COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 179/2021 du 9 décembre 2021 Numéro du rôle : 7431 En cause : la question préjudicielle relative à l'article 74/4bis de la loi du 15 décembre 1980Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/12/1980 pub. 12/04/2012 numac 2012000231 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 15/12/1980 pub. 20/12/2007 numac 2007000992 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer « sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers », posée par la Cour d'appel de Bruxelles.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents L. Lavrysen et P. Nihoul, des juges J.-P. Moerman, T. Giet, R. Leysen, J. Moerman, M. Pâques, Y. Kherbache, T. Detienne, D. Pieters et S. de Bethune, et, conformément à l'article 60bis de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, du président émérite F. Daoût, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président L. Lavrysen, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par arrêt du 8 septembre 2020, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 15 septembre 2020, la Cour d'appel de Bruxelles a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 74/4bis de la loi sur les étrangers viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, en ce qu'une amende est infligée au transporteur qui transporte un citoyen de l'Union qui ne produit pas les documents prévus par l'article 2 de la loi sur les étrangers, mais qui démontre d'une autre manière sa citoyenneté de l'Union, alors que le transporteur qui transporte des citoyens de l'Union disposant des documents prévus par l'article 2 de la loi sur les étrangers ne se voit pas infliger une amende, cependant que l'objectif de l'article 74/4bis de la loi sur les étrangers est atteint dans les deux cas ? ». (...) III. En droit (...) B.1. Le litige au fond porte essentiellement sur la question de savoir si le transporteur aérien en cause a respecté ou non, lors de l'embarquement pour un vol du 9 décembre 2016 de Bucarest vers Brussels South Charleroi, l'obligation de contrôle imposée par l'article 74/4bis de la loi du 15 décembre 1980Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/12/1980 pub. 12/04/2012 numac 2012000231 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 15/12/1980 pub. 20/12/2007 numac 2007000992 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer « sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers » (ci-après : la loi du 15 décembre 1980Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/12/1980 pub. 12/04/2012 numac 2012000231 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 15/12/1980 pub. 20/12/2007 numac 2007000992 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer) à l'égard d'une passagère qui, lors du contrôle aux frontières à l'aéroport de Brussels South Charleroi, a prouvé sa nationalité roumaine en produisant son permis de conduire et une confirmation par l'ambassade de Roumanie.

B.2.1. L'article 74/4bis de la loi du 15 décembre 1980Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/12/1980 pub. 12/04/2012 numac 2012000231 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 15/12/1980 pub. 20/12/2007 numac 2007000992 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer, tel qu'il est applicable au litige soumis au juge a quo, dispose : « § 1er. Le ministre ou son délégué peut infliger une amende administrative de 5.000 EUR au : 1° transporteur aérien public ou privé, pour tout passager qu'il transporte à destination de la Belgique, qui ne possède pas les documents prévus par l'article 2; [...] L'amende administrative peut être réduite conformément à un protocole d'accord préalablement conclu entre le transporteur et le ministre qui a l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers dans ses attributions, ou son délégué.

Le ministre ou son délégué, fixe le montant de l'amende administrative dans le procès-verbal par lequel l'infraction est constatée.

La décision par laquelle une amende administrative est infligée est immédiatement exécutoire, nonobstant tout recours. [...] § 2. Le montant de l'amende administrative est remboursé lorsque le Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides ou le Conseil du Contentieux des étrangers reconnaît la qualité de réfugié ou octroie le statut de protection subsidiaire à l'étranger qui n'est pas en possession des documents requis à l'article 2 et qui a introduit une demande d'asile à la frontière.

Le montant de l'amende administrative est également remboursé si l'intéressé jouit de la protection temporaire conformément aux dispositions du chapitre IIbis. § 3. Si le transporteur ou son représentant reste en défaut de payer ou de consigner immédiatement l'amende administrative, le ministre, ou son délégué, peut décider la retenue du moyen de transport utilisé pour le transport ou d'un autre moyen de transport appartenant au même transporteur.

Les frais et risques entraînés par la retenue du moyen de transport sont à charge du transporteur. § 4. Le moyen de transport reste retenu jusqu'au moment où : 1° le transporteur ou son représentant paye l'amende administrative;2° le transporteur ou son représentant consigne la somme de l'amende administrative à la Caisse des dépôts et consignations;3° le tribunal de première instance décide que l'amende administrative n'est pas due;4° le ministre, ou son délégué, donne l'autorisation de débloquer le moyen de transport de sorte qu'il puisse repartir. § 5. Le transporteur qui conteste la décision du ministre, ou de son délégué, forme appel, à peine de déchéance, dans un délai d'un mois de la notification de la décision devant le tribunal de première instance par voie de requête.

Si le tribunal de première instance déclare recevable et fondé le recours du transporteur, la somme payée ou consignée est restituée ou le moyen de transport retenu est débloqué de sorte qu'il puisse repartir.

Le tribunal de première instance doit statuer dans le mois du dépôt de la requête visée au premier alinéa.

Le texte du premier alinéa est reproduit dans la décision par laquelle une amende administrative est infligée. § 6. Si le transporteur reste en défaut de payer l'amende, la décision du fonctionnaire compétent ou la décision coulée en force de chose jugée du tribunal de première instance est notifiée à l'administration de la Taxe sur la valeur ajoutée, de l'Enregistrement et des Domaines en vue du recouvrement du montant de l'amende administrative. § 7. Si le transporteur ou son représentant a consigné la somme de l'amende administrative à la Caisse des dépôts et consignations et que celui-ci n'a pas introduit de recours auprès du tribunal de première instance dans le délai susmentionné, la somme consignée est dévolue à l'Etat ».

B.2.2. L'article 2 de la loi du 15 décembre 1980Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/12/1980 pub. 12/04/2012 numac 2012000231 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 15/12/1980 pub. 20/12/2007 numac 2007000992 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer dispose : « Est autorisé à entrer dans le Royaume, l'étranger porteur : 1° soit des documents requis en vertu d'un traité international, d'une loi ou d'un arrêté royal;2° soit d'un passeport valable ou d'un titre de voyage en tenant lieu, revêtu d'un visa ou d'une autorisation tenant lieu de visa, valable pour la Belgique, apposé par un représentant diplomatique ou consulaire belge ou par celui d'un Etat partie à une convention internationale relative au franchissement des frontières extérieures, liant la Belgique. Le Ministre ou son délégué peut autoriser à pénétrer en Belgique l'étranger qui n'est porteur d'aucun des documents prévus par l'alinéa précédent, sur la base de modalités déterminées par arrêté royal ».

B.2.3. En ce qui concerne les citoyens de l'Union européenne, l'article 2, alinéa 1er, 1°, de la loi du 15 décembre 1980Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/12/1980 pub. 12/04/2012 numac 2012000231 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 15/12/1980 pub. 20/12/2007 numac 2007000992 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer doit être lu en combinaison avec l'article 41, § 1er, de la même loi, qui fixe les conditions d'entrée qui leur sont applicables.

L'article 41, § 1er, de la loi du 15 décembre 1980Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/12/1980 pub. 12/04/2012 numac 2012000231 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 15/12/1980 pub. 20/12/2007 numac 2007000992 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer dispose : « Le droit d'entrée est reconnu au citoyen de l'Union sur présentation d'une carte d'identité ou d'un passeport, en cours de validité ou s'il peut faire constater ou prouver d'une autre façon sa qualité de bénéficiaire du droit de circuler ou de séjourner librement.

Lorsque le citoyen de l'Union ne dispose pas des documents requis, le ministre ou son délégué lui accorde tous les moyens raisonnables afin de lui permettre d'obtenir ou de se procurer, dans un délai raisonnable, les documents requis ou de faire confirmer ou prouver par d'autres moyens sa qualité de bénéficiaire du droit de circuler et de séjourner librement, avant de procéder à son refoulement ».

B.2.4. La situation de la Roumanie en ce qui concerne les règles relatives à l'espace Schengen est régie par l'article 4 de l'Acte relatif aux conditions d'adhésion à l'Union européenne de la République de Bulgarie et de la Roumanie et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l'Union européenne (ci-après : l'Acte d'adhésion), qui dispose : « 1. Les dispositions de l'acquis de Schengen qui a été intégré dans le cadre de l'Union européenne par le protocole annexé au traité sur l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne (ci-après dénommé ' protocole Schengen '), et les actes fondés sur celles-ci ou qui s'y rapportent, énumérés à l'annexe II, ainsi que tout nouvel acte de cette nature pris avant la date d'adhésion, sont contraignants et s'appliquent en Bulgarie et en Roumanie à compter de la date d'adhésion. 2. Les dispositions de l'acquis de Schengen qui a été intégré dans le cadre de l'Union européenne et les actes fondés sur celles-ci ou qui s'y rapportent et qui ne sont pas visés au paragraphe 1, bien qu'ils soient contraignants pour la Bulgarie et la Roumanie à compter de la date d'adhésion, ne s'appliquent dans chacun de ces Etats qu'à la suite d'une décision du Conseil à cet effet, après qu'il a été vérifié, conformément aux procédures d'évaluation de Schengen applicables en la matière, que les conditions nécessaires à l'application de toutes les parties concernées de l'acquis sont remplies dans l'Etat en question. Le Conseil, après consultation du Parlement européen, statue à l'unanimité de ses membres représentant les gouvernements des Etats membres pour lesquels les dispositions du présent paragraphe ont déjà pris effet et du représentant du gouvernement de l'Etat membre pour lequel ces dispositions doivent prendre effet. Les membres du Conseil représentant le gouvernement de l'Irlande et celui du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord participent à la prise de cette décision dans la mesure où elle a trait aux dispositions de l'acquis de Schengen et aux actes fondés sur celui-ci ou qui s'y rapportent, auxquels ces Etats membres sont parties ».

Le considérant 44 du règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 « concernant un Code de l'Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen) » (ci-après : code frontières Schengen) expose : « En ce qui concerne la Bulgarie, la Croatie, Chypre et la Roumanie, l'article 1er, premier alinéa, l'article 6, paragraphe 5, point a), le titre III, et les dispositions du titre II et de ses annexes faisant référence au SIS et au VIS constituent des dispositions fondées sur l'acquis de Schengen ou qui s'y rapportent, au sens, respectivement, de l'article 3, paragraphe 2, de l'acte d'adhésion de 2003, de l'article 4, paragraphe 2, de l'acte d'adhésion de 2005 et de l'article 4, paragraphe 2, de l'acte d'adhésion de 2011 ».

Sous le titre III du Code frontières Schengen, figure notamment l'article 22, qui prévoit le principe de l'absence de contrôle aux frontières intérieures. Faute d'une décision prise à cet effet par le Conseil sur la base de l'article 4, paragraphe 2, de l'Acte d'adhésion, cette disposition ne s'applique pas à la Roumanie.

B.3.1. La disposition en cause impose aux transporteurs aériens l'obligation de contrôler, lors de l'embarquement, si le passager concerné est en possession des documents requis pour être autorisé à entrer en Belgique et elle prévoit qu'une sanction est infligée en cas de non-respect de cette obligation de contrôle.

Au cours de la discussion du projet de loi qui a abouti à la loi du 8 mars 1995 « modifiant l'article 74/2 de la loi du 15 décembre 1980Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/12/1980 pub. 12/04/2012 numac 2012000231 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 15/12/1980 pub. 20/12/2007 numac 2007000992 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers et y insérant un article 74/4bis nouveau » (ci-après : la loi du 8 mars 1995), laquelle a inséré la disposition en cause dans la loi du 15 décembre 1980Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/12/1980 pub. 12/04/2012 numac 2012000231 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 15/12/1980 pub. 20/12/2007 numac 2007000992 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer, le ministre compétent a précisé : « Le ministre souligne que le projet de loi ne charge pas les transporteurs d'une mission de police. Les transporteurs doivent simplement contrôler les documents de voyage lorsqu'un passager désire utiliser leur moyen de transport pour un voyage international. Lorsque le passager refuse de présenter les documents requis ou ne peut les présenter, il est attendu du transporteur qu'il lui refuse l'accès au moyen de transport » (Doc. parl., Sénat, 1994-1995, n° 1272/2, p. 3).

Et encore : « 6. Nature des contrôles effectués par les sociétés de transport Le contrôle en question n'est pas d'ordre policier mais bien administratif, ainsi qu'il est précisé dans l'exposé des motifs du projet de loi. Les sociétés de transport sont liées par contrat avec leurs passagers. On peut considérer qu'en s'assurant que les passagers sont effectivement en possession des documents de voyage imposés par la loi, le transporteur exécute une partie du contrat (Doc. parl., Chambre, 1994-1995, DOC 48-1709/2, p. 9) ».

Il ressort de l'exposé des motifs du projet de loi qui est devenu la loi du 8 mars 1995 que cette nouvelle disposition a été dictée par le constat qu'« il est très difficile d'amener les sociétés de transport à prendre les précautions nécessaires pour éviter que des immigrants illégaux soient transportés à destination de la Belgique » (Doc. parl., Sénat, 1994-1995, n° 1272/1, p. 3). Le législateur a ainsi prévu un « régime d'amendes administratives immédiatement exécutoires, afin de mettre à la disposition des pouvoirs publics, outre la possibilité de poursuites pénales, un moyen effectif afin d'inciter les transporteurs à respecter leur obligation d'ordre administratif déjà existante - qui consiste dans le contrôle des passagers - et d'éviter que des étrangers illégaux soient transportés à destination du Royaume et introduits dans le pays » (ibid., p. 4).

Il ressort de ces mêmes travaux préparatoires que l'amende administrative poursuit avant tout un but préventif : « le fait que les transporteurs courent le risque de devoir payer pour leurs manquements doit les inciter à prendre les précautions nécessaires pour éviter que des passagers qui ne possèdent pas les documents d'entrée requis soient transportés à destination de la Belgique » (ibid., p. 6). Toujours selon ces mêmes travaux préparatoires, cette disposition poursuit par ailleurs un autre but : « en second lieu, elle vise à réparer les préjudices subis par les autorités suite à l'introduction d'un étranger illégal. A cet égard, l'amende administrative peut être comparée avec un dédommagement forfaitaire.

Il est également évité qu'un flux d'argent illégal se crée, résultant du transport d'étrangers illégaux » (ibid., p. 7). Le ministre compétent a ajouté que cette initiative « vise avant tout les sociétés de transport organisant systématiquement le transport de clandestins dans un but lucratif » (Doc. parl., Chambre, 1994-1995, DOC 48-1709/2, p. 2). B.3.2. La disposition en cause prévoit la possibilité d'infliger une amende administrative pour tout « passager » que le transporteur aérien transporte à destination de la Belgique et qui n'est pas en possession des documents visés à l'article 2 de la loi du 15 décembre 1980. La notion de « passager » n'est pas définie dans la loi du 15 décembre 1980Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/12/1980 pub. 12/04/2012 numac 2012000231 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 15/12/1980 pub. 20/12/2007 numac 2007000992 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer.La disposition en cause figure toutefois sous le titre IIIbis de la loi du 15 décembre 1980Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/12/1980 pub. 12/04/2012 numac 2012000231 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 15/12/1980 pub. 20/12/2007 numac 2007000992 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer « Obligations des transporteurs relatives à l'accès des étrangers au territoire ». A l'article 1er, 1°, de la loi du 15 décembre 1980Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/12/1980 pub. 12/04/2012 numac 2012000231 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 15/12/1980 pub. 20/12/2007 numac 2007000992 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer la notion d'« étranger » est définie comme qualifiant « quiconque ne fournit pas la preuve qu'il possède la nationalité belge ». La disposition en cause s'applique donc également aux transporteurs aériens qui transportent des citoyens de l'Union.

En ce qui concerne les citoyens de l'Union, il ressort de la lecture combinée des articles 2, alinéa 1er, 1°, 41, § 1er, et 74/4bis de la loi du 15 décembre 1980Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/12/1980 pub. 12/04/2012 numac 2012000231 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 15/12/1980 pub. 20/12/2007 numac 2007000992 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer, cités en B.2.1 à B.2.3, qu'un transporteur aérien satisfait à l'obligation imposée par la disposition en cause lorsque, lors de l'embarquement, un passager lui présente une carte d'identité ou un passeport en cours de validité attestant qu'il est un citoyen de l'Union ou toute autre preuve établissant qu'il bénéficie du droit de circuler ou de séjourner librement.

Il appartient au juge a quo d'examiner, dans le cadre du litige qui lui est soumis, si le transporteur aérien a respecté ou non cette obligation.

B.4. Il résulte de ce qui précède que l'interprétation de la disposition en cause par le juge a quo, selon laquelle un passager ne pourrait pas, lors de l'embarquement, fournir au transporteur aérien la preuve qu'il est un citoyen de l'Union au moyen de n'importe quel document attestant qu'il bénéficie du droit de circuler ou de séjourner librement, est manifestement erronée.

La question préjudicielle n'appelle dès lors pas de réponse.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : La question préjudicielle n'appelle pas de réponse.

Ainsi rendu en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 9 décembre 2021.

Le greffier, F. Meersschaut, Le président, L. Lavrysen