COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 46/2020 du 26 mars 2020 Numéro du rôle : 7017 En cause : la question préjudicielle relative à l'article 2, alinéa 1er, 7°, de la loi du 11 avril 1995 « visant à instituer ' la charte ' de l'assuré social », posée par la Cour du travail de Bruxelles.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents F. Daoût et A. Alen, et des juges L. Lavrysen, J.-P. Moerman, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, T. Giet, R. Leysen, J. Moerman et M. Pâques, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président F. Daoût, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par arrêt du 3 octobre 2018, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 8 octobre 2018, la Cour du travail de Bruxelles a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 2, 7°, de la loi du 11 avril 1995 [visant à instituer ' la charte ' de l'assuré social], lu en combinaison avec l'article 2, 1°, a) et e) de cette loi ainsi qu'avec l'article 21 de la loi du 29 juin 1981 établissant les principes généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés, viole-t-il les articles 10, 11 et 23, alinéa 3, 2°, de la Constitution, lus isolément ou en combinaison avec l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme, en ce qu'il implique que la personne qui sollicite une prestation d'aide sociale ou de sécurité sociale à charge d'une institution de sécurité sociale ou d'une institution coopérante de droit privé peut se prévaloir de la ' charte ' de l'assuré social, notamment lorsqu'elle met en cause la responsabilité de ces institutions, alors que la personne qui sollicite l'aide juridique de seconde ligne ne peut pas vis-à-vis du bureau d'aide juridique de l'Ordre des avocats, notamment lorsqu'elle entend mettre en cause sa responsabilité, se prévaloir de cette ' charte ', créant ainsi une différence de traitement entre personnes qui se trouvent dans des situations comparables ? ». (...) III. En droit (...) B.1. La question préjudicielle porte sur l'article 2, alinéa 1er, 7°, de la loi du 11 avril 1995 « visant à instituer ' la charte ' de l'assuré social » (ci-après : la loi du 11 avril 1995), lu en combinaison avec l'article 2, alinéa 1er, 1°, a) et e), de la même loi.

L'article 2, alinéa 1er, de la loi du 11 avril 1995 dispose : « Pour l'exécution et l'application de la présente loi et de ses mesures d'exécution, on entend par : 1° ' sécurité sociale ' : a) l'ensemble des branches reprises à l'article 21 de la loi du 29 juin 1981 établissant les principes généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés, y compris celles de la sécurité sociale des marins de la marine marchande et des ouvriers mineurs; [...] e) l'ensemble des branches du régime d'aide sociale constitué par les allocations aux handicapés, le droit à un minimum de moyens d'existence, l'aide sociale, les prestations familiales garanties et le revenu garanti aux personnes âgées; [...] 7° ' assurés sociaux ' : les personnes physiques qui ont droit à des prestations sociales, qui y prétendent ou qui peuvent y prétendre, leurs représentants légaux et leurs mandataires; [...] ».

B.2.1. La Cour est interrogée sur la compatibilité de la disposition en cause avec les articles 10, 11 et 23, alinéa 3, 2°, de la Constitution, lus isolément ou en combinaison avec l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme, en ce qu'elle créerait une différence de traitement entre des personnes qui se trouvent dans des situations comparables, à savoir d'une part, « la personne qui sollicite une prestation d'aide sociale ou de sécurité sociale à charge d'une institution de sécurité sociale ou d'une institution coopérante de droit privé, qui peut se prévaloir de la ' charte ' de l'assuré social, notamment lorsqu'elle met en cause la responsabilité de ces institutions », et, d'autre part, « la personne qui sollicite l'aide juridique de seconde ligne [, qui] ne peut pas vis-à-vis du bureau d'aide juridique de l'Ordre des avocats, notamment lorsqu'elle entend mettre en cause sa responsabilité, se prévaloir de cette ' charte ' ».

B.2.2. Il ressort des faits de la cause soumise au juge a quo et des motifs de la décision de renvoi que ce juge, saisi d'une demande visant à mettre en cause la responsabilité civile du bureau d'aide juridique, se demande s'il ne serait pas pertinent, pour apprécier le comportement éventuellement fautif de ce dernier, de tenir compte des garanties de la « charte » de l'assuré social.

La question préjudicielle concerne dès lors les relations de la personne qui sollicite l'aide juridique de deuxième ligne avec le bureau d'aide juridique, et notamment une éventuelle mise en cause de la responsabilité de ce dernier.

La Cour limite son examen à cette hypothèse.

Quant à la demande de mesures d'instruction B.3.1. Dans son mémoire, l'appelant devant le juge a quo invite la Cour à exercer ses pouvoirs d'instruction et d'investigation en demandant à l'Ordre des avocats du barreau de Bruxelles de lui fournir plusieurs données chiffrées relatives à l'aide juridique, ainsi qu'à procéder à l'audition des associations qui composent la plate-forme « Justice pour tous ».

B.3.2. Selon l'article 91, alinéa 1er, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, la Cour dispose des « pouvoirs d'instruction et d'investigation les plus étendus », dont certains sont énoncés à l'alinéa 2 de cette disposition. La Cour peut exclusivement faire usage de ces pouvoirs d'instruction et d'investigation lorsque ceux-ci sont nécessaires à la solution des questions juridiques qu'elle doit trancher. Une mesure d'instruction n'est utile qu'en ce qu'il est possible de constater des éléments matériels pertinents pour statuer sur un recours en annulation, une question préjudicielle ou un incident.

B.3.3. La question préjudicielle porte, comme il est dit en B.2, sur la différence de traitement entre, d'une part, la personne qui sollicite l'aide juridique de deuxième ligne vis-à-vis du bureau d'aide juridique et, d'autre part, l' « assuré social » vis-à-vis d'une institution de sécurité sociale au sens de la loi du 11 avril 1995. L'examen de la constitutionnalité de cette différence de traitement ne nécessite pas de connaître des données quantitatives sur le recours à l'aide juridique ni d'auditionner des personnes qui émettent des critiques sur le fonctionnement concret de l'aide juridique de deuxième ligne. Par conséquent, il n'y a pas lieu de faire droit à la demande de mesures d'instruction.

Quant au fond B.4. L'article 23, alinéa 3, 2°, de la Constitution garantit le droit de chacun à l'aide juridique.

L'article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne des droits de l'homme garantit à tout justiciable le droit de bénéficier d'un procès équitable, ce qui peut impliquer l'assistance d'un conseil pour la comparution devant une juridiction lorsque les circonstances de l'espèce font apparaître comme très improbable que la personne concernée puisse défendre utilement sa propre cause (C.E.D.H, 9 octobre 1979, Airey c. Irlande, § 26; 15 février 2005, Steel et Morris c. Royaume-Uni, § § 61-63). B.5. Il ne ressort ni de la motivation de la décision de renvoi ni de la formulation de la question préjudicielle en quoi la disposition en cause pourrait violer l'article 23, alinéa 3, 2°, de la Constitution, qui garantit le droit à l'aide juridique.

La Cour se limite par conséquent à examiner la compatibilité de la disposition en cause avec les articles 10 et 11 de la Constitution, lus isolément ou en combinaison avec l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme.

B.6. Le principe d'égalité et de non-discrimination n'exclut pas qu'une différence de traitement soit établie entre des catégories de personnes, pour autant qu'elle repose sur un critère objectif et qu'elle soit raisonnablement justifiée.

L'existence d'une telle justification doit s'apprécier en tenant compte du but et des effets de la mesure critiquée ainsi que de la nature des principes en cause; le principe d'égalité et de non-discrimination est violé lorsqu'il est établi qu'il n'existe pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé.

B.7. Afin de décider si la disposition en cause est compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution, la Cour doit examiner si la personne qui sollicite l'aide juridique de deuxième ligne serait dans une situation comparable à celle d'un « assuré social » au sens de l'article 2, alinéa 1er, 7°, de la « charte » de l'assuré social, dans le cadre de ses relations vis-à-vis du bureau d'aide juridique, qui serait lui-même comparable à une « institution de sécurité sociale » au sens de l'article 2, alinéa 1er, 2°, de la « charte » de l'assuré social.

B.8.1. En instituant la « charte » de l'assuré social, le législateur entendait instaurer pour les assurés sociaux un système garantissant la sécurité juridique. Il poursuivait le but de « réaliser une meilleure prise en charge de l'assuré social dont l'exercice des droits requiert trois conditions préalables : connaître l'existence du droit, vouloir en bénéficier, pouvoir en demander l'application » (Doc. parl., Chambre, S.E. 1991-1992, n° 353/1, pp. 1-2). « Il n'est que normal de faire bénéficier de leurs droits sociaux les gens qui ne les connaissent pas. L'importance de ce triple préalable est fondamentale en ce qui concerne l'accès à la sécurité sociale. Un accès optimal et une meilleure transparence sont indispensables à un fonctionnement efficace de la sécurité sociale » (ibid., p. 1). « Cette ' charte ' doit non seulement améliorer pour les bénéficiaires de prestations sociales la possibilité d'exercer leurs droits vis-à-vis de l'administration mais prioritairement permettre de lutter contre la pauvreté et la précarité. En effet, les problèmes les plus cruciaux sont les difficultés que rencontrent les plus pauvres et les plus démunis à faire reconnaître leurs droits » (ibid., p. 2).

Pour définir le champ d'application de la loi instituant la « charte » de l'assuré social, le législateur a repris les définitions inscrites à l'article 2 de la loi du 15 janvier 1990Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/01/1990 pub. 08/07/2010 numac 2010000396 source service public federal interieur Loi relative à l'institution et à l'organisation d'une Banque-Carrefour de la Sécurité sociale. - Coordination officieuse en langue allemande fermer « relative à l'institution et à l'organisation d'une Banque-carrefour de la sécurité sociale » (ibid., p. 4).

B.8.2.1. En vertu de l'article 2, alinéa 1er, 7°, de la loi du 11 avril 1995, tel qu'il a été remplacé par l'article 2, E), de la loi du 25 juin 1997Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/06/1997 pub. 13/09/1997 numac 1997022622 source ministere des affaires sociales, de la sante publique et de l'environnement Loi modifiant la loi du 11 avril 1995 visant à instituer la charte de l'assuré social fermer « modifiant la loi du 11 avril 1995 visant à instituer la ' charte ' de l'assuré social » (ci-après : la loi du 25 juin 1997Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/06/1997 pub. 13/09/1997 numac 1997022622 source ministere des affaires sociales, de la sante publique et de l'environnement Loi modifiant la loi du 11 avril 1995 visant à instituer la charte de l'assuré social fermer), il faut entendre par « assuré social » : « Les personnes physiques qui ont droit à des prestations sociales, qui y prétendent ou qui peuvent y prétendre, leurs représentants légaux et leurs mandataires ».

Les prestations sociales visent des prestations de sécurité sociale, telles qu'elles sont énumérées à l'article 2, alinéa 1er, 1°, de la loi du 11 avril 1995.

B.8.2.2. Les travaux préparatoires de la loi du 25 juin 1997Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/06/1997 pub. 13/09/1997 numac 1997022622 source ministere des affaires sociales, de la sante publique et de l'environnement Loi modifiant la loi du 11 avril 1995 visant à instituer la charte de l'assuré social fermer exposent que « les assurés sociaux sont donc les personnes physiques qui ont droit à des prestations sociales, qui y prétendent ou qui peuvent y prétendre, pour autant [qu'elles] agissent en cette qualité » et qu'« une définition de l'assuré social permet, de plus, de décrire clairement le champ d'application ratione personae de la ' Charte ' » (Doc. parl., Chambre, 1996-1997, n° 907/1, p. 4).

Le rapport indique également qu'« une définition de la notion ' assuré social ' est ajoutée, pour mieux définir le champ d'application de la ' charte ' » (Doc. parl., Chambre, 1996-1997, n° 907/5, p. 3).

B.8.3. Les travaux préparatoires de l'article 2 de la loi du 10 mars 2005Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/03/2005 pub. 06/06/2005 numac 2005022326 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi modifiant l'article 2 de la loi du 11 avril 1995 visant à instituer la « charte de l'assuré social » fermer « modifiant l'article 2 de la loi du 11 avril 1995 visant à instituer la ' charte ' de l'assuré social » (ci-après : la loi du 10 mars 2005Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/03/2005 pub. 06/06/2005 numac 2005022326 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi modifiant l'article 2 de la loi du 11 avril 1995 visant à instituer la « charte de l'assuré social » fermer), qui a ajouté les mots « l'aide sociale, » dans l'article 2, alinéa 1er, 1°, e), de la loi du 11 avril 1995, indiquent que cette modification visait à « combler [...] une lacune de la loi », de sorte que la « charte » s'applique également à la matière de l'aide sociale proprement dite, et que « telle était l'intention des auteurs de la proposition de loi initiale » (Doc. parl., Chambre, S.E. 2003, DOC 51-0159/001, p. 4). Il était constaté également que « le droit à l'assurance et à l'aide sociale est un droit individuel qui est ouvert dès que la situation est dûment constatée » (ibid., p. 5). Dans l'intention de l'auteur de la proposition de loi devenue la loi du 10 mars 2005Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/03/2005 pub. 06/06/2005 numac 2005022326 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi modifiant l'article 2 de la loi du 11 avril 1995 visant à instituer la « charte de l'assuré social » fermer, l'expression « aide sociale » « a le même sens que dans la loi [du] 8 juillet 1976 organique des centres publics d'aide sociale » (Doc. parl., Chambre, 2003-2004, DOC 51-0159/002, p. 5).

B.8.4. Il découle des travaux préparatoires cités en B.8.1 et B.8.2 qu'en instituant la « charte » de l'assuré social, le législateur a voulu renforcer la protection juridique des assurés sociaux dès lors qu'ils font valoir un droit relevant de la sécurité sociale. La notion de sécurité sociale est définie à l'article 2, alinéa 1er, 1°, de la loi du 11 avril 1995, les institutions de sécurité sociale étant définies par le 2° de cette disposition et les assurés sociaux étant définis par le 7° de cette disposition. Le législateur a entendu établir ainsi un ensemble de règles spécifiques pour des prestations de sécurité sociale qui entrent dans le champ d'application défini par les dispositions précitées, et qui n'englobent pas l'aide juridique.

B.9.1. Le système d'aide juridique de deuxième ligne vise à permettre l'accès à la justice des justiciables qui ne disposent pas de moyens financiers suffisants pour s'acquitter des frais et honoraires liés à leur propre défense.

Aux termes de l'article 508/1, 2°, du Code judiciaire, l'aide juridique de deuxième ligne est : « L'aide juridique accordée à une personne physique sous la forme d'un avis juridique circonstancié ou l'assistance juridique dans le cadre ou non d'une procédure ou l'assistance dans le cadre d'un procès y compris la représentation au sens de l'article 728 ».

L'aide juridique de deuxième ligne partiellement ou entièrement gratuite est organisée par les articles 508/7 et suivants du Code judiciaire.

B.9.2. Conformément à l'article 508/7, alinéa 1er, du Code judiciaire, le Conseil de l'Ordre des avocats établit, au sein de chaque barreau, un bureau d'aide juridique selon les modalités et les conditions qu'il détermine.

L'Ordre des avocats établit, selon les modalités et conditions qu'il détermine, une liste des avocats désireux d'accomplir à titre principal ou à titre accessoire des prestations au titre de l'aide juridique de deuxième ligne organisée par le bureau d'aide juridique et tient cette liste à jour (article 508/7, alinéa 3, du Code judiciaire).

La loi du 19 mars 2017Documents pertinents retrouvés type loi prom. 19/03/2017 pub. 31/03/2017 numac 2017011424 source service public federal justice Loi instituant un fonds budgétaire relatif à l'aide juridique de deuxième ligne fermer crée un « Fonds budgétaire relatif à l'aide juridique de deuxième ligne » auprès du Service public fédéral Justice (article 2). Ce Fonds est alimenté par des contributions perçues dans le cadre de procédures judiciaires (article 4), et les recettes de ce Fonds sont utilisées pour financer les indemnités des avocats chargés de l'aide juridique de deuxième ligne ainsi que les frais liés à l'organisation des bureaux d'aide juridique (article 3).

B.9.3. L'aide juridique constitue, pour les personnes qui ne disposent pas de moyens suffisants pour assumer les frais liés à la conduite d'une procédure juridictionnelle, un élément fondamental du droit au procès équitable.

Toutefois, comme la Cour l'a jugé par son arrêt n° 77/2018 du 21 juin 2018, l'accès à l'aide juridique de deuxième ligne peut être subordonné à la preuve que le demandeur ne dispose pas de moyens d'existence suffisants pour rémunérer les services de son avocat et pour s'acquitter des frais judiciaires selon les règles et barèmes applicables. De la sorte, la jouissance du droit à l'aide juridique de deuxième ligne est réservée aux justiciables qui ne peuvent, en considération de leurs moyens d'existence, supporter eux-mêmes les frais liés à leur défense en justice.

Le justiciable qui entend faire appel à l'aide juridique et à l'assistance judiciaire sait qu'il doit, pour bénéficier de ce droit, prouver qu'il est dans les conditions établies par le législateur pour y accéder, qui sont vérifiées par les bureaux d'aide juridique (article 508/13 du Code judiciaire).

B.9.4. Le bureau d'aide juridique rejette les demandes manifestement irrecevables ou manifestement non fondées (article 508/14, alinéa 6, du Code judiciaire). Toute décision de refus est motivée et sa notification doit contenir les informations utiles pour introduire le recours prévu à l'article 508/16 (article 508/15 du Code judiciaire) qui peut, dans le mois de la notification, être introduit auprès du tribunal du travail (article 580, 18°, du Code judiciaire).

B.9.5. Compte tenu de ce qui précède, l'aide juridique de deuxième ligne, à laquelle recourt le justiciable qui est dans les conditions précitées, et qui est financée en partie par des contributions perçues dans le cadre de procédures judiciaires, relève d'un régime qui se distingue fondamentalement de ceux applicables aux prestations de sécurité sociale au sens de la loi du 11 avril 1995.

B.10. Il découle de ce qui précède que les catégories de personnes mentionnées dans la question préjudicielle ne sont pas dans des situations suffisamment comparables, de sorte que la différence de traitement sur laquelle la Cour est interrogée n'est pas incompatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution, lus isolément ou en combinaison avec l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme.

B.11. La question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : L'article 2, alinéa 1er, 7°, de la loi du 11 avril 1995 « visant à instituer la ' charte ' de l'assuré social » ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution, lus isolément ou en combinaison avec l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme.

Ainsi rendu en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 26 mars 2020.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux Le président, F. Daoût