GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 68/2020 van 14 mei 2020 Rolnummer 7059 In zake: de prejudiciële vraag betreffende artikel 11bis, eerste lid, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, gesteld door de Raad van State.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters F. Daoût en A. Alen, en de rechters J.-P. Moerman, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, T. Giet, R. Leysen, J. Moerman, M. Pâques en Y. Kherbache, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter F. Daoût, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging Bij arrest nr. 242.967 van 16 november 2018, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 26 november 2018, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schendt artikel 11bis van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, ingevoegd bij de wet van 6 januari 2014Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/2014 pub. 31/01/2014 numac 2014021007 bron federale overheidsdienst kanselarij van de eerste minister Wet met betrekking tot de Zesde Staatshervorming inzake de aangelegenheden bedoeld in artikel 77 van de Grondwet type wet prom. 06/01/2014 pub. 31/01/2014 numac 2014200332 bron federale overheidsdienst kanselarij van de eerste minister Wet met betrekking tot de Zesde Staatshervorming inzake de aangelegenheden bedoeld in artikel 78 van de Grondwet sluiten met betrekking tot de Zesde Staatshervorming inzake de aangelegenheden bedoeld in artikel 77 van de Grondwet, de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in zoverre het de schadevergoeding enkel ten laste legt van de steller van de nietig verklaarde handeling, met uitsluiting van de partijen die hebben bijgedragen tot de totstandkoming van de handeling en die in de procedure zijn behouden als tegenpartijen in het kader van de procedure tot nietigverklaring van de handeling in kwestie ? ». (...) III. In rechte (...) B.1.1. De prejudiciële vraag heeft betrekking op de bestaanbaarheid van artikel 11bis van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973 (hierna : de gecoördineerde wetten op de Raad van State), met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in zoverre alleen de steller van de onwettige bestuurshandeling kan worden veroordeeld tot de betaling van een schadevergoeding tot herstel, met uitsluiting van de andere tegenpartijen die door de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State als zodanig zijn aangewezen en in het geding zijn gehouden, en die hebben bijgedragen tot de totstandkoming van de handeling, zonder de steller ervan te zijn.

B.1.2. Artikel 11bis van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, zoals ingevoegd bij artikel 6 van de wet van 6 januari 2014Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/2014 pub. 31/01/2014 numac 2014021007 bron federale overheidsdienst kanselarij van de eerste minister Wet met betrekking tot de Zesde Staatshervorming inzake de aangelegenheden bedoeld in artikel 77 van de Grondwet type wet prom. 06/01/2014 pub. 31/01/2014 numac 2014200332 bron federale overheidsdienst kanselarij van de eerste minister Wet met betrekking tot de Zesde Staatshervorming inzake de aangelegenheden bedoeld in artikel 78 van de Grondwet sluiten « met betrekking tot de Zesde Staatshervorming inzake de aangelegenheden bedoeld in artikel 77 van de Grondwet », bepaalt : « Elke verzoekende of tussenkomende partij die de nietigverklaring van een akte, een reglement, of een stilzwijgend afwijzende beslissing vordert met toepassing van artikel 14, § 1 of § 3, kan aan de afdeling bestuursrechtspraak vragen om haar bij wijze van arrest een schadevergoeding tot herstel toe te kennen ten laste van de steller van de handeling indien zij een nadeel heeft geleden omwille van de onwettigheid van de akte, het reglement of de stilzwijgend afwijzende beslissing, met inachtneming van alle omstandigheden van openbaar en particulier belang.

Het verzoek tot schadevergoeding wordt uiterlijk ingediend zestig dagen na de kennisgeving van het arrest waarbij de onwettigheid werd vastgesteld. Er wordt een uitspraak gedaan over het verzoek tot schadevergoeding binnen de twaalf maanden na de kennisgeving van het arrest waarbij de onwettigheid werd vastgesteld.

Bij toepassing van artikel 38, moet het verzoek tot schadevergoeding uiterlijk worden ingediend zestig dagen na de kennisgeving van het arrest waarbij de beroepsprocedure wordt afgesloten. Er wordt een uitspraak gedaan over het verzoek tot schadevergoeding binnen de twaalf maanden na de kennisgeving van het arrest waarbij de beroepsprocedure wordt afgesloten.

De partij die het verzoek tot schadevergoeding heeft ingediend, kan geen burgerlijke aansprakelijkheidsvordering meer instellen om het herstel van hetzelfde nadeel te bekomen.

Elke partij die een burgerlijke aansprakelijkheidsvordering instelt of heeft ingesteld, kan aan de afdeling bestuursrechtspraak geen vergoeding voor hetzelfde nadeel meer vragen ».

Ten aanzien van de ontvankelijkheid B.2.1. Volgens de Ministerraad valt de prejudiciële vraag niet onder de bevoegdheid van het Hof, omdat het in het geding zijnde verschil in behandeling zou voortvloeien uit een keuze van de Grondwetgever.

B.2.2. Artikel 144, tweede lid, van de Grondwet, ingevoegd op 6 januari 2014, bepaalt : « De wet kan echter, volgens de door haar bepaalde nadere regels, de Raad van State of de federale administratieve rechtscolleges machtigen om te beslissen over de burgerrechtelijke gevolgen van hun beslissingen ».

B.2.3. In zoverre de bevoegdheid van het Hof erdoor wordt beperkt, dient de keuze van de Grondwetgever beperkend te worden geïnterpreteerd. Het Hof dient derhalve ten aanzien van het voorgelegde verschil in behandeling na te gaan of het wettelijke bepalingen beoogt waarvan de Grondwetgever zich de keuzes eigen heeft gemaakt.

B.2.4. De Grondwetgever heeft de wetgever ertoe gemachtigd om, « volgens de door hem bepaalde modaliteiten » (Parl. St., Senaat, 2012-2013, nr. 5-2242/1, p. 1) of « volgens de door hem bepaalde nadere regels » (Parl. St., Kamer, 2013-2014, DOC 53-3211/002, p. 3) en in afwijking van artikel 144, eerste lid, van de Grondwet, de Raad van State of de federale administratieve rechtscolleges toe te laten zelf uitspraak te doen over de burgerrechtelijke gevolgen van hun beslissingen.

In de parlementaire voorbereiding met betrekking tot de herziening van artikel 144 van de Grondwet wordt vermeld : « De omstandigheid dat dit wetsvoorstel wordt ingediend gelijktijdig met het voorstel tot herziening van het grondwetsartikel waarvan het de toepassing wil verzekeren, betekent uiteraard niet dat de wetgever geen andere modaliteiten mag vastleggen dan die waarin in deze bepaling is voorzien » (Parl. St., Senaat, 2012-2013, nr. 5-2242/1, p. 2; Parl. St., Senaat, 2013-2014, nr. 5-2232/5, p. 94).

De wetgever die gebruikmaakt van die machtiging vanwege de Grondwetgever, is niet ontslagen van de verplichting om daarbij de andere grondwetsbepalingen, met inbegrip van het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie, te eerbiedigen.

B.2.5. Artikel 144, tweede lid, van de Grondwet bepaalt niet welke overheid als de steller van de onwettige handeling dient te worden beschouwd.

Het aan het Hof voorgelegde verschil in behandeling vindt zijn grondslag in de in het geding zijnde bepaling, die erin voorziet dat de schadevergoeding tot herstel ten laste wordt gelegd van de « steller van de handeling ».

Hieruit vloeit voort dat het Hof niet wordt ondervraagd over een grondwetsbepaling, noch over keuzes van de Grondwetgever die de in het geding zijnde bepaling zou weergeven, zodat het Hof bevoegd is om de prejudiciële vraag te beantwoorden.

De exceptie wordt verworpen.

Ten gronde B.3. In de prejudiciële vraag wordt het Hof verzocht te onderzoeken of het verschil in behandeling tussen, enerzijds, de tegenpartij die de steller is van de onwettige bestuurshandeling en die als enige kan worden veroordeeld tot de betaling van een schadevergoeding tot herstel en, anderzijds, de tegenpartij, door de Raad van State als dusdanig aangewezen en in het geding gehouden, die niet de steller is van de onwettige bestuurshandeling en die daardoor niet kan worden veroordeeld tot de betaling van een schadevergoeding tot herstel, bestaanbaar is met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

B.4. Het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie sluit niet uit dat een verschil in behandeling tussen categorieën van personen wordt ingesteld, voor zover dat verschil op een objectief criterium berust en het redelijk verantwoord is.

Het bestaan van een dergelijke verantwoording moet worden beoordeeld rekening houdend met het doel en de gevolgen van de betwiste maatregel en met de aard van de ter zake geldende beginselen; het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie is geschonden wanneer vaststaat dat er geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen en het beoogde doel.

B.5.1. Door aan de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de bevoegdheid te verlenen een schadevergoeding tot herstel toe te kennen, heeft de wetgever willen vermijden dat de verzoekende partij die bij dat rechtscollege in het gelijk is gesteld, een nieuwe procedure bij de burgerlijke rechter moet inleiden om een herstel te verkrijgen van het nadeel dat zij wegens de onwettigheid van de bestreden bestuurshandeling heeft geleden.

Uit de parlementaire voorbereiding met betrekking tot de in het geding zijnde bepaling blijkt immers : « Thans moet een partij die door de Raad van State in het gelijk wordt gesteld maar van wie het nadeel niet volledig wordt hersteld door de nietigverklaring van de handeling, een nieuwe vordering instellen bij de burgerlijke rechtbanken. Daardoor moet een nieuwe rechter heel het dossier opnieuw bestuderen, wat opnieuw gerechtskosten en proceduretermijnen met zich meebrengt.

Overeenkomstig het Institutioneel Akkoord voor de Zesde Staatshervorming van 11 oktober 2011 strekt dit wetsvoorstel ertoe het de Raad van State mogelijk te maken om een vergoeding toe te kennen aan de verzoekende partij of aan een tussenkomende partij indien ze daarom vraagt. De tussenkomende partij heeft echter alleen de mogelijkheid om dit verzoek te formuleren als ze de verzoekende partij ondersteunt en de nietigverklaring van de handeling vordert, aangezien het verzoek tot vergoeding een accessorium is van het beroep tot nietigverklaring. In alle andere gevallen blijft het gemeen recht van de burgerlijke aansprakelijkheid van toepassing.

Deze nieuwe bevoegdheid van de Raad van State laat toe dat de partij die een onwettigheid door de Raad van State heeft laten vaststellen, kan vermijden om vervolgens de zaak bij een burgerlijke rechtbank aanhangig te moeten maken om een vergoeding te krijgen voor het nadeel dat ze omwille van deze akte heeft geleden. [...] » (Parl. St., Senaat, 2012-2013, nr. 5-2233/1, p. 6).

Door de verzoekende partij de mogelijkheid te bieden bij de Raad van State een schadevergoeding tot herstel voor het nadeel geleden wegens de vastgestelde onwettigheid te verkrijgen, hebben zowel de Grondwetgever als de wetgever een gewettigde proceseconomische doelstelling nagestreefd, zoals de vermindering van de kosten van de procedure, hetgeen ten goede komt aan alle bij het geding betrokken partijen, met inbegrip van de steller van de onwettige handeling (Parl. St., Senaat, 2012-2013, nr. 5-2242/1, p. 1; Parl. St., Senaat, 2013-2014, nr. 5-2232/5, p. 94).

B.5.2. Uit de parlementaire voorbereiding blijkt echter niet dat door die proceseconomische doelstelling na te streven, de wetgever ook heeft willen vermijden dat andere partijen dan de verzoekende partij, zoals de tussenkomende partij die de wettigheid van de handeling heeft ondersteund of de tegenpartij, later een procedure voor de burgerlijke rechter moeten inleiden om een vergoeding te verkrijgen voor een nadeel dat zij zouden hebben geleden.

Uit de parlementaire voorbereiding blijkt immers : « De tussenkomende partij heeft echter alleen de mogelijkheid om dit verzoek te formuleren als ze de verzoekende partij ondersteunt en de nietigverklaring van de handeling vordert, aangezien het verzoek tot vergoeding een accessorium is van het beroep tot nietigverklaring. In alle andere gevallen blijft het gemeen recht van de burgerlijke aansprakelijkheid van toepassing » (Parl. St., Senaat, 2012-2013, nr. 5-2233/1, p. 6); « [...] de voorgestelde bepaling [heeft] tot doel [...] om te vermijden dat de partij die een vernietiging van een onwettige handeling benaarstigde zich vervolgens tot de hoven en rechtbanken dient te richten om het hem door deze handeling veroorzaakte nadeel hersteld te zien. In die zin maakt het verzoek tot herstelvergoeding een accessorium uit van zijn vordering. Dit proces-economische doel kan enkel van toepassing zijn voor de partij die de vordering heeft ingeleid of voor diegene die zich hieraan verbindt. De begunstigde van een vergunning bevindt zich in feite in een onderscheiden situatie omdat hij zich, in de mate hij tussenkomt in de zaak, de geldigheid van de handeling benaarstigt. Indien aldus zou blijken dat de overheid door het stellen van een onwettige handeling hem schade toebracht, dan maakt een eventuele schadevergoeding van zijn kant geen accessorium van zijn tussenkomst uit, maar noodzaakt dit een afzonderlijke vordering. Aan hem is, in werkelijkheid, geenszins dergelijke vordering ontzegd, omdat hij, zoals op vandaag, kan beschikken over de mogelijkheid om schadevergoeding ingevolge burgerlijke aansprakelijkheid te bekomen voor de hoven en rechtbanken » (Parl.

St., Senaat, 2013-2014, nr. 5-2232/5, p. 359).

B.5.3. Over de specifieke situatie van de tegenpartij heeft de algemene vergadering van de afdeling wetgeving van de Raad van State in haar advies over het voorontwerp van wet dat de wet van 6 januari 2014Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/2014 pub. 31/01/2014 numac 2014021007 bron federale overheidsdienst kanselarij van de eerste minister Wet met betrekking tot de Zesde Staatshervorming inzake de aangelegenheden bedoeld in artikel 77 van de Grondwet type wet prom. 06/01/2014 pub. 31/01/2014 numac 2014200332 bron federale overheidsdienst kanselarij van de eerste minister Wet met betrekking tot de Zesde Staatshervorming inzake de aangelegenheden bedoeld in artikel 78 van de Grondwet sluiten is geworden, opgemerkt : « 3.2. Door de onwettigheid van de handeling als schadeverwekkende gebeurtenis in aanmerking te nemen, leidt de nieuwe bepaling ertoe dat, wat betreft de geschillen die aan de Raad van State voorgelegd worden, de controverse rond de eenheid of dualiteit van de begrippen van fout en bevoegdheidsoverschrijding, die de rechtspraak en de rechtsleer een veertigtal jaar heeft beziggehouden, geen enkel dienstig nut meer heeft. Dit komt de rechtszekerheid ten goede. De overheid zal in principe de schade moeten vergoeden, zonder dat haar enige fout treft en dus als de onwettigheid voortvloeit uit omstandigheden waarmee ze niets uitstaande heeft.

Als de door de Raad van State vastgestelde onwettigheid haar oorsprong vindt in een fout of vergissing begaan door de begunstigde van de handeling (als hij bijvoorbeeld aan de overheidsinstantie onjuiste informatie verstrekt heeft), dan leunt de omstandigheid dat de overheid te goeder trouw gehandeld heeft en daarbij de nodige omzichtigheid aan de dag gelegd heeft, maar door onjuiste informatie misleid werd, aan bij de hypothese van de foutloze aansprakelijkheid.

Het staat aan de Raad van State om voor elk geval uit te maken of er een oorzakelijk verband is tussen de onwettige handeling en de schade, met andere woorden of dit nadeel wel degelijk rechtstreeks aan de onwettige handeling toe te schrijven is, met dien verstande dat dan de administratie zich, voor de hoven en rechtbanken, kan keren tegen de begunstigde van de handeling waardoor ze misleid werd » (Parl. St., Senaat, 2012-2013, nr. 5-2233/2, pp. 6-7).

B.5.4. Die objectieve aansprakelijkheid van de steller van de onwettige handeling impliceert dat niet dient te worden onderzocht of hij een fout in de zin van de artikelen 1382 en 1383 van het Burgerlijk Wetboek heeft begaan.

B.6.1. Gelet op de proceseconomische doelstelling vermeld in B.5.1 en B.5.2, is het relevant een regeling van objectieve aansprakelijkheid ten laste van alleen de steller van de onwettige handeling in te stellen. Het gegeven dat de verzoekende partij geen fout bij de steller van de onwettige handeling dient aan te tonen en dat de schuldenaar van de schadevergoeding tot herstel gemakkelijk kan worden geïdentificeerd, vergemakkelijkt immers het debat voor de Raad van State en vergroot bijgevolg het belang voor de verzoekende partij om te kiezen voor die procedure veeleer dan voor een burgerlijke rechtsvordering op grond van de artikelen 1382 en 1383 van het Burgerlijk Wetboek.

B.6.2. Dat de tegenpartij bijgevolg niet kan doen gelden dat zij geen onwettigheid heeft begaan die een fout van harentwege uitmaakt, is door het Hof bij zijn arrest nr. 70/2019 van 23 mei 2019 met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet bestaanbaar bevonden : « B.13. Dat de tegenpartij in het kader van de schadevergoeding tot herstel niet op nuttige wijze kan aanvoeren dat de vastgestelde onwettigheid geen fout uitmaakt, is een gevolg van de keuze van de wetgever om niet de fout, maar de onwettigheid als oorzaak van de vergoedbare schade in aanmerking te nemen. Die keuze stemt overeen met de logica van het systeem van een objectieve aansprakelijkheid.

Het nadeel dat daaruit voor de tegenpartij voortvloeit, wordt gecompenseerd doordat de Raad van State, in tegenstelling tot de burgerlijke rechter, bij het begroten van de schadevergoeding rekening houdt met ' alle omstandigheden van openbaar en particulier belang '.

Dergelijke omstandigheden kunnen als gevolg hebben dat een lager bedrag dan een integrale schadevergoeding wordt toegekend (RvSt, 8 december 2016, nr. 236.697). De Raad van State kan onder meer rekening houden met de omstandigheid dat de tegenpartij ' niet over de mogelijkheid beschikt om de volgens haar meest voordelige procedurele weg te kiezen, aangezien ze gebonden is door de keuze van de partij die de vergoeding vraagt ' (Parl. St., Senaat, 2012-2013, nr. 5-2233/1, p. 7) ».

B.7. Dat alleen de tegenpartij die de steller van de onwettige handeling is, door de Raad van State kan worden veroordeeld tot de betaling van een schadevergoeding tot herstel, doet te haren aanzien geen onevenredige gevolgen ontstaan, aangezien die overheid over de mogelijkheid beschikt om bij de burgerlijke rechter een aansprakelijkheidsvordering in te stellen tegen de overheid die tijdens de totstandkoming van de handeling geheel of gedeeltelijk heeft bijgedragen tot de onwettigheid ervan.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Artikel 11bis van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, schendt de artikelen 10 en 11 van de Grondwet niet.

Aldus gewezen in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op 14 mei 2020.

De griffier, P.-Y. Dutilleux De voorzitter, F. Daoût