GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 67/2021 van 29 april 2021 Rolnummer 7403 In zake : de prejudiciële vragen over artikel 66bis van het decreet van het Vlaamse Gewest van 20 april 2001 « betreffende de organisatie van het personenvervoer over de weg », gesteld door de Politierechtbank Antwerpen, afdeling Mechelen.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters L. Lavrysen en F. Daoût, en de rechters J.-P. Moerman, R. Leysen, M. Pâques, Y. Kherbache en T. Detienne, bijgestaan door de griffier F. Meersschaut, onder voorzitterschap van voorzitter L. Lavrysen, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vragen en rechtspleging Bij vonnis van 3 juni 2020, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 16 juni 2020, heeft de Politierechtbank Antwerpen, afdeling Mechelen, de volgende prejudiciële vragen gesteld : 1. « Schendt het Decreet van 20 april 2001Relevante gevonden documenten type decreet prom. 20/04/2001 pub. 21/08/2001 numac 2001035930 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Decreet betreffende de organisatie van het personenvervoer over de weg en tot oprichting van de Mobiliteitsraad van Vlaanderen type decreet prom. 20/04/2001 pub. 24/05/2001 numac 2001035554 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Decreet betreffende de mobiliteitsconvenants sluiten betreffende de organisatie van het personenvervoer over de weg, meer in het bijzonder het artikel 66bis, de artikelen 10 en 11 van de Grondwet inzake het gelijkheidsbeginsel, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 144 dat bepaalt dat geschillen over burgerlijke rechten bij uitsluiting behoren tot de bevoegdheid van de rechtbanken en 13 van de Grondwet en/of met het artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, ondertekend te Rome op 4 november 1950 en goedgekeurd bij de wet van 13 mei 1955, in zoverre de in het geding zijnde decreet, meer bepaald het voormelde artikel 66bis, niet bepaalt dat de Politierechtbank bevoegd is inzake het beroep tegen de beslissing tot oplegging van een administratieve geldboete zoals voorzien door voormeld artikel 66bis, terwijl, ten eerste, het artikel 601ter van het Gerechtelijk Wetboek zoals het van toepassing is in het Vlaams Gewest, het artikel 47, § 1, van de wet van 27 april 2018 op de politie van de spoorwegen voor wat betreft de administratieve geldboetes bedoeld in de artikelen 29 en 30 en het artikel 10, § 5, van het Decreet van 27 november 2015 betreffende lage-emissiezones, de Politierechtbank in deze (vergelijkbare) materies bevoegd is; ten tweede, voor zover de Raad van State deze bevoegdheid wel zou bezitten, dit rechtscollege in deze materie waar een minisanctierecht aan de orde is, een daarmee buitenproportioneel en weinig toegankelijk beroepsinstantie is, waardoor de toegang tot de rechter op een onevenredige wijze beperkt wordt ? »; 2. « Schendt het Decreet van 20 april 2001Relevante gevonden documenten type decreet prom. 20/04/2001 pub. 21/08/2001 numac 2001035930 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Decreet betreffende de organisatie van het personenvervoer over de weg en tot oprichting van de Mobiliteitsraad van Vlaanderen type decreet prom. 20/04/2001 pub. 24/05/2001 numac 2001035554 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Decreet betreffende de mobiliteitsconvenants sluiten betreffende de organisatie van het personenvervoer over de weg, meer in het bijzonder het artikel 66bis, het artikel 13 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met het artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, ondertekend te Rome op 4 november 1950 en goedgekeurd bij de wet van 13 mei 1955, het recht op toegang tot de rechter, in zoverre de in het geding zijnde decreet, meer bepaald het artikel 66bis, niet bepaalt dat de beslissingen inzake de administratieve geldboete zoals voorzien door voormeld artikel 66bis niet voor beroep bij enig rechtscollege vatbaar zijn, terwijl, het een essentieel recht uitmaakt dat een beslissing van een administratieve overheid aan de controle a posteriori van een rechtscollege met volle rechtsmacht kan worden onderworpen ? »;3. « Schendt het Decreet van 20 april 2001Relevante gevonden documenten type decreet prom. 20/04/2001 pub. 21/08/2001 numac 2001035930 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Decreet betreffende de organisatie van het personenvervoer over de weg en tot oprichting van de Mobiliteitsraad van Vlaanderen type decreet prom. 20/04/2001 pub. 24/05/2001 numac 2001035554 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Decreet betreffende de mobiliteitsconvenants sluiten betreffende de organisatie van het personenvervoer over de weg, meer bepaald het artikel 66bis, het artikel 13 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met het artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, ondertekend te Rome op 4 november 1950 en goedgekeurd bij de wet van 13 mei 1955, het recht op toegang tot de rechter, in zoverre de in het geding zijnde decreet, meer bepaald het artikel 66bis, niet voorziet dat bij de betekening van de beslissing tot het opleggen van de administratieve boete zoals voorzien door het artikel 66bis van voormeld decreet en die omwille van de aard een repressief en strafrechtelijk karakter heeft, de rechtzoekende over de termijn waarbinnen en de modaliteiten waaronder hij tegen deze beslissing kan opkomen, expliciet dient te worden ingelicht ? ». (...) III. In rechte (...) B.1. De drie prejudiciële vragen betreffen artikel 66bis van het decreet van het Vlaamse Gewest van 20 april 2001 « betreffende de organisatie van het personenvervoer over de weg » (hierna : het decreet van 20 april 2001Relevante gevonden documenten type decreet prom. 20/04/2001 pub. 21/08/2001 numac 2001035930 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Decreet betreffende de organisatie van het personenvervoer over de weg en tot oprichting van de Mobiliteitsraad van Vlaanderen type decreet prom. 20/04/2001 pub. 24/05/2001 numac 2001035554 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Decreet betreffende de mobiliteitsconvenants sluiten), dat bepaalt : « § 1. In afwijking van artikel 66, § 1, 3°, kunnen de personeelsleden, aangewezen door de Vlaamse regering, een administratieve geldboete opleggen in geval van overtreding van artikel 15 of de uitvoeringsbesluiten ervan.

Het aangewezen personeelslid brengt de overtreder op de hoogte van zijn voornemen. § 2. Het bedrag van de administratieve geldboete mag niet hoger zijn dan 500 euro. De Vlaamse regering legt de nadere regels vast omtrent de wijze van inning en omtrent de termijnen waarover de overtreder beschikt. § 3. De Vlaamse regering of haar afgevaardigde spreekt zich uit over de verzoeken tot vermindering of kwijtschelding van deze boetes overeenkomstig de door haar vastgestelde procedure. § 4. Als de overtreder in gebreke blijft de administratieve geldboete te betalen, wordt de geldboete bij dwangbevel ingevorderd. De Vlaamse regering wijst de personeelsleden aan die gelast zijn dwangbevelen te geven en uitvoerbaar te verklaren. De dwangbevelen worden betekend bij deurwaardersexploot met bevel tot betaling. § 5. De Vlaamse regering kan bepalen voor welke inbreuken de VVM een tegenprestatie moet leveren op voorwaarde dat de overtreder de administratieve geldboete heeft betaald, met inbegrip van de eventuele kosten van tenuitvoerlegging ».

B.2. In de verwijzingsbeslissing stelt de verwijzende rechter vast dat artikel 601ter van het Gerechtelijk Wetboek, zoals het geldt in het Vlaamse Gewest, een lijst bevat van de beroepen die bij de politierechtbank kunnen worden ingesteld tegen beslissingen waarbij administratieve geldboeten worden opgelegd. In die lijst wordt evenwel geen melding gemaakt van een beroep tegen een beslissing tot het opleggen van de administratieve geldboete zoals bedoeld in artikel 66bis van het decreet van 20 april 2001Relevante gevonden documenten type decreet prom. 20/04/2001 pub. 21/08/2001 numac 2001035930 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Decreet betreffende de organisatie van het personenvervoer over de weg en tot oprichting van de Mobiliteitsraad van Vlaanderen type decreet prom. 20/04/2001 pub. 24/05/2001 numac 2001035554 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Decreet betreffende de mobiliteitsconvenants sluiten.

Ten aanzien van de eerste prejudiciële vraag B.3. Met de eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of artikel 66bis van het decreet van 20 april 2001Relevante gevonden documenten type decreet prom. 20/04/2001 pub. 21/08/2001 numac 2001035930 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Decreet betreffende de organisatie van het personenvervoer over de weg en tot oprichting van de Mobiliteitsraad van Vlaanderen type decreet prom. 20/04/2001 pub. 24/05/2001 numac 2001035554 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Decreet betreffende de mobiliteitsconvenants sluiten de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 13 en 144 van de Grondwet en met artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, schendt, omdat het niet bepaalt dat de politierechtbank bevoegd is om kennis te nemen van het beroep ingesteld tegen de beslissing tot het opleggen van de administratieve geldboete zoals bedoeld in die bepaling, terwijl die rechtbank bevoegd is om kennis te nemen van vergelijkbare beroepen, en omdat de Raad van State dan bevoegd zou zijn, waarbij dat rechtscollege nochtans een « buitenproportionele en weinig toegankelijke beroepsinstantie » is.

B.4.1. De Vlaamse Regering doet gelden dat het verschil in behandeling niet voortvloeit uit het in het geding zijnde artikel 66bis van het decreet van 20 april 2001Relevante gevonden documenten type decreet prom. 20/04/2001 pub. 21/08/2001 numac 2001035930 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Decreet betreffende de organisatie van het personenvervoer over de weg en tot oprichting van de Mobiliteitsraad van Vlaanderen type decreet prom. 20/04/2001 pub. 24/05/2001 numac 2001035554 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Decreet betreffende de mobiliteitsconvenants sluiten, maar uit de afwijkingen die door de onderscheiden wet- en decreetgever zijn ingevoerd op artikel 14, § 1, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973 (hierna : de gecoördineerde wetten op de Raad van State), waardoor de prejudiciële vraag geen antwoord behoeft.

B.4.2. In de regel komt het de verwijzende rechter toe de normen vast te stellen die toepasselijk zijn op het hem voorgelegde geschil.

De exceptie hangt nauw samen met de draagwijdte die aan de in het geding zijnde bepaling dient te worden gegeven, zodat het onderzoek van de exceptie samenvalt met dat van de grond van de zaak.

B.5.1. De artikelen 10 en 11 van de Grondwet waarborgen het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie. Artikel 13 van de Grondwet houdt een recht op toegang tot de bevoegde rechter in. Dat recht wordt eveneens gewaarborgd door artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

B.5.2. Bij artikel 14, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State wordt aan de Raad van State de bevoegdheid toegewezen om kennis te nemen van de beroepen tot nietigverklaring van de akten van de onderscheiden administratieve overheden, behalve indien het geschil door de wet aan een ander rechtscollege wordt toegekend. Bij de wet van 20 januari 2014Relevante gevonden documenten type wet prom. 20/01/2014 pub. 03/02/2014 numac 2014000082 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet houdende hervorming van de bevoegdheid, de procedureregeling en de organisatie van de Raad van State sluiten « houdende hervorming van de bevoegdheid, de procedureregeling en de organisatie van de Raad van State » (artikel 2, 1°) is artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State immers gewijzigd en is die precisering uitdrukkelijk eraan toegevoegd.

Die bevoegdheid van de Raad van State vloeit voort uit zijn bevoegdheid als « administratieve rechter » in de zin van artikel 160 van de Grondwet.

Het beroep tot nietigverklaring van een beslissing waarbij een administratieve geldboete wordt opgelegd, heeft niet een burgerlijk recht tot voorwerp, waarvan de kennisneming bij artikel 144 van de Grondwet aan de rechtbanken wordt voorbehouden.

Omdat het niet aan een ander rechtscollege is toegewezen, valt het beroep tegen de beslissing om een administratieve geldboete zoals bedoeld in artikel 66bis van het decreet van 20 april 2001Relevante gevonden documenten type decreet prom. 20/04/2001 pub. 21/08/2001 numac 2001035930 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Decreet betreffende de organisatie van het personenvervoer over de weg en tot oprichting van de Mobiliteitsraad van Vlaanderen type decreet prom. 20/04/2001 pub. 24/05/2001 numac 2001035554 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Decreet betreffende de mobiliteitsconvenants sluiten op te leggen, onder die algemene vernietigingsbevoegdheid van de Raad van State.

De wetgever geniet een ruime beoordelingsbevoegdheid wat de vaststelling van de bevoegdheden van de rechtscolleges betreft, met inachtneming van de bij de Grondwet vastgelegde regels. De omstandigheid dat de in het geding zijnde bepaling niet afwijkt van de algemene vernietigingsbevoegdheid van de Raad van State - hetgeen de decreetgever overigens slechts zou kunnen doen door een beroep te doen op de toepassing van artikel 10 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten tot hervorming der instellingen, aangezien de federale wetgever als enige bevoegd is om de bevoegdheid te regelen van de hoven en rechtbanken en van de administratieve rechtscolleges - kan op zich geen schending met zich meebrengen van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met artikel 144 van de Grondwet.

B.6.1. Het beroep tot nietigverklaring van een bestuurshandeling, zoals bedoeld in artikel 14, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, is een beroep, in eerste en in laatste aanleg, waarbij de wettigheid van een bestuurshandeling zowel in feite als in rechte kan worden betwist.

De Raad van State oefent dienaangaande een volwaardige jurisdictionele toetsing uit, zowel aan de wet als aan de algemene rechtsbeginselen en gaat daarbij na of de aan zijn toezicht voorgelegde bestuurshandeling de vereiste feitelijke grondslag heeft, of die beslissing uitgaat van correcte juridische kwalificaties en of de maatregel niet onevenredig is gelet op de ten laste gelegde feiten. In geval van vernietiging, dient de overheid zich te schikken naar het arrest van de Raad van State : indien de overheid een nieuwe beslissing neemt, mag zij de motieven van het arrest dat de eerste beslissing heeft vernietigd niet negeren; indien zij in de vernietiging berust, wordt de aangevochten akte geacht nooit te hebben bestaan.

B.6.2. De rechtzoekenden beschikken derhalve over een daadwerkelijke jurisdictionele waarborg, voor een onafhankelijk en onpartijdig rechtscollege, tegen de administratieve geldboete opgelegd op grond van artikel 66bis van het decreet van 20 april 2001Relevante gevonden documenten type decreet prom. 20/04/2001 pub. 21/08/2001 numac 2001035930 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Decreet betreffende de organisatie van het personenvervoer over de weg en tot oprichting van de Mobiliteitsraad van Vlaanderen type decreet prom. 20/04/2001 pub. 24/05/2001 numac 2001035554 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Decreet betreffende de mobiliteitsconvenants sluiten.

B.7. De eerste prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

Ten aanzien van de tweede prejudiciële vraag B.8. Met de tweede prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of artikel 66bis van het decreet van 20 april 2001Relevante gevonden documenten type decreet prom. 20/04/2001 pub. 21/08/2001 numac 2001035930 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Decreet betreffende de organisatie van het personenvervoer over de weg en tot oprichting van de Mobiliteitsraad van Vlaanderen type decreet prom. 20/04/2001 pub. 24/05/2001 numac 2001035554 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Decreet betreffende de mobiliteitsconvenants sluiten artikel 13 van de Grondwet schendt, al dan niet in samenhang gelezen met artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en met het recht op toegang tot de rechter, omdat het in het geding zijnde artikel niet bepaalt dat de beslissingen om een administratieve geldboete op te leggen voor beroep bij enig rechtscollege vatbaar zijn, terwijl « het een essentieel recht uitmaakt dat een beslissing van een administratieve overheid aan de controle a posteriori van een rechtscollege met volle rechtsmacht kan worden onderworpen ».

B.9.1. Zoals in B.5.2 is vermeld, is de Raad van State de rechter die bevoegd is om kennis te nemen van beroepen tegen administratieve geldboeten die worden opgelegd met toepassing van artikel 66bis van het decreet van 20 april 2001Relevante gevonden documenten type decreet prom. 20/04/2001 pub. 21/08/2001 numac 2001035930 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Decreet betreffende de organisatie van het personenvervoer over de weg en tot oprichting van de Mobiliteitsraad van Vlaanderen type decreet prom. 20/04/2001 pub. 24/05/2001 numac 2001035554 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Decreet betreffende de mobiliteitsconvenants sluiten. Zoals in B.6.2 is vermeld, zijn die beroepen daadwerkelijk, aangezien de Raad van State op de aangevochten beslissingen een controle met volle rechtsmacht uitoefent.

B.9.2. De in de prejudiciële vraag opgeworpen schending van het recht op toegang tot de rechter berust op een verkeerd uitgangspunt.

B.10. De tweede prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

Ten aanzien van de derde prejudiciële vraag B.11. Met de derde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of artikel 66bis van het decreet van 20 april 2001Relevante gevonden documenten type decreet prom. 20/04/2001 pub. 21/08/2001 numac 2001035930 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Decreet betreffende de organisatie van het personenvervoer over de weg en tot oprichting van de Mobiliteitsraad van Vlaanderen type decreet prom. 20/04/2001 pub. 24/05/2001 numac 2001035554 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Decreet betreffende de mobiliteitsconvenants sluiten artikel 13 van de Grondwet schendt, al dan niet in samenhang gelezen met artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en met het recht op toegang tot de rechter, omdat het in het geding zijnde artikel niet expliciet erin voorziet dat bij de betekening van de beslissing tot het opleggen van de administratieve geldboete de rechtzoekende moet worden geïnformeerd « over de termijn waarbinnen en de modaliteiten waaronder hij tegen deze beslissing kan opkomen ».

B.12.1. Zoals in B.5.1 is vermeld, waarborgen artikel 13 van de Grondwet en artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens een recht op toegang tot de bevoegde rechter.

B.12.2. Het recht op toegang tot de rechter, dat een onderdeel is van het recht op een eerlijk proces, kan worden onderworpen aan ontvankelijkheidsvoorwaarden, met name wat betreft het instellen van een rechtsmiddel binnen een bepaalde termijn. Die voorwaarden mogen echter niet ertoe leiden dat het recht op zodanige wijze wordt beperkt dat de kern ervan wordt aangetast. Dit zou het geval zijn wanneer de beperkingen geen wettig doel nastreven of indien er geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen en het nagestreefde doel.

B.13.1. Aangezien de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de bevoegde rechter is om kennis te nemen van de beroepen tegen administratieve geldboeten die zijn opgelegd overeenkomstig artikel 66bis van het decreet van 20 april 2001Relevante gevonden documenten type decreet prom. 20/04/2001 pub. 21/08/2001 numac 2001035930 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Decreet betreffende de organisatie van het personenvervoer over de weg en tot oprichting van de Mobiliteitsraad van Vlaanderen type decreet prom. 20/04/2001 pub. 24/05/2001 numac 2001035554 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Decreet betreffende de mobiliteitsconvenants sluiten, dient rekening te worden gehouden met de procedure zoals vastgesteld in de gecoördineerde wetten op de Raad van State.

Artikel 19, eerste en tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State bepaalt : « De aanvragen, moeilijkheden en beroepen tot nietigverklaring en cassatieberoepen bedoeld bij de artikelen 11, 12, 13, 14 en 16, 1° tot 8°, kunnen voor de afdeling bestuursrechtspraak worden gebracht door elke partij welke doet blijken van een benadeling of van een belang en worden schriftelijk ingediend bij de afdeling in de vormen en binnen de termijn door de Koning bepaald.

De verjaringstermijnen voor de beroepen bedoeld bij artikel 14, § 1, nemen alleen een aanvang op voorwaarde dat de betekening door de administratieve overheid van de akte of van de beslissing met individuele strekking het bestaan van die beroepen alsmede de in acht te nemen vormvoorschriften en termijnen vermeldt. Indien aan die verplichting niet wordt voldaan dan nemen de verjaringstermijnen een aanvang vier maanden nadat aan de betrokkene de akte of de beslissing met individuele strekking ter kennis werd gebracht ».

B.13.2. De beroepstermijn bij de Raad van State neemt derhalve pas een aanvang op voorwaarde dat de kennisgeving, door de administratieve overheid, van de beslissing om de administratieve geldboete op te leggen het bestaan van die beroepen vermeldt, alsmede de in acht te nemen termijnen.

Indien aan die verplichting niet wordt voldaan, neemt de beroepstermijn pas een aanvang vier maanden nadat aan de betrokkene de beslissing ter kennis is gebracht.

B.14. De derde prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Artikel 66bis van het decreet van het Vlaamse Gewest van 20 april 2001 « betreffende de organisatie van het personenvervoer over de weg » schendt niet de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 13 en 144 ervan, met artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en met het recht op toegang tot de rechter.

Aldus gewezen in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op 29 april 2021.

De griffier, De voorzitter, F. Meersschaut L. Lavrysen