COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 89/2008 du 11 juin 2008 Numéro du rôle : 4266 En cause : la question préjudicielle relative à l'article 29, § 1er, 2°, de la loi du 21 mars 1991Documents pertinents retrouvés type loi prom. 21/03/1991 pub. 09/01/2013 numac 2012000673 source service public federal interieur Loi portant réforme de certaines entreprises publiques économiques. - Coordination officieuse en langue allemande type loi prom. 21/03/1991 pub. 18/01/2016 numac 2015000792 source service public federal interieur Loi portant réforme de certaines entreprises publiques économiques. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer portant réforme de certaines entreprises publiques économiques, posée par le Conseil d'Etat.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents M. Melchior et M. Bossuyt, et des juges P. Martens, R. Henneuse, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels et T. Merckx-Van Goey, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président M. Melchior, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par arrêt n° 173.140 du 3 juillet 2007 en cause de Jean-Pierre Maes contre la SA de droit public « La Poste », dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 13 juillet 2007, le Conseil d'Etat a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 29, § 1er, 2°, de la loi du 21 mars 1991Documents pertinents retrouvés type loi prom. 21/03/1991 pub. 09/01/2013 numac 2012000673 source service public federal interieur Loi portant réforme de certaines entreprises publiques économiques. - Coordination officieuse en langue allemande type loi prom. 21/03/1991 pub. 18/01/2016 numac 2015000792 source service public federal interieur Loi portant réforme de certaines entreprises publiques économiques. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer portant réforme de certaines entreprises publiques économiques, ne viole-t-il pas les articles 10 et 11 de la Constitution s'il doit être interprété en ce sens qu'il n'autorise pas le recrutement de managers de gestion des ressources humaines (« GRH ») par voie contractuelle, en combinaison avec l'article 4, § 1er, 4°, de la loi du 22 juillet 1993 portant certaines mesures en matière de fonction publique et l'article 2, § 1er, 4°, de l'arrêté royal du 22 décembre 2000 fixant les principes généraux du statut administratif et pécuniaire des agents de l'Etat applicables au personnel des services des Gouvernements de Communauté et de Région et des Collèges de la Commission communautaire commune et de la Commission communautaire française ainsi qu'aux personnes morales de droit public qui en dépendent, qui sont formulés de manière similaire et dont les travaux préparatoires et le rapport au Roi indiquent clairement que les managers GRH peuvent être recrutés par voie contractuelle ? ». (...) III. En droit (...) Quant à la disposition en cause B.1.1. L'article 29, § 1er, de la loi du 21 mars 1991Documents pertinents retrouvés type loi prom. 21/03/1991 pub. 09/01/2013 numac 2012000673 source service public federal interieur Loi portant réforme de certaines entreprises publiques économiques. - Coordination officieuse en langue allemande type loi prom. 21/03/1991 pub. 18/01/2016 numac 2015000792 source service public federal interieur Loi portant réforme de certaines entreprises publiques économiques. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer « portant réforme de certaines entreprises publiques économiques » dispose : « Les membres du personnel d'une entreprise publique autonome sont recrutés et employés en vertu du cadre et du statut du personnel arrêtés par le conseil d'administration ou, le cas échéant, le Roi, conformément au présent titre.

Toutefois, une entreprise publique autonome peut recruter et employer du personnel en vertu d'un contrat de travail soumis à la loi du 3 juillet 1978Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/07/1978 pub. 12/03/2009 numac 2009000158 source service public federal interieur Loi relative aux contrats de travail type loi prom. 03/07/1978 pub. 03/07/2008 numac 2008000527 source service public federal interieur Loi relative aux contrats de travail Coordination officieuse en langue allemande fermer relative aux contrats de travail, afin : [...] 2° d'exécuter des tâches nécessitant une connaissance ou expérience de haute qualification; [...] ».

B.1.2. Le Conseil d'Etat interroge la Cour sur la compatibilité de la disposition en cause avec les articles 10 et 11 de la Constitution si elle devait être interprétée comme n'incluant pas, parmi les tâches nécessitant une connaissance ou expérience de haute qualification, les fonctions de managers en gestion des ressources humaines et, partant, comme n'autorisant pas le recrutement par voie contractuelle de managers en gestion des ressources humaines au sein des entreprises publiques autonomes.

Quant à la recevabilité de la question préjudicielle B.2.1. La partie requérante devant le Conseil d'Etat conteste la recevabilité de la question préjudicielle au motif que la réponse de la Cour serait sans incidence sur la solution du litige soumis au Conseil d'Etat.

B.2.2. La question préjudicielle présente un intérêt pour la solution du litige pendant devant le Conseil d'Etat au motif que lui est notamment soumise la question de savoir si la disposition en cause doit s'interpréter comme autorisant le recrutement, par la voie contractuelle, de managers en gestion des ressources humaines.

B.2.3. L'exception est rejetée.

Quant à la recevabilité du mémoire en intervention B.3.1. Selon le Conseil des ministres, le mémoire de la partie intervenante est irrecevable au motif que cette partie ne justifie pas de l'intérêt requis.

B.3.2. L'article 87, § 1er, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 dispose : « Lorsque la Cour d'arbitrage statue, à titre préjudiciel, sur les questions visées à l'article 26, toute personne justifiant d'un intérêt dans la cause devant la juridiction qui ordonne le renvoi, peut adresser un mémoire à la Cour dans les trente jours de la publication prescrite par l'article 74. Elle est, de ce fait, réputée partie au litige ».

B.3.3. Ainsi que l'observe le Conseil des ministres, la Cour a d'abord considéré que la simple qualité de partie à une procédure analogue à celle dont la Cour est saisie à titre préjudiciel ne suffisait pas pour établir l'intérêt à intervenir dans une procédure sur question préjudicielle (entre autres arrêt n° 82/95, B.1.2).

Dans l'arrêt n° 56/93, la Cour a donné à sa position une justification de principe, à l'occasion d'une exception d'inconstitutionnalité soulevée à l'encontre de l'article 87, § 1er : « Dès lors qu'il limitait la portée de l'arrêt rendu sur question préjudicielle au litige à l'occasion duquel a été posée la question, le législateur pouvait limiter l'intervention devant la Cour aux personnes pouvant intervenir dans ce litige. Sans doute est-il exact que l'arrêt rendu sur question préjudicielle pourrait avoir un effet indirect sur des litiges comparables puisque le juge saisi pourrait estimer ne pas devoir poser une question à la Cour parce que celle-ci a déjà statué sur une question ayant le même objet. Rien n'empêche cependant les parties de développer des arguments devant ce juge pour le convaincre de poser à son tour une question à la Cour » (B.2.7).

B.3.4. Dans des arrêts ultérieurs, la Cour a toutefois nuancé son point de vue et a accepté l'intérêt dans une procédure analogue, à savoir : - lorsque cette procédure a été arrêtée pour une durée indéterminée dans l'attente de la réponse à la question préjudicielle soumise à la Cour par un autre juge (arrêt n° 126/2000, B.1.2) ou par le même juge dans une autre affaire (arrêt n° 55/99, B.1.2; arrêt n° 57/2002, A.1; arrêt n° 141/2006, B.3.2); - lorsque le requérant en intervention a simplement demandé, dans une procédure analogue, qu'une question préjudicielle soit posée concernant le même problème, et donc sans qu'une décision judiciaire ne soit intervenue en vue de suspendre la procédure en attendant une décision de la Cour (arrêt n° 13/2004, B.2.2); - lorsque le requérant en intervention fait simplement valoir que son affaire, qui a un objet identique à celui qui est soumis au juge a quo, ne saurait être jugée avant que la Cour ait répondu à la question préjudicielle, de sorte qu'il ne peut pas demander utilement qu'une question préjudicielle soit posée à la Cour afin de se joindre à la procédure pendante devant celle-ci (arrêt n° 73/2006, B.2.3); - et même lorsque le requérant en intervention fait simplement valoir que son conseil d'administration a décidé d'intenter une procédure analogue avec l'intention de demander au tribunal compétent de poser la même question préjudicielle (arrêt n° 162/2005, A.12 et B.2.2).

La Cour a néanmoins maintenu, dans son arrêt n° 82/2005, le principe qu'une affaire analogue devait déjà être pendante. La circonstance qu'un arrêt de la Cour pourrait avoir une influence sur la décision d'un juge saisi ultérieurement de questions analogues n'est pas non plus de nature à justifier cet intérêt, car il peut en être ainsi de tout justiciable (B.2.3).

B.3.5. Si la Cour doit éviter que n'interviennent devant elles des personnes qui n'ont qu'un intérêt hypothétique aux questions qui lui sont posées, elle doit avoir égard à l'autorité de chose jugée renforcée qui découle de l'article 26, § 2, alinéa 2, 2°, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 et se soucier de ne pas multiplier les questions préjudicielles portant sur des problèmes identiques. En permettant que toute personne justifiant d'un intérêt puisse demander l'annulation d'une disposition dont la Cour, statuant sur question préjudicielle, a constaté qu'elle violait la Constitution, l'article 4, alinéa 2, introduit dans la loi spéciale du 6 janvier 1989 par la loi spéciale du 9 mars 2003, a accru l'effet que peut avoir un arrêt préjudiciel sur des personnes qui n'étaient pas parties à cet arrêt.

B.3.6. Il convient donc d'admettre que justifient d'un intérêt à intervenir devant la Cour les personnes qui font la preuve suffisante de l'effet direct que peut avoir sur leur situation personnelle la réponse que va donner la Cour à une question préjudicielle.

B.3.7. En l'espèce, la partie intervenante a saisi le Conseil d'Etat d'un recours en annulation de la décision de révocation prise à son encontre par la société anonyme de droit public « La Poste ». En outre, la partie adverse devant le Conseil d'Etat a sollicité du Conseil d'Etat qu'il pose à la Cour une question préjudicielle identique à celle qui fait l'objet de la présente affaire.

Compte tenu de ces circonstances, cette personne justifie d'un intérêt suffisant à intervenir dans la présente procédure.

B.3.8. L'exception est rejetée.

Quant au fond B.4. Dans l'interprétation retenue par le juge a quo, la disposition en cause crée une différence de traitement entre les entreprises publiques autonomes, soumises à la disposition en cause, et les administrations et les personnes morales de droit public régies par l'arrêté royal du 22 décembre 2000 « fixant les principes généraux du statut administratif et pécuniaire des agents de l'Etat applicables au personnel des services des Gouvernements de Communauté et de Région et des Collèges de la Commission communautaire commune et de la Commission communautaire française ainsi qu'aux personnes morales de droit public qui en dépendent » (ci-après : l'arrêté royal du 22 décembre 2000) et par la loi du 22 juillet 1993 « portant certaines mesures en matière de fonction publique » (ci-après : la loi du 22 juillet 1993).

B.5.1. L'article 2, § 1er, de l'arrêté royal du 22 décembre 2000 dispose : « Sans préjudice du paragraphe 2, il est exclusivement satisfait aux besoins en personnel par des agents soumis aux dispositions du présent arrêté.

Toutefois, des personnes peuvent être engagées sous contrat de travail aux fins exclusives : [...] 4° de pourvoir à l'exécution de tâches exigeant des connaissances particulières ou une expérience large de haut niveau, toutes les deux pertinentes pour les tâches à exécuter ». B.5.2. Le rapport au Roi précédant cet arrêté royal précise à cet égard : « Afin de permettre aux services de faire appel, dans le cadre d'un recrutement axé sur les compétences particulières, à du personnel hautement qualifié dont la mission n'est pas à ce point particulière qu'elle puisse être rangée sous la notion ' mission spécifique ', il est proposé d'ajouter à l'article 2, § 1er, une quatrième possibilité d'exception. A titre de précision, il est possible, comme exemple de tâches qui requièrent des connaissances particulières ou une large expérience de haut niveau, de faire référence aux catégories suivantes de personnel : personnel d'encadrement TIC, fonctions de management et fonctions GRH. L'ajout de ce dernier terrain d'exception est donc nécessaire pour que l'Etat demeure en mesure de faire appel aux connaissances et compétences présentes dans la société requises dans un environnement complexe, de haut développement et évoluant rapidement afin de pouvoir continuer à garantir un service de qualité » (Moniteur belge , 9 janvier 2001, p. 422).

B.6.1. L'article 4, § 1er, 4°, de la loi du 22 juillet 1993, tel qu'il a été modifié par la loi du 26 mars 2001, dispose : « Par dérogation à l'article 3, dans les administrations et autres services des ministères fédéraux dans les institutions publiques de sécurité sociale visées à l'article 3, § 2, de l'arrêté royal du 3 avril 1997 portant des mesures en vue de la responsabilisation des institutions publiques de sécurité sociale, en application de l'article 47 de la loi du 26 juillet 1996 portant modernisation de la sécurité sociale et assurant la viabilité des régimes légaux des pensions ainsi que dans les organismes d'intérêt public soumis à l'autorité, au pouvoir de contrôle ou de tutelle de l'Etat, visés à l'article 1er de la loi du 16 mars 1954 relative au contrôle de certains organismes d'intérêt public et qui relèvent du comité des services publics nationaux, communautaires et régionaux, à l'exception de ceux qui exercent une activité financière, industrielle ou commerciale, il peut être procédé à l'engagement de personnes sous le régime du contrat de travail aux fins exclusives : [...] 4° de pourvoir à l'exécution de tâches exigeant des connaissances particulières ou une expérience large de haut niveau, toutes deux pertinentes pour les tâches à exécuter, également lorsque les tâches à exécuter concernent des missions permanentes ». B.6.2. Contrairement à ce que soutient la partie requérante, la Cour ne doit pas avoir égard à la modification apportée à cette disposition par l'article 443 de la loi-programme du 24 décembre 2002Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 24/12/2002 pub. 31/12/2002 numac 2002021488 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme (1) type loi-programme prom. 24/12/2002 pub. 31/12/2002 numac 2002021495 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme (1) fermer. En effet, cet article n'entrera en vigueur qu'à la date fixée par un arrêté royal délibéré en Conseil des ministres, lequel n'a pas encore été adopté.

B.6.3. La faculté, reconnue à l'article 4, § 1er, 4°, de la loi du 22 juillet 1993, de recourir à l'engagement de personnel sous contrat de travail fut justifiée comme suit par les travaux préparatoires : « D'un point de vue principalement politique, les possibilités actuelles de recruter des agents contractuels ne correspondent plus aux besoins d'une fonction publique moderne.

Pour être performante dans une société en constante évolution, l'administration doit pouvoir davantage s'appuyer - en particulier en matière de management - sur la concertation entre les personnes qui élaborent la politique et celles qui l'exécutent, sur la responsabilisation et la formulation d'objectifs clairs. Cela signifie qu'à ce niveau, il faut prévoir la possibilité de conférer à la relation de travail le caractère d'un management contractuel, tant au sens conceptuel qu'au sens juridique du terme.

Cette évolution s'inscrit dans une évolution globale du droit administratif, lequel évolue, dans la société contemporaine complexe, de l'unilatéralité vers la réciprocité.

Aussi une quatrième possibilité de recrutement contractuel est-elle ajoutée à l'éventail actuel : on pourra recourir à ce type de recrutement lorsqu'il s'agira d'attribuer des fonctions qui, compte tenu des tâches à accomplir, exigent des connaissances particulières ou une large expérience de haut niveau (toutes deux évidemment pertinentes pour la fonction à exercer). Il sera donc également possible de contractualiser la relation de travail lorsque les tâches à accomplir exigeant des connaissances particulières ou une large expérience concernent des missions permanentes. L'administration concernée pourra, dans les cas prévus par l'article 4, § 1er, 4°, choisir librement entre le statut et le contrat de travail.

Le ministre entend ainsi aussi pouvoir pourvoir ou conférer temporairement - pour une durée déterminée ou indéterminée - des fonctions permanentes parce que ces fonctions requièrent un updating régulier de l'expertise concernée. A titre d'exemple, le ministre cite les catégories suivantes de personnel : les fonctions de GRH, le personnel d'encadrement TIC, les membres de la cellule ' préparation de la politique ' et, en particulier, les fonctions de management.

Cet ajout vise dès lors à permettre aux services publics qui exigent des connaissances particulières ou une large expérience de haut niveau de faire appel à des connaissances et à des compétences qui existent sur le marché de l'emploi. Ainsi qu'il a été précisé, cet esprit d'ouverture est nécessaire pour garantir des services de qualité dans un environnement en constante évolution. [...] Le ministre souhaite préciser que ces contractuels ne seront pas sélectionnés de la même manière que les autres catégories prévues à l'actuel article 4, § 1er. L'exigence des connaissances particulières et d'une large expérience impose que les candidats présents sur le marché de l'emploi et leurs connaissances fassent l'objet d'une sélection professionnelle poussée » (Doc. parl., Chambre, 2000-2001, DOC 50-0965/006, pp. 5-7).

B.7. Il résulte de ce qui précède qu'au sein des administrations et des personnes morales de droit public soumises à l'arrêté royal du 22 décembre 2000 et à la loi du 22 juillet 1993, des managers en gestion des ressources humaines peuvent être engagés dans les liens d'un contrat de travail.

B.8. Le principe d'égalité et de non-discrimination n'impose pas qu'un statut juridique identique soit accordé à toute personne qui travaille au sein des services publics et il appartient à l'autorité compétente de choisir la voie la plus appropriée pour réaliser les missions de service public dont elle est chargée.

En l'espèce, toutefois, aucune justification raisonnable ne peut être apportée à la différence de traitement créée par la disposition en cause dans l'interprétation qui lui est donnée par le juge a quo. Le statut d'entreprise publique autonome n'est pas de nature à justifier l'interdiction d'engager, par voie contractuelle, des managers en gestion des ressources humaines.

Cette différence de traitement est d'autant moins justifiée que les entreprises publiques autonomes sont appelées à développer leurs activités dans un cadre concurrentiel qui nécessite une gestion plus souple de leur personnel.

B.9. Interprétée comme n'autorisant pas le recrutement de managers en gestion des ressources humaines par voie contractuelle, la disposition en cause viole les articles 10 et 11 de la Constitution.

B.10. Dans cette interprétation de la disposition en cause, la question préjudicielle appelle une réponse affirmative.

B.11. Comme le relève le Conseil des ministres, une autre interprétation de la disposition litigieuse est toutefois envisageable en vertu de laquelle les fonctions de gestion des ressources humaines doivent être comprises parmi les tâches nécessitant une connaissance ou expérience de haute qualification et auxquelles il peut dès lors être pourvu par voie contractuelle au sein des entreprises publiques autonomes.

B.12. Dans cette interprétation de la disposition en cause, la question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : - Interprété comme n'autorisant pas le recrutement par voie contractuelle de managers de gestion des ressources humaines, l'article 29, § 1er, alinéa 2, 2°, de la loi du 21 mars 1991Documents pertinents retrouvés type loi prom. 21/03/1991 pub. 09/01/2013 numac 2012000673 source service public federal interieur Loi portant réforme de certaines entreprises publiques économiques. - Coordination officieuse en langue allemande type loi prom. 21/03/1991 pub. 18/01/2016 numac 2015000792 source service public federal interieur Loi portant réforme de certaines entreprises publiques économiques. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer portant réforme de certaines entreprises publiques économiques viole les articles 10 et 11 de la Constitution. - Interprété comme autorisant le recrutement par voie contractuelle de managers de gestion des ressources humaines, l'article 29, § 1er, alinéa 2, 2°, de la loi du 21 mars 1991Documents pertinents retrouvés type loi prom. 21/03/1991 pub. 09/01/2013 numac 2012000673 source service public federal interieur Loi portant réforme de certaines entreprises publiques économiques. - Coordination officieuse en langue allemande type loi prom. 21/03/1991 pub. 18/01/2016 numac 2015000792 source service public federal interieur Loi portant réforme de certaines entreprises publiques économiques. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer portant réforme de certaines entreprises publiques économiques ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution.

Ainsi prononcé en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989, à l'audience publique du 11 juin 2008.

Le greffier, Le président, P.-Y. Dutilleux. M. Melchior.