ? ».

Die zaken, ingeschreven onder de nummers 3112 en 3142 van de rol van het Hof, werden samengevoegd. (...) III. In rechte (...) B.1. Het Hof wordt ondervraagd over de bestaanbaarheid met de artikelen 10 en 11, in samenhang met de artikelen 170 en 172, van de Grondwet, van artikel 11 van de algemene wet inzake douane en accijnzen, gecoördineerd bij koninklijk besluit van 18 juli 1977 (hierna : A.W.D.A.), en van artikel 43 van de wet van 10 juni 1997 betreffende de algemene regeling voor accijnsproducten, het voorhanden hebben en het verkeer daarvan en de controles daarop.

B.2. De in het geding zijnde bepalingen luiden : - Artikel 11 van de A.W.D.A. : « § 1. Onverminderd de verordeningen en beschikkingen van algemene aard, door de Raad of door de Commissie van de Europese Gemeenschappen genomen inzake douane, mag de Koning, bij wege van een besluit waarover door de in Raad vergaderde Ministers is beraadslaagd, alle maatregelen treffen inzake douane en accijnzen om de goede uitvoering te verzekeren van internationale akten, beslissingen, aanbevelingen en afspraken, hieronder begrepen zijnde het opheffen of het wijzigen van wetsbepalingen. § 2. De besluiten, die in de loop van een jaar zijn getroffen bij toepassing van § 1, maken tezamen het voorwerp uit van een ontwerp van bekrachtigingswet dat, bij het begin van het volgende jaar, bij de wetgevende Kamers wordt ingediend. » - Artikel 43 van de wet van 10 juni 1997 betreffende de algemene regeling voor accijnsproducten, het voorhanden hebben en het verkeer daarvan en de controles daarop : « Het koninklijk besluit van 29 december 1992 betreffende de algemene regeling voor accijnsproducten, het voorhanden hebben en het verkeer daarvan en de controles daarop, gewijzigd bij het koninklijk besluit van 29 december 1992 en bij het koninklijk besluit van 30 juni 1995, wordt bekrachtigd voor de periode dat het uitwerking had ».

B.3.1. Uit de artikelen 170, § 1, en 172, tweede lid, van de Grondwet kan worden afgeleid dat geen enkele belasting kan worden geheven en dat geen enkele vrijstelling van belasting kan worden verleend zonder instemming van de belastingplichtigen, uitgedrukt door hun vertegenwoordigers. Daaruit volgt dat de fiscale aangelegenheid een bevoegdheid is die door de Grondwet aan de wet wordt voorbehouden en dat elke delegatie die betrekking heeft op het bepalen van één van de essentiële elementen van de belasting in beginsel ongrondwettig is.

De niet-inachtneming van die bepalingen impliceert bovendien een schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet. Zij houdt immers een niet te verantwoorden verschil in behandeling in tussen twee categorieën van belastingplichtigen : degenen die de waarborg genieten dat niemand kan worden onderworpen aan een belasting indien daartoe niet is beslist door een democratisch verkozen beraadslagende vergadering en degenen aan wie die grondwettelijke waarborg wordt ontzegd.

B.3.2. Wanneer de wetgever zich evenwel in de onmogelijkheid bevindt om zelf alle essentiële elementen van een belasting vast te stellen omdat de inachtneming van de parlementaire procedure hem niet ertoe in staat zou stellen met de vereiste spoed te handelen om een doelstelling van algemeen belang te verwezenlijken, kan worden aanvaard dat hij de Koning ertoe machtigt zulks te doen op voorwaarde dat die machtiging uitdrukkelijk en ondubbelzinnig is en dat de door de Koning genomen maatregelen door de wetgevende macht worden onderzocht binnen een relatief korte termijn, vastgesteld in de machtigingswet.

Ten aanzien van artikel 11 van de A.W.D.A. B.4.1. Uit de machtiging, in artikel 11, § 1, van de A.W.D.A., aan de Koning om « alle maatregelen [te] treffen inzake douane en accijnzen om de goede uitvoering te verzekeren van internationale akten, beslissingen, aanbevelingen en afspraken, hieronder begrepen zijnde het opheffen of het wijzigen van wetsbepalingen », vloeit een verschil in behandeling voort tussen de categorie van belastingplichtigen die de voormelde grondwettelijke waarborg genieten, en de categorie van belastingplichtigen inzake douane en accijnzen, aan wie die grondwettelijke waarborg is ontzegd. Een dergelijk verschil in behandeling is in beginsel niet te verantwoorden.

B.4.2. Artikel 11, § 2, van de A.W.D.A. heeft evenwel erin voorzien dat de aldus door de Koning genomen besluiten het voorwerp dienen uit te maken van een bekrachtigingswet. Volgens die wetsbepaling moet, telkens bij het begin van het jaar dat volgt op het jaar waarin de desbetreffende koninklijke besluiten zijn genomen, een ontwerp van bekrachtigingswet bij de wetgevende Kamers worden ingediend.

B.4.3. Nu de machtiging vervat in artikel 11 van de A.W.D.A. voldoet aan de voorwaarden uiteengezet in B.3.2, is die bepaling bestaanbaar met de artikelen 170, § 1, en 172, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 10 en 11, van de Grondwet.

B.5. In zoverre de prejudiciële vragen betrekking hebben op artikel 11 van de A.W.D.A. dienen zij ontkennend te worden beantwoord.

Ten aanzien van artikel 43 van de wet van 10 juni 1997 B.6. Artikel 43 van de wet van 10 juni 1997 bekrachtigt het koninklijk besluit van 29 december 1992 betreffende de algemene regeling voor accijnsproducten, het voorhanden hebben en het verkeer daarvan en de controles daarop.

Het voormelde koninklijk besluit van 29 december 1992, genomen op grond van de bij artikel 11, § 1, van de A.W.D.A. aan de Koning verleende machtiging en in werking getreden op 1 januari 1993, strekte tot de tijdige omzetting in het interne recht van de richtlijn 92/12/EEG van de Raad van 25 februari 1992 betreffende de algemene regeling voor accijnsprodukten, het voorhanden hebben en het verkeer daarvan en de controles daarop. Krachtens artikel 31, lid 1, eerste zin, van die richtlijn doen de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om op 1 januari 1993 aan die richtlijn te voldoen.

De parlementaire voorbereiding van de wet van 10 juni 1997 vermeldt daaromtrent : « In samenhang met de afschaffing van de fiscale grenzen naar aanleiding van de oprichting en de werking van de interne markt op 1 januari 1993 en het ermee gepaard gaande vrij verkeer van goederen bij intracommunautair vervoer, handelt Richtlijn 92/12/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 25 februari 1992 [...] over de algemene regeling, het voorhanden hebben, het verkeer en de controle van de produkten onderworpen aan communautaire accijnzen [...].

Om de volledige uitwerking van de bovenvermelde bepalingen vanaf hun inwerkingtreding te optimaliseren werd met artikel 1 van Richtlijn 92/108/EEG van de Raad van 14 december 1992 [...] Richtlijn 92/12 gewijzigd.

De lidstaten van de EG dienden zich ten laatste op 31 december 1992 te schikken naar deze eerste twee richtlijnen. Zij werden tevens in nationaal recht omgezet bij koninklijk besluit van 29 december 1992 betreffende de algemene regeling voor accijnsprodukten, het voorhanden hebben en het verkeer daarvan en de controles daarop en bij koninklijk besluit van 29 december 1992 betreffende de accijnzen [...] » (Parl.

St., Kamer, 1996-1997, nr. 781/1, pp. 1-2; zie ook : advies van de Raad van State, ibid., p. 36).

B.7. Krachtens artikel 11, § 2, van de A.W.D.A. diende het koninklijk besluit van 29 december 1992 het voorwerp uit te maken van een ontwerp van bekrachtigingswet dat, « bij het begin van het volgende jaar », - te dezen begin 1993 - bij de wetgevende Kamers moest worden ingediend.

Het ontwerp van bekrachtigingswet van het koninklijk besluit van 29 december 1992 werd pas op 22 november 1996 ingediend (Parl. St., Kamer, 1996-1997, nr. 781/1), dit is ruim drie jaar na het in artikel 11, § 2, van de A.W.D.A. bepaalde tijdstip. Dat koninklijk besluit werd vervolgens met ingang van 11 augustus 1997 - ruim vier jaar na de inwerkingtreding ervan - bekrachtigd bij artikel 43 van de wet van 10 juni 1997 « voor de periode dat het uitwerking had ».

B.8.1. De prejudiciële vragen hebben in wezen betrekking op de laattijdige bekrachtiging van het koninklijk besluit van 29 december 1992 bij artikel 43 van de wet van 10 juni 1997, zodat het onderzoek door de wetgevende Kamers van het koninklijk besluit van 29 december 1992, genomen op grond van artikel 11, § 1, van de A.W.D.A., niet heeft plaatsgevonden binnen de relatief korte termijn vastgesteld in artikel 11, § 2, van de A.W.D.A. B.8.2. In het arrest nr. 60/2002 heeft het Hof zich over een soortgelijke problematiek uitgesproken als volgt : « Inzonderheid gelet op het feit dat de Koning Zich ertoe heeft beperkt een aantal technische voorschriften van E.G.-richtlijnen in het interne recht om te zetten waarbij - zoals dit overigens ook het geval zou zijn voor de wetgever zelf -, Hij in hoge mate gebonden is door de inhoud van de om te zetten bepalingen van de desbetreffende richtlijnen, maakt zulk een laattijdige bekrachtiging te dezen geen schending uit van het grondwettelijk beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie ».

B.9. Uit de formulering van de prejudiciële vragen blijkt evenwel dat van die overwegingen van het arrest nr. 60/2002 in de thans voorliggende zaak geen toepassing zou kunnen worden gemaakt, om reden dat, enerzijds, de richtlijn 92/12/EEG, in het interne recht omgezet bij het koninklijk besluit van 29 december 1992, geen louter technische voorschriften zou betreffen, maar een aantal essentiële elementen van de belastingheffing zou bepalen en, anderzijds, de Koning bij de omzetting in het interne recht van de richtlijn 92/12/EEG niet in hoge mate gebonden zou zijn door de inhoud van de om te zetten bepalingen van die richtlijn.

B.10.1. De richtlijn 92/12/EEG bepaalt welke producten in het kader van het gemeenschapsrecht aan accijns zijn onderworpen (artikel 3, lid 1), geeft aan wanneer het belastbare feit zich voordoet (artikel 5, lid 1) en stelt het tijdstip vast waarop de accijns verschuldigd wordt (artikel 6, lid 1). Zij bepaalt ook in welke lidstaat de accijns moet worden geheven (artikel 7, lid 1, en de artikelen 8 en 9) en, voor enkele gevallen, door wie de accijns verschuldigd is (artikel 7, lid 2juncto, lid 3, artikel 9, lid 1, tweede alinea, en artikel 20, lid 1).

Die bepalingen omvatten aldus een aantal essentiële elementen van de belastingheffing - te dezen de accijnsheffing - die verder reiken dan het vaststellen van technische voorschriften. Daaruit volgt dat de Koning bij de omzetting in het interne recht van die richtlijn bij het koninklijk besluit van 29 december 1992 niet louter technische voorschriften heeft omgezet.

B.10.2. Met de accijnsrichtlijn 92/12/EEG heeft slechts een gedeeltelijke harmonisering plaatsgevonden. Die richtlijn beperkt zich in wezen immers tot indeling van de producten aan de hand van objectieve criteria - onder meer verband houdend met de toegepaste productieprocédés -, omschrijving van de voorwaarden voor de verschuldigdheid van de accijns, regulering van het verkeer van accijnsproducten en vaststelling van de maatstaf van heffing en de minimumtarieven.

Zonder uitspraak te doen over de vraag of uit zulk een gedeeltelijke harmonisering kan worden afgeleid dat de Koning bij de omzetting in het interne recht van de voormelde accijnsrichtlijn in hoge mate gebonden was door de inhoud van de om te zetten bepalingen van die richtlijn, stelt het Hof te dezen vast dat uit een inhoudelijke vergelijking van de bepalingen van het koninklijk besluit van 29 december 1992 met die van de accijnsrichtlijn 92/12/EEG blijkt dat de Koning zich ertoe heeft beperkt die Europeesrechtelijke normen zo goed als letterlijk over te nemen. Het gegeven dat de huidige wetgever de programmawet van 22 december 2003 heeft aangenomen, waaruit een andere beleidskeuze blijkt, doet daaraan niets af.

B.10.3. Het koninklijk besluit van 29 december 1992 betreffende de algemene regeling voor accijnsproducten, het voorhanden hebben en het verkeer daarvan en de controles daarop werd bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 31 december 1992.

Hoewel kan worden betreurd dat de bekrachtiging van dat besluit bij artikel 43 van de wet van 10 juni 1997 laattijdig heeft plaatsgevonden, ging het te dezen niet erom, in accijnsaangelegenheden, een onvoorspelbaar element in te voeren, nu vanaf 31 december 1992 de rechtzoekenden over de betrokken regelgeving waren ingelicht.

B.10.4. Bovendien werd het koninklijk besluit van 29 december 1992 bekrachtigd, zodat de wetgever moet worden geacht zich de bepalingen van dat koninklijk besluit te hebben toegeëigend vanaf 1 januari 1993, datum van inwerkingtreding van dat koninklijk besluit (artikel 31 van dat besluit).

B.10.5. Gelet op al die specifieke elementen, inzonderheid de zo goed als letterlijke overname van een dwingende richtlijn die zelf verscheidene essentiële elementen van een belasting bevat, kan de laattijdige bekrachtiging niet worden aangemerkt als een niet te verantwoorden aantasting van de waarborgen vervat in de artikelen 170, § 1, en 172, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 10 en 11, van de Grondwet.

B.11. In zoverre de prejudiciële vragen betrekking hebben op artikel 43 van de wet van 10 juni 1997 dienen zij ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Artikel 11 van de algemene wet inzake douane en accijnzen, gecoördineerd bij koninklijk besluit van 18 juli 1977, en artikel 43 van de wet van 10 juni 1997 betreffende de algemene regeling voor accijnsproducten, het voorhanden hebben en het verkeer daarvan en de controles daarop, schenden niet de artikelen 170, § 1, en 172, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 10 en 11, van de Grondwet.

Aldus uitgesproken in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, op de openbare terechtzitting van 21 september 2005.

De griffier, P.-Y. Dutilleux De voorzitter, A. Arts