26 APRIL 2021. - Koninklijk besluit tot wijziging van de artikelen 26 en 84/1 van het besluit van de Regent van 23 augustus 1948 `tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State'

VERSLAG AAN DE KONING Sire, Het ontwerp van koninklijk besluit dat U ter ondertekening wordt voorgelegd, beoogt de rechtspleging bij de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State aan te vullen met een structurele regeling om zaken af te handelen zonder openbare terechtzitting. De huidige gezondheidscrisis leert dat een permanente rechtsgrond hiervoor wenselijk is, niet enkel in het geval van uitzonderlijke omstandigheden maar ook als aanvullend beleidsinstrument om de werking van de Raad van State te optimaliseren.

De procedure bij de Raad van State is nu reeds in beginsel schriftelijk, zoals artikel 22 RvS-Wet bepaalt: "De behandeling geschiedt schriftelijk.

De afdeling kan echter partijen oproepen en horen." Artikel 30, § 1, tweede lid, RvS-Wet laat toe de gevallen te bepalen "waarin de partijen of hun advocaten gezamenlijk kunnen besluiten dat de zaak niet in openbare terechtzitting moet worden behandeld".

Thans is die mogelijkheid om een zaak louter schriftelijk te behandelen luidens artikel 26, eerste lid, van het algemeen procedurereglement tot slechts enkele gevallen beperkt en zelfs voor die uitzonderlijke gevallen aan een vrij logge procedure onderworpen: "Binnen vijftien dagen na het verstrijken van de termijn voor het indienen van de laatste memories kunnen de partijen, wanneer geen enkele laatste memorie werd ingediend, in een gezamenlijke verklaring, beslissen dat de zaak niet op een terechtzitting dient te worden behandeld, indien in het beroep tot nietigverklaring het verslag zonder voorbehoud tot verwerping of tot nietigverklaring besluit en indien in dat verslag evenmin verzocht wordt om nadere inlichtingen of uitleg." Het mag niet verrassen dat van die mogelijkheid sedert de invoering ervan bij koninklijk besluit van 25 april 2007 geen gebruik wordt gemaakt. Artikel 30, § 1, tweede lid, RvS-Wet en deze uitvoeringsbepaling zijn dus dode letter gebleven.

Niettemin zijn er goede redenen om in een ruimere mogelijkheid te voorzien voor de afhandeling van zaken zonder terechtzitting, mits hierbij de rechten van de partijen gevrijwaard blijven.

De recente ervaring met het coronavirus illustreert de wenselijkheid voor de Raad van State om zich in bijzondere omstandigheden zo te kunnen organiseren dat een reductie in het aantal terechtzittingen geen weerslag heeft op de gemiddelde doorlooptijd van de zaken. De coronapandemie toont aan dat het voor de Raad van State van belang is om als rechtscollege soepel in te spelen op onverwachte crisissituaties die het klassieke verloop van de rechtspleging doorkruisen. Een meer permanente regeling ondervangt problemen waarbij de organisatie van fysieke terechtzittingen problematischer wordt.

Bovendien zal nog enige tijd bijzondere aandacht moeten worden besteed aan het veilig verloop van terechtzittingen, waardoor minder zaken dan gebruikelijk op terechtzitting kunnen worden gebracht. Indien naast de fysieke terechtzittingen ook de afhandeling van zaken zonder terechtzitting mogelijk blijft, kan deze regeling vermijden dat de Raad van State aanziet tegen een groeiende achterstand louter en alleen omdat de capaciteit ontbreekt om alle zaken binnen redelijke termijn met een mondeling debat te behandelen.

Bovendien is een permanente en structurele regeling, nog los van pandemiesituaties, zinvol als bijdrage tot het onder controle houden van de doorlooptijden van dossiers en het inperken van gerechtelijke achterstand. Om die reden is het passend om terechtzittingen te vermijden in die gevallen waar zowel de rechter als alle partijen het erover eens zijn dat alle argumenten in de geschriften zijn uiteengezet en geen mondelinge herhaling of toelichting meer behoeven.

Ook los van de coronaperikelen is het dus wenselijk om in een facultatief, versneld systeem van schriftelijke afhandeling te voorzien, wanneer de hoorzitting helemaal niet gerechtvaardigd lijkt.

Naast de situaties waarin de oplossing voor de hand ligt (afstand van geding, intrekking, ...), gaat het om dossiers waar alles reeds in de schriftelijke procedure in woord en wederwoord werd uitgeschreven en desnoods in de laatste memories nogmaals op een rijtje werd gezet in het licht van het auditoraatsverslag. Het gaat erom situaties te vermijden waar advocaten zich op de terechtzitting terecht beperken tot een verwijzing naar de stukken. In die zaken nog de diensten van de griffie inspannen om een terechtzitting te organiseren en de tijd vragen van advocaten en magistraten op die terechtzitting is eigenlijk een maatschappelijke verspilling.

Deze tekst is geïnspireerd aan, eensdeels, artikel 90 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof en de praktijken in dat Hof en, anderdeels, de ervaring die is opgedaan bij de toepassing van het coronavolmachtenbesluit (bijzonderemachtenbesluit nr. 12 van 21 april 2020 `met betrekking tot de verlenging van de termijnen van de rechtspleging voor de Raad van State en de schriftelijke behandeling van de zaken').

Artikel 3 van het bijzonderemachtenbesluit nr. 12 liet toe om een beroep zonder openbare terechtzitting te behandelen "wanneer alle partijen daarom verzoeken of daarmee akkoord gaan". De ervaring met dit besluit (en met artikel 26 APR) leert dat een gezamenlijk verzoek van alle partijen illusoir is. Omgekeerd is in een overgroot aantal dossiers waarin het initiatief uitging van de betrokken kamer, door de partijen positief gereageerd. Voor de toepassing van deze bijzonderemachtenbepaling werd overheen alle kamers een uniforme methode afgesproken: de griffier deelde aan de partijen mee dat de (waarnemend) kamervoorzitter heeft beslist om de voormelde zaak te behandelen zonder openbare terechtzitting, voor zover alle partijen daarmee akkoord gaan. De partijen worden vervolgens uitgenodigd om hun standpunt daarover per e-mail mee te delen tegen een bepaalde datum.

Zonder antwoord van de partijen of zonder unaniem akkoord van de partijen, werd de zaak niet volgens deze louter schriftelijke procedure behandeld.

Het systeem bij het Grondwettelijk Hof is hiermee enigszins vergelijkbaar, zonder helemaal identiek te zijn. Artikel 90 van de bijzondere wet op het Grondwettelijk Hof laat dit Hof toe om autonoom te beslissen "of er een terechtzitting wordt gehouden". In de praktijk zal het Grondwettelijk Hof in voorkomend geval aan de partijen meedelen dat een terechtzitting voor het Hof niet nodig is en tegelijk de partijen de mogelijkheid bieden om zelf toch een openbare terechtzitting te vragen.

Het is in de eerste plaats de kamer (voltallig, of alleenzetelend in de gevallen door of krachtens de wet bepaald) die bij de ingereedheidbrenging van de zaak op zicht van de stukken oordeelt of de schriftelijke procedure volstaat. Aangezien luidens artikel 30, § 1, vierde lid, RvS-Wet geen advies van de auditeur wordt gegeven indien de zaak niet in openbare terechtzitting wordt behandeld, ligt het voor de hand dat de kamer een terechtzitting zal laten plaatsvinden wanneer op zicht van de laatste memories blijkt dat het zinvol is om nog een advies van de auditeur te horen of wanneer de auditeur-verslaggever een terechtzitting wenst om advies te kunnen uitbrengen.

Elk van de partijen kan voorts vragen om de zaak toch ter terechtzitting te laten behandelen, zonder dat zij dit bijzonder moet motiveren; een eenvoudige vraag daartoe volstaat. Zij behouden dus steeds een aanspraak op een mondeling debat, bijvoorbeeld om nog een punt bijzonder onder de aandacht te brengen of om nog te reageren op een laatste memorie, indien zij dat wensen.

Met de opmerkingen van de afdeling Wetgeving van de Raad van State is rekening gehouden.

De huidige tekst van artikel 26 blijft als § 1 behouden ter voldoening aan het advies van de afdeling Wetgeving om minstens het geval zoals geregeld in de huidige tekst van artikel 26 van de algemene procedureregeling te handhaven. Op de suggestie van die afdeling om de woorden « gezamenlijke verklaring » te vervangen door « gemeenschappelijke verklaring » kan niet worden ingegaan, gelet op de formulering van artikel 30, § 1, tweede lid, R.v.S.-wet. Op de suggestie om de voorwaarde « dat geen enkele laatste memorie werd ingediend » te schrappen, wordt evenmin ingegaan, omdat het aanbeveling verdient dat, nadat laatste memories werden ingediend het auditoraat advies uitbrengt ter terechtzitting.

De ontworpen wijziging van het procedurereglement, dat een tweede geval bepaalt waarin het mogelijk is dat de zaak niet in een openbare terechtzitting zal worden behandeld op initiatief van de met de zaak belaste kamer, vormt daarom een tweede paragraaf en is aangepast aan de suggesties van de afdeling Wetgeving, behoudens op volgend punt. De afdeling Wetgeving stelt voor dat de desbetreffende beschikking de redenen vermeldt om voor te stellen geen terechtzitting te houden en dat de kennisgeving van de beschikking aan de partijen of aan hun advocaten melding maakt van de nieuwe bepaling en van de te verwachten gevolgen als zij niet uitdrukkelijk reageren binnen de daartoe bepaalde termijn. Het is duidelijker voor de partijen indien die informatie opgenomen is in de beschikking zelf en niet in een afzonderlijke brief.

Een vermelding van de redenen waarom de kamer voorstelt geen openbare terechtzitting te houden vormt niet alleen een nutteloze - de partijen kunnen immers zonder meer steeds een terechtzitting vragen - complicatie, maar zou, en dit is meer fundamenteel, die kamer er bovendien kunnen toe nopen om vóór de uitspraak reeds formeel in bepaalde mate stelling in te nemen over (sommige) rechtspunten.

Dergelijke - weze het voorlopige - formele stellingname kan tot gevolg hebben dat de kamer niet meer geheel onpartijdig haar eindarrest over die rechtspunten kan vellen, of minstens die schijn opwekt.

De suggestie van de afdeling Wetgeving om de termijn om te reageren te bepalen op dertig dagen wordt niet gevolgd. De termijn om te reageren blijft derhalve behouden op vijftien dagen. Deze termijn is voldoende lang om aan de partijen toe te laten hun standpunt te bepalen en te reageren. Ter zijde kan nog worden opgemerkt dat deze termijn overigens substantieel langer is dan de termijn zoals voorzien bij het Grondwettelijk Hof (artikel 90 van de bijzondere wet op het Grondwettelijk Hof).

In tegenstelling tot hetgeen de afdeling Wetgeving suggereert, wordt het tijdstip waarop de desbetreffende termijn ingaat niet gespecificeerd, omdat dit geregeld is in de artikelen 84 en 88 van de algemene procedureregeling en het niet aangewezen is hiervan af te wijken.

Voorts wordt - op meer eenvoudige wijze dan de door de afdeling Wetgeving voorgestelde wijziging van artikel 84/1 van het algemeen procedurereglement - tegemoet gekomen aan de opmerking van de afdeling Wetgeving aangaande de vereiste tegenspraak omtrent het bedrag van de rechtsplegingsvergoeding door in het derde lid van artikel 26, § 2, te bepalen dat de zaak in bepaalde gevallen toch ter terechtzitting wordt opgeroepen.

Liever dan werken met aanvullende memories en een aanvullend auditoraatsverslag, voorgesteld door de afdeling Wetgeving, met als resultaat dat misschien toch nog een terechtzitting moet worden georganiseerd, is het eenvoudiger om in dat geval de zaak hoe dan ook onmiddellijk op een terechtzitting te behandelen. De mogelijkheid om toch nog een terechtzitting te organiseren is hier niet beperkt tot het enkele geval waarin een rechtsplegingsvergoeding wordt verhoogd, of voor de eerste maal wordt gevorderd, maar tot alle nieuwe feiten die een invloed hebben op het geschil, zoals bijvoorbeeld een wijziging in de rechtspraak van hogere rechtscolleges, wijziging van de norm, de intrekking van de bestreden beslissing. Aldus wordt het recht op tegenspraak in een openbare terechtzitting ten volle gewaarborgd.

Ik heb de eer te zijn, Sire, Van Uwe Majesteit, de zeer eerbiedige en zeer getrouwe dienaar, De Minister van Binnenlandse Zaken, Institutionele Hervormingen en Democratische Vernieuwing, A. VERLINDEN

RAAD VAN STATE afdeling Wetgeving Advies 68.438/AV van 4 februari 2021 over een ontwerp van koninklijk besluit `tot wijziging van de artikelen 26 en 84/1 van het besluit van de Regent van 23 augustus 1948 tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State' Op 8 december 2020 is de Raad van State, afdeling Wetgeving, door de Minister van Binnenlandse Zaken, Institutionele Hervormingen en Democratische Vernieuwing verzocht binnen een termijn van dertig dagen verlengd tot vijfenveertig dagen* en verlengd tot 15 februari 2021 ^, een advies te verstrekken over een ontwerp van koninklijk besluit `tot wijziging van de artikelen 26 en 84/1 van het besluit van de Regent van 23 augustus 1948 tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State'.

Het ontwerp is door de algemene vergadering onderzocht op 12 januari en 4 februari 2021. De algemene vergadering was samengesteld uit Jacques JAUMOTTE, voorzitter van de Raad van State, Marnix VAN DAMME, Pierre VANDERNOOT, Martine BAGUET en Wilfried VAN VAERENBERGH, kamervoorzitters, Chantal BAMPS, Jeroen VAN NIEUWENHOVE, Luc CAMBIER, Bert THYS, Bernard BLERO, Wouter PAS, Koen MUYLLE, Patrick RONVAUX en Christine HOREVOETS, staatsraden, Jan VELAERS, Michel TISON, Sébastien VAN DROOGHENBROECK en Jacques ENGLEBERT, assessoren, en Gregory DELANNAY, hoofdgriffier.

De verslagen zijn uitgebracht door Xavier DELGRANGE, eerste auditeur afdelingshoofd, en Katrien DIDDEN, auditeur.

De overeenstemming tussen de Franse en de Nederlandse tekst van het advies is nagezien onder toezicht van Jacques JAUMOTTE. Het advies, waarvan de tekst hierna volgt, is gegeven op 4 februari 2021.

Aangezien de adviesaanvraag ingediend is op basis van artikel 84, § 1, eerste lid, 2°, van de wetten `op de Raad van State', gecoördineerd op 12 januari 1973, beperkt de afdeling Wetgeving overeenkomstig artikel 84, § 3, van de voornoemde gecoördineerde wetten haar onderzoek tot de rechtsgrond van het ontwerp, de bevoegdheid van de steller van de handeling en de te vervullen voorafgaande vormvereisten.

Wat die drie punten betreft, geeft het ontwerp aanleiding tot de volgende opmerkingen.

I. STREKKING VAN HET ONTWERP EN VOORWERP VAN DE ADVIESAANVRAAG 1.1. Het om advies voorgelegde ontwerp van koninklijk besluit strekt ertoe de procedure van het beroep tot nietigverklaring voor de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State structureel te wijzigen. De kamer die met de behandeling van een zaak belast is, zou namelijk de bevoegdheid krijgen om zelf te beslissen die zaak zonder openbare terechtzitting te behandelen, er wel op toeziend dat de rechten van de partijen ter zake gerespecteerd worden. Die nieuwe procedureregel zou in de plaats komen van het huidige dispositief, luidens welk een verzoek om de zaak zonder terechtzitting te behandelen, enkel op initiatief van de partijen of hun advocaten kan worden ingediend.

Volgens het verslag aan de Koning dat bij het ontwerpbesluit is gevoegd, is die aanpassing noodzakelijk, niet alleen om in te spelen op onverwachte crisissituaties zoals de huidige COVID-19-pandemie, maar ook om, los van dergelijke situaties, in een "permanente en structurele regeling" te voorzien die terechtzittingen kan vermijden in die gevallen waarin zowel de rechter als alle partijen het erover eens zijn dat alle argumenten voldoende in de procedurestukken zijn uiteengezet en geen mondelinge herhaling of toelichting meer behoeven.

Het gaat er dus om een versnelde en permanente regeling in te voeren voor de behandeling van beroepen tot nietigverklaring zonder terechtzitting.

Het verslag aan de Koning bevat daarover nog de volgende precisering: "In legio gevallen beperken advocaten zich op de terechtzitting (...) terecht tot een verwijzing naar de stukken. In die zaken nog de diensten van de griffie inspannen om een terechtzitting te organiseren en de tijd vragen van advocaten en magistraten op die terechtzitting is contraproductief". 1.2. Met dat doel voorziet het ontwerpbesluit in de vervanging van artikel 26 van het besluit van de Regent van 23 augustus 1948 `tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State' (hierna: de algemene procedureregeling), dat momenteel als volgt luidt:(1) "Art. 26 Binnen vijftien dagen na het verstrijken van de termijn voor het indienen van de laatste memories kunnen de partijen, wanneer geen enkele laatste memorie werd ingediend, in een gezamenlijke verklaring, beslissen dat de zaak niet op een terechtzitting dient te worden behandeld, indien in het beroep tot nietigverklaring het verslag zonder voorbehoud tot verwerping of tot nietigverklaring besluit en indien in dat verslag evenmin verzocht wordt om nadere inlichtingen of uitleg.

De kamer kan om mondelinge uitleg verzoeken omtrent de punten die ze aangeeft. Te dien einde stelt ze bij een beschikking, die de hoofdgriffier ter kennis brengt van de partijen en van de auditeur, de datum vast waarop de partijen en de auditeur zullen worden gehoord".

Het ontwerp beoogt de huidige regeling van artikel 26 van de algemene procedureregeling dus af te schaffen. Die procedurele regeling, die het niet-horen van de partijen in een openbare terechtzitting volledig aan het gezamenlijke initiatief van de partijen bij de zaak overlaat, wordt dan vervangen door een regeling volgens welke het aan de kamer staat te "besluiten" dat de zaak niet op een terechtzitting wordt behandeld, tenzij een van de partijen om een terechtzitting verzoekt.

Het huidige artikel 26 van de algemene procedureregeling ontleent zijn rechtsgrond aan artikel 30, § 1, tweede lid, in fine, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, in zoverre die bepaling de Koning ermee belast om, bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, te bepalen in welke gevallen "de partijen of hun advocaten gezamenlijk kunnen besluiten dat de zaak niet in openbare terechtzitting moet worden behandeld".

In verband met de huidige versie van dat artikel 26 stelt het verslag aan de Koning, dat bij het ontwerp is gevoegd, het volgende over die mogelijkheid waarin de algemene procedureregeling momenteel voorziet: "Thans is die mogelijkheid om een zaak louter schriftelijk te behandelen luidens artikel 26, eerste lid, van het algemeen procedurereglement tot slechts enkele gevallen beperkt en zelfs voor die uitzonderlijke gevallen aan een vrij logge procedure onderworpen: (...). Het mag niet verrassen dat van die mogelijkheid sedert de invoering ervan bij koninklijk besluit van 25 april 2007 geen gebruik wordt gemaakt. Artikel 30, § 1, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State en deze uitvoeringsbepaling zijn dus dode letter gebleven." 1.3. Het voorliggende ontwerpbesluit strekt er dan ook toe de huidige regelgeving grondig te hervormen. Het voorziet daartoe in een zogenoemd "opt-outsysteem" van de procedure voor het horen van de partijen in openbare terechtzitting, dat ditmaal van toepassing wordt telkens wanneer de kamer (voltallig of met één rechter in de gevallen door of krachtens de wet bepaald) zou "besluiten"(2) om van dat systeem gebruik te maken volgens de volgende regels: 1° Voor zover het betrokken lid van het auditoraat zich er niet (vooraf) tegen heeft verzet, kan de kamer waarbij de zaak aanhangig is, tijdens de ingereedheidbrenging van de zaak het initiatief nemen om bij beschikking te beslissen dat het debat wordt gesloten, dat de zaak niet op een terechtzitting wordt behandeld en dat ze in beraad wordt genomen op de datum die in die beschikking wordt bepaald.2° Binnen vijftien dagen na de kennisgeving door de griffie (waarin wordt meegedeeld op welke datum het debat zonder openbare terechtzitting wordt gesloten en de zaak in beraad wordt genomen), kan een van de partijen echter ("toch") vragen en verkrijgen dat een terechtzitting wordt gehouden. Het ontworpen artikel 26 bepaalt namelijk het volgende: "

Art. 26.De kamer kan bij de ingereedheidbrenging van de zaak en behoudens bezwaar van het aangewezen lid van het auditoraat bij een beschikking besluiten dat de zaak die in staat van wijzen is niet op een terechtzitting wordt behandeld, tenzij een van de partijen om een terechtzitting verzoekt en dat, behoudens zulk verzoek, het debat gesloten wordt en de zaak in beraad wordt genomen op de datum die zij in die beschikking bepaalt.

De hoofdgriffier stelt de partijen in dat geval in kennis van de datum waarop het debat zonder openbare terechtzitting gesloten wordt en de zaak in beraad wordt genomen, tenzij een van de partijen binnen een termijn van vijftien dagen toch om een behandeling op een terechtzitting verzoekt". 1.4. In de brief met de adviesaanvraag vraagt de minister van Binnenlandse Zaken, Institutionele Hervormingen en Democratische Vernieuwing dat de afdeling Wetgeving bij haar onderzoek van de zaak de vier volgende vragen in aanmerking zou nemen: "- Kan de leesbaarheid van artikel 26 nog worden verhoogd? - Acht uw afdeling het noodzakelijk dat artikel 26 in die zin wordt geformuleerd dat de openbare [terechtzitting] automatisch plaatsvindt, tenzij een van de partijen om een schriftelijke behandeling verzoekt? - Dient het ontwerpartikel of het verslag aan de Koning specifieke aandacht te besteden aan de rechtszoekende die niet vertegenwoordigd is door een advocaat en die daardoor, in voorkomend geval, niet op de hoogte is van de desbetreffende opt-out? - Acht uw afdeling het noodzakelijk en haalbaar om dit Koninklijk Besluit binnen 6 à 12 maanden na inwerkingtreding te evalueren?" II. VOORAFGAANDE OPMERKING 2. Volgens het ontworpen artikel 26 behoudt de partij die daar uitdrukkelijk om verzoekt hoe dan ook het recht om de zaak te laten voorkomen op een terechtzitting van de kamer waarbij de zaak aanhangig is.In dat geval vindt de terechtzitting van rechtswege plaats, hoeft het verzoek om een terechtzitting te houden niet uitdrukkelijk gemotiveerd te zijn en kan de kamer zich er niet tegen verzetten, in weerwil van de andersluidende beschikking die ze eerder heeft gewezen.

Er is dus met andere woorden geen probleem van "beperking" van het recht op een terechtzitting. 3. Daar het recht op een terechtzitting voor de partijen gehandhaafd blijft, hoeft de ontworpen bepaling dan ook niet te worden onderzocht alsof ze er wel zou toe leiden dat de partijen het recht op een terechtzitting in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens wordt ontnomen, in de gevallen waarin dat artikel van toepassing zou zijn in het kader van het beroep tot nietigverklaring ingesteld voor de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.(3) Er is dus ook geen reden meer om zich af te vragen of, in een situatie waarin de partijen daadwerkelijk het recht op een terechtzitting zou zijn ontnomen, de verschillende rechtsgronden die in de aanhef van het ontworpen besluit worden opgegeven in hun huidige formulering verenigbaar zijn met artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, zoals op dat punt geïnterpreteerd door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.

III. RECHTSGROND 4. In de aanhef wordt gesteld dat het ontwerp op vijf rechtsgronden steunt, te weten artikel 22, artikel 30, § 1, eerste, tweede en vierde lid, en artikel 76, § 1, vijfde lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State. In dat verband dient het volgende te worden opgemerkt. 5. Artikel 22 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State bepaalt het volgende: "De behandeling geschiedt schriftelijk.De afdeling kan echter partijen oproepen en horen".

Behalve dat die bepaling geen enkele uitdrukkelijke machtiging aan de Koning bevat, vloeit uit de gecoördineerde wetten op de Raad van State voort dat het houden van een terechtzitting de regel is in vernietigingsgeschillen,(4) tenzij andersluidend is bepaald hetzij in de gecoördineerde wetten zelf,(5) hetzij krachtens een machtiging in die zin die bij die gecoördineerde wetten aan de Koning is verleend.(6)-(7) In dat laatste geval dient voorts rekening te worden gehouden met artikel 160, eerste lid, van de Grondwet, dat als volgt bepaalt: "Er bestaat voor geheel België een Raad van State, waarvan de samenstelling, de bevoegdheid en de werking door de wet worden bepaald. De wet kan evenwel aan de Koning de macht toekennen de rechtspleging te regelen overeenkomstig de beginselen die zij vaststelt." In verband met de strekking van die bepaling heeft het Grondwettelijk Hof al meermalen het volgende opgemerkt: "De tweede zin van die bepaling strekt ertoe de bevoegdheidsverdeling te handhaven tussen de wetgever en de uitvoerende macht, zoals zij was bepaald in de gecoördineerde wetten op de Raad van State die van kracht waren op het ogenblik dat, op 29 juni 1993, artikel 160 van de Grondwet werd bekendgemaakt. Hij bevestigt dat het de wetgever toekomt de fundamentele voorschriften van de rechtspleging voor de afdeling administratie van de Raad van State te bepalen, en dat het de Koning toekomt de procedureregeling uit te werken (Parl. St., Kamer, 1992-1993, nr. 831/1, pp. 2-3, 4; ibid., nr. 831/3, p. 3)".(8) De verwijzing naar artikel 22 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State in het eerste lid van de aanhef dient dus te worden weggelaten. 6. Artikel 76, § 1, vijfde lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State bepaalt: "De auditeur-generaal, de adjunct-auditeur-generaal, de eerste auditeurs afdelingshoofden, de eerste auditeurs, de auditeurs en de daartoe door de auditeur-generaal gemachtigde adjunct-auditeurs brengen in deze afdeling [lees: de afdeling Bestuursrechtspraak] advies uit in de openbare terechtzitting bij het einde van de debatten." De afdeling Wetgeving ziet andermaal niet in op welke wijze die bepaling rechtsgrond kan verlenen aan het ontwerp van koninklijk besluit.

Bijgevolg dient de verwijzing naar artikel 76, § 1, vijfde lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State weggelaten te worden uit het eerste lid van de aanhef. 7.1. Hetzelfde geldt voor artikel 30, § 1, vierde lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, dat bepaalt: "Indien met toepassing van het tweede lid, de zaak niet in openbare terechtzitting wordt behandeld, wordt er geen advies van het Auditoraat gegeven." Ook hier ziet de afdeling Wetgeving niet in op welke wijze dat lid, dat geen enkele uitdrukkelijke machtiging aan de Koning bevat, rechtsgrond zou kunnen verlenen aan het ontwerp van koninklijk besluit. 7.2. De vierde bepaling die beoogd wordt in het eerste lid van de aanhef, is artikel 30, § 1, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, in fine waarvan de Koning, bij een koninklijk besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, belast wordt met het bepalen van "[...] de gevallen waarin de partijen of hun advocaten gezamenlijk kunnen besluiten dat de zaak niet in openbare terechtzitting moet worden behandeld".

Die ene wetsbepaling werd al als rechtsgrond aangevoerd bij de vaststelling van de huidige tekst van artikel 26 van de algemene procedureregeling bij artikel 25 van het koninklijk besluit van 25 april 2007 `tot wijziging van diverse besluiten betreffende de procedure voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State'.

In dat verband weze opgemerkt dat zowel de tekst van dat artikel 25 als de bespreking ervan in het verslag aan de Koning(9) allebei voorgesteld zijn door de algemene vergadering van de afdeling Wetgeving van de Raad van State in het voorontwerp van koninklijk besluit met het opmaken waarvan die vergadering belast was door de minister van Binnenlandse Zaken met toepassing van artikel 6 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State.(10) 7.3. Rekening houdend met de uitdrukkelijke machtiging die aldus bij het tweede lid van artikel 30, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State aan de Koning verleend wordt, lijkt het evenmin strikt noodzakelijk om, in het eerste lid van de aanhef, eveneens te verwijzen naar het eerste lid van diezelfde bepaling aangezien dat lid, in casu, niet los van artikel 30, § 1, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State aangevoerd kan worden. Maar dat toch doen, geeft evenwel geen aanleiding tot verwarring ter zake. 8. Rekening houdend met wat voorafgaat, zal het voorliggende koninklijk besluit, en in het bijzonder het ontworpen artikel 26, uitsluitend onderzocht worden in het licht van artikel 30, § 1, tweede lid, in fine, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State. IV. ONDERZOEK VAN HET ONTWERP AANHEF 9. Het eerste lid van de aanhef moet aangepast worden overeenkomstig de opmerkingen in verband met de rechtsgrond (III.). 10. Het zevende lid van de aanhef moet weggelaten worden aangezien de afdeling Wetgeving niet om advies verzocht is binnen vijf werkdagen, met toepassing van artikel 84, § 1, eerste lid, 1°, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State. Artikel 1 11. Zoals reeds uiteengezet, is het de geadieerde kamer die, tenzij het lid in kwestie van het Auditoraat zich daar vooraf heeft tegen verzet, het initiatief zou nemen om, bij een beschikking, te "beslissen" de zaak niet in openbare terechtzitting van de kamer te behandelen.Alle partijen, die ingelicht worden over die "beslissing", zouden dan over een termijn van vijftien dagen beschikken om te verzoeken om de behandeling in openbare terechtzitting. In dat geval zou het houden van een terechtzitting van rechtswege zijn. In het geval dat alle parijen het stilzwijgen bewaren gedurende de toebemeten termijn, zou de beschikking van de kamer daarentegen definitief worden en zou de schriftelijke procedure van toepassing worden voor het vervolg van de behandeling van de zaak voor de geadieerde kamer.

De vraag rijst of het aldus beoogde nieuwe systeem voldoende rechtsgrond kan vinden in artikel 30, § 1, tweede lid, in fine, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, in zoverre daarin gesteld wordt dat de Koning, bij een koninklijk besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, "de gevallen [bepaalt] waarin de partijen of hun advocaten gezamenlijk kunnen besluiten dat de zaak niet in openbare terechtzitting moet worden behandeld".

In dat verband dient het volgende opgemerkt te worden. 12.1. Artikel 30, § 1, tweede lid, in fine, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State is in de gecoördineerde wetten ingevoegd bij artikel 17, 2°, van de wet van 15 september 2006 `tot hervorming van de Raad van State en tot oprichting van een Raad voor Vreemdelingenbetwistingen'.(11) De draagwijdte van die machtiging is als volgt nader verklaard in de memorie van toelichting(12) "Deze wijziging heeft tot doel het toelaten dat in het procedurereglement een regeling wordt opgenomen die het de advocaten mogelijk maakt dat hun zaak niet wordt behandeld in openbare terechtzitting. Het Gerechtelijk wetboek kent een schriftelijke procedure en verschijning (art. 729 en 755 Ger.W.). De procedure voor de Raad van State is gekenmerkt door een schriftelijke procedure en de partijen en hun raadslieden kunnen ter terechtzitting enkel hun opmerkingen doen gelden. In de huidige regeling betreffende de gewone vernietigings en cassatieprocedure is het met uitzondering van de vreemdelingenzaken gebruikelijk dat advocaten van de partijen aanwezig zijn ter terechtzitting. Is de partij niet aanwezig of vertegenwoordigd, dan wordt toch op tegenspraak beslist. Vastgesteld wordt evenwel dat in vernietigingsberoepen en cassatievoorzieningen deze verschijning maar een zeer beperkt nut heeft gelet op de beperkte `pleit' mogelijkheden ten gronde. Het invoeren van de mogelijkheid dat de zaken niet in openbare terechtzitting moeten worden behandeld biedt voordelen voor zowel de advocaten als de Raad: beiden kunnen hun agenda efficiënter organiseren. Indien met toepassing van deze bepaling de zaak wordt afgedaan zonder openbare terechtzitting, wordt er geen advies van de auditeur gegeven. Deze precisering is opgenomen ter voldoening aan het advies van de Raad van State, afdeling wetgeving".

De Koning heeft gebruik gemaakt van die machtiging in artikel 25 van het koninklijk besluit van 25 april 2007 `tot wijziging van diverse besluiten betreffende de procedure voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State'. Bij dat artikel 25 is immers artikel 26 van de algemene procedureregeling vervangen, welk artikel in de huidige versie luidt als volgt: "

Art. 26.Binnen vijftien dagen na het verstrijken van de termijn voor het indienen van de laatste memories kunnen de partijen, wanneer geen enkele laatste memorie werd ingediend, in een gezamenlijke verklaring, beslissen dat de zaak niet op een terechtzitting dient te worden behandeld, indien in het beroep tot nietigverklaring het verslag zonder voorbehoud tot verwerping of tot nietigverklaring besluit en indien in dat verslag evenmin verzocht wordt om nadere inlichtingen of uitleg.

De kamer kan om mondelinge uitleg verzoeken omtrent de punten die ze aangeeft. Te dien einde stelt ze bij een beschikking, die de hoofdgriffier ter kennis brengt van de partijen en van de auditeur, de datum vast waarop de partijen en de auditeur zullen worden gehoord." In het verslag aan de Koning bij dat koninklijk besluit van 25 april 2007, welk besluit opgemaakt is door de afdeling Wetgeving van de Raad van State met toepassing van artikel 6 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State,(13) wordt het volgende aangegeven: "Het nieuwe artikel 26 van de algemene procedureregeling vormt de tenuitvoerlegging van artikel 30, § 1, tweede lid, van de gecoördineerde wetten, zoals die bepaling aangevuld is bij artikel 17, 2°, van de wet van 15 september 2006. Zo schrijft de wet voor dat het koninklijk besluit `de gevallen (bepaalt) waarin de partijen of hun advocaten gezamenlijk mogen besluiten dat de zaak niet in openbare terechtzitting moet worden behandeld', hetgeen tot gevolg heeft dat, bij ontstentenis van openbare terechtzitting, `er geen advies van het Auditoraat (wordt) gegeven'.

Die nieuwe wettelijke bepaling is geïnspireerd op de artikelen 729 en 755 van het Gerechtelijk Wetboek.

Die mogelijkheid voor de partijen om te beslissen dat hun zaak niet in openbare terechtzitting wordt behandeld, wordt voortaan geboden door het nieuwe artikel 26 van de algemene procedureregeling, wanneer de partijen bij een beroep tot nietigverklaring geen laatste memorie indienen en in het verslag van de auditeur onvoorwaardelijk tot verwerping of tot nietigverklaring wordt geconcludeerd en daarin evenmin verzocht wordt om nadere inlichtingen of uitleg.

Overeenkomstig het nieuwe artikel 26, tweede lid, van het besluit van de Regent kan de kamer om mondelinge uitleg verzoeken omtrent de punten die ze aangeeft. Bij de beschikking waarin die punten worden aangegeven, stelt de kamer de datum vast waarop de partijen en de auditeur zullen worden gehoord. Deze tekst is opgesteld naar het voorbeeld van artikel 755, vierde lid, van het Gerechtelijk Wetboek.

In dat geval heeft de terechtzitting alleen betrekking op de punten die in de beschikking opgesomd zijn. Deze mogelijkheid biedt het voordeel dat daarmee kan worden vermeden dat de kamer, ingeval ze van oordeel zou zijn dat ze op basis van de procedurestukken alleen en bij ontstentenis van terechtzitting geen uitspraak kan doen, een arrest zou moeten wijzen om aanvullende onderzoeksdaden te bevelen, hetgeen de proceduregang zou verlengen.

De tekst van het huidige artikel 26 van het Regentsbesluit vervalt, aangezien die bepaling artikel 27, § 1, van de gecoördineerde wetten vormt." 12.2. Uit dit alles blijkt dat de destijds door de afdeling Wetgeving van de Raad van State voorgestelde tekst(14) slechts voorziet in een enkel geval van mogelijke verwijzing naar de schriftelijke procedure, terwijl bij artikel 30, § 1, tweede lid, in fine, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State de Koning gemachtigd wordt om "de gevallen" te bepalen waarin het mogelijk is om, op gezamenlijke beslissing van de partijen of hun advocaten, erin te voorzien dat de zaak niet in openbare terechtzitting behandeld zal worden.

De Koning kan, bijgevolg, op basis van die machtiging, andere gevallen bepalen dan dat waarin reeds voorzien is in het huidige artikel 26 van de algemene procedureregeling, waarin een zaak niet openbaar behandeld zou moeten worden, met toepassing van artikel 30, § 1, tweede lid, in fine, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State.

In dat verband dient eraan herinnerd te worden dat zowel in de memorie van toelichting bij de voornoemde wet van 15 september 2006 als in het verslag aan de Koning bij het voornoemde koninklijk besluit van 25 april 2007, als precedenten, verwezen is naar twee artikelen van het Gerechtelijk Wetboek, te weten de artikelen 729 en 755. Zo blijkt eveneens uit het verslag aan de Koning dat artikel 26 van de algemene procedureregeling uitdrukkelijk gebaseerd is op artikel 755 van het Gerechtelijk Wetboek.

In de artikelen 729 en 755 van het Gerechtelijk Wetboek worden evenwel klaarblijkelijk twee onderscheiden gevallen beoogd: enerzijds beoogt artikel 729 het geval waarin een zaak bij de inleiding niet van die aard is dat ze kan worden gepleit, in welk geval de advocaten van de partijen, in onderlinge overeenstemming, de in artikel 728 van het Gerechtelijk Wetboek voorgeschreven verschijning kunnen vervangen door schriftelijk te verklaren dat zij in de zaak optreden en, in de mate van het mogelijke, hun standpunt toelichten inzake de instaatstelling van de zaak; anderzijds beoogt artikel 755 dan weer het geval waarin partijen of hun advocaten gezamenlijk tot de schriftelijke rechtspleging besluiten.

Daar mag dus uit geconcludeerd worden dat de machtiging die aan de Koning verleend wordt bij artikel 30, § 1, tweede lid, in fine, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, Hem toelaat andere gevallen te bepalen dan dat waarin momenteel uitdrukkelijk voorzien is in artikel 26 van de algemene procedureregeling en dat het minste is wat de Koning kon doen om uitvoering te geven aan de aan Hem verleende machtiging. 12.3. Dan nog dient dat geval, of dienen die andere gevallen die de Koning zou bepalen op grond van die machtiging, overeenkomstig het bepaalde in artikel 160 van de Grondwet, de context te eerbiedigen waarin Hem die machtiging verleend wordt. Er dient in dat verband evenwel aan herinnerd te worden dat artikel 30, § 1, tweede lid, in fine, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State uitdrukkelijk gewag maakt van een gezamenlijke beslissing van de partijen of hun advocaten.

Daaruit volgt dat het ontworpen artikel 26, in het licht van die wettelijke machtiging, aan de met de zaak geadieerde kamer niet de bevoegdheid kan verlenen om, bij een beschikking, op eigen initiatief te "besluiten" dat de zaak die in staat van wijzen is niet op een terechtzitting wordt behandeld, zelfs al wordt daarin de mogelijkheid behouden voor een van de partijen om een terechtzitting te vragen en te krijgen binnen de daartoe toebemeten termijn.

Daardoor vertoont het ontworpen artikel 26 gelijkenis met andere bepalingen van de algemene procedureregeling waarin eveneens bepaald wordt dat er geen terechtzitting zal zijn, behalve als de partijen uitdrukkelijk verzocht hebben gehoord te worden.(15) Maar op dat punt dient opgemerkt te worden dat die bepalingen uitdrukkelijk gebaseerd zijn op andere wettelijke machtigingen dan artikel 30, § 1, tweede lid, in fine, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State.(16) Zoals het ontworpen artikel 26 momenteel gesteld is, vindt het onvoldoende rechtsgrond in artikel 30, § 1, tweede lid, in fine, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State .(17) 12.4. Het is de afdeling Wetgeving echter niet duidelijk waarom men ervan zou moeten uitgaan dat artikel 30, § 1, tweede lid, in fine, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State enerzijds impliceert dat het initiatief om de schriftelijke behandeling voor te stellen enkel van de partijen zelf of van hun advocaten kan uitgaan zoals thans reeds in artikel 26 van de algemene procedureregeling wordt bepaald en anderzijds enkel een uitdrukkelijke gezamenlijke beslissing van de partijen in die zin mogelijk maakt. Men kan er immers perfect van uitgaan dat zo'n gezamenlijke beslissing van de partijen of hun advocaten stilzwijgend kan zijn en dus kan voortvloeien uit het feit dat die laatstgenoemden zich niet verzetten tegen een voorstel dat de met de zaak belaste kamer in die zin heeft gedaan.

Er kan immers van worden uitgegaan dat een dergelijke oplossing eveneens binnen de algemene strekking valt van de machtiging die ter zake aan de Koning wordt verleend, aangezien de voorgestelde regeling op een gezamenlijke beslissing van de partijen steunt, ook al gaat het om een stilzwijgende beslissing en vloeit ze voort uit een initiatief dat de met de zaak belaste kamer in dat verband heeft genomen. Die modalisering, die in geen enkel opzicht afbreuk doet aan het recht dat elke partij onverkort behoudt om te verzoeken en dientengevolge te verkrijgen dat binnen de gestelde termijn een terechtzitting wordt gehouden, kan daarenboven niet worden gekwalificeerd als "beginsel" of, anders gezegd, als "fundamenteel voorschrift" van de rechtspleging in de zin van de voornoemde rechtspraak van het Grondwettelijk Hof,(18) welke rechtspleging enkel door de wetgever zou kunnen worden geregeld, met toepassing van artikel 160, eerste lid, van de Grondwet.

Uit de voornoemde rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens(19) blijkt eveneens dat dat Hof er zich principieel evenmin tegen verzet dat de partijen op wettige wijze stilzwijgend kunnen afzien van een terechtzitting doordat een van de betrokken partijen of haar advocaten geen uitdrukkelijk verzoek in die zin hebben gedaan. In het licht van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens kan de afstand met andere woorden evengoed als wettig worden beschouwd wanneer hij "uitdrukkelijk" is (in een regeling waarin de terechtzitting, behoudens andersluidend verzoek van de partijen, "van rechtswege" wordt gehouden huidig artikel 26 van de algemene procedureregeling) dan wel "stilzwijgend" is (geen verzoek in die zin in een regeling waarin, krachtens de wet of op grond van een initiatief ter zake van de met de zaak belaste kamer, de terechtzitting, behoudens uitdrukkelijk andersluidend verzoek van een van de partijen, niet "van rechtswege" wordt gehouden - ontworpen artikel 26 van de algemene procedureregeling). Nog steeds in het licht van de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens(20) is het echter nodig dat de afstand door de partijen, hetzij uitdrukkelijk of stilzwijgend, echt uit vrije wil gebeurt en weloverwogen is. 12.5. De afdeling Wetgeving is hoe dan ook eveneens van oordeel dat de huidige tekst van artikel 26 van de algemene procedureregeling minstens dient te worden gehandhaafd, aangezien daarin reeds de "uitdrukkelijke" gezamenlijke afstand door de partijen van het houden van een terechtzitting verankerd is. Zoals reeds is uiteengezet,(21) is in artikel 30, § 1, tweede lid, in fine, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State immers duidelijk sprake van die regel waarbij op initiatief zelf van de partijen uitdrukkelijk kan worden afgezien van een terechtzitting, volgens nadere regels die door de Koning moeten worden bepaald bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad. 13.1. Gelet op de voorgaande opmerkingen is de afdeling Wetgeving van oordeel dat het ontworpen artikel 26 grondig moet worden herzien teneinde de hiernavolgende beginselen duidelijk vast te leggen. 13.2. In zoverre het huidige artikel 26 van de algemene procedureregeling het geval bepaalt waarin het initiatief vooral aan de partijen of aan hun advocaten wordt gelaten, moet het worden gehandhaafd en moet het paragraaf 1 worden van het nieuwe artikel 26 van de algemene procedureregeling.

Het is de afdeling Wetgeving echter niet duidelijk waarom het eerste lid van die bepaling thans bepaalt dat de verklaring van de partijen "een gezamenlijke verklaring" moet zijn. Die uitdrukking kan immers worden geïnterpreteerd alsof de partijen hun "verklaring" dat ze afzien van een terechtzitting, zouden moeten afleggen in een en dezelfde handeling. Het is dan ook beter om de uitdrukking "gemeenschappelijke verklaring" te gebruiken.

Het lijkt evenmin aangewezen om als voorwaarde te stellen dat "geen enkele laatste memorie werd ingediend". De kennisneming van die laatste memories zou daarenboven een element kunnen zijn dat de partijen kan beïnvloeden bij hun keuze om zich uiteindelijk tot een schriftelijke procedure te beperken.

Als op dat voorstel wordt ingegaan, zouden in het eerste lid van paragraaf 1 van artikel 26 van de algemene procedureregeling de woorden ", wanneer geen enkele laatste memorie werd ingediend," moeten worden geschrapt en zouden de woorden ", in een gezamenlijke verklaring," moeten worden vervangen door het woord "samen". 13.3. In een poging om de partijen of hun advocaten er daadwerkelijk op te attenderen dat ze ervoor kunnen kiezen van die procedure gebruik te maken, wordt ook nog voorgesteld om de nieuwe paragraaf 1 van artikel 26 van de algemene procedureregeling aan te vullen met een nieuw lid dat bepaalt dat de kennisgeving van het verslag van de auditeur aan de partijen of aan hun advocaten melding maakt van artikel 26, § 1, van de algemene procedureregeling, en hun aandacht uitdrukkelijk vestigt op de gevolgen die verbonden zijn aan hun uitdrukkelijke gemeenschappelijke keuze om van de schriftelijke procedure gebruik te maken. 13.4. De nieuwe paragraaf 2 van artikel 26 van de algemene procedureregeling zou specifiek in een tweede geval voorzien waarin de partijen ook samen kunnen overeenkomen van de schriftelijke procedure gebruik te maken, maar ditmaal op initiatief van de met de zaak belaste kamer.

In dat geval wordt voorgesteld om bij de redactie van de nieuwe bepaling de volgende beginselen in aanmerking te nemen: - na daartoe het voorafgaande advies van de auditeur te hebben ingewonnen en ingeval de auditeur zich niet tegen dat initiatief heeft verzet, kan de kamer bij de ingereedheidbrenging van de zaak de partijen of hun advocaten bij beschikking meedelen dat ze, om de in de beschikking vermelde redenen, voorstelt - en niet "besluit" - de partijen niet voor een terechtzitting op te roepen, tenzij één van die partijen daarom verzoekt binnen een termijn van vijftien dagen die ingaat op de dag dat de partijen of hun advocaten de beschikking ontvangen; - als binnen de daarvoor toegekende termijn van vijftien dagen niet ten minste één van de partijen een uitdrukkelijk verzoek in die zin heeft ingediend, wordt ervan uitgegaan dat de partijen of hun advocaten stilzwijgend maar stellig samen beslist hebben in te stemmen met de toepassing van de schriftelijke procedure;(22) - in dat geval wordt het debat gesloten en wordt de zaak in beraad genomen op de in de beschikking bepaalde datum; - als binnen de gestelde termijn ten minste één van de partijen hierom verzoekt, worden de partijen gehoord op de terechtzitting; - de kennisgeving van de beschikking aan de partijen of aan hun advocaten maakt melding van artikel 26, § 2, van de algemene procedureregeling, en vestigt de aandacht van de partijen of hun advocaten uitdrukkelijk op de te verwachten gevolgen als ze niet uitdrukkelijk reageren binnen de daartoe bepaalde termijn van vijftien dagen.(23) 14. In het licht van de voorgaande opmerkingen wordt dan ook voorgesteld om het ontworpen artikel 26 opnieuw te onderzoeken. Artikel 2 15. De huidige versie van artikel 84/1 van de algemene procedureregeling luidt als volgt: "Art.84/1. Elk processtuk of elke nota tot vereffening van de kosten ingediend door tussenkomst van een advocaat, vermeldt het gevraagde bedrag van de in de artikelen 66 en 67 van dit besluit bedoelde rechtsplegingvergoeding. Dit bedrag mag gewijzigd worden door elk later processtuk of elke latere vereffeningsnota, in te dienen ten laatste vijf dagen vóór de zitting, behalve in het geval van de vordering tot schorsing of tot voorlopige maatregel, ingediend bij uiterst dringende noodzakelijkheid waarbij de rechtsplegingsvergoeding gevraagd kan worden tot aan de sluiting van de debatten." Zoals die bepaling thans is gesteld, respecteert ze het beginsel dat de procedure op tegenspraak verloopt, aangezien de partij die er belang bij heeft, zich er op de terechtzitting tegen kan verzetten dat het bedrag van de rechtsplegingsvergoeding die een andere partij onder de voorwaarden bepaald in dat artikel 84/1 vordert, wordt gewijzigd.

Dat zal evenwel niet het geval zijn wanneer het nieuwe artikel 26 van de algemene procedureregeling wordt toegepast, net omdat er in dat geval geen terechtzitting zal zijn.

Het invoegen in artikel 84/1 van de woorden "of vóór de datum bedoeld in artikel 26, tweede lid," - zoals de ontworpen teksten thans gesteld zijn, is dat namelijk "de datum waarop het debat zonder openbare terechtzitting gesloten wordt en de zaak in beraad wordt genomen" - impliceert op zich immers niet dat er in dat geval een terechtzitting zal worden gehouden in de zin van artikel 84/1 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State.

Om het beginsel van de rechtspleging op tegenspraak te respecteren ingeval het nieuwe artikel 26 van de algemene procedureregeling wordt toegepast, zou men dan ook het volgende kunnen overwegen: - artikel 84/1 van de algemene procedureregeling niet wijzigen; - maar het aanvullen met een nieuw lid waarin wordt bepaald: + dat het bedrag van de rechtsplegingsvergoeding die met toepassing van het eerste lid van artikel 84/1 wordt gevraagd, mag worden gewijzigd door elk later processtuk of elke latere vereffeningsnota, in te dienen ten laatste vijf dagen voor de datum bedoeld in artikel 26, ... lid,(24) van de algemene procedureregeling; + dat de griffie die vraag ter kennis moet brengen van de auditeur en van de andere partijen bij de zaak, of van hun advocaten, met het verzoek om binnen een bepaalde termijn hun standpunt erover kenbaar te maken; + en dat de auditeur of een andere partij bij de zaak binnen dezelfde termijn kan vragen dat een terechtzitting wordt gehouden om zijn advies respectievelijk haar standpunt over dat verzoek tot wijziging van het oorspronkelijk gevorderde bedrag van de rechtsplegingsvergoeding kenbaar te maken. 16. Onder voorbehoud van de onder nummer 15 gemaakte opmerkingen zal de verwijzing vervat in de beoogde wijziging van artikel 26, tweede lid, van de algemene procedureregeling in voorkomend geval moeten worden herzien naargelang het gevolg dat wordt gegeven aan de opmerkingen die over artikel 1 zijn gemaakt. V. ANTWOORDEN OP DE VERSCHILLENDE IN DE ADVIESAANVRAAG GEFORMULEERDE VRAGEN 17. De antwoorden op de eerste en de tweede vraag zijn vervat in de hierboven geformuleerde opmerkingen en voorstellen van oplossing.18. In antwoord op de derde vraag wordt er uitdrukkelijk op gewezen dat de afdeling Wetgeving hierboven heeft voorgesteld om voor de kennisgevingen door de griffie in specifieke nadere regels te voorzien opdat alle partijen of hun advocaten, en ook in het geval van een alleenhandelende verzoeker, naar behoren in kennis worden gesteld van de gevolgen van die kennisgevingen evenals van het feit dat het hun vrijstaat binnen de hun toegemeten termijn een initiatief te nemen om te verkrijgen dat een terechtzitting wordt gehouden.19. De vierde vraag doet een opportuniteitsvraag rijzen die bovendien niet noodzakelijk in het thans voorliggende ontwerp van koninklijk besluit moet worden geregeld.Het staat de minister van Binnenlandse Zaken immers vrij om de korpschef van de Raad die verantwoordelijk is voor de afdeling Bestuursrechtspraak te verzoeken de nieuw ingevoerde regels te evalueren wanneer ze een zekere tijd van toepassing zijn.

De Hoofdgriffier, Gregory DELANNAY De Voorzitter van de Raad van State, Jacques JAUMOTTE _______ Nota's * Deze verlenging vloeit voort uit artikel 84, § 1, eerste lid, 2°, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, waarin wordt bepaald dat de termijn van dertig dagen verlengd wordt tot vijfenveertig dagen in het geval waarin het advies gegeven wordt door de algemene vergadering met toepassing van artikel 85. ^ Bij e-mails van 8 januari 2021 en 2 februari 2021. (1) Artikel 26 van het besluit van de Regent van 23 augustus 1948, vervangen bij artikel 25 van het koninklijk besluit van 25 april 2007 `tot wijziging van diverse besluiten betreffende de procedure voor de afdeling [B]estuursrechtspraak van de Raad van State'.(2) In dat verband bevat het verslag aan de Koning de volgende precisering: "[het ligt] voor de hand dat de kamer een terechtzitting zal laten plaatsvinden wanneer op zicht van de laatste memories blijkt dat het zinvol is om nog een advies van de auditeur [aan te vullen: `op de terechtzitting'] te horen of wanneer de auditeur-verslaggever een terechtzitting wenst om advies te kunnen uitbrengen". (3) De rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens ter zake is onlangs als volgt gesynthetiseerd in de Guide sur l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme, Droit à un procès équitable (volet civil), bijwerking 31 december 2020, (www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_6_FRA.pdf): "383. Principes généraux : le justiciable a, en principe, le droit à une audience publique car cela le protège contre une justice secrète échappant au contrôle du public. Par la transparence qu'elle donne à l'administration de la justice, l'audience publique aide à réaliser le but de l'article 6 § 1 : le procès équitable (Malhous c. République tchèque [GC], §§ 55-56). Si la tenue d'une audience publique constitue un principe fondamental consacré par l'article 6 § 1, cette obligation n'est pas pour autant absolue (De Tommaso c. Italie [GC], § 163). Le droit à une audience n'est pas lié exclusivement à la question de savoir si la procédure implique l'audition de témoins qui seront entendus oralement (Ramos Nunes de Carvalho e Sss c. Portugal [GC], § 187). Pour déterminer si un procès répond à l'exigence de publicité, il faut envisager la procédure dans son ensemble (Axen c. Allemagne, § 28). 384. Dans une procédure se déroulant devant un seul tribunal, le droit de chacun à ce que sa cause soit `entendue publiquement', au sens de l'article 6 § 1, implique le droit à une `audience' (Fredin c.Suède (no 2), §§ 21-22 ; Allan Jacobsson c. Suède (no 2), § 46 ; Göç c.

Turquie [GC], § 47; Selmani et autres c. l'ex-République yougoslave de Macédoine, §§ 37-39), sauf circonstances exceptionnelles justifiant de s'en dispenser (Hesse-Anger et Anger c. Allemagne (déc.) ; Mirovni Institut c. Slovénie, § 36). Le caractère exceptionnel des circonstances susceptibles de justifier que l'on se dispense d'une audience découle essentiellement de la nature des questions en jeu, comme, par exemple, dans les cas où la procédure porte exclusivement sur des questions juridiques ou très techniques (Koottummel c.

Autriche, § 19), et non de la fréquence de ces questions (Miller c.

Suède, § 29 ; Mirovni Institut c. Slovénie, § 37). Pour un rappel de la jurisprudence, voir Ramos Nunes de Carvalho e Sss c. Portugal [GC], §§ 188-190. [...] 385. L'absence d'audience devant une juridiction de deuxième ou troisième degrés peut se justifier par les caractéristiques de la procédure dont il s'agit, si une audience a été tenue en première instance (Helmers c.Suède, § 36, et, a contrario, §§ 38-39 ;

Salomonsson c. Suède, § 36). Ainsi, les procédures d'autorisation d'appel et les procédures portant uniquement sur des points de droit, et non de fait, peuvent répondre aux exigences de l'article 6 § 1 même si l'appelant n'a pas eu la possibilité d'être entendu en personne par la juridiction d'appel ou de cassation (Miller c. Suède, § 30). Il convient donc de prendre en compte les particularités de la procédure devant les plus hautes juridictions. [...] 391. Il est à noter qu'en matière de procédures disciplinaires, compte tenu de leur enjeu - à savoir des conséquences des sanctions éventuelles sur la vie et la carrière des intéressés et leur impact de nature patrimoniale - la Cour a dit que l'absence d'audience orale devrait être exceptionnelle et dûment justifiée à la lumière de sa jurisprudence (Ramos Nunes de Carvalho e Sss c.Portugal [GC], §§ 208-211). Cette affaire est également importante en matière de sanctions disciplinaires contre un juge. La Cour a souligné le contexte particulier du contrôle juridictionnel des procédures disciplinaires dirigées contre des magistrats ( §§ 196, 211 et 214). [...] 403. Renonciation à la publicité des débats judiciaires/au procès en sa présence : ni la lettre ni l'esprit de l'article 6 § 1 n'empêchent une personne d'y renoncer de son plein gré de manière expresse ou tacite, mais pareille renonciation doit être sans équivoque et ne se heurter à aucun intérêt public important (Le Compte, Van Leuven et De Meyere c.Belgique, § 59 ; Hakansson et Sturesson c. Suède, § 66 ;

Exel c. République tchèque, § 46). Encore faut-il avoir reçu la citation à comparaître en temps utile (Yakovlev c. Russie, §§ 20-22 ;

Dilipak et Karakaya c. Turquie, §§ 79-87). 404. Conditions de la renonciation : Il faut l'accord de l'intéressé (Le Compte, Van Leuven et De Meyere c.Belgique, § 59), qui agit de son plein gré (Albert et Le Compte c. Belgique, § 35). La renonciation peut être faite expressément ou tacitement (Le Compte, Van Leuven et De Meyere c. Belgique, § 59). Toutefois, elle doit être faite de manière non équivoque (Albert et Le Compte c. Belgique, § 35 ;

Hakansson et Sturesson c. Suède, § 67) et ne doit se heurter à aucun intérêt public important (ibidem, § 66). 405. L'omission de réclamer une audience publique ne constitue pas forcément une renonciation à l'audience;il convient de prendre en compte les dispositions internes pertinentes (Exel c. République tchèque, § 47 ; Göç c. Turquie [GC], § 48 in fine). La question de savoir si un requérant a ou non réclamé des débats publics est hors de propos lorsque le droit interne applicable exclut expressément cette possibilité (Eisenstecken c. Autriche, § 33). 406. Exemples : Renonciation au droit à la publicité de l'instance dans le cas d'une procédure disciplinaire : Le Compte, Van Leuven et De Meyere c.Belgique, § 59 ; H. c. Belgique, § 54. Renonciation sans équivoque à son droit à une audience publique : Schuler-Zgraggen c.

Suisse, § 58 ; et a contrario, Exel c. République tchèque, §§ 48-53)".

In arrest Exel t. Tsjechische Republiek, 5 juli 2005 (verz. 48962/99), heeft het Hof ook het volgende gesteld ( § 47): "47. La Cour rappelle ensuite que l'omission de réclamer une audience publique constitue une renonciation sans équivoque lorsque les tribunaux nationaux ont pour règle de ne pas tenir une audience de leur propre gré, mais le droit interne envisageait en termes exprès la possibilité de débats publics à la demande d'une partie (Zumtobel c.

Autriche, arrêt du 21 septembre 1993, série A no 268-A, § 34, et Schuler-Zgraggen c. Suisse, arrêt du 24 juin 1993, série A no 263, § 58) ou lorsqu'il y a, au moins, la pratique interne de tenir une audience à la demande d'une partie (Pauger c.Autriche, arrêt du 28 mai 1997, Recueil des arrêts et décisions1997-III, § 60). Par contre, la question de savoir si un requérant a réclamé ou non des débats publics est hors de propos aux fins d'examiner le respect de l'article 6 § 1 de la Convention lorsque le droit interne exclut expressément cette possibilité (Diennet c. France, précité, § 34) ou lorsque les dispositions pertinentes n'excluent pas expressis verbis la tenue d'une audience, mais en pratique les tribunaux ne tiennent jamais des débats publics (Werner c. Autriche, arrêt du 24 novembre 1997, Recueil 1997-VII, H. c. Belgique, arrêt du 30 novembre 1987, série A no 127, § 54)".

Zie ook P. Lemmens, "Het recht op een eerlijk proces volgens artikel 6 van het Europees Verdrag over de Rechten van de Mens" in X, Efficiënt procederen voor een goede rechtsbedeling, Wolters Kluwer, Mechelen, 2016, (753) 771, en de daar geciteerde rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. (4) Zie in het bijzonder de artikelen 27, § 1, 30, § 2, eerste lid, en 37 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State.(5) Zie bijvoorbeeld artikel 21, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State.(6) Zie dienaangaande artikel 30, § 1, tweede en vierde lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State.(7) Zie ook het verslag aan de Koning dat voorafgaat aan koninklijk bijzonderemachtenbesluit nr.12 van 21 april 2020 `met betrekking tot de verlenging van de termijnen van de rechtspleging voor de Raad van State en de schriftelijke behandeling van de zaken' (Belgisch Staatsblad van 22 april 2020), waarin het volgende wordt gesteld: "Voor de Raad van State zijn de andere procedures dan die bedoeld in artikel 1, tweede lid, [te weten de vorderingen tot schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid en vorderingen tot het bevelen van voorlopige maatregelen bij uiterst dringende noodzakelijkheid] weliswaar in principe schriftelijk, maar toch bevatten ze steeds de verplichting om ook een openbare terechtzitting te houden". (8) GwH 28 juli 2006, nr.124/2006; 16 juli 2015, nr. 103/2015, B.10.2. (9) Zie in dat verband, infra.nr. 12.1., in fine. (10) Zie in dat verband advies 42.179/AV, op 13 maart 2007 verstrekt en houdende opstel van een voorontwerp van koninklijk besluit tot aanpassing van het besluit van de Regent van 23 augustus 1948 `tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling administratie van de Raad van State', aan de wet van 15 september 2006 `tot hervorming van de Raad van State en tot oprichting van een Raad voor Vreemdelingenbetwistingen'. (11) Artikel 17: "In artikel 30 van dezelfde wetten, gewijzigd bij de wetten van 18 april 2000 en 2 augustus 2002, worden de volgende wijzigingen aangebracht: 1° [...]; 2° § 1, tweede lid, wordt aangevuld als volgt : `het bepaalt de modaliteiten om de kosten en uitgaven te voldoen;het bepaalt de gevallen waarin de partijen of hun advocaten gezamenlijk mogen besluiten dat de zaak niet in openbare terechtzitting moet worden behandeld. Indien met toepassing van het tweede lid, de zaak niet in openbare terechtzitting wordt behandeld, wordt er geen advies van het Auditoraat gegeven'." (12) Parl.St. Kamer, 2005-06, 51-2479/001, 46. Er dient te worden opgemerkt dat de afdeling Wetgeving geen principieel bezwaar heeft geuit in haar advies over het voorontwerp dat geleid heeft tot die wet van 15 september 2006 en zich inderdaad heeft beperkt tot de opmerking dat het "evenwel niet duidelijk [is] of in dat geval de auditeur een advies moet geven. Het verdient aanbeveling de tekst van het ontwerp op dit punt te preciseren" (Parl.St. Kamer, 2005-06, 51-2479/001, 295). Aan die opmerking is gevolg gegeven. (13) Zie het voornoemde advies 42.179/AV. (14) Zie supra nr.7.2. (15) Zie: de artikelen 11/2, § 1, tweede en derde lid, en 11/3, § 1, tweede en derde lid, van de algemene procedureregeling (ontstentenis van een vordering tot voortzetting van de procedure ten gevolge van een arrest waarbij de uitvoering van een handeling of een reglement hetzij verworpen, hetzij bevolen wordt, en dat gewezen is met toepassing van artikel 17, § 6 en § 7, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State);artikel 14bis van de algemene procedureregeling (niet-eerbiediging door de verzoekende partij van de termijn voor het versturen van de memorie van wederantwoord of van de toelichtende memorie, vastgesteld met toepassing van artikel 21, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State); artikel 14quater van de algemene procedureregeling (ontstentenis van een verzoek tot voortzetting van de procedure in hoofde van de verzoekende partij na het verslag van de auditeur waarin de verwerping of onontvankelijkheid van het beroep voorgesteld wordt, vastgesteld met toepassing van artikel 21, zevende lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State); artikel 14quinquies van de algemene procedureregeling (ontstentenis van een verzoek tot voortzetting van de procedure in hoofde van de verwerende partij na het verslag van de auditeur waarin de nietigverklaring van de handeling of het reglement voorgesteld wordt, vastgesteld met toepassing van artikel 30, § 3, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State). (16) In dat verband wordt in het verslag aan de Koning bij het ontworpen koninklijk besluit, als precedent, verwezen naar koninklijk bijzonderemachtenbesluit nr.12 van 21 april 2020 `met betrekking tot de verlenging van de termijnen van de rechtspleging voor de Raad van State en de schriftelijke behandeling van de zaken' (Belgisch Staatsblad, 22 april 2020). Er dient evenwel opgemerkt te worden dat dit besluit vastgesteld is krachtens een heel specifieke en tijdelijke rechtsgrond, te weten de artikelen 2, 3, § 1, en 4, eerste lid, van de wet van 27 maart 2020 `die machtiging verleent aan de Koning om maatregelen te nemen in de strijd tegen de verspreiding van het coronavirus COVID-19 (I)'. (17) Als precedent ter zake wordt in het verslag aan de Koning bij het ontworpen koninklijk besluit eveneens verwezen naar artikel 90 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 `op het Grondwettelijk Hof'.Maar hier gaat het wel degelijk om een wet, een "bijzondere" wet bovendien, wat dus niets afdoet aan de verplichting om in de gecoördineerde wetten op de Raad van State een machtiging aan de Koning te vinden die Hem toelaat de heden onderzochte bepalingen aan te nemen. (18) Zie voetnoot 8.(19) Zie hierboven de in voetnoot 3 aangehaalde rechtspraak.(20) Volgens het Hof moet de afstand van het recht om deel te nemen aan de terechtzitting "ondubbelzinnig zijn aangetoond en gepaard gaan met een minimum aan waarborgen die in verhouding staan tot de ernst ervan" (Sejdovic t.Italië, 1 maart 2006 (verz. 56581/00), § 86).

Vanuit dat oogpunt is de stilzwijgende afstand delicater dan de uitdrukkelijke afstand, onder meer wanneer het gaat om rechtzoekenden die niet door een raadsman worden bijgestaan. (21) Supra, nr.12.2, laatste alinea. (22) De vraag rijst of een termijn van vijftien dagen niet te kort is, aangezien het de bedoeling zou zijn de partijen of hun advocaten, na ontvangst van de beschikking van de met de zaak belaste kamer, voldoende tijd te gunnen om van gedachten te wisselen over het nut van een uitdrukkelijk verzoek om een terechtzitting.Zou het met het oog daarop niet nuttiger zijn in een termijn van dertig dagen te voorzien? (23) Lees: "van dertig dagen" indien op het voorstel in die zin van de afdeling Wetgeving (voetnoot 22) zou worden ingegaan.(24) Aan te vullen zoals hieronder in nr.16 wordt aangegeven.

26 APRIL 2021. - Koninklijk besluit tot wijziging van de artikelen 26 en 84/1 van het besluit van de Regent van 23 augustus 1948 `tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State' FILIP, Koning der Belgen, Aan allen die nu zijn en hierna wezen zullen, Onze Groet.

Gelet op de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, artikel 30, § 1, eerste en tweede lid, vervangen bij de wetten van 4 augustus 1996 en 20 januari 2014 en gewijzigd bij de wetten van 18 april 2000, 6 januari 2014, 20 januari 2014, 10 april 2014 en 26 december 2015;

Gelet op het besluit van de Regent van 23 augustus 1948 `tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State';

Gelet op het advies van de inspecteur van Financiën, gegeven op 12 november 2020;

Gelet op de akkoordbevinding van de Minister van Begroting, d.d. 17 november 2020;

Gelet op de impactanalyse van de regelgeving, uitgevoerd overeenkomstig artikelen 6 en 7 van de wet van 15 december 2013 `houdende diverse bepalingen inzake administratieve vereenvoudiging';

Gelet op advies 68.438/AV van de Raad van State, gegeven op 4 februari 2021, met toepassing van artikel 84, § 1, eerste lid, 2°, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973;

Op de voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en op het advies van de in Raad vergaderde Ministers, Hebben Wij besloten en besluiten Wij :

Artikel 1.Artikel 26 van het besluit van de Regent van 23 augustus 1948 `tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State', waarvan de bestaande tekst paragraaf 1 zal vormen, wordt aangevuld met een paragraaf 2, luidende: " § 2. De kamer kan bij de ingereedheidbrenging van de zaak en behoudens bezwaar van het aangewezen lid van het auditoraat bij een beschikking aan de partijen voorstellen dat de zaak die in staat van wijzen is niet op een terechtzitting wordt behandeld, tenzij één van de partijen binnen een termijn van vijftien dagen om een behandeling op een terechtzitting verzoekt. Behoudens zulk verzoek wordt het debat gesloten en wordt de zaak in beraad genomen op de datum die de kamer in die beschikking bepaalt. Als binnen de gestelde termijn ten minste één van de partijen daarom verzoekt, worden de partijen gehoord op de terechtzitting. Een partij die geen verzoek daartoe indient, wordt verondersteld akkoord te gaan met het voorstel.

De beschikking maakt melding van dit artikel en wijst uitdrukkelijk op de gevolgen bij stilzitten van de partijen.

De kamer beslist ambtshalve, op verzoek van het aangewezen lid van het auditoraat of van één van de partijen, dat de zaak toch ter terechtzitting wordt opgeroepen wanneer een nieuw en ter zake dienend gegeven een tegensprekelijk mondeling debat verantwoordt."

Art. 2.In artikel 84/1 van hetzelfde besluit, ingevoegd bij koninklijk besluit van 28 maart 2014, wordt na de woorden "ten laatste vijf dagen vóór de zitting" de zinsnede "of vóór het verstrijken van de termijn bedoeld in artikel 26, § 2, eerste lid" ingevoegd.

Art. 3.De minister bevoegd voor Binnenlandse Zaken is belast met de uitvoering van dit besluit.

Gegeven te Brussel, 26 april 2021.

FILIP Van Koningswege : De Minister van Binnenlandse Zaken, Institutionele Hervormingen en Democratische Vernieuwing, A. VERLINDEN