Extrait de l'arrêt n° 111/2003 du 17 septembre 2003 Numéros du rôle : 2385 et 2390 En cause : les questions préjudicielles relatives à l'article 131 de la loi-programme du 30 décembre 2001Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 30/12/2001 pub. 31/12/2001 numac 2001003669 source ministere des finances Loi-programme fermer, posées par le Conseil d'Etat.

La Cour d'arbitrage, composée des présidents A. Arts et M. Melchior, et des juges L. François, R. Henneuse, L. Lavrysen, J.-P. Snappe et E. Derycke, assistée du greffier L. Potoms, présidée par le président A. Arts, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des questions préjudicielles et procédure a. Par arrêt no 104.652 du 13 mars 2002 en cause de N. Creemers et autres contre l'Etat belge, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour d'arbitrage le 18 mars 2002, le Conseil d'Etat a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 131 de la loi-programme du 30 décembre 2001Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 30/12/2001 pub. 31/12/2001 numac 2001003669 source ministere des finances Loi-programme fermer viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, en ce que cette disposition empêche que le Conseil d'Etat statue encore sur la demande de suspension que les requérants ont introduite contre des dispositions de l'arrêté royal du 30 mars 2001 qui ont été confirmées par le législateur ? » b. Par arrêt no 104.653 du 13 mars 2002 en cause de E. Dhont et autres contre l'Etat belge, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour d'arbitrage le 18 mars 2002, le Conseil d'Etat a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 131 de la loi-programme du 30 décembre 2001Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 30/12/2001 pub. 31/12/2001 numac 2001003669 source ministere des finances Loi-programme fermer viole-t-il l'article 26 du PIDCP et les articles 10 et 11 de la Constitution combinés avec les articles 144 et 145 de la Constitution et avec les articles 14, § 1er, et 17, §§ 1er et 2, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, en ce qu'il prive certaines catégories de fonctionnaires de police d'un recours juridictionnel essentiel et d'une protection juridique essentielle ? » c. Par arrêt no 104.651 du 13 mars 2002 en cause de J. Berckmans et autres contre l'Etat belge, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour d'arbitrage le 18 mars 2002, le Conseil d'Etat a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 131 de la loi-programme du 30 décembre 2001Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 30/12/2001 pub. 31/12/2001 numac 2001003669 source ministere des finances Loi-programme fermer viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, en ce que cette disposition empêche que le Conseil d'Etat statue encore sur la demande introduite par les requérants en vue d'obtenir la suspension de l'exécution des dispositions de l'arrêté royal du 30 mars 2001 qui ont été confirmées par le législateur ? » d. Par arrêts nos 104.649 et 104.650 du 13 mars 2002 en cause de G. Colin et P. Lambert contre l'Etat belge, dont les expéditions sont parvenues au greffe de la Cour d'arbitrage le 18 mars 2002, le Conseil d'Etat a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 131 de la loi-programme du 30 décembre 2001Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 30/12/2001 pub. 31/12/2001 numac 2001003669 source ministere des finances Loi-programme fermer décidant de la confirmation de la partie XII de l'arrêté royal du 30 mars 2001 portant la position juridique du personnel des services de police, viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'il aurait pour but et pour effet de priver le requérant de la possibilité de continuer à contester la validité de cette partie XII devant les juridictions, en ce compris le Conseil d'Etat, et alors qu'une trentaine de recours en annulation et/ou suspension sont toujours pendants contre les dispositions de cette partie XII devant cette juridiction ? » e. Par arrêt no 104.648 du 13 mars 2002 en cause de l'a.s.b.l.

Syndicat de la police belge et autres contre l'Etat belge, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour d'arbitrage le 18 mars 2002, le Conseil d'Etat a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 131 de la loi-programme du 30 décembre 2001Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 30/12/2001 pub. 31/12/2001 numac 2001003669 source ministere des finances Loi-programme fermer viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution lus en combinaison avec les articles 13 et 146 du même texte, de même qu'avec les principes généraux du procès équitable, de la sécurité juridique et de la légitime confiance que les administrés doivent pouvoir escompter des pouvoirs publics, en tant qu'il a pour but et/ou pour effet d'influer, de façon décisive, sur des procédures juridictionnelles en cours au profit de la puissance publique et au détriment des administrés ? » Ces affaires, inscrites sous les numéros 2385 à 2390 du rôle de la Cour, ont été jointes. (...) III. En droit (...) B.1. Les questions préjudicielles portent sur la compatibilité de l'article 131 de la loi-programme du 30 décembre 2001Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 30/12/2001 pub. 31/12/2001 numac 2001003669 source ministere des finances Loi-programme fermer avec les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés ou non avec les dispositions mentionnées dans ces questions, en tant que cette disposition confirme la partie XII de l'arrêté royal du 30 mars 2001.

L'article 131 précité aurait pour objet ou pour effet, en particulier, d'influencer de manière décisive des litiges pendants devant le Conseil d'Etat.

Quant à la recevabilité du mémoire du Conseil des ministres B.2.1. Les parties dans l'affaire no 2390 estiment que, conformément à l'article 62 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, le mémoire du Conseil des ministres doit être déclaré nul dès lors que ce mémoire n'a été introduit qu'en néerlandais. Selon ces parties, trois des six questions préjudicielles sont en effet posées dans des instances principales qui appartiennent au rôle linguistique français et la jonction de ces six affaires ne permet pas au Conseil des ministres d'introduire un mémoire dans une seule langue.

B.2.2. L'article 62 de la loi spéciale précitée dispose : « Les affaires sont introduites devant la Cour d'arbitrage en français, en néerlandais ou en allemand.

Dans les actes et déclarations : 1o le Conseil des Ministres utilise le français ou le néerlandais selon les règles fixées à l'article 17, § 1er, des lois sur l'emploi des langues en matière administrative coordonnées le 18 juillet 1966; [...] La Cour constate d'office que les actes et les déclarations du Conseil des Ministres [...] qui ne sont pas adressés à la Cour dans la langue prescrite par l'alinéa 2, sont nuls. » B.2.3. L'article 63 de la même loi spéciale porte : « § 1er. Sous réserve des dispositions des §§ 2 et 3, l'instruction de l'affaire a lieu dans la langue de la demande. § 2. Si l'affaire est introduite en allemand, ou à la fois en français et en néerlandais, la Cour décide si l'instruction est faite en français ou en néerlandais. § 3. Sans préjudice du § 2, l'instruction de l'affaire a lieu dans la langue de la région linguistique dans laquelle le domicile du requérant est situé, si la requête est introduite par une personne justifiant d'un intérêt et ayant son domicile dans une commune ou un groupe de communes où la loi ne prescrit ni ne permet l'emploi d'une autre langue que celle de la région où ils sont situés.

Le traitement des affaires jointes se poursuit dans la langue de l'affaire introduite en premier. § 4. Les dossiers à l'usage de la Cour seront traduits en français ou en néerlandais selon le cas. » B.2.4. L'article 100 de la même loi spéciale énonce : « La Cour d'arbitrage réunie en séance plénière peut joindre les recours en annulation ou les questions préjudicielles relatifs à une même norme, sur lesquels il y a lieu de statuer par un seul et même arrêt. Dans ce cas, les affaires sont examinées par le siège saisi le premier.

Le greffier notifie l'ordonnance de jonction aux parties.

Lorsque deux ou plusieurs affaires ont été jointes, les rapporteurs sont ceux qui, conformément à l'article 68, sont désignés pour la première affaire dont la Cour a été saisie. » La jonction des causes est une mesure prise par la Cour en fonction des nécessités d'une bonne administration de la justice.

Lorsque la Cour décide une jonction, les juges-rapporteurs désignés pour l'affaire introduite en premier lieu sont, conformément à l'article 100, alinéa 3, précité, rapporteurs pour toutes les affaires jointes. Il découle de l'article 63, § 3, alinéa 2, précité que la langue de l'instruction des affaires jointes est déterminée par la langue du groupe linguistique auquel appartient le premier rapporteur chargé de l'instruction de l'affaire introduite en premier lieu.

En l'espèce, le premier juge-rapporteur chargé de l'instruction de la première affaire - l'affaire no 2385 - appartient au groupe linguistique néerlandais, de sorte que la langue de l'instruction des affaires jointes nos 2385 à 2390 est le néerlandais.

B.2.5. Il ne peut toutefois être déduit des dispositions précitées que la langue de l'instruction serait aussi celle de tous les écrits de procédure : les articles 63 et 100, qui contiennent des règles propres à l'instruction et à la procédure que doit observer la Cour, ne sauraient porter atteinte aux dispositions des lois coordonnées le 18 juillet 1966 sur l'emploi des langues en matière administrative, et plus particulièrement à leur article 17, § 1er, auquel renvoie l'article 62, 1o, de la loi spéciale sur la Cour d'arbitrage.

B.2.6. Lorsqu'une question préjudicielle est posée à la Cour sur la constitutionnalité d'une loi, les mémoires du Conseil des ministres doivent être rédigés dans les langues des questions préjudicielles, conformément à l'article 17, § 1er, B, 2o, des lois coordonnées précitées, même si, en cas de jonction, la Cour instruit l'affaire dans la langue du premier rapporteur de la première affaire.

Il s'ensuit que dans les affaires francophones, le mémoire du Conseil des ministres devait être introduit en français.

Toutefois, le Conseil des ministres a pu raisonnablement déduire du fait que la notification de toutes les affaires jointes a eu lieu dans la langue de l'instruction, en l'espèce le néerlandais, conformément à une pratique établie par la Cour, que la procédure ne se déroulerait que dans cette langue. L'application de la sanction de la nullité porterait atteinte en l'espèce aux attentes légitimes suscitées par un acte de la Cour elle-même.

B.2.7. L'exception d'irrecevabilité est rejetée.

Quant au fond B.3. L'article 131 de la loi-programme du 30 décembre 2001Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 30/12/2001 pub. 31/12/2001 numac 2001003669 source ministere des finances Loi-programme fermer dispose : « La partie XII de l'arrêté royal du 30 mars 2001 portant la position juridique du personnel des services de police est confirmée ».

L'article 168 de la loi-programme énonce : « La présente loi entre en vigueur le 1er janvier 2002, à l'exception de : [...] les articles 120, 129 et 130 qui produisent leurs effets le 1er avril 2001; [...] ».

L'article 129 de la loi du 26 avril 2002Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/04/2002 pub. 30/04/2002 numac 2002000334 source ministere de l'interieur et ministere de la justice Loi relative aux éléments essentiels du statut des membres du personnel des services de police et portant diverses autres dispositions relatives aux services de police fermer dispose : « A l'article 168, quinzième tiret, de la loi-programme du 30 décembre 2001Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 30/12/2001 pub. 31/12/2001 numac 2001003669 source ministere des finances Loi-programme fermer, les mots ' et 131 ' sont insérés entre le mot ' 130 ' et le mot ' qui '. » Les articles 136 à 138 de la même loi énoncent : «

Art. 136.Les articles I.I.1er, II.I.11, II.II.1er, II.II.2, II.III.1er, alinéa 1er, 2 et 3, II.III.2, III.III.1er, III.III.2, III.V.1er, III.V.2, IV.I.4, IV.I.5, IV.I.6, IV.I.7, IV.I.8, IV.I.9, IV.I.10, IV.I.11, IV.I.15, alinéa 2, IV.I.35, IV.I.41, IV.I.42, IV.I.43, IV.I.44, IV.I.45, IV.I.46, IV.I.49, VII.I.1er, VII.I.2, VII.I.3, VII.I.4, VII.I.5, VII.I.10, alinéa 1er, VII.I.13, VII.I.21, alinéa 1er et 2, VII.I.26, VII.I.27, alinéa 2, VII.I.28, alinéa 1er, VII.I.29, VII.I.30, VII.I.40, alinéa 1er, VII.I.41, alinéa 1er, VII.I.44, VII.II.1er, § 2, VII.II.2, VII.II.4, VII.II.5, VII.II.6, VII.II.7, VII.II.8, VII.II.11, alinéa 2, VII.II.12, alinéa 2, VII.II.28, VII.II.29, VII.III.1er, VII.III.2, VII.III.3, alinéa 1er, VII.III.4, alinéa 1er, VII.III.8, alinéa 1er, VII.III.16, alinéa 1er, VII.III.19, VII.III.20, alinéa 1er, VII.III.53, VII.III.86, VII.III.87, VII.III.88, VII.III.124, VII.III.125, VII.III.129, VII.IV.2, VII.IV.4, VII.IV.5, VII.IV.6, VII.IV.7, VII.IV.8, VII.IV.9, VII.IV.13, alinéa 2, VII.IV.14, alinéa 2, VII.IV.15, alinéa 2, IX.I.1er, IX.I.2, alinéas 1er et 3, IX.I.3, IX.I.4, IX.I.6, alinéa 4, IX.I.7, alinéa 1er, IX.I.8, IX.I.10, IX.I.12, X.I.1er, XI.II.1er, alinéa 1er, XI.II.2, XI.II.16, XI.II.23, § 1er, XI.II.24, XI.II.25, XI.II.26, XI.II.27 et XI.II.28 de l'arrêté royal du 30 mars 2001 portant la position juridique du personnel des services de police, sont confirmés.

Art. 137.Pour son application, la partie XII de l'arrêté royal du 30 mars 2001 portant la position juridique du personnel des services de police, confirmée par l'article 131 de la loi-programme du 30 décembre 2001Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 30/12/2001 pub. 31/12/2001 numac 2001003669 source ministere des finances Loi-programme fermer, doit être lue avec la version du même arrêté telle que fixée à la date d'entrée en vigueur de la présente loi. Les modifications apportées à l'arrêté royal du 30 mars 2001 précité après cette date d'entrée en vigueur sont d'application conforme à cette partie XII dans la mesure et pour autant que ce soit explicitement prévu.

Art. 138.La présente loi entre en vigueur le jour de sa publication au Moniteur belge , à l'exception de : 1o l'article 97 qui produit ses effets le 1er janvier 2001; 2o les articles 1er à 96, 130, 131 et 136 qui produisent leurs effets le 1er avril 2001. » B.4. En ce qui concerne l'article 131 de la loi-programme du 30 décembre 2001Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 30/12/2001 pub. 31/12/2001 numac 2001003669 source ministere des finances Loi-programme fermer, certaines parties requérantes devant le juge a quo soutiennent que la confirmation qu'il prévoit ne serait, de l'aveu même du législateur, pas celle qu'avait prévue, pour le 30 avril 2002, l'article 184 de la Constitution, dès lors qu'elle ne porte pas sur les éléments essentiels du statut des membres du personnel des services de police intégrés. N'ayant pas été prévue, la confirmation critiquée constituerait une validation contraire aux articles 10 et 11 de la Constitution, en ce qu'elle interfère dans une procédure juridictionnelle en cours, sans être motivée par des considérations d'intérêt général.

D'autres parties requérantes devant le juge a quo estiment que la confirmation intervenue par l'article 131 de la loi-programme du 30 décembre 2001Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 30/12/2001 pub. 31/12/2001 numac 2001003669 source ministere des finances Loi-programme fermer, bien qu'elle ait été prescrite explicitement, serait, vu les circonstances, intervenue exclusivement dans le but et avec pour objet de priver certains citoyens d'une garantie juridictionnelle essentielle, en l'occurrence un recours au Conseil d'Etat contre la partie XII de l'arrêté royal du 30 mars 2001.

B.5.1. Il y a lieu de rappeler que l'ancien article 184 de la Constitution disposait : « L'organisation et les attributions de la gendarmerie font l'objet d'une loi. », et que dans son arrêt no 134/99 du 22 décembre 1999, la Cour a dit pour droit, en B.6.1 : « En attribuant au pouvoir législatif la compétence de régler l'organisation et les attributions de la gendarmerie, l'article 184 de la Constitution garantit que cette matière fera l'objet de décisions prises par une assemblée délibérante démocratiquement élue. Bien que cette disposition réserve ainsi, en cette matière, la compétence normative au législateur fédéral - lequel doit en régler lui-même les éléments essentiels -, elle n'exclut toutefois pas que soit laissé un pouvoir limité d'exécution au Roi. » B.5.2. Le nouvel article 184 de la Constitution, inséré par la disposition constitutionnelle du 30 mars 2001, relatif au service de police intégré, structuré à deux niveaux, lequel service résulte de la constitution en une seule unité de l'ancienne gendarmerie, des anciennes polices communales et de la police judiciaire près les parquets, dispose : « L'organisation et les attributions du service de police intégré, structuré à deux niveaux, sont réglées par la loi. Les éléments essentiels du statut des membres du personnel du service de police intégré, structuré à deux niveaux, sont réglés par la loi.

Disposition transitoire Le Roi peut toutefois fixer et exécuter les éléments essentiels du statut des membres du personnel du service de police intégré, structuré à deux niveaux, pour autant que cet arrêté soit confirmé, quant à ces éléments, par la loi avant le 30 avril 2002. » B.5.3. Lors de l'élaboration du nouvel article 184 de la Constitution, il a été renvoyé explicitement à l'arrêt no 134/99 de la Cour (Doc. parl., Sénat, 2000-2001, no 2-657/3, pp. 25-26). C'est du reste pour cette raison que la disposition transitoire de ce nouvel article a également été adoptée : « Cet amendement permet d'éviter de mettre en péril la réforme des polices, sans que l'on ne déroge pour autant au principe fondamental selon lequel c'est en principe la loi qui règle le statut de la police. » (ibid., p. 14; voy. également Doc. parl., Chambre, 2000-2001, DOC 50-1169/003, p. 26) En effet, l'article 121 de la loi du 7 décembre 1998Documents pertinents retrouvés type loi prom. 07/12/1998 pub. 05/01/1999 numac 1998021488 source services du premier ministre Loi organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux fermer organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux, avait précédemment habilité le Roi « à fixer les modalités du statut des membres du personnel »; en exécution de cette disposition a été pris l'arrêté royal du 30 mars 2001 portant la position juridique du personnel des services de police. Dans le prolongement de la jurisprudence de la Cour, la section de législation du Conseil d'Etat a observé au sujet de la proposition de loi qui est devenue la loi précitée : « Si l'article 184 de la Constitution n'exclut pas que certaines délégations soient conférées au Roi, il réserve au législateur fédéral la compétence d'établir les règles essentielles » (Doc. parl., Chambre, 1997-1998, no 1676/5, p. 2).

La disposition transitoire du nouvel article 184 de la Constitution a été adoptée afin de répondre à l'objection selon laquelle « le statut des membres du personnel de [la] police intégrée relève de l'organisation de celle-ci [et] les éléments essentiels de ce statut doivent, dès lors, être réglés par la loi elle-même » (avis du Conseil d'Etat, Moniteur belge , 31 mars 2001, troisième édition, p. 10867) (voy. également Doc. parl., Sénat, 2000-2001, no 2-657/3, pp. 10 et suivantes).

B.6.1. Tant le texte du nouvel article 184 de la Constitution que sa genèse font apparaître que seul le législateur est compétent pour régler « les éléments essentiels » du statut des membres du personnel du service de police intégré, sans préjudice de la compétence du Roi d'exécuter ces dispositions législatives sur la base de l'article 108 de la Constitution. La réglementation des éléments non essentiels du statut relève de la compétence résiduaire du législateur, lequel, par application de l'article 105 de la Constitution, peut la confier au Roi.

B.6.2. Sur la base de la disposition transitoire du nouvel article 184 de la Constitution, le Roi pouvait toutefois, à titre de mesure transitoire, fixer et exécuter lui-même les éléments essentiels du statut des membres du personnel du service de police intégré, sous réserve de confirmation de cette réglementation par le législateur avant le 30 avril 2002.

En vertu de l'article 131 de la loi-programme du 30 décembre 2001Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 30/12/2001 pub. 31/12/2001 numac 2001003669 source ministere des finances Loi-programme fermer, le législateur a procédé à cette confirmation. L'utilisation par cette loi-programme des termes « La partie XII de l'arrêté royal du 30 mars 2001 [...] est confirmée » signifie que cette disposition a pour objet et pour effet de donner valeur législative à cette partie de l'arrêté royal à la date de l'entrée en vigueur de celui-ci. La notion juridique de « confirmation » a cette portée. L'article 129 de la loi du 26 avril 2002Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/04/2002 pub. 30/04/2002 numac 2002000334 source ministere de l'interieur et ministere de la justice Loi relative aux éléments essentiels du statut des membres du personnel des services de police et portant diverses autres dispositions relatives aux services de police fermer a pour seul objet de lever une éventuelle incertitude à ce sujet.

L'article 137 de la même loi a pour objet de prévoir que la norme ainsi confirmée sera lue en tenant compte des modifications qui lui seraient apportées par la suite, que ce soit avant ou, moyennant disposition expresse, après la date d'entrée en vigueur de la loi précitée du 26 avril 2002 et, par conséquent, de lever, de manière analogue, une éventuelle incertitude.

B.7. A supposer même que certaines dispositions de cette partie XII et de ses annexes puissent être considérées comme ne constituant pas des « éléments essentiels » du statut, il n'en demeurerait pas moins que cette partie XII constitue un tout, réalisant une phase essentielle de la constitution de la nouvelle police, à savoir l'intégration dans un corps nouveau de fonctionnaires de police aux statuts très variés. La confirmation législative de l'ensemble de ces dispositions a renforcé le contrôle du législateur, sans préjudice de celui que la Cour doit opérer sur les arrêtés royaux confirmés.

B.8. Le fait que la confirmation législative de la partie XII de l'arrêté royal en cause - arrêté royal intervenu au même moment que le nouvel article 184 de la Constitution - ait pour conséquence que des recours devant le Conseil d'Etat à l'encontre de certaines dispositions de cette partie XII dudit arrêté ont perdu leur objet, n'est pas de nature à mettre en cause la constitutionnalité des dispositions litigieuses. En effet, les requérants devant le Conseil d'Etat savaient que les dispositions étaient susceptibles d'une confirmation législative, qui aurait nécessairement cet effet. Par ailleurs, ces requérants alléguaient essentiellement devant le Conseil d'Etat des différences de traitement qu'ils estimaient injustifiées.

Ces différences de traitement ont pu être dénoncées devant la Cour. La protection juridictionnelle de ces requérants n'est donc pas affectée.

B.9. L'examen de la compatibilité de la disposition en cause avec les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec les articles 13, 144, 145 et 146 de la Constitution, compte tenu des articles 14, § 1er, et 17, §§ 1er et 2, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, ne peut aboutir à une autre conclusion que celle qui découle de l'examen de la compatibilité avec les articles 10 et 11 de la Constitution considérés seuls.

B.10. Les questions préjudicielles appellent une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : L'article 131 de la loi-programme du 30 décembre 2001Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 30/12/2001 pub. 31/12/2001 numac 2001003669 source ministere des finances Loi-programme fermer ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés ou non avec ses articles 13, 144, 145 et 146.

Ainsi prononcé en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, à l'audience publique du 17 septembre 2003.

Le greffier, L. Potoms.

Le président, A. Arts.