COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 5/2023 du 12 janvier 2023 Numéro du rôle : 7807 En cause : la question préjudicielle relative à l'article 14, § 1er, alinéa 1er, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, et à l'article 108, § 1er, de la loi du 3 décembre 2017Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/12/2017 pub. 10/01/2018 numac 2017031916 source service public federal justice Loi portant création de l'Autorité de protection des données fermer « portant création de l'Autorité de protection des données », posée par le Conseil d'Etat.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents L. Lavrysen et P. Nihoul, et des juges Y. Kherbache, T. Detienne, E. Bribosia, W. Verrijdt et K. Jadin, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président L. Lavrysen, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par arrêt n° 253.657 du 5 mai 2022, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 18 mai 2022, le Conseil d'Etat a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 14, § 1er, alinéa 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, lu en combinaison avec l'article 108, § 1er, de la loi du 3 décembre 2017Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/12/2017 pub. 10/01/2018 numac 2017031916 source service public federal justice Loi portant création de l'Autorité de protection des données fermer ` portant création de l'Autorité de protection des données ', viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison ou non avec l'article 78, paragraphe 1, du règlement général sur la protection des données, en ce que ces dispositions législatives sont interprétées en ce sens que le Conseil d'Etat, section du contentieux administratif, n'a pas compétence pour statuer sur un recours en annulation introduit par un tiers intéressé contre une décision de la chambre contentieuse de l'Autorité de protection des données ? ». (...) III. En droit (...) Quant aux dispositions en cause et à leur contexte B.1. La question préjudicielle porte sur la possibilité, pour un tiers intéressé, d'introduire un recours contre une décision de la chambre contentieuse de l'Autorité de protection des données.

B.2.1. L'article 14, § 1er, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973 (ci-après : les lois coordonnées sur le Conseil d'Etat), dispose : « Si le contentieux n'est pas attribué par la loi à une autre juridiction, la section statue par voie d'arrêts sur les recours en annulation pour violation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements : 1° des diverses autorités administratives;2° des assemblées législatives ou de leurs organes, en ce compris les médiateurs institués auprès de ces assemblées, de la Cour des comptes et de la Cour constitutionnelle, du Conseil d'Etat et des juridictions administratives ainsi que des organes du pouvoir judiciaire et du Conseil supérieur de la Justice, relatifs aux marchés publics, aux membres de leur personnel, ainsi qu'au recrutement, à la désignation, à la nomination dans une fonction publique ou aux mesures ayant un caractère disciplinaire. Les irrégularités visées à l'alinéa 1er ne donnent lieu à une annulation que si elles ont été susceptibles d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise, ont privé les intéressés d'une garantie ou ont pour effet d'affecter la compétence de l'auteur de l'acte.

L'article 159 de la Constitution s'applique également aux actes et règlements visés à l'alinéa 1er, 2° ».

B.2.2. L'article 14, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat a connu de nombreuses modifications, en conséquence notamment de plusieurs arrêts rendus par la Cour (arrêts nos 33/94 du 26 avril 1994 (ECLI:BE:GHCC:1994:ARR.033), 31/96 du 15 mai 1996 (ECLI:BE:GHCC:1996:ARR.031), 54/2002 du 13 mars 2002 (ECLI:BE:GHCC:2002:ARR.054), 89/2004 du 19 mai 2004 (ECLI:BE:GHCC:2004:ARR.089), 93/2004 du 26 mai 2004 (ECLI:BE:GHCC:2004:ARR.093), 79/2010 du 1er juillet 2010 (ECLI:BE:GHCC:2010:ARR.079), 36/2011 du 10 mars 2011 (ECLI:BE:GHCC:2011:ARR.036) et 161/2011 du 20 octobre 2011 (ECLI:BE:GHCC:2011:ARR.161)). Le législateur a, sans affecter la notion même d'« autorité administrative », progressivement élargi la compétence du Conseil d'Etat à des actes administratifs accomplis par des autorités étrangères au pouvoir exécutif et aux organes qui en relèvent. Cette extension porte notamment sur les actes et règlements de la Chambre des représentants et de ses organes, pour autant qu'ils concernent les marchés publics et les membres du personnel.

B.3.1. L'article 108 de la loi du 3 décembre 2017Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/12/2017 pub. 10/01/2018 numac 2017031916 source service public federal justice Loi portant création de l'Autorité de protection des données fermer « portant création de l'Autorité de protection des données » (ci-après : la loi du 3 décembre 2017Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/12/2017 pub. 10/01/2018 numac 2017031916 source service public federal justice Loi portant création de l'Autorité de protection des données fermer) dispose : « § 1er. La chambre contentieuse informe les parties de sa décision et de la possibilité de recours dans un délai de trente jours, à compter de la notification à la Cour des marchés.

Sauf les exceptions prévues par la loi ou sauf si la chambre contentieuse en décide autrement par décision spécialement motivée, la décision est exécutoire par provision, nonobstant recours.

La décision d'effacement des données conformément à l'article 100, § 1er, 10°, n'est pas exécutoire par provision. § 2. Un recours peut être introduit contre les décisions de la chambre contentieuse en vertu des articles 71 et 90 devant la Cour des marchés qui traite l'affaire selon les formes du référé conformément aux articles 1035 à 1038, 1040 et 1041 du Code judiciaire ».

B.3.2. La Cour des marchés est une section de la Cour d'appel de Bruxelles, composée des chambres qui traitent les affaires des marchés (article 101, alinéa 4, du Code judiciaire). Elle siège toujours au nombre de trois conseillers (article 109bis, § 2, du Code judiciaire).

Les conseillers qui siègent prioritairement à la Cour des marchés doivent posséder quinze années au moins d'expérience professionnelle utile attestant d'une connaissance spécialisée du droit économique, financier ou des marchés (article 207, § 3, 4°, du Code judiciaire).

B.3.3. Selon l'exposé des motifs de la loi du 3 décembre 2017Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/12/2017 pub. 10/01/2018 numac 2017031916 source service public federal justice Loi portant création de l'Autorité de protection des données fermer, l'article 108, précité, dispose qu'après notification de la décision, « un recours contre une décision de la chambre contentieuse peut être formé devant la Cour des marchés » (Doc. parl., Chambre, 2016-2017, DOC 54-2648/001, p. 53).

Le rapport fait au nom de la commission de la Justice mentionne, au sujet de cette même disposition : « Cet article règle la notification de la décision de la chambre contentieuse, le caractère exécutoire de cette décision et désigne la juridiction de recours compétente (c'est-à-dire la Cour des marchés) » (Doc. parl., Chambre, 2017-2018, DOC 54-2648/006, p. 36).

Ce rapport mentionne également : « Pour le reste, le secrétaire d'Etat signale qu'un recours juridictionnel peut être formé auprès de la Cour des marchés qui peut connaître de recours de plein contentieux contre les décisions de la chambre contentieuse » (ibid. p. 5). « Le secrétaire d'Etat fait observer que c'est sciemment qu'il a été choisi de retenir la Cour des marchés comme juridiction compétente pour connaître des recours formés contre les décisions de la chambre contentieuse. Il indique que, dans la majorité des cas, les parties concernées sont des acteurs économiques (entreprises) et que la Cour a acquis une grande expérience et une grande expertise dans la collaboration avec ces parties. Le secrétaire d'Etat dit être ouvert aux suggestions d'alternatives » (ibid. p. 18).

Plusieurs amendements ont été introduits en vue d'attribuer à une autre juridiction, à savoir le tribunal de première instance ou la Cour d'appel de Bruxelles, la compétence de connaître des recours dirigés contre les décisions de la chambre contentieuse (Doc. parl., Chambre, 2017-2018, DOC 54-2648/003, pp. 17-18; ibid., DOC 54-2648/004, pp. 4-5; ibid., DOC 54-2648/005, pp. 18-21). Aucun de ces amendements n'a été adopté.

Quant au fond B.4.1. La Cour doit se prononcer sur la différence de traitement entre, d'une part, les parties à la procédure devant la chambre contentieuse de l'Autorité de protection des données et, d'autre part, les « tiers intéressés », en ce qui concerne la possibilité d'introduire un recours contre une décision de la chambre contentieuse. Il ressort de la motivation de la décision de renvoi qu'il faut entendre par « tiers intéressé » la personne qui n'était pas partie à la procédure devant la chambre contentieuse et qui n'est dès lors pas non plus la destinataire de la décision prise par la chambre contentieuse, mais qui subit néanmoins des conséquences défavorables en raison de cette décision et qui, dans cette mesure, justifie d'un intérêt à son annulation.

Selon la juridiction a quo, l'article 14, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat et l'article 108, § 1er, de la loi du 3 décembre 2017Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/12/2017 pub. 10/01/2018 numac 2017031916 source service public federal justice Loi portant création de l'Autorité de protection des données fermer ont pour effet qu'un tiers intéressé ne peut pas introduire devant la section du contentieux administratif du Conseil d'Etat, ni devant la Cour des marchés un recours dirigé contre une décision de la chambre contentieuse de l'Autorité de protection des données. Dans l'interprétation soumise à la Cour, il résulte plus précisément de l'article 108, § 1er, de la loi du 3 décembre 2017Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/12/2017 pub. 10/01/2018 numac 2017031916 source service public federal justice Loi portant création de l'Autorité de protection des données fermer qu'un recours devant la Cour des marchés n'est ouvert qu'aux parties à la procédure devant la chambre contentieuse. Cette interprétation repose sur le texte de l'alinéa 1er de cette disposition, selon lequel la chambre contentieuse « informe les parties de sa décision et de la possibilité de recours dans un délai de trente jours, à compter de la notification à la Cour des marchés ». Selon la juridiction a quo, un tiers intéressé ne peut pas non plus introduire un recours en annulation fondé sur l'article 14, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, étant donné que l'objectif du législateur était de rendre la Cour des marchés exclusivement compétente pour connaître des recours dirigés contre des décisions de la chambre contentieuse.

B.4.2. La juridiction a quo invite la Cour à contrôler cette différence de traitement au regard des articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison ou non avec l'article 78, paragraphe 1, du règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 « relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données) » (ci-après : le RGPD).

B.5. Selon le Conseil des ministres et l'Autorité de protection des données, la question préjudicielle n'est recevable qu'en ce qu'elle porte sur l'article 14, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat. Ils font valoir qu'il n'est pas utile pour la solution du litige au fond d'examiner également la constitutionnalité de l'article 108, § 1er, de la loi du 3 décembre 2017Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/12/2017 pub. 10/01/2018 numac 2017031916 source service public federal justice Loi portant création de l'Autorité de protection des données fermer, puisque cette disposition concerne la procédure devant la Cour des marchés, et non celle devant la juridiction a quo. Même si la Cour constatait l'inconstitutionnalité de l'article 108, § 1er, de la loi du 3 décembre 2017Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/12/2017 pub. 10/01/2018 numac 2017031916 source service public federal justice Loi portant création de l'Autorité de protection des données fermer, la juridiction a quo devrait se déclarer incompétente.

Cette exception est liée à la portée des dispositions en cause et à leur connexité. Son examen se confond avec celui du fond de l'affaire.

B.6. La partie requérante devant la juridiction a quo fait valoir que les dispositions en cause, dans l'interprétation soumise à la Cour, ne sont pas compatibles avec les articles 6 et 13 de la Convention européenne des droits de l'homme, ni avec l'article 1er du Premier protocole additionnel à cette Convention. Il n'appartient toutefois pas à une partie devant la juridiction a quo de définir l'objet et l'étendue de la question préjudicielle.

B.7.1. Le principe d'égalité et de non-discrimination n'exclut pas qu'une différence de traitement soit établie entre des catégories de personnes, pour autant qu'elle repose sur un critère objectif et qu'elle soit raisonnablement justifiée.

L'existence d'une telle justification doit s'apprécier en tenant compte du but et des effets de la mesure critiquée ainsi que de la nature des principes en cause; le principe d'égalité et de non-discrimination est violé lorsqu'il est établi qu'il n'existe pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé.

B.7.2. L'article 78, paragraphe 1, du RGPD dispose : « Sans préjudice de tout autre recours administratif ou extrajudiciaire, toute personne physique ou morale a le droit de former un recours juridictionnel effectif contre une décision juridiquement contraignante d'une autorité de contrôle qui la concerne ».

B.8.1. Ainsi que la Cour l'a jugé notamment par son arrêt n° 74/2020 du 28 mai 2020 (ECLI:BE:GHCC:2020:ARR.074), le fait que les assemblées législatives disposent dans l'exercice de leur mission de la plus large indépendance relève des principes de base de la structure démocratique de l'Etat. Il en découle qu'une assemblée législative doit pouvoir régler elle-même les matières qui lui ont été confiées et exercer ses compétences de manière autonome. Ce principe a pour effet que lorsque des assemblées législatives ou l'un de leurs organes posent des actes qui sont liés à leur activité politique ou législative, ces actes peuvent être soustraits au contrôle juridictionnel.

Toutefois, la nécessité de sauvegarder cette indépendance ne justifie pas d'exclure tout recours contre les décisions d'un organe de la Chambre des représentants, lorsque cet organe exerce une compétence qui n'est pas liée à l'activité politique ou législative de la Chambre des représentants.

B.8.2. En l'espèce, il n'est pas nécessaire de déterminer si la chambre contentieuse de l'Autorité de protection des données doit être considérée comme une autorité qui fait partie du pouvoir exécutif, ainsi que le considèrent la juridiction a quo, le Conseil des ministres et la partie requérante dans le litige au fond, ou comme un organe lié à la Chambre des représentants, comme le fait valoir l'Autorité de protection des données. Il suffit en effet de constater que le législateur a prévu, dans l'article 108 de la loi du 3 décembre 2017Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/12/2017 pub. 10/01/2018 numac 2017031916 source service public federal justice Loi portant création de l'Autorité de protection des données fermer, que les décisions de la chambre contentieuse peuvent faire l'objet d'un recours juridictionnel.

B.9.1. Lorsque le législateur prévoit une faculté du recours, il ne peut priver une catégorie déterminée de justiciables de cette faculté sans justification raisonnable.

B.9.2. Il ressort des travaux préparatoires mentionnés en B.3.3 que le législateur a choisi délibérément de désigner la Cour des marchés, et non donc le Conseil d'Etat, comme juridiction exclusivement compétente pour connaître, dans le cadre d'un contentieux objectif et de pleine juridiction, des litiges relatifs aux décisions de la chambre contentieuse de l'Autorité de protection des données. Plusieurs propositions d'attribuer cette compétence à une autre juridiction ont été rejetées. Ce choix a été dicté par le constat que les intéressés sont en général des acteurs économiques, ainsi que par l'expérience et l'expertise de la Cour des marchés. Le législateur a donc voulu, à l'égard des décisions de la chambre contentieuse de l'Autorité de protection des données, créer une possibilité de recours spécifique devant une juridiction spécialisée.

B.9.3. Au regard des objectifs poursuivis par le législateur, il n'est pas pertinent que le recours objectif ainsi prévu contre les décisions de la chambre contentieuse de l'Autorité de protection des données ne soit pas ouvert aux justiciables qui subissent un préjudice personnel, direct, certain, actuel et légitime à la suite d'une telle décision, même s'ils n'étaient pas parties à la phase contentieuse administrative qui a conduit à cette décision. L'intérêt protégé par l'instauration de ce recours est aussi réel et aussi légitime pour de tels justiciables que pour les destinataires de la décision de la chambre contentieuse, en ce qu'ils justifient tous d'un intérêt à l'annulation de cette décision. Au demeurant, les travaux préparatoires de la loi du 3 décembre 2017Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/12/2017 pub. 10/01/2018 numac 2017031916 source service public federal justice Loi portant création de l'Autorité de protection des données fermer ne permettent pas de déduire que le législateur avait effectivement l'intention d'exclure les tiers intéressés du recours devant la Cour des marchés et, a fortiori, ces travaux préparatoires ne permettent pas d'identifier les motifs qui justifieraient une telle exclusion.

B.10.1. Il résulte de ce qui précède que la différence de traitement soumise à la Cour est incompatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution.

B.10.2. La lecture combinée de ces dispositions avec l'article 78, paragraphe 1, du RGPD ne saurait aboutir à un constat d'inconstitutionnalité plus étendu. Pour cette raison, la question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne suggérée par le Conseil des ministres et l'Autorité de protection des données ne doit pas être posée.

B.11.1. L'inconstitutionnalité constatée résulte, non pas de l'article 14, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, mais de l'article 108 de la loi du 3 décembre 2017Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/12/2017 pub. 10/01/2018 numac 2017031916 source service public federal justice Loi portant création de l'Autorité de protection des données fermer, en ce que cette disposition ne comporte pas une règle en vertu de laquelle les personnes intéressées qui n'étaient pas parties à la procédure devant la chambre contentieuse peuvent introduire un recours devant la Cour des marchés. Comme il est dit en B.9.2, le législateur entendait en effet attribuer exclusivement à la Cour des marchés les litiges objectifs relatifs aux décisions de la chambre contentieuse.

Il appartient au législateur de combler cette lacune dans l'article 108 de la loi du 3 décembre 2017Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/12/2017 pub. 10/01/2018 numac 2017031916 source service public federal justice Loi portant création de l'Autorité de protection des données fermer, en prévoyant notamment un régime spécifique de délai pour les tiers intéressés, à qui la chambre contentieuse ne peut pas notifier individuellement la décision, ni la possibilité d'introduire un recours contre cette décision devant la Cour des marchés.

B.11.2. Afin de garantir, dans l'attente d'une intervention du législateur, à ces tiers intéressés le droit à un recours effectif devant la juridiction compétente, ceux-ci doivent disposer, par analogie avec la règle existante figurant dans l'article 108, § 1er, alinéa 1er, de la loi du 3 décembre 2017Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/12/2017 pub. 10/01/2018 numac 2017031916 source service public federal justice Loi portant création de l'Autorité de protection des données fermer, d'un délai de trente jours pour introduire un recours devant la Cour des marchés contre une décision de la chambre contentieuse, qui prend cours le jour où ils peuvent être réputés avoir pris connaissance de cette décision et au plus tôt le jour de la publication du présent arrêt au Moniteur belge.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : 1. L'article 14, § 1er, alinéa 1er, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution.2. L'article 108, § 1er, de la loi du 3 décembre 2017Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/12/2017 pub. 10/01/2018 numac 2017031916 source service public federal justice Loi portant création de l'Autorité de protection des données fermer « portant création de l'Autorité de protection des données » viole les articles 10 et 11 de la Constitution en ce que cette disposition ne comporte pas une règle en vertu de laquelle les personnes intéressées qui n'étaient pas parties à la procédure devant la chambre contentieuse de l'Autorité de protection des données peuvent introduire un recours devant la Cour des marchés contre la décision prise par la chambre contentieuse. Ainsi rendu en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 12 janvier 2023.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux Le président, L. Lavrysen