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1er MARS 2018. - Arrêté royal portant fixation du plan d'urgence nucléaire et radiologique pour le territoire belge. - Addendum

Dans le Moniteur belge du 6 mars 2018, page 18743, acte 201811111, il y a lieu d'insérer les avis du Conseil d'Etat ci-joints.

AVIS 62.592/3 DU 3 JANVIER 2018 DU CONSEIL D'ETAT, SECTION DE LEGISLATION, SUR UN PROJET D'ARRETE ROYAL DU 1er MARS 2018 `PORTANT FIXATION DU PLAN D'URGENCE NUCLEAIRE ET RADIOLOGIQUE POUR LE TERRITOIRE BELGE' Le 1er décembre 2017, le Conseil d'Etat, section de législation, a été invité par le Ministre de la Sécurité et de l'Intérieur, dans un délai de trente jours, sur un projet d'arrêté royal `portant fixation du plan d'urgence nucléaire et radiologique pour le territoire belge'.

Le projet a été examiné par la troisième chambre le 18 décembre 2017 .

La chambre était composée de Jo Baert, président de chambre, Jan Smets et Jeroen Van Nieuwenhove, conseillers d'Etat, Bruno Peeters, assesseur, et Annemie Goossens, greffier.

Le rapport a été présenté par Tim Corthaut, auditeur.

La concordance entre la version française et la version néerlandaise de l'avis a été vérifiée sous le contrôle de Jo Baert, président de chambre .

L'avis, dont le texte suit, a été donné le 3 janvier 2018.

Portée du projet 1. Comme l'indique son intitulé, le projet d'arrêté royal soumis pour avis a pour objet de fixer le plan d'urgence nucléaire et radiologique pour le territoire belge (ci-après également : le plan d'urgence) (article 1er et annexe du projet).Ensuite, le « gouverneur de province dont le territoire se situe au sein d'une zone de planification d'urgence (...) autour des installations nucléaires » est chargé d'élaborer un plan particulier d'urgence et d'intervention, tandis que les « autres acteurs », désignés comme responsables par le plan d'urgence, doivent établir des procédures, plans ou analyses complémentaires (article 2). Enfin, le projet prévoit l'abrogation de l'arrêté royal du 17 octobre 2003 `portant fixation du plan d'urgence nucléaire et radiologique pour le territoire belge' (article 3).

Recevabilité de la demande d'avis 2. Le projet d'arrêté royal est rédigé tant en français qu'en néerlandais, mais seule la version néerlandaise du volumineux plan d'urgence proprement dit, qui est annexé au projet, a été soumise au Conseil d'Etat. En vertu de l'article 56, § 1er, alinéa 1er, des lois sur l'emploi des langues en matière administrative, coordonnées le 18 juillet 1966, les arrêtés royaux sont en principe rédigés en français et en néerlandais.

En vertu des articles 47 et 48 des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, les textes sont soumis à la section de législation dans la langue ou dans les langues où ils doivent être promulgués ou arrêtés et, lorsque la section est saisie de textes rédigés en français et en néerlandais, son examen porte tant sur les textes rédigés dans chacune des deux langues que sur la concordance de ces textes. Il résulte de ces dispositions que l'examen du Conseil d'Etat, section de législation, doit porter tant sur le texte français que néerlandais des projets soumis pour avis, ce qui implique que les deux versions linguistiques doivent être jointes à la demande d'avis.

Dans le cas contraire, le Conseil d'Etat ne peut pas procéder à l'examen comme la loi l'exige.

Il faut dès lors considérer que la demande d'avis n'a pas été introduite de manière recevable. Une nouvelle demande d'avis contenant les deux versions linguistiques du plan d'urgence devra être introduite.

Observations finales 3. Bien que le Conseil d'Etat, section de législation, ne puisse donner d'avis au fond compte tenu de l'absence de la version française du plan d'urgence, l'occasion est néanmoins mise à profit pour déjà attirer l'attention sur plusieurs problèmes potentiels concernant le fondement juridique de l'arrêté en projet, dont il pourra être tenu compte lors de la préparation de la nouvelle demande d'avis. 3.1. Le fondement juridique de l'arrêté en projet est recherché dans les articles 8 et 9, §§ 2 et 5, de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 08/06/2007 numac 2007000543 source service public federal interieur Loi portant modification de la loi du 15 avril 1994 relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l'Agence fédérale de Contrôle nucléaire type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 17/07/2007 numac 2007011335 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi fixant un cadre juridique pour certains prestataires de services de confiance fermer `relative à la sécurité civile', le cas échéant dans l'article 108 de la Constitution (pouvoir général d'exécution du Roi), combiné avec les dispositions précitées de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 08/06/2007 numac 2007000543 source service public federal interieur Loi portant modification de la loi du 15 avril 1994 relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l'Agence fédérale de Contrôle nucléaire type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 17/07/2007 numac 2007011335 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi fixant un cadre juridique pour certains prestataires de services de confiance fermer.

Sur la base de l'article 8 de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 08/06/2007 numac 2007000543 source service public federal interieur Loi portant modification de la loi du 15 avril 1994 relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l'Agence fédérale de Contrôle nucléaire type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 17/07/2007 numac 2007011335 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi fixant un cadre juridique pour certains prestataires de services de confiance fermer, le Roi peut arrêter les mesures en matière de sécurité civile (1). Il peut notamment : « 1° établir un programme de mesures de sécurité civile à appliquer par chaque habitant, par les services publics qu'Il désigne et par tout organisme privé, public ou d'utilité publique. 2° arrêter les mesures relatives à l'identification des risques, à savoir l'inventaire des risques présents sur le territoire national et susceptibles d'être pris en compte par les autorités administratives compétentes dans le cadre de la planification d'urgence.3° arrêter les mesures relatives à la gestion, la coordination ou l'appui interdépartemental ou multidisciplinaire d'événements et de situations d'urgence.4° arrêter les mesures relatives à la préparation de la gestion, de la coordination ou de l'appui interdépartemental ou multidisciplinaire, en ce compris la planification d'urgence et la formation.5° arrêter les normes en matière de ressources en eau d'extinction dont les communes sont tenues de disposer ». Certaines mesures inscrites dans le plan d'urgence relèvent de cette compétence.

Conformément à l'article 9, § 2, de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 08/06/2007 numac 2007000543 source service public federal interieur Loi portant modification de la loi du 15 avril 1994 relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l'Agence fédérale de Contrôle nucléaire type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 17/07/2007 numac 2007011335 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi fixant un cadre juridique pour certains prestataires de services de confiance fermer, le Roi établit des plans d'urgence et d'intervention qui organisent une structure de réponse aux événements et situations d'urgence nécessitant une gestion, une coordination ou un appui à l'échelon national. Le plan d'urgence répond largement à cette définition.

Sur la base de l'article 9, § 5, de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 08/06/2007 numac 2007000543 source service public federal interieur Loi portant modification de la loi du 15 avril 1994 relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l'Agence fédérale de Contrôle nucléaire type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 17/07/2007 numac 2007011335 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi fixant un cadre juridique pour certains prestataires de services de confiance fermer, le Roi peut déterminer les risques qui doivent faire l'objet d'un plan particulier d'urgence et d'intervention dans les communes, les provinces et l'arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale. Cette disposition procure un fondement juridique aux missions confiées aux gouverneurs de province par l'article 2 du projet. 3.2. On n'aperçoit pas, cependant, quelle disposition peut servir de fondement juridique aux « procédures, plans ou analyses complémentaires » que doivent établir les autres responsables visés au point 5.1.2 du plan d'urgence.

Invité à fournir des précisions à ce sujet, le délégué a répondu ce qui suit : « De rechtsgrond hiervoor is artikel 9, § 1 van de wet van 15 mei 2007 : `De Koning kan de inhoud van de verschillende nood- en interventieplannen, hun wijze van opmaken en hun organisatorische en functionele structuur bepalen.' Deze rechtsgrond werd toegevoegd aan het ontwerp van KB. Wat specifiek de aanvullende procedures, plannen of analyses van de exploitant betreft, bepaalt art. 4, § 1 van de wet van 4 augustus 1996 betreffende het welzijn van de werknemers bij de uitvoering van hun werk het volgende : `De Koning kan aan de werkgevers en de werknemers alle maatregelen opleggen die nodig zijn voor het welzijn van de werknemers bij de uitvoering van hun werk.' Deze rechtsgrond werd toegevoegd aan het ontwerp van KB. Art. 5, § 1 van dezelfde wet bepaalt bovendien : `De werkgever treft de nodige maatregelen ter bevordering van het welzijn van de werknemers bij de uitvoering van hun werk.' Deze wet wordt aangevuld door de Codex over het welzijn op het werk van 28 april 2017 : Art. I.2-23. `De werkgever stelt een intern noodplan op dat van toepassing is voor de bescherming van de werknemers wanneer dit nodig is naar aanleiding van de vaststellingen gedaan ingevolge de risicoanalyse. Dit plan is gesteund op procedures die aangepast zijn aan gevaarlijke situaties en mogelijke ongevallen of incidenten die eigen zijn aan de onderneming of instelling evenals aan de gevallen van geweld van externe oorsprong. Deze procedures hebben betrekking op : 1° de informatie en de instructies betreffende de maatregelen in geval van nood; 2° het alarm- en communicatiesysteem; 3° de veiligheidsoefeningen; 4° de handelingen te stellen bij evacuatie en eerste hulp; 5° de middelen voor de eerste verzorging; 6° de maatregelen om posttraumatische stress te voorkomen of te beperken' ».

Si l'article 4 de la loi du 4 août 1996Documents pertinents retrouvés type loi prom. 04/08/1996 pub. 21/10/1999 numac 1999015088 source ministere des affaires etrangeres, du commerce exterieur et de la cooperation internationale Loi portant assentiment au Protocole entre le gouvernement du Royaume de Belgique et le gouvernement de la République française relatif aux allocations de naissance, signé à Bruxelles, le 26 avril 1993 type loi prom. 04/08/1996 pub. 24/07/1997 numac 1996015142 source ministere des affaires etrangeres, du commerce exterieur et de la cooperation au developpement Loi portant approbation de la Convention entre le Royaume de Belgique et la République Arabe d'Egypte tendant à éviter les doubles impositions et à prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu, signée au Caire le 3 janvier 1991 type loi prom. 04/08/1996 pub. 08/06/2005 numac 2005015073 source service public federal affaires etrangeres, commerce exterieur et cooperation au developpement Loi portant assentiment à la Convention entre le Royaume de Belgique et la République gabonaise tendant à éviter la double imposition et à prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune, signée à Bruxelles le 14 janvier 1993 type loi prom. 04/08/1996 pub. 30/06/1998 numac 1998015016 source ministere des affaires etrangeres, du commerce exterieur et de la cooperation au developpement Loi portant approbation de l'Accord sur le Transport routier entre le Royaume de Belgique, la République d'Estonie, la République de Lettonie, la République de Lituanie, le Grand-Duché de Luxembourg et le Royaume des Pays-Bas, signé à Athènes le 11 juin 1992 type loi prom. 04/08/1996 pub. 19/05/1999 numac 1999015018 source ministere des affaires etrangeres, du commerce exterieur et de la cooperation au developpement Loi portant approbation de l'Accord sur le Transport routier entre le Royaume de Belgique, la République d'Estonie, la République de Lettonie, la République de Lituanie, le Grand-Duché de Luxembourg et le Royaume des Pays-Bas, signé à Athènes le 11 juin 1992. - Addendum fermer `relative au bien-être des travailleurs lors de l'exécution de leur travail' semble effectivement pouvoir procurer un fondement juridique pour imposer des obligations aux exploitants mentionnés au premier tiret du point 5.1.2 du plan d'urgence, la question du fondement juridique pour les autres acteurs visés dans ce point subsiste (2). 3.3. D'une manière plus générale, il convient au surplus de constater que le plan d'urgence contient également des limitations de droits fondamentaux. Il s'agit par exemple de l'obligation de quitter le logement ou l'obligation de relogement (temporaire ou définitif) (points 6.3.3.3 et 6.3.4.3 du plan d'urgence).

La limitation des libertés et droits les plus fondamentaux est soumise dans presque tous les cas à un principe de légalité et nécessite dès lors toujours une intervention spécifique du législateur. Même s'il peut être admis que ces limitations de droits fondamentaux, eu égard à leur nature, ne doivent pas être fixées de manière très précise par le législateur lui-même, elles doivent pouvoir reposer sur une délégation du législateur au Roi définie de manière suffisamment précise et suffisamment encadrée. Une simple délégation générale n'est donc pas suffisante; des délégations expresses et spécifiques sont nécessaires (3).

Si l'intention est de maintenir le plan d'urgence dans sa conception actuelle, une base légale plus solide sera nécessaire.

Le greffier, A. Goossens.

Le président, J. Baert. _______ Notes (1) En vertu de l'article 3 de cette loi, la sécurité civile comprend « l'ensemble des mesures et des moyens civils nécessaires pour accomplir les missions visées par la loi afin de secourir et de protéger en tous temps les personnes, leurs biens et leur espace de vie ».En vertu de l'article 2, 7°, il faut entendre par « mesures civiles » « les mesures de nature non policière et non militaire ». (2) Eu égard au fait qu'en ce qui concerne les gouverneurs de province, l'article 9, § 5, de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 08/06/2007 numac 2007000543 source service public federal interieur Loi portant modification de la loi du 15 avril 1994 relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l'Agence fédérale de Contrôle nucléaire type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 17/07/2007 numac 2007011335 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi fixant un cadre juridique pour certains prestataires de services de confiance fermer prévoit une délégation explicite, on ne peut admettre simplement que l'on puisse recourir à l'article 9, § 1er, de cette loi pour tous les autres acteurs. (3) L'avis C.E. 41.963/2 du 17 janvier 2007 sur un avant-projet devenu la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 08/06/2007 numac 2007000543 source service public federal interieur Loi portant modification de la loi du 15 avril 1994 relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l'Agence fédérale de Contrôle nucléaire type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 17/07/2007 numac 2007011335 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi fixant un cadre juridique pour certains prestataires de services de confiance fermer observait d'ailleurs à propos de l'article 8 en projet que la délégation était trop générale et devait, par conséquent, être précisée (Doc. Parl., Chambre, 2006-07, n° 51-2928/001, p. 120). Faisant suite à cette observation, le gouvernement a complété la disposition en projet (voir l'actuel article 8 de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 08/06/2007 numac 2007000543 source service public federal interieur Loi portant modification de la loi du 15 avril 1994 relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l'Agence fédérale de Contrôle nucléaire type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 17/07/2007 numac 2007011335 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi fixant un cadre juridique pour certains prestataires de services de confiance fermer), mais il ne ressort d'aucune des dispositions ajoutées qu'il est possible de limiter des droits fondamentaux comme dans les dispositions précitées du plan d'urgence.

AVIS 62.833/3 DU 14 FEVRIER 2018 DU CONSEIL D'ETAT, SECTION DE LEGISLATION, SUR UN PROJET D'ARRETE ROYAL DU 1er MARS 2018 `PORTANT FIXATION DU PLAN D'URGENCE NUCLEAIRE ET RADIOLOGIQUE POUR LE TERRITOIRE BELGE' Le 16 janvier 2018, le Conseil d'Etat, section de législation, a été invité par le Ministre de la Sécurité et de l'Intérieur à communiquer un avis, dans un délai de trente jours, sur un projet d'arrêté royal `portant fixation du plan d'urgence nucléaire et radiologique pour le territoire belge'.

Le projet a été examiné par la troisième chambre le 30 janvier 2018.

La chambre était composée de Jo Baert, président de chambre, Jeroen Van Nieuwenhove et Koen Muylle, conseillers d'Etat, Jan Velaers, assesseur, et Astrid Truyens, greffier.

Le rapport a été présenté par Tim Corthaut, auditeur.

La concordance entre la version française et la version néerlandaise de l'avis a été vérifiée sous le contrôle de Jeroen Van Nieuwenhove, conseiller d'Etat .

L'avis, dont le texte suit, a été donné le 14 février 2018. 1. En application de l'article 84, § 3, alinéa 1er, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, la section de législation a fait porter son examen essentiellement sur la compétence de l'auteur de l'acte, le fondement juridique et l'accomplissement des formalités prescrites. Portée du projet 2. Le projet d'arrêté royal soumis pour avis a pour objet de fixer le plan d'urgence nucléaire et radiologique pour le territoire belge (ci-après : le plan d'urgence) (article 1er et annexe du projet). Ensuite, le « gouverneur de province dont le territoire se situe au sein d'une zone de planification d'urgence (...) autour des installations nucléaires » est chargé d'élaborer un plan particulier d'urgence et d'intervention, tandis que les « autres acteurs », désignés comme responsables par le plan d'urgence, doivent établir des procédures, plans ou analyses complémentaires (article 2). Enfin, le projet prévoit l'abrogation de l'arrêté royal du 17 octobre 2003 `portant fixation du plan d'urgence nucléaire et radiologique pour le territoire belge' (article 3).

Fondement juridique 3.1. Selon le préambule de l'arrêté en projet, son fondement juridique est recherché dans l'article 108 de la Constitution (pouvoir général d'exécution du Roi), dans les articles 3, 8, 9, §§ 2 et 5, alinéa 2, de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 08/06/2007 numac 2007000543 source service public federal interieur Loi portant modification de la loi du 15 avril 1994 relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l'Agence fédérale de Contrôle nucléaire type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 17/07/2007 numac 2007011335 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi fixant un cadre juridique pour certains prestataires de services de confiance fermer `relative à la sécurité civile', et dans les articles 3, 6 et 22 de la loi du 15 avril 1994Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/04/1994 pub. 14/10/2011 numac 2011000621 source service public federal interieur Loi relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l'Agence fédérale de Contrôle nucléaire. - Coordination officieuse en langue allemande fermer `relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relatives à l'Agence fédérale de contrôle nucléaire'.

Dans l'avis 62.592/3 du 3 janvier 2018 - qui avait jugé que, dès lors que la version française de l'annexe faisait défaut, une demande d'avis sur ce projet était irrecevable - le Conseil d'Etat avait déjà exposé anticipativement ce qui suit concernant le fondement juridique de l'arrêté en projet : « 3.1. Le fondement juridique de l'arrêté en projet est recherché dans les articles 8 et 9, §§ 2 et 5, de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 08/06/2007 numac 2007000543 source service public federal interieur Loi portant modification de la loi du 15 avril 1994 relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l'Agence fédérale de Contrôle nucléaire type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 17/07/2007 numac 2007011335 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi fixant un cadre juridique pour certains prestataires de services de confiance fermer `relative à la sécurité civile', le cas échéant dans l'article 108 de la Constitution (pouvoir général d'exécution du Roi), combiné avec les dispositions précitées de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 08/06/2007 numac 2007000543 source service public federal interieur Loi portant modification de la loi du 15 avril 1994 relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l'Agence fédérale de Contrôle nucléaire type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 17/07/2007 numac 2007011335 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi fixant un cadre juridique pour certains prestataires de services de confiance fermer.

Sur la base de l'article 8 de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 08/06/2007 numac 2007000543 source service public federal interieur Loi portant modification de la loi du 15 avril 1994 relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l'Agence fédérale de Contrôle nucléaire type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 17/07/2007 numac 2007011335 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi fixant un cadre juridique pour certains prestataires de services de confiance fermer, le Roi peut arrêter les mesures en matière de sécurité civile (1). Il peut notamment : `1° établir un programme de mesures de sécurité civile à appliquer par chaque habitant, par les services publics qu'Il désigne et par tout organisme privé, public ou d'utilité publique. 2° arrêter les mesures relatives à l'identification des risques, à savoir l'inventaire des risques présents sur le territoire national et susceptibles d'être pris en compte par les autorités administratives compétentes dans le cadre de la planification d'urgence.3° arrêter les mesures relatives à la gestion, la coordination ou l'appui interdépartemental ou multidisciplinaire d'événements et de situations d'urgence.4° arrêter les mesures relatives à la préparation de la gestion, de la coordination ou de l'appui interdépartemental ou multidisciplinaire, en ce compris la planification d'urgence et la formation.5° arrêter les normes en matière de ressources en eau d'extinction dont les communes sont tenues de disposer'. Certaines mesures inscrites dans le plan d'urgence relèvent de cette compétence.

Conformément à l'article 9, § 2, de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 08/06/2007 numac 2007000543 source service public federal interieur Loi portant modification de la loi du 15 avril 1994 relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l'Agence fédérale de Contrôle nucléaire type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 17/07/2007 numac 2007011335 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi fixant un cadre juridique pour certains prestataires de services de confiance fermer, le Roi établit des plans d'urgence et d'intervention qui organisent une structure de réponse aux événements et situations d'urgence nécessitant une gestion, une coordination ou un appui à l'échelon national. Le plan d'urgence répond largement à cette définition.

Sur la base de l'article 9, § 5, de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 08/06/2007 numac 2007000543 source service public federal interieur Loi portant modification de la loi du 15 avril 1994 relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l'Agence fédérale de Contrôle nucléaire type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 17/07/2007 numac 2007011335 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi fixant un cadre juridique pour certains prestataires de services de confiance fermer, le Roi peut déterminer les risques qui doivent faire l'objet d'un plan particulier d'urgence et d'intervention dans les communes, les provinces et l'arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale. Cette disposition procure un fondement juridique aux missions confiées aux gouverneurs de province par l'article 2 du projet. 3.2. On n'aperçoit pas, cependant, quelle disposition peut servir de fondement juridique aux `procédures, plans ou analyses complémentaires' que doivent établir les autres responsables visés au point 5.1.2 du plan d'urgence.

Invité à fournir des précisions à ce sujet, le délégué a répondu ce qui suit : `De rechtsgrond hiervoor is artikel 9, § 1 van de wet van 15 mei 2007 : 'De Koning kan de inhoud van de verschillende nood- en interventieplannen, hun wijze van opmaken en hun organisatorische en functionele structuur bepalen.' Deze rechtsgrond werd toegevoegd aan het ontwerp van KB. Wat specifiek de aanvullende procedures, plannen of analyses van de exploitant betreft, bepaalt art. 4, § 1 van de wet van 4 augustus 1996 betreffende het welzijn van de werknemers bij de uitvoering van hun werk het volgende : 'De Koning kan aan de werkgevers en de werknemers alle maatregelen opleggen die nodig zijn voor het welzijn van de werknemers bij de uitvoering van hun werk.' Deze rechtsgrond werd toegevoegd aan het ontwerp van KB. Art. 5, § 1 van dezelfde wet bepaalt bovendien : 'De werkgever treft de nodige maatregelen ter bevordering van het welzijn van de werknemers bij de uitvoering van hun werk.' Deze wet wordt aangevuld door de Codex over het welzijn op het werk van 28 april 2017 : Art. I.2-23. 'De werkgever stelt een intern noodplan op dat van toepassing is voor de bescherming van de werknemers wanneer dit nodig is naar aanleiding van de vaststellingen gedaan ingevolge de risicoanalyse. Dit plan is gesteund op procedures die aangepast zijn aan gevaarlijke situaties en mogelijke ongevallen of incidenten die eigen zijn aan de onderneming of instelling evenals aan de gevallen van geweld van externe oorsprong. Deze procedures hebben betrekking op : 1° de informatie en de instructies betreffende de maatregelen in geval van nood; 2° het alarm- en communicatiesysteem; 3° de veiligheidsoefeningen; 4° de handelingen te stellen bij evacuatie en eerste hulp; 5° de middelen voor de eerste verzorging; 6° de maatregelen om posttraumatische stress te voorkomen of te beperken''.

Si l'article 4 de la loi du 4 août 1996Documents pertinents retrouvés type loi prom. 04/08/1996 pub. 21/10/1999 numac 1999015088 source ministere des affaires etrangeres, du commerce exterieur et de la cooperation internationale Loi portant assentiment au Protocole entre le gouvernement du Royaume de Belgique et le gouvernement de la République française relatif aux allocations de naissance, signé à Bruxelles, le 26 avril 1993 type loi prom. 04/08/1996 pub. 24/07/1997 numac 1996015142 source ministere des affaires etrangeres, du commerce exterieur et de la cooperation au developpement Loi portant approbation de la Convention entre le Royaume de Belgique et la République Arabe d'Egypte tendant à éviter les doubles impositions et à prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu, signée au Caire le 3 janvier 1991 type loi prom. 04/08/1996 pub. 08/06/2005 numac 2005015073 source service public federal affaires etrangeres, commerce exterieur et cooperation au developpement Loi portant assentiment à la Convention entre le Royaume de Belgique et la République gabonaise tendant à éviter la double imposition et à prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune, signée à Bruxelles le 14 janvier 1993 type loi prom. 04/08/1996 pub. 30/06/1998 numac 1998015016 source ministere des affaires etrangeres, du commerce exterieur et de la cooperation au developpement Loi portant approbation de l'Accord sur le Transport routier entre le Royaume de Belgique, la République d'Estonie, la République de Lettonie, la République de Lituanie, le Grand-Duché de Luxembourg et le Royaume des Pays-Bas, signé à Athènes le 11 juin 1992 type loi prom. 04/08/1996 pub. 19/05/1999 numac 1999015018 source ministere des affaires etrangeres, du commerce exterieur et de la cooperation au developpement Loi portant approbation de l'Accord sur le Transport routier entre le Royaume de Belgique, la République d'Estonie, la République de Lettonie, la République de Lituanie, le Grand-Duché de Luxembourg et le Royaume des Pays-Bas, signé à Athènes le 11 juin 1992. - Addendum fermer `relative au bien-être des travailleurs lors de l'exécution de leur travail' semble effectivement pouvoir procurer un fondement juridique pour imposer des obligations aux exploitants mentionnés au premier tiret du point 5.1.2 du plan d'urgence, la question du fondement juridique pour les autres acteurs visés dans ce point subsiste (2). 3.3. D'une manière plus générale, il convient au surplus de constater que le plan d'urgence contient également des limitations de droits fondamentaux. Il s'agit par exemple de l'obligation de quitter le logement ou l'obligation de relogement (temporaire ou définitif) (points 6.3.3.3 et 6.3.4.3 du plan d'urgence).

La limitation des libertés et droits les plus fondamentaux est soumise dans presque tous les cas à un principe de légalité et nécessite dès lors toujours une intervention spécifique du législateur. Même s'il peut être admis que ces limitations de droits fondamentaux, eu égard à leur nature, ne doivent pas être fixées de manière très précise par le législateur lui-même, elles doivent pouvoir reposer sur une délégation du législateur au Roi définie de manière suffisamment précise et suffisamment encadrée. Une simple délégation générale n'est donc pas suffisante; des délégations expresses et spécifiques sont nécessaires (3).

Si l'intention est de maintenir le plan d'urgence dans sa conception actuelle, une base légale plus solide sera nécessaire. » (4) 3.2. Voulant répondre ces observations, les auteurs du projet ont ajouté comme fondement juridique les articles 3 de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 08/06/2007 numac 2007000543 source service public federal interieur Loi portant modification de la loi du 15 avril 1994 relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l'Agence fédérale de Contrôle nucléaire type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 17/07/2007 numac 2007011335 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi fixant un cadre juridique pour certains prestataires de services de confiance fermer, et 3, 6 et 22 de la loi du 15 avril 1994Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/04/1994 pub. 14/10/2011 numac 2011000621 source service public federal interieur Loi relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l'Agence fédérale de Contrôle nucléaire. - Coordination officieuse en langue allemande fermer. Le délégué a défendu ce choix comme suit : « A. Aanvullende procedures, plannen of analyses Een eerste opmerking van de Raad van State betrof de `aanvullende procedures, plannen of analyses' die moeten worden opgesteld door de verantwoordelijken bedoeld in punt 5.1.2 van het noodplan (m.n. de uitbater, de voorzitters van de federale crisiscellen, de gouverneurs en de bevoegde overheid voor de Brusselse agglomeratie, de burgemeesters, de verantwoordelijken voor de operationele disciplines op het terrein, de verantwoordelijken van de federale departementen en van de gefedereerde departementen of gewestelijke crisiscentra, en ten slotte iedere andere openbare of private dienst, instantie of instelling). Het zou volgens de Raad niet duidelijk zijn welke bepaling als rechtsgrond kan gelden voor deze verplichting.

Hoofdstuk 5 van het nieuw nucleair noodplan omschrijft de (multidisciplinaire) voorbereiding die moet worden georganiseerd met het oog op het operationaliseren (uitvoerbaar maken) van het nucleair noodplan, onder algemene coördinatie van het Crisiscentrum, met aanduiding van de aanvullende plannen, procedures en analyses die daartoe, op het niveau van de betrokken actoren, verder moeten worden uitgewerkt.

In het ontwerp van koninklijk besluit wordt als rechtsgrond hiervoor vermeld, artikel 8 van de wet van 15 mei 2007 betreffende de civiele veiligheid. Artikel 8, 1° van voormelde wet bepaalt dat `de Koning inzake de civiele veiligheid de te nemen maatregelen kan vaststellen, waaronder een programma van maatregelen dat moet worden toegepast op elke inwoner, door de openbare diensten die Hij aanduidt en door elk privaat of openbaar organisme of instelling van openbaar nut'.

Bovendien kan Hij op basis van artikel 8, 4° `de maatregelen vaststellen met betrekking tot de voorbereiding van interdepartementaal of multidisciplinair beheer, coördinatie of ondersteuning van gebeurtenissen of noodsituaties, hierin inbegrepen de noodplanning en de opleiding.' Naast de gevallen waarin de grondwetgever of de wetgever bepaalde bevoegdheden aan de uitvoerende macht toewijst, beschikt de uitvoerende macht bovendien over een algemene bevoegdheid om de wetgevende normen uit te voeren. Die bevoegdheid vloeit onder meer voort uit artikel 108 van de Grondwet. Krachtens artikel 3 van de wet van 15 mei 2007 omvat de civiele veiligheid bovendien `alle civiele maatregelen en middelen nodig voor het volbrengen van de opdrachten vermeld in de wet om te allen tijde personen en hun goederen en leefomgeving ter hulp te komen en te beschermen'. Wanneer dit artikel in samenhang wordt gelezen met artikel 108 van de Grondwet, kan worden geargumenteerd dat de Koning - in uitvoering van artikel 3 van de wet betreffende de civiele veiligheid - wel degelijk kan bepalen dat de bij het noodplan betrokken instanties in aanvullende procedures, plannen of analyses moeten voorzien. Ter vervollediging werden artikel 108 van de Grondwet en artikel 3 van de wet van 15 mei 2007 betreffende de civiele veiligheid aan het ontwerp van koninklijk besluit als rechtsgrond toegevoegd.

Tot slot is het zo dat het principe van aanvullende procedures en plannen op het niveau van de bij het plan betrokken instanties, reeds opgenomen werd in het nucleair noodplan, vastgesteld bij KB van 27 september 1991, evenals in het nucleair noodplan, vastgesteld bij KB van 17 oktober 2003. In het huidige ontwerp van noodplan wordt dit, opnieuw binnen het concept van interdepartementale en multidisciplinaire coördinatie, enkel verder gespecificeerd en verduidelijkt.

B. Beschermingsmaatregelen van de bevolking Een tweede en laatste opmerking van de Raad van State betrof de beschermingsmaatregelen van de bevolking voorzien door het noodplan, zoals bijvoorbeeld het verplicht verlaten van de woning of de (tijdelijke of definitieve) verplichte herhuisvesting (punten 6.3.3.3 en 6.3.4.3 van het noodplan). Deze maatregelen zouden een beperking van grondrechten inhouden.

Het is van belang op te merken dat gelijkaardige maatregelen reeds werden opgenomen in het nucleair noodplan van 1991, alsook dat van 2003. Dergelijke beschermingsmaatregelen kunnen enerzijds worden genomen door de overheden van de bijzondere bestuurlijke politie.Zo bepaalt artikel 182 van de wet van 15 mei 2007 betreffende de civiele veiligheid bijvoorbeeld dat `de minister of zijn gemachtigde in geval van dreigende omstandigheden de bevolking, ter verzekering van haar bescherming, kan verplichten zich te verwijderen van plaatsen of streken, die bijzonder blootgesteld, bedreigd of getroffen zijn, en degenen die bij deze maatregelen betrokken zijn een voorlopige verblijfplaats aanwijzen; om dezelfde reden kan hij iedere verplaatsing of elk verkeer van de bevolking verbieden. Dezelfde bevoegdheid wordt toegekend aan de burgemeester.' Daarnaast bepaalt artikel 17 van de wet van 5 augustus 1992 op het politieambt dat `de politiediensten zich bij ramp, onheil of schadegeval in de zin van de wetgeving op de civiele bescherming, zich ter plaatse begeven en de bevoegde bestuurlijke en gerechtelijke overheden waarschuwen. In afwachting dat deze overheden optreden, treffen zij in onderling akkoord alle maatregelen om de in gevaar verkerende personen te redden, het evacueren van personen en goederen te beschermen en plundering te voorkomen.' Artikel 27 van diezelfde wet bepaalt bovendien : `Bij het vervullen van de opdrachten van bestuurlijke politie kunnen de politieambtenaren, bij ernstig en nakend gevaar voor rampen, onheil of schadegevallen of wanneer het leven of de lichamelijke integriteit van personen ernstig wordt bedreigd, zowel `s nachts als overdag gebouwen, bijgebouwen en vervoermiddelen doorzoeken in elk van de volgende gevallen : (...) De ontruiming van die gebouwen of zones evenals van hun onmiddellijke omgeving kan in diezelfde gevallen door een officier van bestuurlijke politie bevolen worden. In deze verschillende gevallen, dient de bevoegde burgemeester zo spoedig mogelijk op de hoogte te worden gebracht alsmede, naargelang de omstandigheden en in de mate van het mogelijke, de persoon die het werkelijk genot heeft van het gebouw, van het vervoermiddel of van de doorzochte zone of van het gebouw of de zone die werd ontruimd.' Artikel 4 van diezelfde wet definieert `officier van bestuurlijke politie' ten slotte als : de provinciegouverneurs, de arrondissementscommissarissen, de burgemeesters en de officieren van de federale politie en van de lokale politie.

Een andere maatregel die zou kunnen worden genomen betreft de opvordering, op basis van artikel 181 van de wet van 15 mei 2007 betreffende de civiele veiligheid.

Anderzijds, wanneer geen specifieke wetsbepaling voorhanden is, kunnen dergelijke beschermingsmaatregelen worden genomen door de overheden van de algemene bestuurlijke politie. In dit geval zal de rechtsgrond gelegen zijn in artikel 134, § 1 en artikel 135, § 2, 5° van de Nieuwe Gemeentewet wat de burgemeester betreft, artikel 128 van de Provinciewet wat de gouverneur betreft, en artikel 11 van de wet van 5 augustus 1992 op het politieambt wat de gouverneur en de minister betreft.

Ter verduidelijking werd aan het verslag aan de Koning de volgende alinea toegevoegd : `Deze beschermingsmaatregelen, die beperkingen kunnen inhouden van grondrechten, kunnen worden opgelegd door de overheden van de algemene of de bijzondere bestuurlijke politie' ». 3.3. En ce qui concerne les procédures, plans ou analyses complémentaires qui doivent être établis par d'autres responsables que les gouverneurs de province et les bourgmestres, mentionnés au point 5.1.2 du plan d'urgence, il avait déjà été exposé dans l'avis 62.592/3 que les articles 8 et 9, §§ 2 et 5, de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 08/06/2007 numac 2007000543 source service public federal interieur Loi portant modification de la loi du 15 avril 1994 relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l'Agence fédérale de Contrôle nucléaire type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 17/07/2007 numac 2007011335 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi fixant un cadre juridique pour certains prestataires de services de confiance fermer ne pouvaient pas procurer un fondement juridique suffisant. L'article 4 de la loi du 4 août 1996Documents pertinents retrouvés type loi prom. 04/08/1996 pub. 21/10/1999 numac 1999015088 source ministere des affaires etrangeres, du commerce exterieur et de la cooperation internationale Loi portant assentiment au Protocole entre le gouvernement du Royaume de Belgique et le gouvernement de la République française relatif aux allocations de naissance, signé à Bruxelles, le 26 avril 1993 type loi prom. 04/08/1996 pub. 24/07/1997 numac 1996015142 source ministere des affaires etrangeres, du commerce exterieur et de la cooperation au developpement Loi portant approbation de la Convention entre le Royaume de Belgique et la République Arabe d'Egypte tendant à éviter les doubles impositions et à prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu, signée au Caire le 3 janvier 1991 type loi prom. 04/08/1996 pub. 08/06/2005 numac 2005015073 source service public federal affaires etrangeres, commerce exterieur et cooperation au developpement Loi portant assentiment à la Convention entre le Royaume de Belgique et la République gabonaise tendant à éviter la double imposition et à prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune, signée à Bruxelles le 14 janvier 1993 type loi prom. 04/08/1996 pub. 30/06/1998 numac 1998015016 source ministere des affaires etrangeres, du commerce exterieur et de la cooperation au developpement Loi portant approbation de l'Accord sur le Transport routier entre le Royaume de Belgique, la République d'Estonie, la République de Lettonie, la République de Lituanie, le Grand-Duché de Luxembourg et le Royaume des Pays-Bas, signé à Athènes le 11 juin 1992 type loi prom. 04/08/1996 pub. 19/05/1999 numac 1999015018 source ministere des affaires etrangeres, du commerce exterieur et de la cooperation au developpement Loi portant approbation de l'Accord sur le Transport routier entre le Royaume de Belgique, la République d'Estonie, la République de Lettonie, la République de Lituanie, le Grand-Duché de Luxembourg et le Royaume des Pays-Bas, signé à Athènes le 11 juin 1992. - Addendum fermer ne peut procurer un fondement juridique que pour les exploitants mentionnés au premier tiret du point 5.1.2, dans la mesure où ces exploitants sont considérés comme des employeurs.

Le Conseil d'Etat ne conteste pas que la préparation nécessaire à la mise en oeuvre du plan d'urgence peut, sur le fond, se concilier avec l'article 8, 1° et 4°, de la loi du 15 mai 2017, comme le soutient le délégué. La question se pose cependant de savoir quelle disposition procurant un fondement juridique permet de faire concrètement intervenir les responsables mentionnés au point 5.1.2 dans cette préparation, en les chargeant d'élaborer des procédures, plans ou analyses complémentaires. Le délégué invoque à cet effet l'article 3 de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 08/06/2007 numac 2007000543 source service public federal interieur Loi portant modification de la loi du 15 avril 1994 relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l'Agence fédérale de Contrôle nucléaire type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 17/07/2007 numac 2007011335 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi fixant un cadre juridique pour certains prestataires de services de confiance fermer, mais cette disposition, dont la formulation a plutôt un caractère général et programmatique, se borne à définir la sécurité civile et à préciser comment les services de celle-ci sont structurés, sans prévoir une quelconque délégation au Roi. Le recours au pouvoir général d'exécution n'offre pas non plus de solution, dès lors qu'aucun élément de la disposition législative concernée ne fait allusion au rôle que les responsables mentionnés au point 5.1.2 du plan d'urgence peuvent jouer lors de son élaboration. En outre, rien ne permet d'exclure qu'un certain nombre des services, instances et organismes publics ou privés, dont il est fait état au point 5.1.2 sont dotés de la personnalité juridique, de sorte que leur imposer de nouvelles tâches requiert en tout état de cause un fondement légal exprès suffisant.

En conclusion, il s'avère qu'il n'y a toujours pas de fondement juridique permettant de déléguer l'élaboration de procédures, plans ou analyses complémentaires à d'autres responsables que les gouverneurs de province et bourgmestres, mentionnés au point 5.1.2 du plan d'urgence. 3.4.1. Certaines mesures de protection de la population prévues par le plan d'urgence sont des mesures contraignantes, qui peuvent être qualifiées de restriction à des droits fondamentaux. Tel est le cas des mesures relatives à l'évacuation de la population et au contrôle de la circulation (points 6.3.3.3 et 6.3.3.4 du plan d'urgence), qui prévoient l'évacuation obligatoire des habitations et le contrôle de l'accès à la zone évacuée, des mesures relatives au contrôle de contamination et décontamination (point 6.3.4.2), en ce qu'elles sont rendues obligatoires, des mesures relatives au relogement temporaire ou définitif des populations évacuées (point 6.3.4.3), en ce qu'elles sont rendues obligatoires, ainsi que de certaines mesures en matière de protection de la chaîne alimentaire (points 6.3.5.2, 6.3.7.1 et 6.3.7.2), en matière de décontamination des zones habitables, de travail ou de loisir (point 6.3.6.1) et des zones de production agricoles et horticoles (point 6.3.7.3) (5).

Le Conseil d'Etat est conscient qu'il est inhérent à un plan d'urgence que l'ampleur précise d'une situation d'urgence nucléaire et radiologique ne puisse être déterminée par anticipation et que, par conséquent, il s'impose de prévoir un arsenal de mesures très divergentes, étant entendu que les mesures qui affectent de manière contraignante la liberté des personnes ne seront mises en oeuvre que si d'autres mesures moins radicales ne paraissent pas adéquates, en ayant égard au devoir de l'autorité de protéger activement ses citoyens contre les effets dommageables d'une telle situation d'urgence. Qui plus est, dans un certain nombre de cas, le caractère contraignant de ces mesures semble même être essentiel pour assurer une protection adéquate de l'ensemble de la communauté.

Il n'en demeure pas moins que, pour différents types de mesures contraignantes analogues qui constituent une restriction des droits fondamentaux, le constituant a, presque toujours, institué un principe de légalité. Il s'ensuit qu'une intervention spécifique du législateur est requise. Comme il a déjà été exposé dans l'avis 62.592/3, il peut être admis, qu'eu égard à leur nature, les limitations de droits fondamentaux qui découlent du plan d'urgence ne doivent pas être fixées d'une manière très précise par le législateur lui-même, mais il n'empêche qu'à tout le moins, leurs éléments essentiels doivent être mentionnés dans la loi et qu'elles doivent reposer sur une délégation du législateur au Roi définie de manière suffisamment précise et suffisamment encadrée. 3.4.2. Les dispositions législatives mentionnées dans le préambule ne satisfont pas non plus au cadre légal requis, évoqué ci-dessus.

L'article 3 de la loi du 15 avril 1994Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/04/1994 pub. 14/10/2011 numac 2011000621 source service public federal interieur Loi relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l'Agence fédérale de Contrôle nucléaire. - Coordination officieuse en langue allemande fermer permet au Roi, à l'exclusion de l'autorité communale, de prendre différentes mesures afin de protéger les travailleurs, la santé publique ou l'environnement et de réglementer l'évacuation de substances radioactives. Tout d'abord, les mesures concernées (6) ne correspondent pas à celles mentionnées dans l'observation 3.4.1. Ensuite, l'habilitation générale permettant de réglementer l'évacuation de substances radioactives ne peut pas être comprise comme une habilitation comportant également des restrictions contraignantes à des droits fondamentaux, en particulier au droit de propriété.

L'article 6 de la loi du 15 avril 1994Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/04/1994 pub. 14/10/2011 numac 2011000621 source service public federal interieur Loi relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l'Agence fédérale de Contrôle nucléaire. - Coordination officieuse en langue allemande fermer habilite le Roi, lorsqu'un événement imprévu met en péril la santé de la population et l'environnement, à prendre à l'égard des producteurs, fabricants, détenteurs, transporteurs ou utilisateurs d'appareils ou substances capables d'émettre des rayonnements ionisants, toutes mesures imposées par les circonstances et destinées à la sauvegarde de la population ou de l'environnement, et également à prescrire toutes mesures propres à écarter les dangers pouvant résulter de la contamination accidentelle de lieux, de matières ou de produits quelconques par des substances radioactives. Considérées dans leur globalité, ces habilitations ne peuvent pas non plus être comprises comme des habilitations comportant également des restrictions contraignantes à des droits fondamentaux.

S'il avait ainsi visé des restrictions à des droits fondamentaux qui, selon la Constitution, ne sont en principe possibles que par ou en vertu de la loi, le législateur aurait dû le mentionner de manière suffisamment expresse, ce qui n'est pas le cas.

L'article 22 de la loi du 15 avril 1994Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/04/1994 pub. 14/10/2011 numac 2011000621 source service public federal interieur Loi relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l'Agence fédérale de Contrôle nucléaire. - Coordination officieuse en langue allemande fermer dispose que l'Agence fédérale de Contrôle nucléaire (ci-après : l'AFCN) assure une mission d'assistance technique à l'élaboration des plans d'urgence que le ministre de l'Intérieur arrête et qu'elle organise une cellule d'intervention pour les cas d'urgence. Cette disposition ne comporte pas d'habilitation au Roi et ne permet pas non plus de prévoir des restrictions contraignantes à des droits fondamentaux.

La combinaison de ces dispositions législatives avec le pouvoir général d'exécution du Roi (article 108 de la Constitution) n'apporte pas non plus de solution, dès lors que cette compétence ne peut en principe pas être utilisée pour imposer des obligations à des tiers sans, qu'à tout le moins, il en soit fait état dans la disposition législative concernée (7). Admettre que les mesures mentionnées au point 3.4.1 pourraient trouver appui dans les principes et dans l'économie générale de ces dispositions législatives (8) reviendrait à étendre la portée de celles-ci dans des proportions que le législateur ne peut pas avoir envisagées (9). 3.4.3. Les dispositions législatives complémentaires proposées par le délégué ne suffisent pas davantage à procurer un fondement juridique aux restrictions à des droits fondamentaux précitées. Il s'agit en effet chaque fois de mesures individuelles que les différentes autorités qui y sont mentionnées peuvent prendre, mais pas de délégations au Roi permettant d'édicter des règles de droit relatives à de telles restrictions à des droits fondamentaux. 3.5. En conclusion, le dispositif en projet ne peut se concrétiser que si, d'une part, un fondement juridique spécifique est créé pour permettre l'élaboration de procédures, plans ou analyses complémentaires par d'autres responsables que les gouverneurs de province et bourgmestres, mentionnés au point 5.1.2 du plan d'urgence et, d'autre part, qu'une délégation au Roi, définie de manière suffisamment précise et suffisamment encadrée soit prévue pour les mesures mentionnées dans l'observation 3.4.1. En ce qui concerne ce dernier point, il faudrait énumérer, d'une manière suffisamment concrète ainsi que complète, les différentes mesures possibles qui peuvent être prises à l'égard de la population.

Si ou aussi longtemps que ce n'est pas possible, les dispositions concernées doivent être omises du projet (et l'article 2, alinéa 3, du projet doit également être adapté en conséquence). 4. Les autres dispositions de l'arrêté en projet trouvent leur fondement juridique dans les articles 8 et 9, §§ 2 et 5, de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 08/06/2007 numac 2007000543 source service public federal interieur Loi portant modification de la loi du 15 avril 1994 relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l'Agence fédérale de Contrôle nucléaire type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 17/07/2007 numac 2007011335 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi fixant un cadre juridique pour certains prestataires de services de confiance fermer. Examen du texte Préambule 5. L'arrêté en projet visant à exécuter partiellement le règlement (Euratom) 2016/52 du Conseil du 15 janvier 2016 `fixant les niveaux maximaux admissibles de contamination radioactive pour les denrées alimentaires et les aliments pour animaux après un accident nucléaire ou dans toute autre situation d'urgence radiologique, et abrogeant le règlement (Euratom) n° 3954/87 et les règlements (Euratom) n° 944/89 et (Euratom) n° 770/90 de la Commission', il convient de faire référence à ce règlement dans un nouveau premier alinéa du préambule. 6. Eu égard aux observations formulées aux points 3.1 à 4, les premier et troisième alinéas du préambule seront omis, de même que la référence à l'article 3 de la loi du 15 mai 2015 faite dans le deuxième alinéa actuel. Si des dispositions procurant le fondement juridique telles que définies dans l'observation 3.5 sont créées, il faudra évidemment les ajouter. 7. Le dixième alinéa actuel doit également viser l'avis 62.592/3 du 3 janvier 2018.

Nouvel article 1er à insérer 8. Dès lors que l'arrêté en projet vise à transposer partiellement la directive 2013/59/Euratom du Conseil du 5 décembre 2013 `fixant les normes de base relatives à la protection sanitaire contre les dangers résultant de l'exposition aux rayonnements ionisants et abrogeant les directives 89/618/Euratom, 90/641/Euratom, 96/29/Euratom, 97/43/Euratom et 2003/122/Euratom' et la directive 2014/87/Euratom du Conseil du 8 juillet 2014 `modifiant la directive 2009/71/Euratom établissant un cadre communautaire pour la sûreté nucléaire des installations nucléaires', il faut inscrire dans le projet un nouvel article 1er, qui fait mention de cette transposition partielle, et renuméroter les articles 1er à 4 actuels du projet. Article 2 9. L'article 2 du projet charge les gouverneurs de province d'effectuer certaines missions.Interrogé sur le point de savoir s'il ne conviendrait pas, à cet égard, de tenir compte de l'autorité chargée d'effectuer ces tâches en ce qui concerne la région bilingue de Bruxelles-Capitale, le délégué a répondu ce qui suit : « Het administratief arrondissement Brussel-Hoofdstad bevindt zich in geen enkele noodplanningszone rond een nucleaire installatie ».

Il est vrai que les zones de planification d'urgence mentionnées au point 7.2.1 du plan d'urgence ne comprennent pas la région bilingue de Bruxelles-Capitale, mais il n'en demeure pas moins qu'il peut se déduire du point 7.2.2 que le plan d'urgence vise également des mesures dans une zone d'extension dont le rayon s'étend jusqu'à 100 kilomètres, et que, par ailleurs, il fait également mention de l'« agglomération bruxelloise ». La question se pose dès lors de savoir s'il ne serait pas préférable que l'article 2 du projet (et aussi le point 5.1.2 du plan d'urgence) fasse expressément mention du haut fonctionnaire visé à l'article 48, alinéa 3, de la loi spéciale du 12 janvier 1989 `relative aux institutions bruxelloises'.

Le greffier, A. Truyens.

Le président, J. Baert. _______ Notes (1) Note 1 de l'avis cité : En vertu de l'article 3 de cette loi, la sécurité civile comprend `l'ensemble des mesures et des moyens civils nécessaires pour accomplir les missions visées par la loi afin de secourir et de protéger en tous temps les personnes, leurs biens et leur espace de vie'.En vertu de l'article 2, 7°, il faut entendre par `mesures civiles' `les mesures de nature non policière et non militaire'. (2) Note 2 de l'avis cité : Eu égard au fait qu'en ce qui concerne les gouverneurs de province, l'article 9, § 5, de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 08/06/2007 numac 2007000543 source service public federal interieur Loi portant modification de la loi du 15 avril 1994 relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l'Agence fédérale de Contrôle nucléaire type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 17/07/2007 numac 2007011335 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi fixant un cadre juridique pour certains prestataires de services de confiance fermer prévoit une délégation explicite, on ne peut admettre simplement que l'on puisse recourir à l'article 9, § 1er, de cette loi pour tous les autres acteurs. (3) Note 3 de l'avis cité : L'avis C.E. 41.963/2 du 17 janvier 2007 sur un avant-projet devenu la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 08/06/2007 numac 2007000543 source service public federal interieur Loi portant modification de la loi du 15 avril 1994 relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l'Agence fédérale de Contrôle nucléaire type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 17/07/2007 numac 2007011335 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi fixant un cadre juridique pour certains prestataires de services de confiance fermer observait d'ailleurs à propos de l'article 8 en projet que la délégation était trop générale et devait, par conséquent, être précisée (Doc. Parl., Chambre, 2006-07, n° 51-2928/001, p. 120). Faisant suite à cette observation, le gouvernement a complété la disposition en projet (voir l'actuel article 8 de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 08/06/2007 numac 2007000543 source service public federal interieur Loi portant modification de la loi du 15 avril 1994 relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l'Agence fédérale de Contrôle nucléaire type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 17/07/2007 numac 2007011335 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi fixant un cadre juridique pour certains prestataires de services de confiance fermer), mais il ne ressort d'aucune des dispositions ajoutées qu'il est possible de limiter des droits fondamentaux comme dans les dispositions précitées du plan d'urgence. (4) Avis CE 62.592/3 du 3 janvier 2018 sur un projet d'arrêté royal `portant fixation du plan d'urgence nucléaire et radiologique pour le territoire belge', observations 3.1 à 3.3. (5) Un certain nombre d'autres mesures de protection, telles que par exemple celles mentionnés aux points 6.3.3.1 (mise à l'abri de la population) et 6.3.3.2 (prise de comprimés d'iode stable) paraissent basées sur la collaboration volontaire de la population et sont limitées aux mesures de nature informative et d'appui organisationnel prises par l'autorité en la matière. (6) Ces mesures sont relatives aux conditions liées à l'importation, à l'exportation, à la production, à la fabrication, à la possession, au transport, au transit, à la mise en vente, à la vente, à la renonciation/abandon à titre onéreux ou gratuit, à la répartition et à l'utilisation à but commercial, industriel, scientifique, médical ou autres d'appareils, d'installations ou de substances capables d'émettre des rayonnements ionisants.Ces conditions liées aux activités susmentionnées peuvent également se rapporter aux accessoires d'appareils et d'installations et au logiciel qui sert à assurer la sécurité et le fonctionnement de ces appareils et installations. (7) Voir à cet égard, l'étude consacrée au pouvoir général d'exécution des lois, des décrets et des ordonnances dans le rapport annuel 2007-08 du Conseil d'Etat, pp.(30) 39-40 (à consulter sur www.raadvst-consetat.be > L'institution > Rapports d'activité). (8) Cass., 18 novembre 1924, Mertz, Pas., 1925, I, p. 25. (9) Voir l'arrêt précité, qui en effet énonce également que « le pouvoir exécutif, dans l'accomplissement de la mission que lui confère l'article [108] de la Constitution, ne peut pas étendre pas plus qu'il ne peut restreindre la portée de la loi ».