MINISTERIE VAN HET BRUSSELS HOOFDSTEDELIJK GEWEST

3 JUNI 1999. - Omzendbrief nr. 14 over de gevolgen van het nieuw ontwerp van gewestelijk bestemmingsplan

Aan de Colleges van burgemeester en schepenen, Aan de gemachtigde ambtenaren, Aan het Stedenbouwkundig College, I. Inleiding.

De Brusselse Hoofdstedelijke Regering keurde op 16 juli 1998 het eerste ontwerp van gewestelijk bestemmingsplan goed (Belgisch Staatsblad van 19 augustus 1998).

Het ontwerp van gewestelijk bestemmingsplan werd in het hele gewest ter openbaar onderzoek voorgelegd van 1 september 1998 tot en met 2 november 1998. De verschillende adviesorganen en gemeenten hebben naar aanleiding van dit onderzoek hun advies uitgebracht.

Op 3 juni 1999 heeft de Brusselse Hoofdstedelijke Regering een nieuw ontwerp van gewestelijk bestemmingsplan aangenomen waarvan de inhoud tegemoetkomt aan de wensen voor de ontwikkeling van het Gewest die werden geformuleerd tijdens het openbaar onderzoek en in voormelde adviezen.

Aangezien het uitblijven van een gewestelijk bestemmingsplan gevolgen heeft voor de stedenbouwkundige normen die bij de behandeling van de aanvragen om stedenbouwkundig attest of stedenbouwkundige vergunning of verkavelingsattest of -vergunning door de uitreikende overheden in aanmerking worden genomen, heeft deze omzendbrief tot doel de uitreikende overheden aanbevelingen te formuleren ter begeleiding bij hun beoordeling zodat er meer samenhang is bij de toepassing van de stedenbouwkundige normen, maar waarbij deze volledig vrij gelaten worden in hun beslissingen over iedere aanvraag om stedenbouwkundig attest of vergunning of verkavelingsattest of -vergunning en dit totdat een gewestelijk bestemmingsplan in voege treedt.

Deze omzendbrief, die op 3 juni 1999 is aangenomen door de Regering, behandelt achtereenvolgens de gevolgen die voortvloeien uit de opheffing van het ontwerp van gewestelijk bestemmingsplan van 16 juli 1998, uit het gebrek aan verordenende bepalingen van het nieuw ontwerp van GBP na 4 september 1999 en tot slot uit het onderzoek van de reikwijdte en de gevolgen van de opheffing van de bestaande plannen.

II. Gevolgen. a) De opheffing van het ontwerp van gewestelijk bestemmingsplan van 16 juli 1998. De Regering heeft in haar besluit van 3 juni 1999 tot goedkeuring van het nieuw ontwerp van gewestelijk bestemmingsplan eveneens bevolen om het oorspronkelijk ontwerp van gewestelijk bestemmingsplan van 16 juli 1998 op te heffen.

Deze opheffing bleek noodzakelijk om een nieuw ontwerp van gewestelijk bestemmingsplan te kunnen goedkeuren, zodat niet langer twee ontwerpen van GBP met een verschillende inhoud blijven bestaan.

Deze opheffing heeft een dubbel gevolg dat rechtstreeks voortvloeit uit de ordonnantie van 29 augustus 1991 houdende organisatie van de planning en de stedenbouw : 1) Met toepassing van artikel 31, tweede lid, van de ordonnantie van 29 augustus 1991 houdende organisatie van de planning en de stedenbouw zijn de bepalingen van het gewestplan en van de bijzondere bestemmingsplannen - geschorst wegens hun non-conform karakter met het ontwerp van GBP van 16 juli 1998 - niet langer geschorst. De voornoemde ordonnantie van 29 augustus 1991 stelt immers dat de bepalingen die niet overeenstemmen met het gewestplan, met de gemeentelijke ontwikkelingsplannen en met de bijzondere bestemmingsplannen geschorst zijn, omdat deze niet overeenstemmen met het ontwerp van GBP. Maar voormeld artikel 31, tweede lid, stelt dat « (...) Deze schorsing wordt opgeheven indien het gewestelijk bestemmingsplan niet in werking is getreden binnen twaalf maanden na de inwerkingtreding van het ontwerpplan ».

De bepalingen van het gewestplan en van de bijzondere bestemmingsplannen moeten evenwel met voorzicht gelezen worden omwille van de uitdrukkelijke en stilzwijgende opheffing die is ingesteld naar aanleiding van de goedkeuring van het gewestelijk ontwikkelingsplan op 3 maart 1995. 2) Met toepassing van artikel 123 van dezelfde ordonnantie heeft de ontstentenis van goedkeuring van een definitief GBP binnen de twaalf maanden na de inwerkingtreding van het ontwerp van GBP tot gevolg dat de weigering van de stedenbouwkundige vergunningen op grond van de onverenigbaarheid van de vergunningsaanvragen met het oorspronkelijk ontwerp van GBP van 16 juli 1998 niet langer stand houdt.b) Het ontbreken van verordenende bepalingen in het nieuw ontwerp van GBP na 4 september 1999.1. Volgens advies van de afdeling wetgeving van de Raad van State van 3 mei 1999 over het nieuw ontwerp van gewestelijk bestemmingsplan, zal dit laatste niet langer verordenend zijn vanaf 4 september aanstaande, dit wil zeggen na de twaalf maanden volgend op de inwerkingtreding van het ontwerp van gewestelijk bestemmingsplan. « Uit artikel 31, tweede lid, tweede zin, uit artikel 123, eerste lid, 2°, tweede lid, 1°, en derde lid, en uit artikel 127 van de ordonnantie van 29 augustus 1991 volgt dat die verschillende aan het ontwerp van gewestelijk bestemmingsplan verbonden gevolgen slechts gedurende twaalf maanden te rekenen vanaf de inwerkingtreding van het ontwerp van toepassing zijn.

Indien, na het verstrijken van de genoemde termijn van twaalf maanden, het definitieve plan niet in werking is getreden, verliest het ontwerpplan de bindende kracht en verordenende waarde die het voorheen had (1). Het ontwerpplan verliest evenwel niet alle waarde. Zo blijft het gelden als voorbereidende fase in de procedure die leidt tot het definitieve plan, voor zover de omstandigheden in de loop van de tijd niet zodanig zijn veranderd dat dat plan niet meer kan worden beschouwd als eindpunt in een procedure waarvan het ontwerp de eerste fase was. Indien geen enkele wets- of verordeningsbepaling zich hiertegen verzet, kan dat ontwerp overigens een gegeven vormen waarbij de opvatting van de overheden over de goede plaatselijke ordening tot uiting gebracht wordt. » (RvS, advies van 3 mei 1999, L. 29.191/4). 2. Dit gebrek aan een verordenend karakter leidt ertoe dat geen enkele bepaling van het gewestplan en van de bijzondere bestemmingsplannen geschorst zal worden als deze niet in overeenstemming is met het nieuw ontwerp van GBP. Aldus zullen de uitreikende overheden bij de behandeling van aanvragen om stedenbouwkundige attesten en vergunningen of verkavelingsattesten en -vergunning rekening moeten houden met de bepalingen van het gewestplan en van de bijzondere bestemmingsplannen totdat een definitief gewestelijk bestemmingsplan is aangenomen. 3. Er dient ook opgemerkt dat sommige bepalingen van het gewestplan en van de bijzondere bestemmingsplannen, die niet overeenstemmen met het gewestelijk ontwikkelingsplan, zowel uitdrukkelijk als stilzwijgend zijn opgeheven. Krachtens de theorie van de stilzwijgende opheffing die weerhouden is door de afdeling administratie van de Raad van State (RvS 10 september 1998, nr. 75.710) werden het gewestplan en de bijzondere bestemmingsplannen immers stilzwijgend opgeheven bij de goedkeuring van het gewestelijk ontwikkelingsplan en dit bovenop de uitdrukkelijke opheffing bevolen door de Regering in haar besluit van 3 maart 1995 tot vastlegging van het GewOP (Belgisch Staatsblad van 27 maart 1995). 4. De ordonnantie van 16 juli 1998 tot wijziging van de ordonnantie van 29 augustus 1991 houdende organisatie van de planning en de stedenbouw heeft de stedenbouwkundige voorschriften van de verordenende bestemmingskaart en de verordenende bestemmingskaart van het gewestelijk ontwikkelingsplan dat op 3 maart 1995 is aangenomen, opgeheven (Belgisch Staatsblad van 14 augustus 1998). De opheffing van de verordenende bepalingen van het gewestelijk ontwikkelingsplan door de ordonnantie van 16 juli 1998 heeft geen einde gesteld aan de opheffingen ingesteld door het gewestelijk ontwikkelingsplan. (cf. Cass. 14 april 1932, Pas. I, 125; Cass. 4 juli en 11 juli 1949, Pas. 1949,1,497 en 547).

Hetzelfde geldt voor de stilzwijgend opgeheven bepalingen die, krachtens het principe van de hiërarchie der normen, verdwenen zijn uit de rechtsorde.

III. Analyse van de reikwijdte en van de gevolgen van de opheffing van de bestaande plannen. a) Strekking van de opheffing van de bestaande plannen. De uitreikende overheden zullen bij de behandeling van iedere vergunnings- of attestaanvraag zelf moeten uitmaken welke bepaling van het gewestplan en/of van een BBP dat van toepassing is op de vergunnings- of attestaanvraag, door het gewestelijk ontwikkelingsplan van 3 maart 1995 stilzwijgend of uitdrukkelijk werd opgeheven. 1. Deze analyse zal nog vlotter verlopen als zij gepaard gaat met het onderzoek naar de uitdrukkelijke opheffingen van de niet-conforme bepalingen van het gewestplan en van de BBP's. Het Regeringsbesluit van 3 maart 1 995 tot goedkeuring van het gewestelijk ontwikkelingsplan (Belgisch Staatsblad van 27 maart 1995) heeft de bepalingen van het gewestplan uitdrukkelijk opgeheven als deze zaken toelieten die niet waren toegelaten door het gewestelijk ontwikkelingsplan.

Aldus werden de bepalingen van het gewestplan, die in sommige gebieden bestemmingen toelieten waarvan de oppervlakte hoger lag dan deze voorzien in het GewOP, opgeheven.

Hetzelfde besluit maakte ook een einde aan tien BBP's die niet in overeenstemming waren met het GewOP. 2. De analyse zal moeilijker verlopen als zij gepaard gaat met de stilzwijgende opheffmg van de bepalingen van het gewestplan en van de BBP's. De strekking van deze opheffing staat in geen enkel besluit immers uitdrukkelijk vermeld.

De uitreikende overheden zullen in ieder geval zelf moeten uitmaken of de van toepassing zijnde bepalingen van het gewestplan en, desgevallend, van de bijzondere bestemmingsplannen al dan niet stilzwijgend zijn opgeheven.

Er dient aan herinnerd dat deze opheffing enkel maar doorgevoerd kon worden als er absoluut geen overeenstemming was met het GewOP. b) Gevolgen van de opheffing - een opheffing is geen wijziging.1. Er bestaat wel degelijk een onderscheid tussen de opheffing van de bepalingen van de plannen van aanleg en de wijziging van diezelfde bepalingen. De bepalingen van de ordonnantie van 29 augustus 1991 houdende organisatie van de planning en de stedenbouw maken een duidelijk onderscheid in de begrippen opheffing en wijziging van de plannen. Ze voorzien zelfs in aparte procedures. 2. Bij de goedkeuring van het gewestelijk ontwikkelingsplan op 3 maart 1995 zijn met de uitdrukkelijke en stilzwijgende opheffingen van de niet-conforme bepalingen van het gewestplan en van de bijzondere bestemmingsplannen de niet-conforme bepalingen van deze plannen verdwenen uit de rechtsorde. De « juridische leemte » die voortvloeit uit deze opheffingen werd opgevuld door de bepalingen van het gewestelijk ontwikkelingsplan dat op dat ogenblik in werking kon treden zonder in te druisen tegen de normen van de rechtsorde.

Aldus leidt de uitdrukkelijke of stilzwijgende « opheffing » van de niet-conforme bepalingen van de hiërarchisch lager gerangschikte plannen niet tot de invoeging van nieuwe normen, limieten of drempels in het hoger plan, in tegenstelling tot de « wijziging » van de plannen die het mogelijk maakt zelf nieuwe normen, beperkingen, limieten of nieuwe drempels in de plannen op te nemen.

De nieuwe normen, limieten of nieuwe drempels staan vermeld in het nieuw aangenomen hiërarchisch hoger gerangschikt plan.

Naar aanleiding dus van de uitdrukkelijke en stilzwijgende opheffing van de bepalingen van het gewestplan en van de BBP's bij de aanneming van het GewOP, inzoverre deze meer bestemmingen toelieten dan voorzien in het GewOP, worden de nieuwe voorwaarden, limieten of nieuwe drempels vermeld in het GewOP toegepast krachtens dit GewOP en niet krachtens de opheffing van de niet-conforme bepalingen.

Tijdens de voorbereidende werkzaamheden van de ordonnantie van 29 augustus 1991 houdende organisatie van de planning en de stedenbouw heeft de Staatssecretaris bevestigd dat het nieuw aangenomen hoger plan de basis is voor de nieuwe normen wanneer de opheffingen zorgen voor de verdwijning van de niet-conforme bepalingen van de hiërarchisch lager gerangschikte plannen uit de rechtsorde. « Eerst en vooral wordt onderstreept dat als een hoger plan de niet-conforme bepalingen van een lager plan opheft er geen « leegte » ontstaat omdat het hogere plan de norm wordt tot dit lagere plan eventueel consequent wordt aangepast. » (Doc. CRB, A-108/2 - 90/91, blz. 80). 3. Op 16 juli 1998 werden de verordenende bepalingen van het gewestelijk ontwikkelingsplan via een ordonnantie opgeheven. De bepalingen van het gewestplan en deze van de bijzondere bestemmingsplannen werden ondertussen evenwel niet gewijzigd om er normen, limieten, voorwaarden en drempels uit het gewestelijk ontwikkelingsplan in op te nemen.

De bepalingen van het gewestplan en van de bijzondere bestemmingsplannen bevatten thans aldus mogelijkheden die oorspronkelijk voorzien waren in deze plannen en zwijgen voorts over andere oorspronkelijk voorziene mogelijkheden die via de uitdrukkelijke of stilzwijgende opheffing uit de rechtsorde zijn gehaald. Hierdoor ontstond een juridische leemte die door het GewOP werd opgevuld, maar die thans opnieuw aanwezig is wegens de opheffing van de verordenende bepalingen van ditzelfde GewOP. IV. De goede plaatselijke ordening.

Er dient aan herinnerd dat volgens de rechtspraak van de Raad van State, de uitreikende overheden bij ontstentenis van iedere planologische bepaling kunnen uitgaan van een goede ordening van de plaatsen die gelijkt op die welke bevestigd was in een gewestelijk bestemmingsplan dat niet meer geldt, van zodra ze een bijzonder onderzoek van het hen voorgelegde geval hebben voltooid en niet omdat ze denken dat ze zich naar een dergelijk project moeten schikken. (RvS 7 maart 1986, nr. 26.247; RvS, 21 maart 1988, nr. 26.288).

De afdeling wetgeving van de Raad van State bevestigde in zijn advies van 3 mei 1999 over het nieuw ontwerp van GBP dat, hoewel dit ontwerp van GBP zijn verordenende waarde en bindende kracht verliest vanaf 4 september 1999, « dat ontwerp, indien geen enkele wets- of verordeningsbepaling zich hiertegen verzet, overigens een gegeven kan vormen waarbij de opvatting van de overheden over de goede plaatselijke ordening tot uiting gebracht wordt ». (RvS, advies van 3 mei 1999, L. 29.191/4).

V. Inwerkingtreding.

Deze omzendbrief treedt in werking vijftien dagen na de verschijning in het Belgisch Staatsblad van het nieuw ontwerp van gewestelijk bestemmingsplan dat is aangenomen door de Brusselse Hoofdstedelijke Regering op 3 juni 1999.

Vanaf deze dag wordt de omzendbrief nr. 13 betreffende de toepassing van artikel 31 van de ordonnantie van 29 augustus 1991 houdende organisatie van de planning en de stedenbouw beschouwd als zijnde opgeheven.

De Minister van Ruimtelijke Ordening, Openbare werken en Vervoer, H. HASQUIN