GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 146/2021 van 21 oktober 2021 Rolnummer 7297 In zake : het beroep tot vernietiging van de artikelen 21, eerste lid, 22 en 24 van de wet van 22 april 2019Relevante gevonden documenten type wet prom. 22/04/2019 pub. 14/05/2019 numac 2019041141 bron federale overheidsdienst volksgezondheid, veiligheid van de voedselketen en leefmilieu Wet inzake de kwaliteitsvolle praktijkvoering in de gezondheidszorg sluiten « inzake de kwaliteitsvolle praktijkvoering in de gezondheidszorg », ingesteld door Cristina Manuela Hubert en de bvba « Hubert-Vision ».

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters P. Nihoul en L. Lavrysen, de rechters J.-P. Moerman, T. Giet, J. Moerman en D. Pieters, en, overeenkomstig artikel 60bis van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, emeritus voorzitter F. Daoût, bijgestaan door de griffier F. Meersschaut, onder voorzitterschap van emeritus voorzitter F. Daoût, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van het beroep en rechtspleging Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 14 november 2019 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 18 november 2019, is beroep tot vernietiging ingesteld van de artikelen 21, eerste lid, 22 en 24 van de wet van 22 april 2019Relevante gevonden documenten type wet prom. 22/04/2019 pub. 14/05/2019 numac 2019041141 bron federale overheidsdienst volksgezondheid, veiligheid van de voedselketen en leefmilieu Wet inzake de kwaliteitsvolle praktijkvoering in de gezondheidszorg sluiten « inzake de kwaliteitsvolle praktijkvoering in de gezondheidszorg » (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 14 mei 2019) door Cristina Manuela Hubert en de bvba « Hubert-Vision », bijgestaan en vertegenwoordigd door Mr. P. Malherbe, advocaat bij de balie te Brussel, en Mr. W. Derijcke, advocaat bij het Hof van Cassatie. (...) II. In rechte (...) Ten aanzien van de bestreden bepalingen B.1.1. Artikel 21 van de wet van 22 april 2019Relevante gevonden documenten type wet prom. 22/04/2019 pub. 14/05/2019 numac 2019041141 bron federale overheidsdienst volksgezondheid, veiligheid van de voedselketen en leefmilieu Wet inzake de kwaliteitsvolle praktijkvoering in de gezondheidszorg sluiten « inzake de kwaliteitsvolle praktijkvoering in de gezondheidszorg » (hierna : de wet van 22 april 2019Relevante gevonden documenten type wet prom. 22/04/2019 pub. 14/05/2019 numac 2019041141 bron federale overheidsdienst volksgezondheid, veiligheid van de voedselketen en leefmilieu Wet inzake de kwaliteitsvolle praktijkvoering in de gezondheidszorg sluiten) bepaalt : « De arts, verpleegkundige, tandarts, vroedvrouw, apotheker, kinesitherapeut, klinisch psycholoog en klinisch orthopedagoog moeten, wanneer voor hun beroep een permanentie georganiseerd wordt, daaraan deelnemen en dit vermelden in hun portfolio.

Iedere huisarts is verplicht deel te nemen aan de medische permanentie in de zone waar hij zijn beroep uitoefent. Om aan deze plicht te voldoen, neemt de huisarts deel aan de medische permanentie georganiseerd door een erkend functioneel samenwerkingsverband van huisartsen dat afspraken maakt omtrent de medische permanentie in de betrokken zone ».

Het beroep tot vernietiging heeft enkel betrekking op het eerste lid van die bepaling.

B.1.2. Artikel 22, § 1, van dezelfde wet bepaalt : « De Koning bepaalt de minimale voorwaarden waaraan de in artikel 21 bedoelde permanentie moet voldoen. Deze voorwaarden kunnen betrekking hebben op de permanentie georganiseerd per gezondheidszorgberoep of op de interdisciplinair georganiseerde permanentie.

Hij kan daarbij onder meer nadere regels bepalen inzake : 1° het aantal gezondheidszorgbeoefenaars dat in het kader van de permanentie beschikbaar moet zijn;2° de tijdsvakken waarbinnen de permanentie moet worden gegarandeerd;3° het minimum aantal inwoners waarvoor de permanentie moet worden georganiseerd;4° de wijze van bekendmaking van de permanentie;5° de registratie van de oproepen tijdens de periode van de medische permanentie ». B.1.3. Artikel 24 van dezelfde wet bepaalt : « Geen enkele gezondheidszorgbeoefenaar die aan de vereiste voorwaarden beantwoordt mag van de in artikel 21 bedoelde permanentie worden uitgesloten ».

B.2. De verzoekende partijen zijn een arts-specialist in de oftalmologie en een vennootschap die actief is op het gebied van de oftalmologie. Zij doen bijgevolg enkel blijken van een belang om de voormelde bepalingen te bestrijden in zoverre die laatste betrekking hebben op de artsen-specialisten. Bijgevolg onderzoekt het Hof die bepalingen niet in zoverre zij van toepassing zijn op de huisartsen of op de andere beroepsbeoefenaars die erin worden beoogd.

B.3.1. Door de bestreden wet aan te nemen, wou de wetgever « een overzichtelijk wettelijk kader met het oog op kwaliteitsvolle en veilige verstrekkingen van gezondheidszorgbeoefenaars » creëren, rekening houdend met het feit dat « kwaliteitsvolle verstrekkingen [...] verstrekkingen [zijn] die patiënt-gestuurd, effectief, efficiënt, tijdig, billijk en veilig zijn » (Parl. St., Kamer, 2018-2019, DOC 54-3441/001, p. 6).

B.3.2. Tot de bij de bestreden wet omschreven kwaliteitsvereisten behoren continuïteit van zorgverlening en permanentie in de zorg.

Continuïteit van zorgverlening wordt omschreven als « de opvolging van reeds geïnitieerde zorg » (ibid., p. 30). Tot de inwerkingtreding van de bestreden wet is in de verplichting tot het verzekeren van continuïteit van zorgverlening voorzien bij de wet betreffende de uitoefening van de gezondheidszorgberoepen, gecoördineerd op 10 mei 2015, waarvan de bepalingen met betrekking tot dat onderwerp in een vereenvoudigde vorm zijn overgenomen in de niet-bestreden artikelen 17 tot 20 van de wet van 22 april 2019Relevante gevonden documenten type wet prom. 22/04/2019 pub. 14/05/2019 numac 2019041141 bron federale overheidsdienst volksgezondheid, veiligheid van de voedselketen en leefmilieu Wet inzake de kwaliteitsvolle praktijkvoering in de gezondheidszorg sluiten.

Permanentie in de zorg onderscheidt zich daarvan « doordat zij niet gebonden is aan een aan de gang zijnde verstrekking » (ibid., p. 32).

De bestreden bepalingen voeren voor de artsen-specialisten een nieuwe verplichting in om deel te nemen aan permanenties, wanneer voor hun beroep een permanentiesysteem wordt georganiseerd. Zij verbieden daarenboven de uitsluiting van de permanentie van een gezondheidszorgbeoefenaar die beantwoordt aan de voorwaarden om eraan deel te nemen. De deelname van de beoogde gezondheidszorgbeoefenaars aan de georganiseerde permanenties kan worden gevorderd (het niet-bestreden artikel 25 van de wet van 22 april 2019Relevante gevonden documenten type wet prom. 22/04/2019 pub. 14/05/2019 numac 2019041141 bron federale overheidsdienst volksgezondheid, veiligheid van de voedselketen en leefmilieu Wet inzake de kwaliteitsvolle praktijkvoering in de gezondheidszorg sluiten). Ten slotte voorziet het niet-bestreden artikel 26 van de wet van 22 april 2019Relevante gevonden documenten type wet prom. 22/04/2019 pub. 14/05/2019 numac 2019041141 bron federale overheidsdienst volksgezondheid, veiligheid van de voedselketen en leefmilieu Wet inzake de kwaliteitsvolle praktijkvoering in de gezondheidszorg sluiten in de mogelijkheid voor de gezondheidszorgbeoefenaar om te worden vrijgesteld van de verplichting tot deelname aan de permanentie, om redenen van gezondheid, leeftijd, gezinssituatie of feitelijke uitoefening van het beroep.

B.3.3. Tijdens de bespreking in de Commissie voor de Volksgezondheid, het Leefmilieu en de Maatschappelijke Hernieuwing heeft de minister van Volksgezondheid gepreciseerd dat « de verplichting aan een permanentieregeling mee te werken, slechts geldt voor de in [artikel 21] beoogde beroepen, voor zover er voor die laatste ook daadwerkelijk een permanentie wordt georganiseerd », en dat « het [...] in de eerste plaats om de huisartsen [gaat] » (Parl. St., Kamer, 2018-2019, DOC 54-3441/005, p. 49).

Ten aanzien van het eerste middel B.4.1. De verzoekende partijen leiden een eerste middel af uit de schending, door de artikelen 21, eerste lid, 22 en 24 van de wet van 22 april 2019Relevante gevonden documenten type wet prom. 22/04/2019 pub. 14/05/2019 numac 2019041141 bron federale overheidsdienst volksgezondheid, veiligheid van de voedselketen en leefmilieu Wet inzake de kwaliteitsvolle praktijkvoering in de gezondheidszorg sluiten, van artikel 27 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 11 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en met artikel 22 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten.

B.4.2. Zij klagen aan dat de bestreden bepalingen de vrijheid van vereniging schenden die wordt gewaarborgd door de voormelde grondwets- en verdragsbepalingen, in zoverre zij de beoogde artsen-specialisten zouden verplichten om zich met andere artsen-specialisten die zij niet vrij hebben gekozen, te verenigen teneinde de permanentie te verzekeren die hun wordt opgelegd.

B.5.1. Artikel 27 van de Grondwet bepaalt : « De Belgen hebben het recht van vereniging; dit recht kan niet aan enige preventieve maatregel worden onderworpen ».

Artikel 11 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens bepaalt : « 1. Eenieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht om vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen. 2. De uitoefening van deze rechten kan aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die welke bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving nodig zijn in het belang van 's lands veiligheid, de openbare veiligheid, de bescherming van de openbare orde en het voorkomen van strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.Dit artikel verbiedt niet, dat wettige beperkingen worden aangebracht in de uitoefening van deze rechten door leden van de gewapende macht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de Staat ».

Artikel 22 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten bepaalt : « 1. Eenieder heeft het recht op vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen. 2. De uitoefening van dit recht kan aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die, welke bij de wet zijn voorgeschreven en die in een democratische samenleving geboden zijn in het belang van de nationale veiligheid of de openbare veiligheid, de openbare orde, de bescherming van de volksgezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.Dit artikel belet niet het opleggen van wettige beperkingen aan leden van de strijdmacht en van de politie in de uitoefening van dit recht. 3. Geen bepaling in dit artikel geeft de Staten die partij zijn bij het Verdrag van 1948 van de Internationale Arbeidsorganisatie betreffende de vrijheid tot het oprichten van vakverenigingen en de bescherming van het vakverenigingsrecht de bevoegdheid wettelijke maatregelen te treffen, die de in dat Verdrag voorziene waarborgen in gevaar zouden brengen, of de wet zodanig toe te passen dat deze in gevaar zouden worden gebracht ». B.5.2. Aangezien artikel 11 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en artikel 22 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten een draagwijdte hebben die analoog is met die van artikel 27 van de Grondwet, vormen de erin vervatte waarborgen een onlosmakelijk geheel met die welke zijn ingeschreven in die grondwetsbepaling, zodat het Hof, bij zijn toetsing van de bestreden bepalingen, rekening houdt met die verdragsbepalingen.

B.6. De vrijheid van vereniging waarin de voormelde bepalingen voorzien, heeft tot doel de oprichting van private verenigingen en de deelname aan hun activiteiten te waarborgen. Zij impliceert het recht om zich te verenigen en de interne organisatie van de vereniging vrij te bepalen, maar ook het recht om zich niet te verenigen.

B.7.1. De bestreden bepalingen voorzien erin dat, wanneer de Koning het noodzakelijk acht een permanentie in het leven te roepen die moet worden verzekerd door bepaalde gezondheidszorgbeoefenaars, onder wie de artsen-specialisten, de beoogde beroepsbeoefenaars de verplichting hebben eraan deel te nemen. Die bepalingen belasten de Koning met het vaststellen van de minimale voorwaarden waaraan die permanentie moet voldoen wat betreft, met name, het aantal beschikbare beroepsbeoefenaars, de tijdvakken waarbinnen de permanentie moet worden verzekerd en het aantal inwoners waarvoor zij wordt georganiseerd.

B.7.2. In tegenstelling tot hetgeen de verzoekende partijen aanvoeren, hebben de bestreden bepalingen niet ten doel of tot gevolg dat zij de gezondheidszorgbeoefenaars die erin worden beoogd, verplichten om zich te associëren met collega's of met andere beroepsbeoefenaars. De enige verplichting die op hen rust, is dat zij zich beschikbaar moeten stellen gedurende de tijdblokken die hun worden toegekend in het kader van de permanentie en de patiënten moeten ontvangen die zich in dat kader bij hen melden. Het komt hun eveneens toe hun patiënten te informeren over het bestaan van de permanentie, via de opname in hun portfolio. Hun patiënten blijven overigens vrij om al dan niet een beroep te doen op de arts-specialist die permanentie heeft, of nog om zich te richten tot een andere beroepsbeoefenaar, hetzij binnen een spoeddienst, hetzij tijdens de spreekuren van de arts van hun keuze.

Ten slotte verhinderen de bestreden bepalingen de artsen-specialisten niet om zich te associëren indien zij dat wensen, noch om hun raadplegingen te plannen en te organiseren zoals zij dat willen, op voorwaarde dat zij beschikbaar zijn tijdens de tijdblokken die hun worden toegekend, indien voor hun specialisme een permanentie wordt georganiseerd door de Koning.

B.7.3. De voormelde verplichtingen die aan de artsen-specialisten worden opgelegd, kunnen niet worden gelijkgesteld met een verplichting om een associatie met collega's op te richten of om toe te treden tot een reeds opgerichte associatie. Het loutere feit dat die artsen-specialisten worden verplicht om zich beschikbaar te stellen, tijdens gespecificeerde tijdblokken, om de patiënten te onderzoeken en te behandelen die zich zouden melden, alsook om hun eigen patiënten te informeren over het bestaan van de permanentie, zonder dat daaruit voor die laatstgenoemden een verplichting voortvloeit om zich te richten tot de arts-specialist die permanentie heeft, houdt niet de oprichting van een associatie of de toetreding tot een bestaande associatie in.

B.8.1. Uit het voorgaande vloeit voort dat de bestreden bepalingen de vrijheid van vereniging zoals zij door de door de verzoekende partijen aangevoerde bepalingen wordt gewaarborgd, niet beperken.

Dientengevolge kan artikel 22 van de bestreden wet, in zoverre het de Koning belast met het bepalen van de minimale voorwaarden waaraan de permanentie moet voldoen, het wettigheidsbeginsel inzake de vrijheid van vereniging niet schenden.

B.8.2. Het eerste middel is niet gegrond.

Ten aanzien van het tweede middel B.9.1. De verzoekende partijen leiden een tweede middel af uit de schending, door de artikelen 21, eerste lid, 22 en 24 van de wet van 22 april 2019Relevante gevonden documenten type wet prom. 22/04/2019 pub. 14/05/2019 numac 2019041141 bron federale overheidsdienst volksgezondheid, veiligheid van de voedselketen en leefmilieu Wet inzake de kwaliteitsvolle praktijkvoering in de gezondheidszorg sluiten, van de artikelen 10, 11 en 23, derde lid, 1°, van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, met artikel 6, § 1, VI, derde lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten tot hervorming der instellingen en met het algemene beginsel van de vrijheid van handel en nijverheid, zoals gewaarborgd door artikel II.3 van het Wetboek van economisch recht.

B.9.2. Zij klagen aan dat de bestreden bepalingen de vrijheid van ondernemen en de vrijheid van beroep die worden afgeleid uit de voormelde bepalingen, zonder noodzaak of op onevenredige wijze belemmeren, aangezien zij hen ertoe verplichten samen te werken met collega's die zij niet hebben gekozen en naar wie zij hun patiënten dienen door te sturen.

B.10.1. Het Hof is niet bevoegd om wettelijke bepalingen te toetsen aan andere wettelijke bepalingen, zoals artikel II.3 van het Wetboek van economisch recht, die geen regels zijn inzake de verdeling van de bevoegdheden tussen de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten.

B.10.2. De wet van 28 februari 2013Relevante gevonden documenten type wet prom. 28/02/2013 pub. 29/03/2013 numac 2013011134 bron federale overheidsdienst economie, k.m.o., middenstand en energie Wet tot invoering van het Wetboek van economisch recht sluiten, die artikel II.3 van het Wetboek van economisch recht heeft ingevoerd, heeft het zogenaamde decreet d'Allarde van 2-17 maart 1791 opgeheven. Het Hof heeft dat decreet, dat de vrijheid van handel en nijverheid waarborgde, meermaals in zijn toetsing aan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet betrokken.

B.10.3. De vrijheid van ondernemen, bedoeld in artikel II.3 van het Wetboek van economisch recht, moet worden uitgeoefend « met inachtneming van de in België van kracht zijnde internationale verdragen, van het algemeen normatief kader van de economische unie en de monetaire eenheid zoals vastgesteld door of krachtens de internationale verdragen en de wet » (artikel II.4 van hetzelfde Wetboek). De vrijheid van ondernemen dient derhalve in samenhang te worden gelezen met de toepasselijke bepalingen van het Unierecht, alsook met artikel 6, § 1, VI, derde lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten tot hervorming der instellingen, waaraan het Hof rechtstreeks vermag te toetsen, aangezien het om een bevoegdheidverdelende regel gaat. Ten slotte wordt de vrijheid van ondernemen eveneens gewaarborgd door artikel 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

B.10.4. Het Hof is derhalve bevoegd om de bestreden bepalingen te toetsen aan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de vrijheid van ondernemen.

B.11.1. De vrijheid van ondernemen kan niet als een absolute vrijheid worden opgevat. Zij belet niet dat de bevoegde wetgever de economische bedrijvigheid van personen en ondernemingen regelt. Die zou pas onredelijk optreden indien hij de vrijheid van ondernemen zou beperken zonder dat daartoe enige noodzaak bestaat of indien die beperking onevenredig zou zijn met het nagestreefde doel.

B.11.2. De bestreden bepalingen verplichten de gezondheidszorgbeoefenaars om deel te nemen aan een permanentie, indien die wordt georganiseerd voor hun specialisme. Zij verplichten hen dus om hun beroep uit te oefenen op bepaalde ogenblikken die zijn bepaald door een derde en om de patiënten te ontvangen die zich in dat kader tot hen richten. In die mate kunnen de bestreden bepalingen worden geacht de vrijheid van ondernemen van de betrokken artsen-specialisten te beperken. Daarentegen verplichten zij die laatsten niet om hun patiënten door te sturen naar andere praktiserende artsen, aangezien, enerzijds, niets hen verhindert zich te organiseren om hun patiënten te ontvangen wanneer zij dat wensen en, anderzijds, die patiënten vrij blijven om al dan niet een beroep te doen op de arts die de permanentie verzekert.

B.12.1. De deelname van artsen-specialisten aan een permanentie is enkel verplicht indien die permanentie wordt georganiseerd. Het staat aan de Koning, indien Hij beslist om voor een bijzonder specialisme een permanentie te organiseren, zulks enkel te doen indien wordt vastgesteld dat die noodzakelijk is om de « permanentie in de zorg » te waarborgen, waarbij dat begrip, zoals in B.3.2 is gepreciseerd, zich onderscheidt van het begrip « continuïteit van zorgverlening ».

Uit de bestreden bepalingen kan niet worden afgeleid dat de wetgever de Koning zou hebben toegestaan om aan artsen met een bepaald specialisme de verplichting op te leggen om deel te nemen aan een permanentie terwijl de noodzaak ervan niet zou kunnen worden aangetoond.

B.12.2. Daarenboven beperken de bestreden bepalingen de vrijheid van ondernemen van de artsen-specialisten niet op onevenredige wijze. In tegenstelling tot hetgeen de verzoekende partijen aanvoeren, verplichten die bepalingen hen niet om samen te werken met collega's, aangezien elkeen vrij blijft om zijn praktijk te voeren zoals hij dat wenst. Zij verplichten hen evenmin om hun patiënten door te sturen naar die collega's, maar enkel om hun patiënten te informeren over het bestaan van de permanentie wanneer die wordt georganiseerd en wanneer het voor hen niet mogelijk is om een patiënt te ontvangen op het door die laatste gewenste ogenblik of op het ogenblik dat zijn toestand vereist.

B.13. Het tweede middel is niet gegrond.

Om die redenen, het Hof verwerpt het beroep.

Aldus gewezen in het Frans, het Nederlands en het Duits, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op 21 oktober 2021.

De griffier, F. Meersschaut De voorzitter, F. Daoût