GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 5/2023 van 12 januari 2023 Rolnummer 7807 In zake : de prejudiciële vraag betreffende artikel 14, § 1, eerste lid, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, en artikel 108, § 1, van de wet van 3 december 2017Relevante gevonden documenten type wet prom. 03/12/2017 pub. 10/01/2018 numac 2017031916 bron federale overheidsdienst justitie Wet tot oprichting van de Gegevensbeschermingsautoriteit sluiten « tot oprichting van de Gegevensbeschermingsautoriteit », gesteld door de Raad van State.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters L. Lavrysen en P. Nihoul, en de rechters Y. Kherbache, T. Detienne, E. Bribosia, W. Verrijdt en K. Jadin, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter L. Lavrysen, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging Bij arrest nr. 253.657 van 5 mei 2022, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 18 mei 2022, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schendt artikel 14, § 1, eerste lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, gelezen in samenhang met artikel 108, § 1, van de wet van 3 december 2017Relevante gevonden documenten type wet prom. 03/12/2017 pub. 10/01/2018 numac 2017031916 bron federale overheidsdienst justitie Wet tot oprichting van de Gegevensbeschermingsautoriteit sluiten ` tot oprichting van de Gegevensbeschermingsautoriteit ' de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet gelezen in samenhang met artikel 78, lid 1, van de algemene verordening gegevensbescherming, in zoverre die wettelijke bepalingen zo worden gelezen dat de Raad van State, afdeling Bestuursrechtspraak, geen rechtsmacht heeft om uitspraak te doen over een beroep tot nietigverklaring dat door een derde-belanghebbende wordt ingesteld tegen een beslissing van de geschillenkamer van de Gegevensbeschermingsautoriteit ? ». (...) III. In rechte (...) Ten aanzien van de in het geding zijnde bepalingen en de context ervan B.1. De prejudiciële vraag heeft betrekking op de mogelijkheid, voor een derde-belanghebbende, om een beroep in te stellen tegen een beslissing van de Geschillenkamer van de Gegevensbeschermingsautoriteit.

B.2.1. Artikel 14, § 1, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973 (hierna : de gecoördineerde wetten op de Raad van State), bepaalt : « Indien het geschil niet door de wet aan een ander rechtscollege wordt toegekend, doet de afdeling uitspraak, bij wijze van arresten, over de beroepen tot nietigverklaring wegens overtreding van hetzij substantiële, hetzij op straffe van nietigheid voorgeschreven vormen, overschrijding of afwending van macht, ingesteld tegen de akten en reglementen : 1° van de onderscheiden administratieve overheden;2° van de wetgevende vergaderingen of van hun organen, daarbij inbegrepen de ombudsmannen ingesteld bij deze assemblees, van het Rekenhof en van het Grondwettelijk Hof, van de Raad van State en de administratieve rechtscolleges evenals van organen van de rechterlijke macht en van de Hoge Raad voor de Justitie, met betrekking tot overheidsopdrachten en leden van hun personeel, evenals de aanwerving, de aanwijzing, de benoeming in een openbaar ambt of de maatregelen die een tuchtkarakter vertonen. De in het eerste lid bedoelde onregelmatigheden geven slechts aanleiding tot een nietigverklaring als ze, in dit geval, een invloed konden uitoefenen op de draagwijdte van de genomen beslissing, de betrokkenen een waarborg hebben ontnomen of als gevolg hebben de bevoegdheid van de steller van de handeling te beïnvloeden.

Artikel 159 van de Grondwet is eveneens van toepassing op de in het eerste lid, 2°, bedoelde akten en reglementen ».

B.2.2. Artikel 14, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State werd herhaaldelijk gewijzigd, meer bepaald ingevolge verschillende arresten van het Hof (arresten nrs. 33/94 van 26 april 1994 (ECLI:BE:GHCC:1994:ARR.033), 31/96 van 15 mei 1996 (ECLI:BE:GHCC:1996:ARR.031), 54/2002 van 13 maart 2002 (ECLI:BE:GHCC:2002:ARR.054), 89/2004 van 19 mei 2004 (ECLI:BE:GHCC:2004:ARR.089), 93/2004 van 26 mei 2004 (ECLI:BE:GHCC:2004:ARR.093), 79/2010 van 1 juli 2010 (ECLI:BE:GHCC:2010:ARR.079), 36/2011 van 10 maart 2011 (ECLI:BE:GHCC:2011:ARR.036) en 161/2011 van 20 oktober 2011 (ECLI:BE:GHCC:2011:ARR.161)). De wetgever heeft, zonder aan het begrip « administratieve overheid » zelf te raken, de bevoegdheid van de Raad van State geleidelijk uitgebreid tot administratieve akten die uitgaan van overheden die geen deel uitmaken van de uitvoerende macht en de organen die daarvan afhangen. Die uitbreiding betreft onder meer de akten en reglementen van de Kamer van volksvertegenwoordigers en van haar organen, voor zover die betrekking hebben op overheidsopdrachten en leden van het personeel.

B.3.1. Artikel 108 van de wet van 3 december 2017Relevante gevonden documenten type wet prom. 03/12/2017 pub. 10/01/2018 numac 2017031916 bron federale overheidsdienst justitie Wet tot oprichting van de Gegevensbeschermingsautoriteit sluiten « tot oprichting van de Gegevensbeschermingsautoriteit » (hierna : de wet van 3 december 2017) bepaalt : « § 1.De geschillenkamer stelt de partijen in kennis van haar beslissing en van de mogelijkheid om beroep aan te tekenen binnen een termijn van dertig dagen, vanaf de kennisgeving, bij het Marktenhof.

Behoudens de uitzonderingen die de wet bepaalt of tenzij de geschillenkamer bij met bijzondere redenen omklede beslissing anders beveelt is de beslissing uitvoerbaar bij voorraad, zulks niettegenstaande hoger beroep.

De beslissing tot verwijdering van gegevens overeenkomstig artikel 100, § 1, 10°, is niet uitvoerbaar bij voorraad. § 2. Tegen de beslissingen van de geschillenkamer op grond van de artikelen 71 en 90 staat beroep open bij het Marktenhof die de zaak behandelt zoals in kort geding overeenkomstig de artikelen 1035 tot 1038, 1040 en 1041 van het Gerechtelijk Wetboek ».

B.3.2. Het Marktenhof is een sectie van het Hof van Beroep te Brussel, bestaande uit de kamers voor marktzaken (artikel 101, vierde lid, van het Gerechtelijk Wetboek). Het houdt steeds zitting met drie raadsheren (artikel 109bis, § 2, van het Gerechtelijk Wetboek). De raadsheren die bij voorrang zitting nemen in het Marktenhof, dienen te beschikken over ten minste vijftien jaar nuttige beroepservaring die blijk geeft van gespecialiseerde kennis van het economisch, financieel of marktrecht (artikel 207, § 3, 4°, van het Gerechtelijk Wetboek).

B.3.3. Luidens de memorie van toelichting van de wet van 3 december 2017Relevante gevonden documenten type wet prom. 03/12/2017 pub. 10/01/2018 numac 2017031916 bron federale overheidsdienst justitie Wet tot oprichting van de Gegevensbeschermingsautoriteit sluiten houdt het voormelde artikel 108 in dat « na kennisgeving van de beslissing een beroep kan worden ingesteld bij het Marktenhof tegen een beslissing van de geschillenkamer » (Parl. St., Kamer, 2016-2017, DOC 54-2648/001, p. 53).

Het verslag namens de commissie voor de Justitie vermeldt met betrekking tot diezelfde bepaling : « Dit artikel regelt de kennisgeving van de beslissing van de geschillenkamer, de uitvoerbaarheid ervan en wijst de bevoegde beroepsrechtbank aan (i.e. het Marktenhof) » (Parl. St., Kamer, 2017-2018, DOC 54-2648/006, p. 36).

In dat verslag is eveneens te lezen : « Voor het overige meldt de staatssecretaris dat er tegen de beslissingen van de geschillenkamer een rechterlijk beroep openstaat bij het Marktenhof dat oordeelt met volle rechtsmacht » (ibid., p. 5). « De staatssecretaris stipt aan dat er bewust voor gekozen is om het Marktenhof aan te wijzen als bevoegd rechtscollege voor de behandeling van beroepen tegen de beslissingen van de geschillenkamer. Hij legt uit dat de betrokken partijen in de meerderheid van de gevallen economische actoren (bedrijven en ondernemingen) zijn en dat dit Hof veel ervaring en deskundigheid heeft opgebouwd om met deze partijen te werken. De staatssecretaris zegt ook open te staan voor suggesties voor alternatieven » (ibid., p. 18).

Er werden meerdere amendementen ingediend die ertoe strekten een ander rechtscollege bevoegd te maken voor beroepen tegen beslissingen van de Geschillenkamer, namelijk de rechtbank van eerste aanleg of het Hof van Beroep te Brussel (Parl. St., Kamer, 2017-2018, DOC 54-2648/003, pp. 17-18; ibid., DOC 54-2648/004, pp. 4-5; ibid., DOC 54-2648/005, pp. 18-21). Geen van die amendementen werd aangenomen.

Ten gronde B.4.1. Het Hof dient zich uit te spreken over het verschil in behandeling tussen, enerzijds, de partijen in de procedure voor de Geschillenkamer van de Gegevensbeschermingsautoriteit en, anderzijds, « derde-belanghebbenden », wat de mogelijkheid betreft om een beroep in te stellen tegen een beslissing van de Geschillenkamer. Uit de motivering van de verwijzingsbeslissing blijkt dat onder « derde-belanghebbende » dient te worden verstaan de persoon die geen partij was in de procedure voor de Geschillenkamer en die derhalve ook niet de adressaat is van de door de Geschillenkamer genomen beslissing, maar niettemin nadelige gevolgen ondervindt van die beslissing en in die mate doet blijken van een belang bij de vernietiging ervan.

Volgens het verwijzende rechtscollege leiden artikel 14, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State en artikel 108, § 1, van de wet van 3 december 2017Relevante gevonden documenten type wet prom. 03/12/2017 pub. 10/01/2018 numac 2017031916 bron federale overheidsdienst justitie Wet tot oprichting van de Gegevensbeschermingsautoriteit sluiten ertoe dat een derde-belanghebbende noch bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, noch bij het Marktenhof een beroep kan instellen tegen een beslissing van de Geschillenkamer van de Gegevensbeschermingsautoriteit. In de aan het Hof voorgelegde interpretatie volgt meer bepaald uit artikel 108, § 1, van de wet van 3 december 2017Relevante gevonden documenten type wet prom. 03/12/2017 pub. 10/01/2018 numac 2017031916 bron federale overheidsdienst justitie Wet tot oprichting van de Gegevensbeschermingsautoriteit sluiten dat een beroep bij het Marktenhof enkel openstaat voor de partijen in de procedure voor de Geschillenkamer.

Die interpretatie steunt op de tekst van het eerste lid van die bepaling, volgens hetwelk de Geschillenkamer « de partijen in kennis [stelt] van haar beslissing en van de mogelijkheid om beroep aan te tekenen binnen een termijn van dertig dagen, vanaf de kennisgeving, bij het Marktenhof ». Evenmin kan volgens het verwijzende rechtscollege een derde-belanghebbende een annulatieberoep instellen op grond van artikel 14, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, aangezien het de bedoeling van de wetgever was om het Marktenhof exclusief bevoegd te maken voor beroepen gericht tegen beslissingen van de Geschillenkamer.

B.4.2. Het verwijzende rechtscollege vraagt het Hof dat verschil in behandeling te toetsen aan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met artikel 78, lid 1, van de verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 « betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming) » (hierna : de AVG).

B.5. Volgens de Ministerraad en de Gegevensbeschermingsautoriteit is de prejudiciële vraag slechts ontvankelijk in zoverre zij betrekking heeft op artikel 14, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State. Zij voeren aan dat het niet nuttig is voor de oplossing van het bodemgeschil om eveneens de grondwettigheid te beoordelen van artikel 108, § 1, van de wet van 3 december 2017Relevante gevonden documenten type wet prom. 03/12/2017 pub. 10/01/2018 numac 2017031916 bron federale overheidsdienst justitie Wet tot oprichting van de Gegevensbeschermingsautoriteit sluiten, aangezien die bepaling de procedure voor het Marktenhof betreft en niet die bij het verwijzende rechtscollege. Zelfs al zou het Hof de ongrondwettigheid vaststellen van artikel 108, § 1, van de wet van 3 december 2017Relevante gevonden documenten type wet prom. 03/12/2017 pub. 10/01/2018 numac 2017031916 bron federale overheidsdienst justitie Wet tot oprichting van de Gegevensbeschermingsautoriteit sluiten, dan nog zou het verwijzende rechtscollege zich zonder rechtsmacht dienen te verklaren.

Die exceptie houdt verband met de draagwijdte van de in het geding zijnde bepalingen en met hun onderlinge samenhang. Het onderzoek ervan valt samen met dat van de grond van de zaak.

B.6. De verzoekende partij voor het verwijzende rechtscollege voert aan dat de in het geding zijnde bepalingen, in de aan het Hof voorgelegde interpretatie, niet bestaanbaar zijn met de artikelen 6 en 13 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij dat Verdrag. Het staat evenwel niet aan een partij voor het verwijzende rechtscollege om het onderwerp en de omvang van de prejudiciële vraag te bepalen.

B.7.1. Het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie sluit niet uit dat een verschil in behandeling tussen categorieën van personen wordt ingesteld, voor zover dat verschil op een objectief criterium berust en het redelijk verantwoord is.

Het bestaan van een dergelijke verantwoording moet worden beoordeeld rekening houdend met het doel en de gevolgen van de betwiste maatregel en met de aard van de ter zake geldende beginselen; het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie is geschonden wanneer vaststaat dat er geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen en het beoogde doel.

B.7.2. Artikel 78, lid 1, van de AVG bepaalt : « Onverminderd andere mogelijkheden van administratief of buitengerechtelijk beroep, heeft iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon het recht om tegen een hem betreffend juridisch bindend besluit van een toezichthoudende autoriteit een doeltreffende voorziening in rechte in te stellen ».

B.8.1. Zoals het Hof onder meer heeft geoordeeld bij zijn arrest nr. 74/2020 van 28 mei 2020 (ECLI:BE:GHCC:2020:ARR.074), behoort het tot de basisbeginselen van de democratische opbouw van de Staat dat de wetgevende vergaderingen bij de uitoefening van hun opdracht over de ruimste onafhankelijkheid beschikken. Daaruit volgt dat een wetgevende vergadering de haar toevertrouwde aangelegenheden zelf dient te kunnen regelen en haar bevoegdheden op autonome wijze dient te kunnen uitoefenen. Dat beginsel brengt met zich mee dat, wanneer wetgevende vergaderingen of een van hun organen handelingen verrichten die verbonden zijn met hun politiek of wetgevend optreden, die handelingen aan rechterlijk toezicht kunnen worden onttrokken.

De noodzaak om die onafhankelijkheid te vrijwaren, rechtvaardigt evenwel niet dat elk beroep wordt uitgesloten tegen beslissingen van een orgaan van de Kamer van volksvertegenwoordigers, wanneer dat orgaan een bevoegdheid uitoefent die niet verbonden is met het politiek of wetgevend optreden van de Kamer van volksvertegenwoordigers.

B.8.2. Te dezen is het niet noodzakelijk te bepalen of de Geschillenkamer van de Gegevensbeschermingsautoriteit dient te worden beschouwd als een overheid die deel uitmaakt van de uitvoerende macht, zoals wordt aangenomen door het verwijzende rechtscollege, de Ministerraad en de verzoekende partij in het bodemgeschil, dan wel als een orgaan verbonden aan de Kamer van volksvertegenwoordigers, zoals de Gegevensbeschermingsautoriteit aanvoert. Het volstaat immers vast te stellen dat de wetgever in artikel 108 van de wet van 3 december 2017Relevante gevonden documenten type wet prom. 03/12/2017 pub. 10/01/2018 numac 2017031916 bron federale overheidsdienst justitie Wet tot oprichting van de Gegevensbeschermingsautoriteit sluiten erin heeft voorzien dat tegen de beslissingen van de Geschillenkamer een jurisdictioneel beroep kan worden ingesteld.

B.9.1. Wanneer de wetgever in een beroepsmogelijkheid voorziet, mag hij die mogelijkheid niet zonder redelijke verantwoording aan een bepaalde categorie van rechtzoekenden ontzeggen.

B.9.2. Uit de in B.3.3 vermelde parlementaire voorbereiding blijkt dat de wetgever bewust ervoor heeft gekozen het Marktenhof, en dus niet de Raad van State, aan te wijzen als het rechtscollege dat exclusief bevoegd is om in het kader van een objectief contentieux en met volle rechtsmacht te oordelen over de geschillen inzake de beslissingen van de Geschillenkamer van de Gegevensbeschermingsautoriteit.

Verschillende voorstellen om een ander rechtscollege bevoegd te maken werden verworpen. Die keuze is ingegeven door de vaststelling dat de betrokkenen meestal economische actoren zijn, alsook door de ervaring en deskundigheid van het Marktenhof. De wetgever beoogde bijgevolg om, ten aanzien van de beslissingen van de Geschillenkamer van de Gegevensbeschermingsautoriteit, een specifieke beroepsmogelijkheid te creëren bij een gespecialiseerd rechtscollege.

B.9.3. Het is niet pertinent ten aanzien van de door de wetgever nagestreefde doelstellingen dat het objectief beroep waarin aldus is voorzien tegen de beslissingen van de Geschillenkamer van de Gegevensbeschermingsautoriteit wordt ontzegd aan rechtzoekenden die een persoonlijk, rechtstreeks, zeker, actueel en wettig nadeel lijden als gevolg van een dergelijke beslissing, ook al waren zij niet als partijen betrokken in de administratieve geschillenfase die tot die beslissing heeft geleid. Het door het invoeren van dat beroep beschermde belang is even reëel en even wettig voor zulke rechtzoekenden als voor de adressaten van de beslissing van de Geschillenkamer, in zoverre zij allen doen blijken van een belang bij de vernietiging daarvan. Uit de parlementaire voorbereiding van de wet van 3 december 2017Relevante gevonden documenten type wet prom. 03/12/2017 pub. 10/01/2018 numac 2017031916 bron federale overheidsdienst justitie Wet tot oprichting van de Gegevensbeschermingsautoriteit sluiten kan overigens niet worden afgeleid dat de wetgever daadwerkelijk de bedoeling had om derde-belanghebbenden uit te sluiten van het beroep bij het Marktenhof, laat staan dat daarin wordt verduidelijkt welke redenen een dergelijke uitsluiting zouden verantwoorden.

B.10.1. Uit het bovenstaande volgt dat het aan het Hof voorgelegde verschil in behandeling onbestaanbaar is met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

B.10.2. De combinatie van die bepalingen met artikel 78, lid 1, van de AVG kan niet leiden tot een ruimere vaststelling van ongrondwettigheid. De door de Ministerraad en de Gegevensbeschermingsautoriteit gesuggereerde prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie van de Europese Unie dient daarom niet te worden gesteld.

B.11.1. De vastgestelde ongrondwettigheid vloeit niet voort uit artikel 14, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, maar uit artikel 108 van de wet van 3 december 2017Relevante gevonden documenten type wet prom. 03/12/2017 pub. 10/01/2018 numac 2017031916 bron federale overheidsdienst justitie Wet tot oprichting van de Gegevensbeschermingsautoriteit sluiten, in zoverre die bepaling geen regeling bevat op grond waarvan belanghebbenden die geen partij waren in de procedure voor de Geschillenkamer een beroep kunnen instellen bij het Marktenhof. Zoals is vermeld in B.9.2, beoogde de wetgever immers de objectieve geschillen inzake de beslissingen van de Geschillenkamer exclusief toe te kennen aan het Marktenhof.

Het staat aan de wetgever die lacune in artikel 108 van de wet van 3 december 2017Relevante gevonden documenten type wet prom. 03/12/2017 pub. 10/01/2018 numac 2017031916 bron federale overheidsdienst justitie Wet tot oprichting van de Gegevensbeschermingsautoriteit sluiten op te vullen, waarbij hij onder meer zal moeten voorzien in een specifieke termijnregeling ten aanzien van derde-belanghebbenden, die door de Geschillenkamer niet op individuele wijze in kennis kunnen worden gesteld van de beslissing, alsook van de mogelijkheid om daartegen een beroep aan te tekenen bij het Marktenhof.

B.11.2. Teneinde aan die derde-belanghebbenden het recht op een daadwerkelijk beroep bij het bevoegde rechtscollege te waarborgen, dienen zij in afwachting van een wetgevend optreden, naar analogie met de bestaande regeling van artikel 108, § 1, eerste lid, van de wet van 3 december 2017Relevante gevonden documenten type wet prom. 03/12/2017 pub. 10/01/2018 numac 2017031916 bron federale overheidsdienst justitie Wet tot oprichting van de Gegevensbeschermingsautoriteit sluiten, over een termijn van dertig dagen te beschikken om een beroep tegen een beslissing van de Geschillenkamer in te stellen bij het Marktenhof, die ingaat op de dag waarop zij kunnen worden geacht kennis te hebben gekregen van die beslissing en ten vroegste op de dag waarop dit arrest wordt bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : 1. Artikel 14, § 1, eerste lid, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, schendt de artikelen 10 en 11 van de Grondwet niet.2. Artikel 108, § 1, van de wet van 3 december 2017Relevante gevonden documenten type wet prom. 03/12/2017 pub. 10/01/2018 numac 2017031916 bron federale overheidsdienst justitie Wet tot oprichting van de Gegevensbeschermingsautoriteit sluiten « tot oprichting van de Gegevensbeschermingsautoriteit » schendt de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in zoverre die bepaling geen regeling bevat op grond waarvan belanghebbenden die geen partij waren in de procedure voor de Geschillenkamer van de Gegevensbeschermingsautoriteit bij het Marktenhof een beroep kunnen instellen tegen de beslissing van de Geschillenkamer. Aldus gewezen in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op 12 januari 2023.

De griffier, P.-Y. Dutilleux De voorzitter, L. Lavrysen