MINISTERE DE LA REGION DE BRUXELLES-CAPITALE

3 JUIN 1999. - Circulaire n° 14 relative aux effets du nouveau projet de plan régional d'affectation du sol

Aux Collèges des bourgmestre et échevins, Aux Fonctionnaires délégués, Au Collège d'urbanisme, 1. Préambule. Le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a adopté le 16 juillet 1998, le premier projet de plan régional d'affectation du sol (Moniteur belge du 19 août 1998).

Le projet de plan régional d'affectation du sol a été soumis à une enquête publique menée sur l'entièreté du territoire régional du ler septembre 1998 jusqu'au 2 novembre 1998. Les avis des différentes instances consultatives et des communes ont été recueillis sur ce projet de plan.

Le 3 juin 1999, le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a adopté un nouveau projet de plan régional d'affectation du sol dont le contenu répond aux souhaits de développement de la Région exprimés durant l'enquête publique et dans les avis précités.

L'absence d'adoption d'un plan régional d'affectation du sol ayant des incidences sur les normes urbanistiques prises en considération par les autorités délivrantes lors de l'instruction des demandes,de permis ou de certificat d'urbanisme ou de lotir, la présente circulaire entend adresser des recommandations aux autorités délivrantes afin de guider leur appréciation en vue de favoriser une cohérence dans l'application des normes urbanistiques tout en leur laissant leur pleine et entière liberté de décision dans l'appréciation qu'elles doivent mener lors de l'examen de chaque demande de permis ou de certificat d'urbanisme ou de lotir, et ce jusqu'à l'entrée en vigueur d'un plan régional d'affectation du sol.

La présente circulaire, approuvée par le Gouvernement le 3 juin 1999, aborde successivement les conséquences de l'abrogation du projet de plan régional d'affectation du sol du 16 juillet 1998, celles de l'absence de caractère réglementaire des dispositions du nouveau projet de PRAS au delà du 4 septembre 1999, et enfin l'examen de l'étendue et des effets de l'abrogations des plans existants.

II. Conséquences. a) De l'abrogation du projet de plan régional d'affectation du sol du 16 juillet 1998. Dans son arrêté du 3 juin 1999 adoptant le nouveau projet de plan régional d'affectation du sol, le Gouvernement a également ordonné l'abrogation du projet initial de plan régional d'affectation du sol du 16 juillet 1998.

Cette abrogation était nécessaire pour permettre l'adoption du nouveau projet de plan régional d'affectation du sol de manière à ne pas laisser subsister deux projets de PRAS au contenu différent.

Cette abrogation a deux incidences qui résultent directement de l'ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l'urbanisme : 1) En application de l'article 31, alinéa 2, de l'ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l'urbanisme, la suspension des dispositions du plan de secteur et des plans particuliers d'affectation du sol en raison de leur défaut de conformité avec le projet de PRAS du 16 juillet 1998, est levée. L'ordonnance du 29 août 1991 précitée énonce en effet que les dispositions non conformes du plan de secteur, des plans communaux de développement et des plans particuliers d'affectation du sol sont suspendues en raison de leur défaut de conformité avec le projet de PRAS. Mais l'article 31, alinéa 2, précité énonce que « (...). Cette suspension est levée si le plan régional d'affectation du sol n'est pas entré en vigueur dans les douze mois de l'entrée en vigueur du projet de plan ».

Les dispositions du plan de secteur et des plans particuliers d'affectation du sol doivent cependant être lus avec attention en raison de l'abrogation explicite et implicite qui s'est opéré par l'adoption du plan régional de développement le 3 mars 1995. 2) En application de l'article 123 de la même ordonnance, l'absence d'adoption d'un PRAS définitif dans les douze mois de l'entrée en vigueur du projet de PRAS a pour effet de rendre caduc les refus de permis d'urbanisme qui ont été délivrés sur base de l'incompatibilité des demandes de permis avec le projet de PRAS initial du 16 juillet 1 998.b) De l'absence de caractère réglementaire des dispositions du nouveau projet de PRAS au delà du 4 septembre 1999.1. Selon l'avis de la section de législation du Conseil d'Etat du 3 mai 1999, sur le nouveau projet de plan régional d'affectation du sol, ce dernier sera dépourvu d'effet réglementaire dès le 4 septembre 1999, soit à l'expiration du délai de douze mois à compter de l'entrée en vigueur du projet de plan régional d'affectation du sol. « Il résulte de l 'article 31, alinéa 2, deuxième phrase, de l 'article 123, alinéa 1er, 2°, alinéa 2, 1° et alinéa 3, et de l'article 127 de l'ordonnance du 29 août 1991, que ces divers effets attachés au projet de plan régional d'affectation du sol ne s'applique que pendant douze mois à compter de l'entrée en vigueur du projet.

Si, à l 'expiration dudit délai de douze mois, le plan définitif n'est pas entrée envigueur, le projet de plan perd la force obligatoire et la valeur réglementaire qu'il avait précédemment. Toutefois, le projet de plan ne perdpas toute valeur. Ainsi, il reste valable en tant que phase préparatoire de la procédure conduisant au plan définitif, pour autant que les circonstances n aient pas eu le temps de changer au point que ce plan ne puisse plus être regardé comme l'aboutissement d'une procédure dont le projet était la première étape. Par ailleurs ce projet peut constituer un élément exprimant la conception que se font les autorités du bon aménagement des lieux si aucune disposition législative ou réglementaire ne s'y oppose. » (C.E. avis du 3 mai 1999, L. 29.191/4). 2. Il résulte de cet absence de caractère réglementaire qu'aucune disposition du plan de secteur ou des plans particuliers d'affectation du sol ne seront suspendues en cas de non conformité avec le nouveau projet de PRAS. Ainsi les dispositions du plan de secteur et celles des plans particuliers d'affectation du sol s'imposeront aux autorités délivrantes dans l'instruction des demandes de permis et de certificat d'urbanisme ou de lotir et ce jusqu'à ce qu'un plan régional d'affectation du sol définitif soit adopté. 3. Il échet de souligner que certaines dispositions du plan de secteur et des plans particuliers d'affectation du sol, non conformes au plan régional de développement, ont été abrogées explicitement et aussi implicitement. En effet, en application de la théorie de l'abrogation implicite retenue par la section d'administration du Conseil d'Etat (CE. 10 septembre 1998, n° 75.710) le plan de secteur et les plans particuliers d'affectation du sol ont fait l'objet d'une abrogation implicite lors de l'adoption du plan régional de développement qui est venue s'ajouter à l'abrogation explicite ordonnée par le Gouvernement dans son arrêté du 3 mars 1995 adoptant le PRD (Moniteur belge du 27 mars 1995). 4. L' ordonnance du 16 juillet 1998Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 16/07/1998 pub. 14/08/1998 numac 1998031347 source ministere de la region de bruxelles-capitale Ordonnance modifiant l'ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l'urbanisme fermer modifiant l'ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l'urbanisme a abrogé les prescriptions urbanistiques de la carte réglementaire de l'affectation du sol et la carte réglementaire de l'affectation du sol du plan régional de développement adopté le 3 mars 1995 (Moniteur belge du 14 août 1998). L'abrogation des dispositions réglementaires du plan régional de développement par l' ordonnance du 16 juillet 1998Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 16/07/1998 pub. 14/08/1998 numac 1998031347 source ministere de la region de bruxelles-capitale Ordonnance modifiant l'ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l'urbanisme fermer n'a pas eu pour effet de mettre fin aux abrogations générées par le plan régional de développement. (voy Casé 14 avril 1932, Pas.I, 125; Cass. 4 juillet et 11 juillet 1949, Pas. 1949, I, 497 et 547).

Il en est de même des dispositions abrogées implicitement qui, en application du principe de la hiérarchie des normes, ont disparues de l'ordonnancement juridique.

III. Examen de l'etendue et des effets de l'abrogation des plans existants. a) Etendue de l'abrogation des plans existants. Il incombera aux autorités délivrantes de déterminer lors de l'instruction de chaque demande de permis ou de certificat, si telle ou telle disposition du plan de secteur et/ou de tel PPAS applicable à la demande de permis ou de certificat, a été abrogée explicitement ou implicitement le 3 mars 1995 par l'adoption du plan régional de développement. 1. L'analyse sera plus aisée lorsqu'elle s'attachera à l'examen des abrogations explicites des dispositions non conformes du plan de secteur et des PPAS. L'arrêté du Gouvernement du 3 mars 1995 adoptant le plan régional de développement (Moniteur belge du 27 mars 1995) a procédé à des abrogations explicites des dispositions du plan de secteur dans la mesure où elles autorisaient des éléments non autorisés par le plan régional de développement Ainsi les dispositions du plan de secteur qui autorisent dans certaines zones des superficies de diverses affectations supérieures à celles prévues au PRD ont été abrogées dans la mesure excédant les limites autorisées par ce dernier.

Dix PPAS ont également été abrogés par le même arrêté en raison de leur défaut de conformité au PRD. 2. L'analyse sera plus délicate lorsqu'elle s'attachera à l'abrogation implicite des dispositions du plan de secteur et des PPAS. L'étendue de cette abrogation n'est en effet pas explicitement énoncée dans un quelconque arrêté.

Il reviendra aux autorités délivrantes d'examiner dans chaque cas d'espèce, si les dispositions applicables du plan de secteur et, le cas échéant, du plan particulier d'affectation du sol, ont fait l'objet d'une abrogation implicite.

Il échet de rappeler que cette abrogation n'a pu intervenir que dans la stricte mesure de l'absence de conformité avec le PRD. b) Effets de l'abrogation - une abrogation n'est pas une modification.1. Il échet de distinguer l'abrogation des dispositions de plans d'aménagement de la modification de ces mêmes dispositions. Les dispositions de l'ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l'urbanisme distinguent clairement les notions d'abrogation et de modification de plans en y attachant d'ailleurs des procédures différentes. 2. Lors de l'adoption du plan régional de développement, le 3 mars 1995, les abrogations explicites et implicites des dispositions non conformes du plan de secteur et des plans particuliers d'affectation du sol ont eu pour effet de faire disparaître de l'ordre juridique les dispositions non conformes de ces plans. Le « vide juridique » généré par ces abrogations a été comblé par les dispositions du plan régional de développement qui dès lors pouvait entrer en vigueur sans risque de contradiction avec d'autres normes de l'ordre juridique.

Ainsi, à la différence de la « modification » des plans qui permet d'insérer dans les plans, euxmêmes, les nouvelles normes, contraintes, limites ou les nouveaux seuils, « l'abrogation » explicite ou implicite des dispositions non conformes des plans hiérarchiquement inférieurs n'a pas pour effet d'insérer dans ces plans les nouvelles normes, limites, ou seuils contenus dans le plan supérieur.

Les nouvelles normes, limites, ou les nouveaux seuils sont énoncés dans le plan hiérarchiquement supérieur nouvellement adopté.

Ainsi suite à l'abrogation explicite et implicite des dispositions du plan de secteur et des PPAS lors de l'adoption du PRD en ce qu'elles autorisaient des affectations dans une mesure plus grande que celles autorisées par le PRD, les nouvelles conditions, limites ou les nouveaux seuils énoncés par le PRD s'imposaient en vertu de celui-ci et non en vertu de l'abrogation des dispositions non-conformes.

Durant les travaux préparatoires de l'ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l'urbanisme, le Secrétaire d'Etat a confirmé que c'est le plan supérieur nouvellement adopté qui est le siège des nouvelles normes lorsque les abrogations viennent supprimer de l'ordre juridique les dispositions non conformes des plans hiérarchiquement inférieurs. « Il faut d'abord souligner que lorsqu'un plan supérieur abroge des dispositions non conformes d'un plan inférieur, il n'a pas de « vide juridique » puisque c'est ce plan supérieur qui devient la norme, jusqu'à ce que le plan inférieur ait été éventuellemertt adapté en conséquence. » (Doc. CRB, A-108/2- 90/91, p.80). 3. Le 16 juillet 1998, les dispositions réglementaires du plan régional de développement ont été abrogées par voie d'ordonnance. Cependant, les dispositions du plans de secteur et celles des plans particuliers d'affectation du sol n'ont pas été modifiées entre-temps pour intégrer les normes, limites, conditions, seuils énoncés par le plan régional de développement.

Les dispositions du plan de secteur et des plans particuliers d'affectation du sol énoncent ainsi aujourd'hui des potentialités prévues initialement par ces plans et d'autre part se taisent sur d'autres potentialités initialement prévues qui ont été soustraites de l'ordre juridique par la voie des abrogations explicites ou implicites, laissant ainsi la place à un vide juridique que le PRD avait comblé mais qui est aujourd'hui à nouveau présent suite à l'abrogation des dispositions réglementaire du même PRD. IV. Le bon aménagement des lieux.

Il échet de rappeler que selon la jurisprudence du Conseil d'Etat, les autorités délivrantes pourront en l'absence de toute disposition planologique applicable se faire une conception semblable à celle qu'un projet de plan régional d'affectation du sol devenu sans effet consacrait, dès lors qu'elle y aboutit au terme d'un examen particulier du cas qui lui est soumis et non parce qu'elle croit devoir se conformer à un tel projet. (C.E. 7 mars 1986, n° 26.247;

C.E. 21 mars 1988, n° 26.288).

La section de législation du Conseil d'Etat, dans son avis du 3 mai 1999, sur le nouveau projet de PRAS a confirmé que, bien que ce projet de PRAS sera dépourvu de valeur réglementaire et de force obligatoire dès le 4 septembre 1999, « par ailleurs ce projet peut constituer un élément exprimant la conception que se font les autorités du bon aménagement des lieux, si aucune disposition législative au réglementaire ne s'y oppose ». (C.E., avis du 3 mai 1999, L. 29.191/4).

V. Entrée en vigueur.

La présente circulaire entre en vigueur quinze jours après la publication au Moniteur belge du nouveau projet de plan régional d'affectation du sol adopté le 3 juin 1999 par le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale.

A cette date, la circulaire n° 13 relative à l'application de l'article 31 de l'ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l'urbanisme doit être considérée comme étant abrogée.

Le Ministre de l'Aménagement du territoire, des travaux public et du transport, H. HASQUIN