COUR D'ARBITRAGE

Extrait de l'arrêt n° 143/2005 du 21 septembre 2005 Numéros du rôle : 3112 et 3142 En cause : les questions préjudicielles concernant l'article 11 de la loi générale sur les douanes et accises, coordonnée par l'arrêté royal du 18 juillet 1977, et l'article 43 de la loi du 10 juin 1997Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/06/1997 pub. 01/08/1997 numac 1997003403 source ministere des finances Loi relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise fermer relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise, posées par les Tribunaux correctionnels de Turnhout et de Termonde.

La Cour d'arbitrage, composée des présidents A. Arts et M. Melchior, et des juges P. Martens, R. Henneuse, M. Bossuyt, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke et J. Spreutels, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président A. Arts, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des questions préjudicielles et procédure a. Par jugement du 18 octobre 2004 en cause du ministère public et du ministre des Finances contre M.De Schutter et autres, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour d'arbitrage le 2 novembre 2004, le Tribunal correctionnel de Turnhout a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 11, §§ 1er et 2, de la loi générale sur les douanes et accises du 18 juillet 1977 (modifié par l'article 2 de la loi du 30 novembre 1979 et par l'article 75 de la loi du 22 décembre 1989) et/ou l'article 43 de la loi du 10 juin 1997Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/06/1997 pub. 01/08/1997 numac 1997003403 source ministere des finances Loi relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise fermer 'relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise' violent-ils les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec les articles 170 et 172 de la Constitution, et sont-ils, dès lors, constitutifs d'une violation du principe d'égalité et de non-discrimination, en ce qu'en vertu de l'article 11, § 1er, précité, le Roi est habilité à prendre certaines mesures en matière de douanes et accises, lesquelles font apparaître une différence de traitement non justifiée entre, d'une part, la catégorie des contribuables qui bénéficient de la garantie constitutionnelle que les impôts et les éventuelles exemptions ou modérations d'impôt sont établis par une assemblée délibérante démocratiquement élue et, d'autre part, la catégorie des contribuables en matière de douanes et accises qui est privée de cette garantie constitutionnelle, en ce que l'arrêté royal du 29 décembre 1992 'relatif au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise' pris par le Roi en vertu de l'habilitation précitée a manifestement été confirmé tardivement par l'article 43 précité et en méconnaissance des dispositions de l'article 11, § 2, précité et/ou en ce que l'arrêté royal du 29 décembre 1992 'relatif au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise' pris par le Roi en vertu de l'habilitation précitée établit à partir du 1er janvier 1993 un nouveau régime général d'imposition en matière d'accises qui ne peut aucunement être considéré comme la transposition en droit interne d'un certain nombre de prescriptions techniques d'une directive C.E. et qui ne peut davantage être considéré comme la transposition en droit interne de dispositions d'une directive C.E. en vertu de laquelle le Roi serait dans une large mesure lié par le contenu desdites dispositions, à transposer, de la directive C.E. en question ? ». b. Par jugement du 18 octobre 2004 en cause du ministère public et du ministre des Finances contre L.Enderli et autres, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour d'arbitrage le 24 novembre 2004, le Tribunal correctionnel de Termonde a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 11, §§ 1er et 2, de la loi générale sur les douanes et accises (modifié par l'article 2 de la loi du 30 novembre 1979 et par l'article 75 de la loi du 22 décembre 1989) et/ou l'article 43 de la loi du 10 juin 1997Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/06/1997 pub. 01/08/1997 numac 1997003403 source ministere des finances Loi relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise fermer relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise violent-ils les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec les articles 170 et 172 de la Constitution, et sont-ils, dès lors, constitutifs d'une violation du principe d'égalité et de non-discrimination, en ce qu'en vertu de l'article 11, § 1er, précité, le Roi est habilité à prendre certaines mesures en matière de douanes et accises, lesquelles font apparaître une différence de traitement non justifiée entre, d'une part, la catégorie des contribuables qui bénéficient de la garantie constitutionnelle que les impôts et les éventuelles exemptions ou modérations d'impôt sont établis par une assemblée délibérante démocratiquement élue et, d'autre part, la catégorie des contribuables en matière de douanes et accises qui est privée de cette garantie constitutionnelle, en ce que l'arrêté royal du 29 décembre 1992 relatif au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise pris par le Roi en vertu de l'habilitation précitée a manifestement été confirmé tardivement par l'article 43 précité et en méconnaissance des dispositions de l'article 11, § 2, précité et/ou en ce que l'arrêté royal du 29 décembre 1992 relatif au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise pris par le Roi en vertu de l'habilitation précitée semble établir à partir du 1er janvier 1993 un nouveau régime général d'imposition en matière d'accises qui ne peut être considéré comme la transposition en droit interne d'un certain nombre de prescriptions techniques d'une directive C.E. ? ».

Ces affaires, inscrites sous les numéros 3112 et 3142 du rôle de la Cour, ont été jointes. (...) III. En droit (...) B.1. La Cour est interrogée au sujet de la compatibilité avec les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec ses articles 170 et 172, de l'article 11 de la loi générale sur les douanes et accises, coordonnée par l'arrêté royal du 18 juillet 1977 (ci-après : L.G.D.A.), et de l'article 43 de la loi du 10 juin 1997Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/06/1997 pub. 01/08/1997 numac 1997003403 source ministere des finances Loi relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise fermer relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise.

B.2. Les dispositions litigieuses énoncent : - L'article 11 de la L.G.D.A. : « § 1er. Sans préjudice des règlements et des décisions de caractère général du Conseil ou de la Commission des Communautés européennes pris en matière de douane, le Roi peut, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, prendre toutes mesures en matière de douane et d'accise, propres à assurer la bonne exécution d'actes, décisions, recommandations ou arrangements internationaux, ces mesures pouvant comprendre l'abrogation ou la modification de dispositions légales. § 2. L'ensemble des arrêtés pris au cours d'une année par application du § 1er, fait l'objet d'un projet de loi de confirmation dont les Chambres législatives sont saisies au début de l'année suivante ». - L'article 43 de la loi du 10 juin 1997Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/06/1997 pub. 01/08/1997 numac 1997003403 source ministere des finances Loi relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise fermer relative au régime général, à la détention, à la circulation et au contrôle des produits soumis à accise : « L'arrêté royal du 29 décembre 1992 relatif au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise, modifié par l'arrêté royal du 29 décembre 1992 et par l'arrêté royal du 30 juin 1995, est confirmé pour la période pendant laquelle il a été en vigueur ».

B.3.1. Il se déduit des articles 170, § 1er, et 172, alinéa 2, de la Constitution qu'aucun impôt ne peut être levé et qu'aucune exemption d'impôt ne peut être accordée sans qu'ait été recueilli le consentement des contribuables, exprimé par leurs représentants. Il s'ensuit que la matière fiscale est une compétence que la Constitution réserve à la loi et que toute délégation qui porte sur la détermination de l'un des éléments essentiels de l'impôt est, en principe, inconstitutionnelle.

Le manquement à ces dispositions est, en outre, constitutif d'une violation des articles 10 et 11 de la Constitution. Il implique en effet une différence de traitement injustifiable entre deux catégories de contribuables : ceux qui bénéficient de la garantie que nul ne peut être soumis à un impôt si celui-ci n'a pas été décidé par une assemblée délibérante démocratiquement élue et ceux qui sont privés de cette garantie constitutionnelle.

B.3.2. Toutefois, lorsque le législateur se trouve dans l'impossibilité d'établir lui-même tous les éléments essentiels d'un impôt parce que le respect de la procédure parlementaire ne lui permettrait pas d'agir avec la promptitude voulue pour réaliser un objectif d'intérêt général, il peut être admis qu'il habilite le Roi à le faire, pour autant qu'il détermine explicitement et sans équivoque l'objet de cette délégation et que les mesures prises par le Roi soient examinées par le pouvoir législatif dans un délai relativement court, fixé dans la loi d'habilitation.

Quant à l'article 11 de la L.G.D.A. B.4.1. Le pouvoir que l'article 11, § 1er, de la L.G.D.A. confère au Roi de « prendre toutes mesures en matières de douanes et d'accise, propres à assurer la bonne exécution d'actes, décisions, recommandations ou arrangements internationaux, ces mesures pouvant comprendre l'abrogation ou la modification de dispositions légales », fait naître une différence de traitement entre la catégorie des redevables qui bénéficient de la garantie constitutionnelle précitée et celle des redevables de douanes et accises, qui se voient privés de cette garantie. Cette différence de traitement n'est en principe pas justifiable.

B.4.2. L'article 11, § 2, de la L.G.D.A. a toutefois prévu que les arrêtés ainsi pris par le Roi devaient faire l'objet d'une loi de confirmation. Selon cette disposition législative, l'ensemble des arrêtés pris au cours d'une année fait l'objet d'un projet de loi de confirmation dont les Chambres législatives sont saisies au début de l'année suivante.

B.4.3. Dès lors que l'habilitation contenue dans l'article 11 de la L.G.D.A. satisfait aux conditions exposées au B.3.2, cette disposition est compatible avec les articles 170, § 1er, et 172, lus en combinaison ou non avec les articles 10 et 11, de la Constitution.

B.5. En tant qu'elles portent sur l'article 11 de la L.G.D.A., les questions préjudicielles appellent une réponse négative.

Quant à l'article 43 de la loi du 10 juin 1997Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/06/1997 pub. 01/08/1997 numac 1997003403 source ministere des finances Loi relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise fermer B.6. L'article 43 de la loi du 10 juin 1997Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/06/1997 pub. 01/08/1997 numac 1997003403 source ministere des finances Loi relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise fermer confirme l'arrêté royal du 29 décembre 1992 relatif au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise.

L'arrêté royal précité du 29 décembre 1992, pris sur la base de l'habilitation conférée au Roi par l'article 11, § 1er, de la L.G.D.A. et entré en vigueur au 1er janvier 1993, visait à transposer en temps utile dans le droit interne la directive 92/12/CEE du Conseil du 25 février 1992 relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise. En vertu de l'article 31, paragraphe 1, première phrase, de cette directive, les Etats membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à cette directive au 1er janvier 1993.

Les travaux préparatoires de la loi du 10 juin 1997Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/06/1997 pub. 01/08/1997 numac 1997003403 source ministere des finances Loi relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise fermer mentionnent à ce sujet : « Dans le contexte de l'abolition des frontières fiscales inhérente à l'établissement et au fonctionnement du marché intérieur du 1er janvier 1993, lequel implique la libre circulation des marchandises dans le trafic intracommunautaire, la directive 92/12/CEE du Conseil des Communautés européennes du 25 février 1992 [...] traite de l'harmonisation des règles régissant le régime général, la détention, la circulation et les contrôles des produits soumis à accise au niveau communautaire [...].

Aux fins d'optimaliser le plein effet des dispositions susvisées dès leur entrée en vigueur, l'article 1er de la directive 92/108/CEE du Conseil du 14 décembre 1992 [...] a modifié la directive 92/12 précitée.

Les Etats membres de la CEE devaient se conformer à ces deux premières directives au plus tard le 31 décembre 1992. Aussi, furent-elles transposées dans le droit interne par l'arrêté royal du 29 décembre 1992 relatif au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise et par l'arrêté royal du 29 décembre 1992 concernant les accises [...] » (Doc. parl. Chambre, 1996-1997, n° 781/1, pp. 1-2; voir également : avis du Conseil d'Etat, ibid., p. 36).

B.7. En vertu de l'article 11, § 2, de la L.G.D.A., l'arrêté royal du 29 décembre 1992 devait faire l'objet d'un projet de loi de confirmation qui devait être introduit auprès des Chambres législatives « au début de l'année suivante », en l'espèce, début 1993.

Le projet de loi de confirmation de l'arrêté royal du 29 décembre 1992 n'a été déposé que le 22 novembre 1996 (Doc. parl., Chambre, 1996-1997, n° 781/1), soit plus de trois ans après la date prévue par l'article 11, § 2, de la L.G.D.A. Cet arrêté royal fut ensuite confirmé, avec effet au 11 août 1997 - plus de quatre ans après son entrée en vigueur -, par l'article 43 de la loi du 10 juin 1997Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/06/1997 pub. 01/08/1997 numac 1997003403 source ministere des finances Loi relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise fermer « pour la période pendant laquelle il a été en vigueur ».

B.8.1. Les questions préjudicielles portent en réalité sur la confirmation tardive de l'arrêté royal du 29 décembre 1992 par l'article 43 de la loi du 10 juin 1997Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/06/1997 pub. 01/08/1997 numac 1997003403 source ministere des finances Loi relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise fermer, de sorte que l'examen, par les Chambres législatives, de l'arrêté royal du 29 décembre 1992, pris en vertu de l'article 11, § 1er, de la L.G.D.A., n'a pas eu lieu dans le délai relativement court fixé par l'article 11, § 2, de la L.G.D.A. B.8.2. Dans l'arrêt n° 60/2002, la Cour s'est prononcée comme suit au sujet d'un problème analogue : « Compte tenu en particulier du fait que le Roi S'est borné à transposer dans le droit interne un certain nombre de prescriptions techniques de directives C.E., en étant dans une large mesure lié - comme cela aurait du reste aussi été le cas pour le législateur lui-même - par le contenu des dispositions des directives en cause qui devaient être transposées, une telle confirmation tardive ne constitue pas en l'espèce une violation du principe constitutionnel d'égalité et de non-discrimination ».

B.9. La formulation des questions préjudicielles fait cependant apparaître que les considérations de l'arrêt n° 60/2002 ne pourraient s'appliquer à l'affaire présentement soumise à la Cour, parce que, d'une part, la directive 92/12/CEE, qui a été transposée en droit interne par l'arrêté royal du 29 décembre 1992, n'aurait pas pour objet des prescriptions purement techniques, mais fixerait plusieurs éléments essentiels d'une perception et que, d'autre part, en vue de la transposition en droit interne de la directive 92/12/CEE, le Roi ne serait pas lié dans une large mesure par le contenu des dispositions à transposer de cette directive.

B.10.1. La directive 92/12/CEE indique les produits qui, dans le cadre du droit communautaire, sont soumis à accise (article 3, paragraphe 1), précise à quel moment intervient le fait imposable (article 5, paragraphe 1) et à partir de quand l'accise est exigible (article 6, paragraphe 1). Elle dit également dans quel Etat membre l'accise doit être perçue (article 7, paragraphe 1, et articles 8 et 9) et, pour certains cas, quelle personne doit la payer (article 7, paragraphe 2 juncto, le paragraphe 3, article 9, paragraphe 1, deuxième alinéa, et article 20, paragraphe 1).

Ces dispositions contiennent donc plusieurs éléments essentiels de la perception - en l'espèce de l'accise - qui vont au-delà de la fixation de prescriptions techniques. Il s'ensuit que le Roi, lors de la transposition de cette directive en droit interne par l'arrêté royal du 29 décembre 1992, n'a pas transposé des prescriptions purement techniques.

B.10.2. La directive 92/12/CEE relative aux accises ne constitue qu'une harmonisation partielle. En effet, cette directive se limite essentiellement à classer les produits sur la base de critères objectifs - compte tenu notamment des procédés de production appliqués -, à définir les conditions d'exigibilité de l'accise, à organiser un régime de circulation des produits assujettis à l'accise, à déterminer la base d'imposition des accises et à fixer les taux minimaux.

Sans se prononcer sur la question de savoir s'il peut se déduire d'une telle harmonisation partielle que le Roi, lors de la transposition en droit interne de la directive précitée relative aux accises, était dans une large mesure lié par le contenu des dispositions de cette directive à transposer, la Cour constate, en l'espèce, qu'une comparaison du contenu des dispositions de l'arrêté royal du 29 décembre 1992 avec celles de la directive 92/12/CEE relative aux accises fait apparaître que le Roi S'est contenté de reprendre pour ainsi dire littéralement ces normes européennes. La circonstance que l'actuel législateur a adopté la loi-programme du 22 décembre 2003Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 22/12/2003 pub. 31/12/2003 numac 2003021248 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer, qui dénote un autre choix politique, n'y change rien.

B.10.3. L'arrêté royal du 29 décembre 1992 relatif au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise a été publié au Moniteur belge du 31 décembre 1992.

Si l'on peut regretter que la confirmation de cet arrêté par l'article 43 de la loi du 10 juin 1997Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/06/1997 pub. 01/08/1997 numac 1997003403 source ministere des finances Loi relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise fermer soit tardive, il ne s'agissait pas, en l'espèce, d'introduire un élément imprévisible en matière d'accises, dès lors qu'à partir du 31 décembre 1992, les justiciables connaissaient la réglementation en question.

B.10.4. De surcroît, l'arrêté royal du 29 décembre 1992 a été confirmé, de sorte que le législateur doit être réputé s'être approprié les dispositions de cet arrêté royal à partir du 1er janvier 1993, date d'entrée en vigueur dudit arrêté royal (article 31 de cet arrêté).

B.10.5. Compte tenu de tous ces éléments spécifiques, et en particulier de la reprise presque textuelle d'une directive contraignante contenant elle-même plusieurs éléments essentiels d'un impôt, la confirmation tardive ne peut être considérée comme portant une atteinte injustifiée aux garanties inscrites aux articles 170, § 1er, et 172, lus en combinaison ou non avec les articles 10 et 11, de la Constitution.

B.11. En tant qu'elles portent sur l'article 43 de la loi du 10 juin 1997Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/06/1997 pub. 01/08/1997 numac 1997003403 source ministere des finances Loi relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise fermer, les questions préjudicielles appellent une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : L'article 11 de la loi générale relative aux douanes et accises, coordonnée par l'arrêté royal du 18 juillet 1977, et l'article 43 de la loi du 10 juin 1997Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/06/1997 pub. 01/08/1997 numac 1997003403 source ministere des finances Loi relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise fermer relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise ne violent pas les articles 170, § 1er, et 172, lus en combinaison ou non avec les articles 10 et 11, de la Constitution.

Ainsi prononcé en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, à l'audience publique du 21 septembre 2005.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux Le président, A. Arts