COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 68/2008 du 17 avril 2008 Numéro du rôle : 4239 En cause : les questions préjudicielles concernant les articles 4 à 10 et 12 de la loi du 3 décembre 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/12/1999 pub. 11/12/1999 numac 1999021582 source services du premier ministre Loi relative à des mesures d'aide en faveur d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine fermer relative à des mesures d'aide en faveur d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine, posées par la Cour d'appel d'Anvers.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents M. Bossuyt et M. Melchior, et des juges P. Martens, R. Henneuse, E. De Groot, L. Lavrysen et T. Merckx-Van Goey, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président M. Bossuyt, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des questions préjudicielles et procédure Par arrêt du 19 juin 2007 en cause de l'Etat belge contre la SA « Willem Spoormans », dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 26 juin 2007, la Cour d'appel d'Anvers a posé les questions préjudicielles suivantes : 1. « Les articles 4-10 et 12 de la loi du 3 décembre 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/12/1999 pub. 11/12/1999 numac 1999021582 source services du premier ministre Loi relative à des mesures d'aide en faveur d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine fermer relative à des mesures d'aide en faveur d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine (Moniteur belge du 11 décembre 1999, 2e édition) et les articles 3 et 4 de l'arrêté royal du 15 octobre 2000 relatif aux cotisations obligatoires et contributions volontaires dues par le secteur de l'alimentation animale au Fonds pour l'indemnisation d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine (Moniteur belge du 20 octobre 2000), pris en exécution de la loi précitée, violent-ils les règles établies par la Constitution ou en vertu de celle-ci pour déterminer les compétences respectives de l'Etat, des communautés et des régions, lorsqu'ils sont interprétés en ce sens que les compétences qui y sont décrites concernant la perception et la gestion des contributions destinées au financement des mesures d'aide en faveur d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine continuent de relever de l'autorité fédérale après l'entrée en vigueur de l'article 6, § 1er, V, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles (Moniteur belge du 15 août 1980), remplacé par l'article 2 de la loi spéciale du 13 juillet 2001 portant transfert de diverses compétences aux régions et communautés (Moniteur belge du 3 août 2001), avec effet au 1er janvier 2002 (article 41) ? »;2. « Les articles 4-10 et 12 de la loi du 3 décembre 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/12/1999 pub. 11/12/1999 numac 1999021582 source services du premier ministre Loi relative à des mesures d'aide en faveur d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine fermer relative à des mesures d'aide en faveur d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine (Moniteur belge du 11 décembre 1999, 2e édition) et les articles 3 et 4 de l'arrêté royal du 15 octobre 2000 relatif aux cotisations obligatoires et contributions volontaires dues par le secteur de l'alimentation animale au Fonds pour l'indemnisation d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine (Moniteur belge du 20 octobre 2000), pris en exécution de la loi précitée, violent-ils les règles établies par la Constitution ou en vertu de celle-ci pour déterminer les compétences respectives de l'Etat, des communautés et des régions, lorsqu'ils sont interprétés en ce sens que les compétences qui y sont décrites concernant la perception et la gestion des contributions destinées au financement des mesures d'aide en faveur d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine sont devenues des compétences régionales après l'entrée en vigueur de l'article 6, § 1er, V, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles (Moniteur belge du 15 août 1980), remplacé par l'article 2 de la loi spéciale du 13 juillet 2001 portant transfert de diverses compétences aux régions et communautés (Moniteur belge du 3 août 2001), avec effet au 1er janvier 2002 (article 41) ? ». (...) III. En droit (...) B.1. La juridiction a quo, qui est saisie d'une demande de remboursement de contributions volontaires au Fonds pour l'indemnisation d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine (ci-après : Fonds dioxine), demande à la Cour si certaines parties de la réglementation fédérale concernant les entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine de 1999 sont compatibles avec les règles établies par la Constitution ou en vertu de celle-ci pour déterminer les compétences respectives de l'Etat fédéral, des communautés et des régions, compte tenu de l'attribution de nouvelles compétences en matière de politique agricole aux régions par la loi spéciale du 13 juillet 2001 portant transfert de diverses compétences aux régions et communautés.

Quant à la recevabilité B.2.1. La SA « Willem Spoormans » déduit une exception d'irrecevabilité de ce que l'objet réel des questions ne concerne pas un problème de conformité aux règles répartitrices de compétence et que la Cour n'est pas compétente pour trancher d'éventuels litiges relatifs à la succession juridique. Le Gouvernement flamand fait valoir que les questions préjudicielles ne sont pas pertinentes pour la solution du litige au fond.

B.2.2. C'est en principe au juge a quo qu'il appartient d'examiner s'il est utile de poser à la Cour une question préjudicielle au sujet des dispositions qu'il considère comme étant applicables au litige. Ce n'est que lorsque tel n'est manifestement pas le cas que la Cour peut décider de ne pas traiter la question.

B.2.3. Il n'appartient pas à la Cour de décider si l'affaire au fond concerne ou non une question de contributions indûment payées, comme le soutiennent la SA « Willem Spoormans » et le Gouvernement flamand.

Par ailleurs, il n'est pas manifestement dénué de pertinence de s'interroger en l'espèce sur la compétence du législateur fédéral ou régional. Lorsqu'il est question de mesures fiscales, il peut être utile d'interroger la Cour sur la compétence du législateur fédéral ou régional, à la lumière notamment de l'article 61, § 7, de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions, lequel dispose que les régions succèdent en principe aux droits et obligations de l'Etat relatifs aux compétences qui leur sont attribuées par la loi spéciale du 13 juillet 2001 portant transfert de diverses compétences aux régions et communautés, en l'espèce la politique agricole.

B.2.4. Les exceptions sont rejetées.

Quant à l'objet des questions préjudicielles B.3. Ainsi que le font valoir la SA « Willem Spoormans » et le Gouvernement flamand, la Cour, qui est compétente pour contrôler les normes ayant force de loi, ne peut se prononcer sur les dispositions de l'arrêté royal du 15 octobre 2000 « relatif aux cotisations obligatoires et contributions volontaires dues par le secteur de l'alimentation animale au Fonds pour l'indemnisation d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine » qui sont mentionnées dans la question préjudicielle.

B.4. Bien que les questions préjudicielles portent pour le surplus sur les articles 4 à 10 et sur l'article 12 de la loi du 3 décembre 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/12/1999 pub. 11/12/1999 numac 1999021582 source services du premier ministre Loi relative à des mesures d'aide en faveur d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine fermer relative à des mesures d'aide en faveur d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine, il ressort des éléments du dossier que la question de compétence qui est posée en l'espèce ne concerne pas l'indemnisation des entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine, que règlent les articles 4 à 8 de la loi précitée, ni la délégation au Roi visée dans son article 12, mais seulement la perception et la gestion des contributions volontaires visées dans son article 10, 1°.

La Cour limite par conséquent son examen à cette disposition, même s'il s'indique, en vue de la qualification dans le cadre des règles de compétence, d'y associer d'autres dispositions de la loi du 3 décembre 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/12/1999 pub. 11/12/1999 numac 1999021582 source services du premier ministre Loi relative à des mesures d'aide en faveur d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine fermer, en particulier l'article 9, l'article 10, 2°, et les articles 11 et 12.

Quant au fond B.5.1. La juridiction a quo demande si certains articles de la loi du 3 décembre 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/12/1999 pub. 11/12/1999 numac 1999021582 source services du premier ministre Loi relative à des mesures d'aide en faveur d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine fermer sont conformes aux règles répartitrices de compétence.

La première question préjudicielle repose sur l'interprétation selon laquelle la perception et la gestion des contributions au Fonds dioxine « continuent de relever de l'autorité fédérale ». La seconde question est fondée sur l'interprétation selon laquelle la perception et la gestion de ces contributions « sont devenues des compétences régionales » à partir du 1er janvier 2002, lors de l'entrée en vigueur de l'article 6, § 1er, V, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, tel qu'il a été remplacé par l'article 2 de la loi spéciale du 13 juillet 2001 portant transfert de diverses compétences aux régions et communautés.

Le juge a quo peut interpréter les dispositions qu'il met en cause, mais la qualification de ces dispositions au regard des règles répartitrices de compétence est du ressort de la Cour.

B.5.2. Si les questions préjudicielles étaient interprétées comme une invitation à vérifier qui, de l'autorité fédérale ou de l'autorité régionale, est tenu de rembourser les contributions volontaires visées à l'article 10, 1°, de la loi du 3 décembre 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/12/1999 pub. 11/12/1999 numac 1999021582 source services du premier ministre Loi relative à des mesures d'aide en faveur d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine fermer, la Cour ne serait pas compétente pour y répondre.

La Cour est par contre compétente pour décider si une norme législative est conforme ou non aux règles répartitrices de compétence. C'est sous cet angle que la Cour examine, en les traitant ensemble, les questions préjudicielles.

Lorsque la Cour apprécie la conformité aux règles répartitrices de compétence d'une norme soumise à son contrôle, elle le fait tout d'abord au regard des règles répartitrices de compétence qui étaient en vigueur à la date à laquelle cette norme a été adoptée. Ceci n'exclut pas qu'il soit tenu compte, le cas échéant, d'une répartition de compétence modifiée ultérieurement.

B.6.1. L'article 10 de la loi du 3 décembre 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/12/1999 pub. 11/12/1999 numac 1999021582 source services du premier ministre Loi relative à des mesures d'aide en faveur d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine fermer détermine la manière dont le Fonds dioxine peut être alimenté en moyens financiers, lesquels sont nécessaires à l'exercice des missions du Fonds, entre autres l'aide fédérale aux entreprises agricoles en vue de couvrir le dommage subi par ces entreprises à cause de la crise de la dioxine (articles 9 et 4 de la loi, combinés).

A cette fin, l'article 10 prévoit notamment des contributions volontaires (article 10, 1°) et des cotisations obligatoires (article 10, 2°).

Il ressort des travaux préparatoires de la loi du 3 décembre 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/12/1999 pub. 11/12/1999 numac 1999021582 source services du premier ministre Loi relative à des mesures d'aide en faveur d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine fermer que le législateur comptait sur « un effort réel de solidarité de la part des secteurs concernés » (Doc. parl., Chambre, 1999-2000, DOC 50-0212/001, p. 4). Selon le commentaire des articles du projet de loi, l'objectif était « que le Fonds puisse être alimenté par des contributions volontaires ou obligatoires du secteur privé à hauteur d'au moins 10 % à 15 % du montant total à financer » (ibid., pp. 12-13). Il a été précisé à ce propos que les contributions volontaires sont ajoutées à la liste des libéralités déductibles en vertu de l'article 104 du Code des impôts sur les revenus 1992 (ibid., p. 12), et l'article 11 de la loi du 3 décembre 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/12/1999 pub. 11/12/1999 numac 1999021582 source services du premier ministre Loi relative à des mesures d'aide en faveur d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine fermer a inséré, à cette fin, un article 104, 4°ter, dans ce Code. Le rapport de la commission compétente de la Chambre des représentants et l'exposé du rapporteur en séance de la Chambre du 17 novembre 1999 font apparaître que la « cotisation de solidarité » ainsi dénommée visait à « alléger quelque peu la charge qui pèse sur les contribuables en mettant le secteur même à contribution » (Doc. parl., Chambre, 1999-2000, DOC 50-0212/007, p. 18, et Ann., Chambre, n° 50 plén. 015, 19 novembre 1999, p. 8). Les mêmes sources révèlent encore qu'une attitude constructive était espérée de la part des secteurs concernés, avec lesquels une négociation était encore en cours, et que la question de savoir dans quelle mesure il devrait être fait appel à des cotisations obligatoires n'était pas encore résolue (Doc. parl., ibid., pp. 54-59, et Ann., ibid., pp. 7-38). Le fait, d'une part, que les contributions volontaires ont été rendues fiscalement déductibles en tant que « libéralités » (article 11 de la loi du 3 décembre 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/12/1999 pub. 11/12/1999 numac 1999021582 source services du premier ministre Loi relative à des mesures d'aide en faveur d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine fermer) et, d'autre part, que les cotisations obligatoires ont expressément été rendues non déductibles à titre de frais professionnels en matière d'impôt sur les revenus (article 12, alinéa 2, de cette loi), nonobstant les propositions d'amendement introduites à cette fin, a été considéré par le ministre compétent comme étant de nature « à inciter les secteurs à maximiser le montant de leurs contributions volontaires » (Doc. parl., ibid., p. 59, et Ann., ibid., p. 37).

B.6.2. L'arrêté royal du 15 octobre 2000 « relatif aux cotisations obligatoires et contributions volontaires dues par le secteur de l'alimentation animale au Fonds pour l'indemnisation d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine », qui est entré en vigueur le 20 octobre 2000, a en principe imposé aux fabricants et opérateurs d'aliments pour bétail visés une cotisation égale à 0,6 p.c. du chiffre d'affaires de la dernière année comptable écoulée, à payer avant le 15 décembre 2000. Selon l'article 4 de cet arrêté, cette obligation ne « s'applique [rait] pas » si la personne visée s'engageait à payer avant cette date une contribution « volontaire » d'au moins 0,4 p.c. du chiffre d'affaires précité, soit en une fois avant le 31 décembre 2000, soit par tranches annuelles de 0,1 p.c., à verser avant le 31 décembre des années 2000, 2001, 2002 et 2003.

Cet arrêté qui, selon son préambule, a été pris en vertu des articles 10, 1°, 12 et 20, § 2, de la loi du 3 décembre 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/12/1999 pub. 11/12/1999 numac 1999021582 source services du premier ministre Loi relative à des mesures d'aide en faveur d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine fermer doit, en vertu de l'article 12, alinéa 3, de cette loi, être réputé n'avoir jamais sorti ses effets, étant donné qu'il n'a pas été confirmé par la loi dans les six mois de son entrée en vigueur. La loi du 9 juillet 2001Documents pertinents retrouvés type loi prom. 09/07/2001 pub. 25/08/2001 numac 2001016254 source ministere des classes moyennes et de l'agriculture Loi confirmant les dispositions relatives aux cotisations obligatoires de l'arrêté royal du 15 octobre 2000 relatif aux cotisations obligatoires et contributions volontaires dues par le secteur de l'alimentation animale au Fonds pour l'indemnisation d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine fermer qui confirmait a posteriori cet arrêté, moyennant prorogation de six mois de ce délai de confirmation, a été annulée par l'arrêt n° 100/2003 du 17 juillet 2003 et, par l'arrêt n° 124.132 du 13 octobre 2003, le Conseil d'Etat a annulé aussi l'arrêté royal précité du 15 octobre 2000, en vue de clarifier la situation juridique.

Mais de nombreux fabricants et opérateurs - comme l'intimée devant la juridiction a quo - ont néanmoins payé, dans l'intervalle, la contribution « volontaire », sans « animus donandi » mais à un taux d'imposition moins élevé, en bénéficiant d'un avantage fiscal, avec la possibilité d'étaler le paiement dans le temps et d'éviter en outre des majorations d'impôt et des sanctions pénales sur la base de la réglementation fédérale précitée.

B.6.3. Dans son arrêt n° 100/2003 du 17 juillet 2003, la Cour a déjà indiqué que la cotisation obligatoire (article 10, 2°, de la loi du 3 décembre 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/12/1999 pub. 11/12/1999 numac 1999021582 source services du premier ministre Loi relative à des mesures d'aide en faveur d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine fermer) à charge des fabricants et opérateurs d'aliments pour animaux visés pouvait être levée par l'Etat fédéral en vertu de la compétence fiscale que l'article 170, § 1er, de la Constitution attribue à ce dernier.

Il peut se déduire de l'ensemble des circonstances rappelées en B.6.1 et B.6.2 que les contributions visées à l'article 10, 1°, de cette loi ne peuvent pas non plus - en dépit des termes utilisés - être considérées comme « volontaires » mais ont été conçues en vue d'obtenien tout état de cause un paiement en faveur d'une autorité publique, sans contrepartie proportionnelle, en vue de couvrir une dépense d'utilité publique. Ces contributions constituent, avec les cotisations obligatoires, des impôts que le législateur fédéral pouvait lever sur la base de la compétence fiscale que lui attribue l'article 170, § 1er, de la Constitution.

B.6.4. Il résulte de ce qui précède que le législateur fédéral était compétent, sur la base de l'article 170, § 1er, de la Constitution, pour adopter la disposition en cause. Sauf les cas établis par ou en vertu de la Constitution ou par une loi spéciale et sous réserve du respect du principe de proportionnalité propre à tout exercice de compétence, le législateur fédéral peut prendre des mesures fiscales concernant les matières imposables qu'il détermine, sans égard aux compétences matérielles des communautés et des régions.

B.6.5. Le fait que les régions, au moment de l'adoption de la disposition législative fiscale en cause, étaient compétentes en matière d'aide complémentaire ou supplétive aux entreprises agricoles (article 6, § 1er, VI, alinéa 1er, 4°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, avant sa modification par la loi spéciale du 13 juillet 2001) ne fait pas obstacle à la compétence fiscale précitée du législateur fédéral, dès lors qu'il n'apparaît pas que celui-ci ait, en l'espèce, rendu impossible ou exagérément difficile l'exercice de ces compétences régionales.

B.6.6. Même si la loi spéciale du 13 juillet 2001 a transféré aux régions, avec effet au 1er janvier 2002, l'ensemble de la politique agricole - excepté certains aspects réservés à l'autorité fédérale -, la compétence du législateur fédéral lui permettant d'adopter la disposition en cause est demeurée intacte, dès lors qu'il n'apparaît pas que l'exercice de la compétence ainsi transférée ait été rendu impossible ou exagérément difficile.

B.7. Il découle de ce qui précède que le législateur fédéral était compétent, sur la base de la compétence fiscale qui lui a été attribuée par l'article 170, § 1er, de la Constitution, pour adopter la disposition en cause nonobstant la compétence des régions en matière d'aide complémentaire ou supplétive aux entreprises agricoles (article 6, § 1er, VI, alinéa 1er, 4°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles avant sa modification par la loi spéciale du 13 juillet 2001) et que cette compétence législative est demeurée intacte même après 2001 bien que la compétence en matière de politique agricole ait été transférée en principe aux régions à partir du 1er janvier 2002 par l'article 6, § 1er, V, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, remplacé par l'article 2 de la loi spéciale du 13 juillet 2001 portant transfert de diverses compétences aux régions et aux communautés.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : L'article 10, 1°, de la loi du 3 décembre 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/12/1999 pub. 11/12/1999 numac 1999021582 source services du premier ministre Loi relative à des mesures d'aide en faveur d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine fermer relative à des mesures d'aide en faveur d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine ne viole pas les règles établies par la Constitution ou en vertu de celle-ci pour déterminer les compétences respectives de l'Etat, des communautés et des régions.

Ainsi prononcé en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989, à l'audience publique du 17 avril 2008.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux.

Le président, M. Bossuyt.