COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 66/2007 du 26 avril 2007 Numéro du rôle : 3974 En cause : les questions préjudicielles concernant l'article 63 des lois coordonnées relatives aux allocations familiales pour travailleurs salariés, posées par le Tribunal du travail de Verviers.

La Cour d'arbitrage, composée des présidents M. Melchior et A. Arts, et des juges P. Martens, R. Henneuse, M. Bossuyt, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke et J. Spreutels, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président M. Melchior, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des questions préjudicielles et procédure Par jugement du 24 avril 2006 en cause des époux Solheid-Grulois contre l'Etat belge, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour d'arbitrage le 4 mai 2006, le Tribunal du travail de Verviers a posé les questions préjudicielles suivantes : 1. « L'article 63, § 1er et § 2, des lois relatives aux allocations familiales pour travailleurs salariés (coordonnées par l'arrêté royal du 19 décembre 1939, en sa version édictée par l'article 87 de la loi-programme du 24 décembre 2002Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 24/12/2002 pub. 31/12/2002 numac 2002021488 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme (1) type loi-programme prom. 24/12/2002 pub. 31/12/2002 numac 2002021495 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme (1) fermer), qui distinguent deux catégories parmi les enfants handicapés susceptibles de bénéficier d'une majoration de leurs allocations familiales, est-il incompatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution ? »;2. « L'article 63 des lois relatives aux allocations familiales pour travailleurs salariés (coordonnées par l'arrêté royal du 19 décembre 1939, en sa version édictée par l'article 84 de la loi-programme du 29 décembre 1990) offre-t-il un accès suffisant à un minimum de dignité humaine au sens de l'article 23 de la Constitution, y inclus un droit minimum à la sécurité sociale, considérant que, d'une part, la majoration des prestations familiales est tributaire d'un seuil élevé dans la gravité des handicaps (vu que la loi exige un taux d'incapacité physique ou mentale de 66 % au moins), et considérant que, d'autre part, aucune accessibilité n'est possible pour des handicaps moins graves mais cependant réels et importants ? »;3. « L'article 63 des lois relatives aux allocations familiales pour travailleurs salariés (coordonnées par l'arrêté royal du 19 décembre 1939, aussi bien en sa version édictée par l'article 84 de la loi-programme du 29 décembre 1990 que dans sa version édictée par l'article 87 de la loi-programme du 24 décembre 2002Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 24/12/2002 pub. 31/12/2002 numac 2002021488 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme (1) type loi-programme prom. 24/12/2002 pub. 31/12/2002 numac 2002021495 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme (1) fermer) offre-t-il un accès suffisant à un minimum de dignité humaine au sens de l'article 23 de la Constitution, y inclus un droit minimal à la santé et un droit minimal à la sécurité sociale, considérant que la norme légale impose de calculer le taux du handicap après le secours des mesures médicales (préventives et curatives) susceptibles de prévenir ou de diminuer la gravité du handicap, et qu'en conséquence la majoration des prestations familiales est supprimée si le handicap est médicalement améliorable grâce à des traitements ou à des prothèses, quel que soit le coût des mesures médicales ? ». (...) III. En droit (...) Quant à la première question préjudicielle B.1. L'article 63 des lois coordonnées relatives aux allocations familiales pour travailleurs salariés, tel qu'il a été modifié par l'article 87 de la loi-programme du 24 décembre 2002Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 24/12/2002 pub. 31/12/2002 numac 2002021488 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme (1) type loi-programme prom. 24/12/2002 pub. 31/12/2002 numac 2002021495 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme (1) fermer, dispose : « § 1er. Les allocations familiales sont accordées jusqu'à l'âge de 21 ans en faveur de l'enfant qui est né au plus tard le 1er janvier 1996 et qui est atteint d'une incapacité physique ou mentale de 66 p.c. au moins.

Le Roi détermine par qui, selon quels critères et de quelle manière l'incapacité physique et mentale de l'enfant est constatée, ainsi que les conditions auxquelles l'enfant doit satisfaire.

La constatation de l'incapacité physique ou mentale peut faire l'objet d'une révision dans les conditions déterminées par le Roi. § 2. Les allocations familiales sont accordées jusqu'à l'âge de 21 ans en faveur de l'enfant qui est né après le 1er janvier 1996 et qui est atteint d'une affection qui a des conséquences pour lui sur le plan de l'incapacité physique ou mentale ou sur le plan de l'activité et de la participation, ou pour son entourage familial.

Le Roi détermine par qui, selon quels critères et de quelle manière les conséquences de l'affection visées à l'alinéa 1er sont constatées ainsi que les conditions auxquelles l'enfant doit satisfaire.

La constatation des conséquences de l'affection peut faire l'objet d'une révision dans les conditions déterminées par le Roi. § 3. Par dérogation au § 2, le Roi peut par arrêté délibéré en Conseil des Ministres, déterminer sous quelles conditions et pour quelle période l'enfant, qui est né après le 1er janvier 1996, bénéficie des allocations familiales par application du § 1er. § 4. Le Roi peut, par arrêté délibéré en Conseil des Ministres, étendre l'application du § 2, alinéa 1er, à certaines catégories d'enfants nés au plus tard le 1er janvier 1996. Dans ce cas, Il modifie de manière conforme le § 1er ».

B.2. Le juge a quo demande à la Cour de se prononcer sur la violation éventuelle des articles 10 et 11 de la Constitution par l'article 63, §§ 1er et 2, des lois coordonnées relatives aux allocations familiales pour travailleurs salariés, au motif que l'article précité distingue deux catégories d'enfants atteints d'un handicap, à savoir les enfants nés avant le 2 janvier 1996 (article 63, § 1er) et les enfants nés depuis le 2 janvier 1996 (article 63, § 2).

B.3. Le régime général des allocations familiales est un régime d'assurance, ce qui implique que les ressources de ses bénéficiaires ne sont pas prises en compte pour déterminer l'existence du droit d'en bénéficier. Toutefois, ce régime général est corrigé en faveur de catégories de bénéficiaires requérant une attention particulière, comme, par exemple, certains enfants atteints d'un handicap. Aux termes de l'article 63, §§ 1er et 2, en cause, des lois coordonnées précitées, il existe désormais deux régimes d'allocations familiales majorées applicables aux enfants atteints d'un handicap, la date de naissance de l'enfant étant déterminante pour l'application de l'ancien ou du nouveau régime.

L'ancien régime demeure d'application aux enfants nés avant le 2 janvier 1996, ce qui signifie qu'ils ont droit, en plus des allocations de base, à une allocation familiale majorée, s'ils sont atteints d'un handicap de 66 pour cent au moins. Il est également tenu compte de leur degré d'autonomie, à savoir la mesure dans laquelle l'enfant est capable, notamment, de prendre soin de sa personne, de s'alimenter, de se vêtir. Le supplément pour des enfants handicapés s'accroît selon que le degré d'autonomie est plus réduit.

Le 1er mai 2003, un nouveau système a été instauré pour les enfants nés depuis le 2 janvier 1996, système en vertu duquel on n'applique plus la limite de 66 pour cent et où on renonce à l'approche purement médicale du handicap. Le nouveau régime fait une évaluation globale de la situation de l'enfant. Les conséquences du handicap de l'enfant sont prises en compte de trois manières : les conséquences de l'affection dans le domaine de l'incapacité physique ou mentale (pilier 1), les conséquences de l'affection dans le domaine de l'activité et de la participation de l'enfant (pilier 2) et les conséquences de l'affection pour l'entourage familial de l'enfant (pilier 3).

B.4.1. L'objectif de cette modification législative est décrit ainsi dans l'exposé des motifs : « Le système actuel qui reste d'application pour les enfants qui sont nés au plus tard le 1er janvier 1996, repose sur l'existence d'un handicap qui se traduit par une incapacité physique ou mentale.

Le système actuel a pour effet que certains enfants atteints d'un handicap plutôt modéré ne sont pas bénéficiaires d'allocations familiales majorées malgré les graves conséquences qui découlent de ce handicap pour leur entourage familial. De plus, le bon traitement donné par les parents a parfois pour résultat que l'incapacité tombe en dessous du seuil des 66 % d'incapacité, ce qui a pour conséquence que l'enfant n'est plus bénéficiaire du supplément ou même des allocations familiales ordinaires (sont concernés les jeunes de plus de 18 ans, et qui ne sont plus aux études).

Dans le nouveau système, les conséquences de l'affection de l'enfant sont mesurées. Il s'agit aussi bien des conséquences pour l'enfant lui-même que des conséquences pour son entourage familial. Les conséquences pour l'enfant concernent, d'une part, son incapacité physique ou mentale (pilier I) et, d'autre part, son degré d'activité et de participation (pilier II). En plus, la charge familiale est évaluée (pilier III) » (Doc. parl., Chambre, 2002-2003, DOC 50-2124/001, p. 73).

B.4.2. Le maintien du système antérieur aux enfants nés avant le 2 janvier 1996 est motivé comme suit : « Le système des allocations familiales pour l'enfant atteint d'un handicap est réformé en profondeur. Dans la première phase, sont seulement visés les enfants qui sont nés après le 1er janvier 1996. Le choix de cette catégorie d'âge répond au fait que la charge pour les parents (tant la charge psychologique que les frais) est généralement plus lourde les premières années de vie d'un enfant handicapé. Le Roi pourra, plus tard, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, étendre l'application du nouveau système à d'autres catégories d'âge lorsque les contingences budgétaires le permettront.

Une introduction progressive du nouveau système présente de nombreux avantages : - cela permet de corriger encore le système dans son contenu; - cela prévient la surcharge de l'administration durant les premières années; - l'impact budgétaire est limité tant sur le plan de la masse des suppléments aux allocations familiales que du surcoût administratif » (ibid., pp. 72-73, voy. aussi p. 74).

B.4.3. L'exécution de l'article 63 de la loi précitée fait l'objet d'un arrêté royal du 28 mars 2003. On peut lire dans le rapport au Roi : « Le présent projet d'arrêté royal, pris en exécution des articles précités, instaure à partir du 1er mai 2003, un nouveau régime pour les enfants nés après le 1er janvier 1996.

L'ancien régime (arrêté royal du 3 mai 1991 portant exécution des articles 47, 56septies et 63 des lois coordonnées relatives aux allocations familiales pour travailleurs salariés et de l'article 96 de la loi du 29 décembre 1990Documents pertinents retrouvés type loi prom. 29/12/1990 pub. 02/12/2011 numac 2011000753 source service public federal interieur Loi portant des dispositions sociales Coordination officieuse en langue allemande d'extraits fermer portant des dispositions sociales), qui reste d'application pour les enfants qui sont nés au plus tard le 1er janvier 1996, repose sur l'existence d'un handicap qui se traduit par une incapacité physique ou mentale de 66 %.

Ce régime a pour effet que certains enfants atteints d'un handicap plutôt modéré ne sont pas bénéficiaires d'allocations familiales malgré les graves conséquences qui découlent de ce handicap pour leur entourage familial. De plus, le bon traitement donné par les parents a parfois pour résultat que l'incapacité tombe en dessous du seuil de 66 % d'incapacité, ce qui a pour conséquence que l'enfant n'est plus bénéficiaire du supplément ou même des allocations familiales ordinaires (les jeunes de plus de 18 ans qui ne sont plus aux études).

Dans le nouveau régime, qui sera d'application pour les enfants nés après le 1er janvier 1996, les conséquences de l'affection de l'enfant sont mesurées. Il s'agit non seulement des conséquences pour l'enfant mais également des conséquences pour son entourage familial.

Les conséquences pour l'enfant concernent, d'une part, son incapacité physique ou mentale (pilier 1) et, d'autre part, son degré d'activité et de participation (pilier 2). L'incapacité physique ou mentale prévue dans l'ancien régime est par conséquent maintenue, mais la condition minimale de 66 % est abandonnée.

L'innovation importante du nouveau régime réside dans le fait qu'on tient dorénavant compte des conséquences de l'affection pour l'entourage familial de l'enfant (pilier 3), par exemple sur le plan du suivi du traitement à la maison ou en ce qui concerne l'aide fournie à l'enfant.

Dans certaines conditions, l'arrêté royal du 3 mai 1991 (ancien régime) sera néanmoins appliqué pour l'enfant né après le 1er janvier 1996. Tel sera le cas lorsqu'une demande est introduite avant le 1er mai 2003, alors que la décision médicale qui en résulte prévoit une révision d'office à une date postérieure au 30 avril 2003.Dans pareil cas, l'ancien régime peut, le cas échéant, être appliqué pendant une période postérieure au 30 avril 2003 et ce pendant une période de 3 ans maximum après la date de cette révision prévue. Cette mesure permet ainsi de maintenir pendant une certaine durée les droits qui ont été acquis sur base de l'ancien régime.

Le nouveau régime est instauré par phases. Dans une première phase, seuls les enfants nés après le 1er janvier 1996 sont visés. Ceci présente l'avantage de pouvoir adapter éventuellement le régime par la suite en fonction des expériences acquises et d'éviter une surcharge administrative » (Moniteur belge du 23 avril 2003).

B.5. La différence de traitement qui résulte de l'article 63, §§ 1er et 2, des lois coordonnées relatives aux allocations familiales pour travailleurs salariés repose sur un critère objectif, à savoir la date de naissance de l'enfant atteint d'un handicap.

B.6. Compte tenu du but du législateur, à savoir procéder, dans les limites du budget, à une réforme en profondeur du système des allocations familiales majorées en faveur des enfants atteints d'un handicap, le critère est pertinent.

B.7.1. En disposant que le nouveau système s'applique aux seuls enfants nés depuis le 2 janvier 1996, le législateur a pris une mesure qui se justifie raisonnablement. Le choix en faveur de cette catégorie d'âge répond au fait que la charge psychologique et financière pour les parents est généralement plus lourde les premières années de vie d'un enfant atteint d'un handicap.

L'introduction progressive du nouveau régime présente également l'avantage que le système peut encore être corrigé dans son contenu, que la surcharge de l'administration est évitée durant les premières années et que l'impact budgétaire résultant des suppléments aux allocations familiales proprement dits ou du surcoût administratif est limité.

B.7.2. Il convient d'observer, de surcroît, que le nouveau système ne fournira pas un avantage à tous les enfants. C'est pour cette raison que les articles 11 à 18 de l'arrêté royal du 28 mars 2003 prévoient des mesures transitoires : l'ancien régime pourra encore être appliqué, à certaines conditions, à l'égard d'un enfant né depuis le 2 janvier 1996, et qui a introduit une demande avant le 1er mai 2003.

Cet arrêté royal a été pris en exécution de l'article 63, § 3.

De même, l'article 63, § 4, prévoit que le Roi peut étendre l'application du nouveau régime à d'autres catégories d'âge lorsque les contingences budgétaires le permettent.

B.8. La première question préjudicielle appelle une réponse négative.

Quant aux deuxième et troisième questions préjudicielles B.9.1. Dans la deuxième question préjudicielle, le juge a quo interroge la Cour sur le point de savoir si l'article 63 des lois coordonnées relatives aux allocations familiales pour travailleurs salariés, avant sa modification par l'article 87 de la loi-programme du 24 décembre 2002Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 24/12/2002 pub. 31/12/2002 numac 2002021488 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme (1) type loi-programme prom. 24/12/2002 pub. 31/12/2002 numac 2002021495 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme (1) fermer, à savoir l'ancien régime des allocations familiales majorées pour enfants atteints d'un handicap, donne un accès suffisant à un minimum de dignité humaine au sens de l'article 23 de la Constitution parce que, en vertu de l'ancien régime, il n'est possible d'obtenir une intervention majorée que lorsqu'il y a un taux d'incapacité de 66 pour cent au moins, étant entendu qu'il n'y a pas d'intervention « pour des handicaps moins graves mais cependant réels et importants ».

B.9.2. Dans la troisième question préjudicielle, le juge a quo interroge la Cour sur le point de savoir si l'article 63 des lois coordonnées relatives aux allocations familiales pour travailleurs salariés, avant et après sa modification par l'article 87 de la loi-programme du 24 décembre 2002Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 24/12/2002 pub. 31/12/2002 numac 2002021488 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme (1) type loi-programme prom. 24/12/2002 pub. 31/12/2002 numac 2002021495 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme (1) fermer, donne un accès suffisant à un minimum de dignité humaine au sens de l'article 23 de la Constitution parce que, tant dans l'ancien régime que dans le nouveau régime des allocations majorées, il est possible de supprimer la majoration des allocations familiales si le handicap est médicalement améliorable « grâce à des traitements ou à des prothèses, quel que soit le coût des mesures médicales ».

B.10.1. L'article 23 de la Constitution énonce : « Chacun a le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine.

A cette fin, la loi, le décret ou la règle visée à l'article 134 garantissent, en tenant compte des obligations correspondantes, les droits économiques, sociaux et culturels, et déterminent les conditions de leur exercice.

Ces droits comprennent notamment : 1° le droit au travail et au libre choix d'une activité professionnelle dans le cadre d'une politique générale de l'emploi, visant entre autres à assurer un niveau d'emploi aussi stable et élevé que possible, le droit à des conditions de travail et à une rémunération équitables, ainsi que le droit d'information, de consultation et de négociation collective;2° le droit à la sécurité sociale, à la protection de la santé et à l'aide sociale, médicale et juridique;3° le droit à un logement décent;4° le droit à la protection d'un environnement sain;5° le droit à l'épanouissement culturel et social ». B.10.2. L'article 23, alinéa 1er, de la Constitution dispose que chacun a le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine et l'alinéa 3, 2°, inscrit parmi les droits économiques, sociaux et culturels « le droit à la sécurité sociale » et « le droit à la protection de la santé ». Ces dispositions ne précisent pas ce qu'impliquent ces droits dont seul le principe est exprimé, chaque législateur étant chargé de les garantir, conformément à l'article 23, alinéa 2, « en tenant compte des obligations correspondantes ».

B.10.3. Il découle de l'article 23, alinéa 2, de la Constitution que le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine peut être atteint notamment par l'ensemble des droits économiques, sociaux et culturels, qui se conjuguent de façon à permettre à toute personne d'en jouir. Le droit à la sécurité sociale, duquel relève le droit aux allocations familiales, est un de ces droits.

B.10.4. Le législateur compétent dispose, afin de garantir le droit à la sécurité sociale, d'une large marge d'appréciation. La Cour ne pourrait censurer les mesures prises par lui afin d'atteindre cet objectif que si elles procédaient d'une appréciation manifestement déraisonnable.

B.10.5. La mesure qui est mise en cause porte sur un aspect d'un des droits économiques, sociaux ou culturels visés à l'article 23, alinéas 2 et 3. La Cour doit, en l'espèce, tenir compte de toutes les dispositions législatives qui contribuent à ce que soit garanti le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine.

B.10.6. En ce qui concerne la deuxième question préjudicielle, subordonner l'octroi des allocations familiales majorées à une incapacité physique ou mentale de 66 pour cent au moins ne repose pas sur une appréciation manifestement déraisonnable.

Le droit à la sécurité sociale et le droit à l'aide médicale sont en effet garantis par d'autres législations qui peuvent s'appliquer à un enfant atteint d'un handicap, et en particulier par le droit aux allocations familiales ordinaires ou par la réglementation relative à l'assurance maladie et invalidité.

B.10.7. En ce qui concerne la troisième question préjudicielle, les dispositions en cause, après avoir déterminé les éléments essentiels du droit aux allocations, habilitent le Roi, d'une part, à préciser de quelle manière l'incapacité physique et mentale de l'enfant est déterminée de même que les conditions que l'enfant doit remplir (article 63, § 1er, alinéa 2) et, d'autre part, à fixer les critères ainsi que la manière dont sont constatées les conséquences de l'affection de même que les conditions que l'enfant doit remplir (article 63, § 2, alinéa 2). Ces mesures d'exécution ne relèvent pas de la compétence de la Cour.

B.11. Les deuxième et troisième questions préjudicielles appellent une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : - L'article 63 des lois coordonnées relatives aux allocations familiales pour travailleurs salariés, modifié par l'article 87 de la loi-programme du 24 décembre 2002Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 24/12/2002 pub. 31/12/2002 numac 2002021488 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme (1) type loi-programme prom. 24/12/2002 pub. 31/12/2002 numac 2002021495 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme (1) fermer, ne viole pas les articles 10, 11 et 23 de la Constitution. - L'article 63 des lois coordonnées relatives aux allocations familiales pour travailleurs salariés, avant sa modification par l'article 87 de la loi-programme du 24 décembre 2002Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 24/12/2002 pub. 31/12/2002 numac 2002021488 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme (1) type loi-programme prom. 24/12/2002 pub. 31/12/2002 numac 2002021495 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme (1) fermer, ne violait pas l'article 23 de la Constitution.

Ainsi prononcé en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, à l'audience publique du 26 avril 2007.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux.

Le président, M. Melchior.