ARBITRAGEHOF

Uittreksel uit arrest nr. 103/2004 van 9 juni 2004 Rolnummer 3004 In zake : de vordering tot schorsing van artikel 18 van de bijzondere wet van 2 maart 2004 houdende verschillende wijzigingen van de kieswetgeving, ingesteld door P.-A. de Maere d'Aertrycke en anderen.

Het Arbitragehof, samengesteld uit de voorzitters M. Melchior en A. Arts, en de rechters P. Martens, R. Henneuse, M. Bossuyt, E. De Groot en J. Spreutels, bijgestaan door de griffier L. Potoms, onder voorzitterschap van voorzitter M. Melchior, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de vordering en rechtspleging Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 17 mei 2004 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 19 mei 2004, is een vordering tot schorsing ingesteld van artikel 18 van de bijzondere wet van 2 maart 2004 houdende verschillende wijzigingen van de kieswetgeving (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 26 maart 2004) door P.-A. de Maere d'Aertrycke, wonende te 1200 Brussel, Fernand Mélardstraat 11, J.-M. Bourgeois, wonende te 1200 Brussel, Erfprinslaan 138/1, en B. Veldekens, wonende te 1200 Brussel, Josephine-Charlottesquare 12.

Bij afzonderlijk verzoekschrift vorderen de verzoekende partijen eveneens de vernietiging van dezelfde wetsbepaling. (...) II. In rechte (...) Ten aanzien van de bestreden bepaling B.1. Artikel 18 van de bijzondere wet van 2 maart 2004 houdende verschillende wijzigingen van de kieswetgeving bepaalt dat artikel 20 van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen als volgt wordt gewijzigd : « 1° in § 2, vervangen bij de bijzondere wet van 13 juli 2001, wordt tussen het eerste en tweede lid een nieuw lid ingevoegd luidende : ' Worden enkel toegestaan voor de zetelverdeling : 1° de lijstenverbindingen van kandidaten van de Franse taalgroep van de Raad, of de lijsten die deel uitmaken van deze taalgroep en die geacht worden een dergelijke verbinding te vormen overeenkomstig artikel 16bis, § 2, die minstens 5 % van het algemeen totaal van de geldig uitgebrachte stemmen ten gunste van al deze lijstenverbindingen of van de als lijstenverbindingen beschouwde lijsten, behaald hebben;2° de lijstenverbindingen van kandidaten van de Nederlandse taalgroep van de Raad, of de lijsten die deel uitmaken van deze taalgroep en die geacht worden een dergelijke verbinding te vormen overeenkomstig artikel 16bis, § 2, die minstens 5 % van het algemeen totaal van de geldig uitgebrachte stemmen ten gunste van al deze lijstenverbindingen of van de als lijstenverbindingen beschouwde lijsten, behaald hebben;3° de lijsten van kandidaten voorgedragen voor de rechtstreekse verkiezing van de Brusselse leden van de Vlaamse Raad, die minstens 5 % van het algemeen totaal van de geldig uitgebrachte stemmen ten gunste van al deze lijsten behaald hebben.'; 2° in § 3, ingevoegd bij de bijzondere wet van 13 juli 2001, worden de woorden ' 29octies en 29nonies ' vervangen door de woorden ' 29octies, 29nonies en 29nonies 1 '.» Ten aanzien van het belang van de verzoekende partijen B.2.1. Aangezien de vordering tot schorsing ondergeschikt is aan het beroep tot vernietiging, dient de ontvankelijkheid van het beroep, inzonderheid het voorhanden zijn van het vereiste belang bij het instellen ervan, reeds bij het onderzoek van de vordering tot schorsing te worden betrokken.

B.2.2. Het kiesrecht is het fundamenteel politiek recht in de representatieve democratie. Elke kiezer of kandidaat doet blijken van het vereiste belang om de vernietiging te vorderen van bepalingen die zijn stem of zijn kandidatuur ongunstig zouden kunnen beïnvloeden.

B.2.3. Uit het beperkte onderzoek van de ontvankelijkheid van het beroep tot vernietiging waartoe het Hof in het kader van de vordering tot schorsing heeft kunnen overgaan, blijkt, in het huidige stadium van de rechtspleging, niet dat de verzoekende partijen, die kiezer en kandidaat zijn bij de verkiezingen van de Brusselse Hoofdstedelijke Raad, in die hoedanigheid niet zouden doen blijken van het vereiste belang om de bepalingen aan te vechten die een kiesdrempel voor die verkiezingen invoeren.

B.2.4. Het Hof stelt echter vast dat beide in het verzoekschrift uiteengezette middelen uitsluitend gericht zijn tegen artikel 18, 1°, van de bestreden wet, betreffende de kiesdrempel; het beperkt zijn onderzoek dus tot enkel die bepaling.

Ten aanzien van de grondvoorwaarden voor de schorsing B.3. Naar luid van artikel 20, 1°, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof dient aan twee grondvoorwaarden te zijn voldaan opdat tot schorsing kan worden besloten : - de middelen die worden aangevoerd moeten ernstig zijn; - de onmiddellijke uitvoering van de bestreden maatregel moet een moeilijk te herstellen ernstig nadeel kunnen berokkenen.

Daar de twee voorwaarden cumulatief zijn, leidt de vaststelling dat één van die voorwaarden niet is vervuld tot verwerping van de vordering tot schorsing.

Ten aanzien van het ernstige karakter van de middelen B.4. Artikel 18, 1°, van de bijzondere wet van 2 maart 2004 houdende verschillende wijzigingen van de kieswetgeving voert een kiesdrempel van 5 pct. in voor de gewestverkiezingen in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest. Krachtens artikel 20, § 2, van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen, zoals gewijzigd bij die bepaling, zijn voor de zetelverdeling enkel toegelaten, voor de verkiezing van de Brusselse Hoofdstedelijke Raad en van de Brusselse leden van de Vlaamse Raad, de lijsten of lijstenverbindingen die 5 pct. hebben behaald van het algemeen totaal van de geldig uitgebrachte stemmen, respectievelijk op het niveau van de hele betrokken taalgroep van de Raad of voor alle lijsten voorgedragen voor de verkiezingen van de Brusselse leden van de Vlaamse Raad.

B.5.1. Het eerste middel is afgeleid uit de schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 3 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. De verzoekende partijen voeren overigens de Code van goede praktijken in verkiezingsaangelegenheden aan die is uitgewerkt door de Europese Commissie voor Democratie door Recht, opgericht binnen de Raad van Europa, en is goedgekeurd te Venetië op 18 en 19 oktober 2002, meer bepaald artikel 2, b), van hoofdstuk II van die Code.

B.5.2. Het tweede middel is afgeleid uit de schending van de artikelen 10 en 11, in samenhang gelezen met de artikelen 62 en 68, van de Grondwet. Door voor de verkiezing van de Brusselse Hoofdstedelijke Raad een kiesdrempel van 5 pct. in te voeren, zou de bestreden bepaling twee discriminaties teweegbrengen. In de eerste plaats zou zij het beginsel van de democratische meerderheid schenden, omdat een deel van de bevolking niet is vertegenwoordigd. Daarnaast zou zij het stelsel van de evenredige vertegenwoordiging op onevenredige wijze beperken.

Ten aanzien van de artikelen 62 en 68 van de Grondwet B.6. De artikelen 62 en 68 van de Grondwet hebben betrekking op de verkiezingen van de Kamer van volksvertegenwoordigers en van de Senaat. In zoverre in het tweede middel de schending van die bepalingen wordt aangevoerd, kan het niet worden aangenomen.

Ten aanzien van het tijdstip waarop de bestreden bepaling werd aangenomen B.7.1. Geen enkele dwingende bepaling van intern of internationaal recht voorziet in een beperking in de tijd van de mogelijkheid voor de wetgever om de kieswetgeving te wijzigen.

B.7.2. Ter ondersteuning van hun middel voeren de verzoekende partijen de Code van goede praktijken in verkiezingsaangelegenheden aan, die de Europese Commissie voor Democratie door Recht (Venetiaanse Commissie) heeft opgesteld.

Artikel 2, b), van hoofdstuk II van die Code luidt : « De fundamentele elementen van het kiesrecht en in het bijzonder het eigenlijke kiesstelsel, de samenstelling van de verkiezingscommissies en de indeling in kieskringen zouden niet minder dan een jaar vóór de verkiezingen moeten kunnen worden gewijzigd of zouden op grondwettelijk niveau of op een hoger niveau dan dat van de gewone wet moeten worden behandeld. » B.7.3. Het niet naleven van in een code van goede praktijken vervatte aanbevelingen, ook al zouden zij in samenhang worden gelezen met de in het middel aangevoerde bepalingen, kan de vernietiging of de schorsing van wettelijke normen niet verantwoorden.

B.7.4. De aanneming van de bestreden bepaling drie maanden vóór de verkiezingen lijkt geen schending in te houden van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 3 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, dat luidt : « De Hoge Verdragsluitende Partijen verbinden zich om met redelijke tussenpozen vrije, geheime verkiezingen te houden onder voorwaarden welke de vrije meningsuiting van het volk bij het kiezen van de wetgevende macht waarborgen. » B.7.5. Te dezen komt de kiesdrempel, die in een bijzondere wet is opgenomen, tegemoet aan de zorg om voor alle gewestverkiezingen eenzelfde kiesdrempel aan te nemen : dezelfde maatregel is ingevoerd in artikel 29ter van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen bij artikel 6 van de bestreden bijzondere wet, waardoor hij van toepassing is op de verkiezingen in het Vlaamse en het Waalse Gewest, en hij is opgenomen in artikel 43bis van de wet van 6 juli 1990 tot regeling van de wijze waarop de Raad van de Duitstalige Gemeenschap wordt verkozen, artikel ingevoegd bij artikel 33 van de wet van 2 maart 2004 houdende verschillende wijzigingen in de kieswetgeving.

Ten slotte was eenzelfde kiesdrempel ingevoerd voor de verkiezing van de federale wetgevende kamers bij wet van 13 december 2002, is die toegepast bij de verkiezingen van 18 mei 2003 en heeft het Hof, in zijn arrest nr. 73/2003 van 26 mei 2003, die niet onbestaanbaar geacht met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 3 van het voormelde Eerste Aanvullend Protocol.

De bestreden maatregel komt dus tegemoet aan de zorg om de verschillende kieswetgevingen op elkaar af te stemmen, zoals de afdeling wetgeving van de Raad van State heeft opgemerkt (Parl. St., Kamer, 2003-2004, DOC 51-0584/001, p. 9).

B.7.6. Hoewel kan worden betreurd dat de bestreden bepaling pas op 2 maart 2004 is aangenomen, terwijl de noodzakelijke voorspelbaarheid van de essentiële elementen van een verkiezing de wetgever zou moeten ontmoedigen om de verkiezingsregels te wijzigen drie maanden vóór de verkiezingen, ging het te dezen niet erom in de voor het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest toepasselijke kieswet een onvoorspelbaar element in te voeren, maar die wet af te stemmen op de bepalingen van een andere, bekende, toegepaste en grondwettig geachte kieswetgeving.

B.7.7. Gelet op die elementen kan het middel, in zoverre het de niet tijdige aanneming van de bestreden bepaling aanklaagt, niet als ernstig worden beschouwd in de zin van artikel 20, 1°, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof.

Ten aanzien van de beweerde schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 3 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens B.8.1. Een stelsel van evenredige vertegenwoordiging houdt in dat de mandaten over de kandidatenlijsten en kandidaten worden verdeeld in verhouding tot het aantal stemmen dat ze behaalden.

B.8.2. Anders dan voor de verkiezingen van de Kamer van volksvertegenwoordigers en de Senaat (artikelen 62, tweede lid, en 68, § 1, van de Grondwet) en de verkiezingen van de Vlaamse Raad en de Waalse Gewestraad (artikel 29, § 1, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen) is voor de verkiezingen van de Brusselse Hoofdstedelijke Raad niet bepaald dat zij volgens het stelsel van de evenredige vertegenwoordiging geschieden. De keuze voor dat stelsel vloeit evenwel voort uit de artikelen 20 tot 20sexies van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen.

B.8.3. Om aan de vereisten van artikel 3 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens te voldoen, kunnen de verkiezingen zowel volgens een stelsel van evenredige vertegenwoordiging als volgens een meerderheidsstelsel worden gehouden.

Zelfs indien de verkiezingen volgens een stelsel van volstrekt evenredige vertegenwoordiging plaatsvinden, kan het verschijnsel van de « verloren stemmen » niet worden vermeden. Daaruit volgt dat niet elke stem hetzelfde gewicht heeft in de uitslag van de verkiezingen en dat niet iedere kandidaat dezelfde kans heeft om te worden verkozen.

Zoals artikel 3 niet inhoudt dat de zetelverdeling een exacte weerspiegeling van de stemmenaantallen dient te zijn, staat het in beginsel niet eraan in de weg dat een kiesdrempel wordt ingesteld teneinde de fragmentering van het vertegenwoordigend orgaan te beperken.

B.8.4. Geen enkele bepaling van internationaal recht of van intern recht staat eraan in de weg dat de wetgever die voor een stelsel van evenredige vertegenwoordiging heeft gekozen, daarop redelijke beperkingen aanbrengt, teneinde de goede werking van de democratische instellingen te waarborgen.

B.8.5. Elk verschil in behandeling tussen kiezers en tussen kandidaten moet evenwel in overeenstemming zijn met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

B.9.1. Hoewel het juist is, enerzijds, dat de invoering van een kiesdrempel niet los kan worden gezien van de omvang van de kieskringen, doorslaggevend element van de « natuurlijke » drempel die moet worden bereikt om een zetel te behalen, en, anderzijds, dat een wettelijke kiesdrempel slechts effect heeft indien hij hoger is dan de « natuurlijke » drempel die moet worden bereikt om een zetel te behalen, beschikt het Hof echter niet over de beoordelingsruimte van de wetgever wat de keuze van een kiesstelsel en de voorwaarden ervan betreft.

B.9.2. Het onderzoek door het Hof van de verenigbaarheid met het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie van een wettelijke kiesdrempel moet derhalve worden beperkt tot het nagaan of de wetgever, door een wettelijke kiesdrempel van 5 pct. in te voeren, niet een maatregel heeft aangenomen die kennelijk onevenredig is ten aanzien van de nagestreefde doelstellingen.

B.10. Een kiesdrempel is een regeling of criterium om het stelsel van de evenredige vertegenwoordiging te moduleren.

Hij komt tegemoet aan de gewettigde zorg om de versnippering van het politieke landschap te voorkomen, door binnen de vertegenwoordigende organen de vorming van voldoende coherente politieke groepen te bevorderen.

De bestreden bepaling is aangenomen met het oog op een harmonisatie met de voor de federale parlementsverkiezingen ingevoerde drempel, teneinde « een verkruimeling van de politieke vertegenwoordiging tegen te gaan » (Parl. St., Kamer, 2003-2004, DOC 51-0584/001, pp. 9-10).

Zelfs toegepast op de verkiezing van de Franstalige leden van de Brusselse Hoofdstedelijke Raad, lijkt de drempel van 5 pct. geen onevenredige gevolgen met zich mee te brengen.

B.11.1. Wat betreft de beweerde mogelijke discriminatie tussen taalgroepen van de Brusselse Hoofdstedelijke Raad, herinnert het Hof eraan dat het effect van een wettelijke kiesdrempel varieert volgens het verschil tussen die drempel en de « natuurlijke » kiesdrempel die moet worden bereikt om een zetel te behalen. Die « natuurlijke » drempel is intrinsiek verbonden met het in de kieskring te begeven aantal zetels; de hoogte van de « natuurlijke » drempel is omgekeerd evenredig met het aantal te begeven zetels.

B.11.2. De verschillende gevolgen van de toepassing van de kiesdrempel van 5 pct., naar gelang van de betrokken taalgroep van de Brusselse Hoofdstedelijke Raad, vloeien slechts voort uit de vaststelling, door de bijzondere wetgever, van de verhouding tussen de zetels die behoren tot de twee taalgroepen van de Brusselse Hoofdstedelijke Raad.

B.11.3. In zijn arresten nrs. 35/2003 van 25 maart 2003 en 36/2003 van 27 maart 2003 heeft het Hof dienaangaande overwogen dat de vaststelling van het aantal leden van de Raad dat tot elke taalgroep behoort, gesitueerd was « binnen het algemene institutionele stelsel van de Belgische Staat dat beoogt een evenwicht te verwezenlijken tussen de verschillende gemeenschappen en gewesten van het Koninkrijk » en « niet onevenredig [kon] worden geacht ten aanzien van de door de bijzondere wetgever nagestreefde doelstelling, namelijk ervoor te zorgen dat de vertegenwoordigers van de minst talrijke taalgroep de voorwaarden genieten die noodzakelijk zijn voor de uitoefening van hun mandaat, en daardoor een normale democratische werking van de betrokken instellingen te waarborgen ».

B.11.4. Aangezien het verschil in grootte tussen beide taalgroepen in redelijkheid verantwoord is, vermocht de bijzondere wetgever voor beide groepen in dezelfde kiesdrempel te voorzien.

B.12. In het huidige stadium van de rechtspleging lijkt de bestreden maatregel derhalve niet te kunnen worden beschouwd als een kennelijk onevenredige beperking van het stelsel van de evenredige vertegenwoordiging.

B.13. Aangezien de middelen niet kunnen worden beschouwd als ernstig in de zin van artikel 20, 1°, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, kan de vordering tot schorsing niet worden ingewilligd.

Om die redenen, het Hof verwerpt de vordering tot schorsing.

Aldus uitgesproken in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, op de openbare terechtzitting van 9 juni 2004.

De griffier, L. Potoms.

De voorzitter, M. Melchior.