GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 89/2008 van 11 juni 2008 Rolnummer 4266 In zake : de prejudiciële vraag over artikel 29, § 1, 2°, van de wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven, gesteld door de Raad van State.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters M. Melchior en M. Bossuyt, en de rechters P. Martens, R. Henneuse, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels en T. Merckx-Van Goey, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter M. Melchior, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging Bij arrest nr. 173.140 van 3 juli 2007 in zake Jean-Pierre Maes tegen de nv van publiek recht « De Post », waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 13 juli 2007, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schendt artikel 29, § 1, 2°, van de wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven niet de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in die zin geïnterpreteerd dat het niet toestaat humanresourcesmanagers contractueel aan te werven, in combinatie met artikel 4, § 1, 4°, van de wet van 22 juli 1993 houdende bepaalde maatregelen inzake ambtenarenzaken en met artikel 2, § 1, 4°, van het koninklijk besluit van 22 december 2000 tot bepaling van de algemene principes van het administratief en geldelijk statuut van de rijksambtenaren die van toepassing zijn op het personeel van de diensten van de Gemeenschaps- en Gewestregeringen en van de Colleges van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie en van de Franse Gemeenschapscommissie, alsook op de publiekrechtelijke rechtspersonen die ervan afhangen, die op vergelijkbare wijze zijn geformuleerd en waarvan de parlementaire voorbereiding en het verslag aan de Koning duidelijk aangeven dat de humanresourcesmanagers contractueel kunnen worden aangeworven ? ». (...) III. In rechte (...) Ten aanzien van de in het geding zijnde bepaling B.1.1. Artikel 29, § 1, van de wet van 21 maart 1991 « betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven » bepaalt : « De personeelsleden van een autonoom overheidsbedrijf worden aangeworven en tewerkgesteld krachtens het personeelskader en het personeelsstatuut die door de raad van bestuur of, in voorkomend geval, door de Koning, overeenkomstig deze titel worden vastgesteld.

Echter, een autonoom overheidsbedrijf kan personeelsleden aanwerven en tewerkstellen onder arbeidsovereenkomst onderworpen aan de wet van 3 juli 1978 betreffende de arbeidsovereenkomsten, met het oog op : [...] 2° de uitvoering van taken die een kennis of ervaring op hoog niveau vereisen; [...] ».

B.1.2. De Raad van State ondervraagt het Hof over de bestaanbaarheid van de in het geding zijnde bepaling met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in die zin geïnterpreteerd dat zij, onder de taken die een kennis of ervaring op hoog niveau vereisen, niet de functies van humanresourcesmanager opneemt en, bijgevolg, de contractuele aanwerving van humanresourcesmanagers binnen autonome overheidsbedrijven niet toestaat.

Ten aanzien van de ontvankelijkheid van de prejudiciële vraag B.2.1. De verzoekende partij voor de Raad van State betwist de ontvankelijkheid van de prejudiciële vraag omdat het antwoord van het Hof de oplossing van het aan de Raad van State voorgelegde geschil niet zou kunnen beïnvloeden.

B.2.2. De prejudiciële vraag is van belang voor het oplossen van het geschil voor de Raad van State omdat hem met name de vraag wordt gesteld of de in het geding zijnde bepaling in die zin moet worden geïnterpreteerd dat zij de contractuele aanwerving van humanresourcesmanagers toestaat.

B.2.3. De exceptie wordt verworpen.

Ten aanzien van de ontvankelijkheid van de memorie van tussenkomst B.3.1. Volgens de Ministerraad is de memorie van de tussenkomende partij niet ontvankelijk omdat die partij niet doet blijken van het vereiste belang.

B.3.2. Artikel 87, § 1, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 bepaalt : « Wanneer het Arbitragehof, bij wijze van prejudiciële beslissing, uitspraak doet op vragen als bedoeld in artikel 26, kan ieder die van een belang doet blijken in de zaak voor de rechter die de verwijzing gelast, een memorie aan het Hof richten binnen dertig dagen na de bekendmaking voorgeschreven in artikel 74. Hij wordt daardoor geacht partij in het geding te zijn ».

B.3.3. Zoals de Ministerraad opmerkt, heeft het Hof aanvankelijk geoordeeld dat louter de hoedanigheid van partij bij een procedure die analoog is met die welke bij het Hof prejudicieel aanhangig is, niet volstaat om te doen blijken van het belang om in een procedure betreffende een prejudiciële vraag tussen te komen (onder meer arrest nr. 82/95, B.1.2).

In zijn arrest nr. 56/93 van 8 juli 1993 heeft het Hof daarvoor een principiële verantwoording gegeven naar aanleiding van een exceptie van ongrondwettigheid van artikel 87, § 1 : « Nu de wetgever de draagwijdte van het arrest dat is gewezen op de prejudiciële vraag in het geschil naar aanleiding waarvan de vraag is gesteld, heeft beperkt, kon hij de tussenkomst voor het Hof beperken tot de personen die in dat geschil mochten tussenkomen. Het is weliswaar juist dat het arrest, gewezen op prejudiciële vraag, een indirect effect zou kunnen hebben op soortgelijke geschillen aangezien de geadieerde rechter van oordeel zou kunnen zijn dat hij geen vraag aan het Hof hoeft te stellen omdat het Hof reeds op een vraag met hetzelfde onderwerp uitspraak heeft gedaan. Niets belet echter de partijen voor die rechter argumenten uiteen te zetten om hem te overtuigen op zijn beurt een vraag aan het Hof te stellen » (B.2.7).

B.3.4. In latere arresten heeft het Hof zijn standpunt evenwel genuanceerd en het belang in een analoge procedure aanvaard, namelijk : - wanneer die procedure voor onbepaalde tijd werd stilgelegd in afwachting van het antwoord op de door een andere rechter (arrest nr. 126/2000, B.1.2) of door dezelfde rechter in een andere zaak (arrest nr. 55/99, B.1.2; arrest nr. 57/2002, A.1; arrest nr. 141/2006, B.3.2) aan het Hof voorgelegde prejudiciële vraag; - wanneer de verzoeker tot tussenkomst, in een analoge procedure, enkel heeft gevraagd aan het Hof een prejudiciële vraag over hetzelfde probleem te stellen, dus zonder dat een rechterlijke beslissing is genomen om de procedure te schorsen in afwachting van een uitspraak van het Hof (arrest nr. 13/2004, B.2.2); - wanneer de verzoeker tot tussenkomst louter doet gelden dat zijn zaak, die een identiek onderwerp heeft als die welke is voorgelegd aan de verwijzende rechter, niet kan worden beslecht vooraleer het Hof heeft geantwoord op de prejudiciële vraag, zodat hij niet op dienstige wijze kan verzoeken een vraag te stellen aan het Hof teneinde zich te kunnen voegen bij de voor het Hof hangende procedure (arrest nr. 73/2006, B.2.3); - en zelfs wanneer de verzoeker tot tussenkomst louter doet gelden dat zijn raad van bestuur heeft beslist een analoge procedure in te stellen met de intentie de bevoegde rechtbank te verzoeken dezelfde prejudiciële vraag te stellen (arrest nr. 162/2005, A.12 en B.2.2).

Niettemin heeft het Hof in zijn arrest nr. 82/2005 het principe gehandhaafd dat reeds een analoge zaak hangende moet zijn. De omstandigheid dat een arrest van het Hof een invloed zou kunnen hebben op de beslissing van een rechter aan wie later analoge vragen worden voorgelegd, is evenmin van dien aard dat daaruit dat belang blijkt, want zulks kan voor elke rechtzoekende gelden (B.2.3).

B.3.5. Ofschoon moet worden vermeden dat voor het Hof personen in rechte treden die slechts een hypothetisch belang hebben bij de aan het Hof gestelde prejudiciële vragen, dient het rekening te houden met het versterkte gezag van gewijsde dat voortvloeit uit artikel 26, § 2, tweede lid, 2°, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 en ervoor te zorgen dat prejudiciële vragen met betrekking tot identieke problemen niet worden vermenigvuldigd. Door toe te staan dat elke persoon die doet blijken van een belang de vernietiging kan vorderen van een bepaling waarvan het Hof, uitspraak doende op een prejudiciële vraag, heeft vastgesteld dat ze de Grondwet schendt, heeft artikel 4, tweede lid, dat in de bijzondere wet van 6 januari 1989 is ingevoerd bij de bijzondere wet van 9 maart 2003, het gevolg versterkt dat een op prejudiciële vraag gewezen arrest kan hebben voor de personen die geen partij waren bij dat arrest.

B.3.6. Er dient dus te worden aangenomen dat de personen die het afdoende bewijs leveren van het rechtstreekse gevolg dat het antwoord dat het Hof op een prejudiciële vraag zal geven, op hun persoonlijke situatie kan hebben, doen blijken van een belang om voor het Hof tussen te komen.

B.3.7. Te dezen heeft de tussenkomende partij bij de Raad van State een beroep ingesteld tot nietigverklaring van de beslissing tot ontzetting die de naamloze vennootschap van publiek recht « De Post » te haren aanzien had genomen. Bovendien heeft de tegenpartij voor de Raad van State die laatste verzocht aan het Hof dezelfde prejudiciële vraag te stellen als die welke het voorwerp van de onderhavige zaak uitmaakt.

Rekening houdend met die omstandigheden doet die persoon blijken van een voldoende belang om in de onderhavige rechtspleging tussen te komen.

B.3.8. De exceptie wordt verworpen.

Ten gronde B.4. In de door de verwijzende rechter gekozen interpretatie voert de in het geding zijnde bepaling een verschil in behandeling in tussen de autonome overheidsbedrijven, die aan de in het geding zijnde bepaling zijn onderworpen, en de besturen en rechtspersonen van publiek recht, die vallen onder de regeling van het koninklijk besluit van 22 december 2000 « tot bepaling van de algemene principes van het administratief en geldelijk statuut van de rijksambtenaren die van toepassing zijn op het personeel van de diensten van de Gemeenschaps- en Gewestregeringen en van de Colleges van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie en van de Franse Gemeenschapscommissie, alsook op de publiekrechtelijke rechtspersonen die ervan afhangen » (hierna : koninklijk besluit van 22 december 2000) en van de wet van 22 juli 1993 « houdende bepaalde maatregelen inzake ambtenarenzaken » (hierna : wet van 22 juli 1993).

B.5.1. Artikel 2, § 1, van het koninklijk besluit van 22 december 2000 luidt : « Onverminderd paragraaf 2, wordt aan de personeelsbehoeften uitsluitend voldaan door ambtenaren die aan de bepalingen van dit besluit onderworpen zijn.

Niettemin kunnen bij arbeidsovereenkomst personen in dienst worden genomen, uitsluitend om : [...] 4° te voorzien in de uitvoering van taken die een bijzondere kennis of ruime ervaring op hoog niveau vereisen, beide relevant voor de uit te voeren taken ». B.5.2. Het verslag aan de Koning dat aan dat koninklijk besluit voorafgaat, preciseert in dat opzicht : « Om de diensten toe te laten, op het vlak van op bijzondere competenties gerichte werving, een beroep te doen op hooggekwalificeerd personeel, waarvan de opdracht niet zodanig specifiek is dat zij kan worden ondergebracht onder het begrip ' specifieke opdracht ', wordt voorgesteld in artikel 2, § 1, een vierde uitzonderingsmogelijkheid toe te voegen. Ter verduidelijking kan bij wijze van voorbeeld voor de uitvoering van taken die een bijzondere kennis of ruime ervaring op hoog niveau vereisen, worden verwezen naar de volgende categorieën van personeel : ICT-kaderpersoneel, management- en HRM-functies.

De toevoeging van deze uitzonderingsgrond wordt derhalve verantwoord opdat de overheid een beroep zou kunnen doen op de in de maatschappij aanwezige kennis en bekwaamheid welke is vereist in een snel evoluerende, hoogontwikkelde en complexe samenleving teneinde een kwaliteitsvolle dienstverlening te kunnen blijven garanderen » (Belgisch Staatsblad , 9 januari 2001, p. 422).

B.6.1. Artikel 4, § 1, 4°, van de wet van 22 juli 1993, zoals gewijzigd bij de wet van 26 maart 2001, bepaalt : « In afwijking van artikel 3, in de besturen en andere diensten van de federale ministeries in de openbare instellingen van sociale zekerheid bedoeld in artikel 3, § 2 van het koninklijk besluit van 3 april 1997 houdende maatregelen met het oog op de responsabilisering van de openbare instellingen van sociale zekerheid, met toepassing van artikel 47 van de wet van 26 juli 1996 tot modernisering van de sociale zekerheid en tot vrijwaring van de leefbaarheid van de wettelijke pensioenstelsels, alsook in de instellingen van openbaar nut die onder het gezag, de controle of het toezicht van de Staat staan, vermeld in artikel 1 van de wet van 16 maart 1954 betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut en die vallen onder de bevoegdheid van het comité voor de nationale, de gemeenschaps- en de gewestelijke overheidsdiensten, met uitzondering van deze die een financiële, industriële of handelsactiviteit uitoefenen, kunnen personen onder het stelsel van een arbeidsovereenkomst in dienst worden genomen uitsluitend om : [...] 4° te voorzien in de uitvoering van taken die een bijzondere kennis of ruime ervaring op hoog niveau vereisen, beide relevant voor de uit te voeren taken, ook wanneer de uit te voeren taken permanente opdrachten betreffen ». B.6.2. In tegenstelling tot wat de verzoekende partij verklaart, dient het Hof geen rekening te houden met de wijziging die artikel 443 van de programmawet van 24 december 2002 in die bepaling heeft aangebracht. Dat artikel zal immers pas in werking treden op de datum bepaald bij een na overleg in de Ministerraad vastgelegd koninklijk besluit, dat nog niet is genomen.

B.6.3. De in artikel 4, § 1, 4°, van de wet van 22 juli 1993 erkende mogelijkheid om personeel met een arbeidsovereenkomst in dienst te nemen, werd als volgt verantwoord in de parlementaire voorbereiding : « [...] ook én vooral vanuit beleidsmatig oogpunt beantwoorden de huidige mogelijkheden om overheidspersoneel onder contract aan te werven niet langer aan de hedendaagse behoeften van een moderne ambtenarij.

Een performante administratie in een constant evoluerende samenleving moet meer worden gestoeld - inzonderheid ook wat het management betreft - op wederzijds overleg tussen de beleidsmakers en de uitvoerders van het beleid, op responsabilisering en het formuleren van duidelijke doelstellingen en objectieven. Dit betekent dat de mogelijkheid moet worden ingebouwd om de arbeidsrelatie op dat niveau het karakter te verlenen van contractmanagement, zowel in de conceptuele als in de juridische betekenis van het woord.

Deze ontwikkeling kadert in een globale ontwikkeling van het bestuursrecht dat in de hedendaagse complexe samenleving evolueert van eenzijdigheid naar wederkerigheid.

Om die reden wordt een vierde mogelijkheid tot contractuele werving aan de huidige lijst toegevoegd; te weten voor die functies waarvoor, gelet op de uit te voeren taken, bijzondere kennis of ruime ervaring op hoog niveau (beide - uiteraard - relevant voor de uit te oefenen functie) vereist is. De mogelijkheid tot contractualisering van de arbeidsrelatie wordt aldus ook voorzien wanneer de uit te voeren taken waarvoor bijzondere kennis of ruime ervaring is vereist, permanente opdrachten betreffen. Het betrokken bestuur heeft in die door artikel 4, § 1, 4°, beoogde gevallen de vrije keuze tussen het statuut en de arbeidsovereenkomst.

De minister beoogt op deze wijze ook de permanente functies tijdelijk - bepaald of onbepaald - te kunnen invullen of toewijzen omwille van de noodzakelijk regelmatige updating van de desbetreffende expertise.

Bij wijze van voorbeeld verwijst hij naar de volgende categorieën van personeel : HRM-functies, ICT-kaderpersoneel, leden van de Cel Beleidsvoorbereiding en, inzonderheid, managementfuncties.

Deze toevoeging heeft derhalve als finaliteit dat overheidsdiensten, waar bijzondere kennis of ruime ervaring op hoog niveau is vereist, blijvend een beroep kunnen doen op de kennis en bekwaamheid die op de arbeidsmarkt aanwezig zijn. Zoals gezegd is deze open ingesteldheid vereist om een kwaliteitsvolle dienstverlening te waarborgen in een samenleving in constante evolutie. [...] De minister wenst daaraan toe te voegen dat de selectie van deze contractuelen niet op dezelfde wijze zal gebeuren als voor de andere categorieën bepaald in het huidige artikel 4, § 1. De vereiste van een bijzondere kennis en een ruime ervaring vraagt een doorgedreven professionele selectie van de op de arbeidsmarkt aanwezige kandidaten en hun expertise » (Parl. St., Kamer, 2000-2001, DOC 50-0965/006, pp. 5-7).

B.7. Uit hetgeen voorafgaat vloeit voort dat, binnen de besturen en de rechtspersonen van publiek recht die aan het koninklijk besluit van 22 december 2000 en aan de wet van 22 juli 1993 zijn onderworpen, de humanresourcesmanagers met een arbeidsovereenkomst in dienst kunnen worden genomen.

B.8. Het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie vereist niet dat aan iedere persoon die bij een overheidsdienst werkt een identiek juridisch statuut wordt toegekend en het staat aan de bevoegde overheid de meest geschikte weg te kiezen teneinde de opdrachten van openbare dienst te verwezenlijken waarmee ze is belast.

Te dezen kan evenwel geen enkele redelijke verantwoording worden gegeven voor het verschil in behandeling dat wordt ingevoerd door de in het geding zijnde bepaling in de interpretatie die de verwijzende rechter eraan geeft. Het statuut van autonoom overheidsbedrijf kan het verbod om humanresourcesmanagers contractueel in dienst te nemen niet verantwoorden.

Dat verschil in behandeling is niet verantwoord, te meer daar de autonome overheidsbedrijven ertoe zijn geroepen hun activiteiten te ontwikkelen in een concurrentieel kader dat een soepeler personeelsbeheer vereist.

B.9. Aldus geïnterpreteerd dat zij niet toestaat humanresourcesmanagers contractueel aan te werven, schendt de in het geding zijnde bepaling de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

B.10. In die interpretatie van de in het geding zijnde bepaling dient de prejudiciële vraag bevestigend te worden beantwoord.

B.11. Zoals de Ministerraad opmerkt, kan de betwiste bepaling echter anders worden geïnterpreteerd, waarbij de humanresourcesfuncties als taken die een kennis of ervaring op hoog niveau vereisen, moeten worden beschouwd en bijgevolg binnen de autonome overheidsbedrijven op contractuele wijze kunnen worden ingevuld.

B.12. In die interpretatie van de in het geding zijnde bepaling dient de prejudiciële vraag ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : - Aldus geïnterpreteerd dat het niet toestaat humanresourcesmanagers contractueel aan te werven, schendt artikel 29, § 1, tweede lid, 2°, van de wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven de artikelen 10 en 11 van de Grondwet. - Aldus geïnterpreteerd dat het toestaat humanresourcesmanagers contractueel aan te werven, schendt artikel 29, § 1, tweede lid, 2°, van de wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven de artikelen 10 en 11 van de Grondwet niet.

Aldus uitgesproken in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989, op de openbare terechtzitting van 11 juni 2008.

De griffier, De voorzitter, P.-Y. Dutilleux. M. Melchior.