GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 40/2019 van 28 februari 2019 Rolnummer 7044 In zake : het beroep tot vernietiging van het woord « vernietigde » in artikel 2244, § 1, derde lid, van het Burgerlijk Wetboek, ingesteld door Annick Meurant en anderen.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters A. Alen en F. Daoût, en de rechters L. Lavrysen, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, T. Giet en J. Moerman, bijgestaan door de griffier F. Meersschaut, onder voorzitterschap van voorzitter A. Alen, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van het beroep en rechtspleging Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 10 november 2018 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 20 november 2018, hebben Annick Meurant, Jan Stevens, Guido Van Loon, Denis Malcorps, Jan Creve en Frank Bels, bijgestaan en vertegenwoordigd door Mr. P. Vande Casteele, advocaat bij de balie te Antwerpen, beroep tot vernietiging ingesteld van het woord « vernietigde » in artikel 2244, § 1, derde lid, van het Burgerlijk Wetboek.

Op 5 december 2018 hebben de rechters-verslaggevers T. Merckx-Van Goey en P. Nihoul, met toepassing van artikel 72, eerste lid, van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, het Hof ervan in kennis gesteld dat zij ertoe zouden kunnen worden gebracht voor te stellen het onderzoek van de zaak af te doen met een arrest gewezen op voorafgaande rechtspleging. (...) II. In rechte (...) Ten aanzien van de ontvankelijkheid B.1. De Ministerraad betwist het belang van de verzoekende partijen.

B.2. De verzoekende partijen zijn allen natuurlijke personen die beroepen tot nietigverklaring hebben ingesteld bij de Raad van State, en traden op als tussenkomende partijen in de zaak die tot het arrest nr. 148/2018 van 8 november 2018 heeft geleid. Zij doen blijken van het vereiste belang.

De exceptie wordt verworpen.

Ten aanzien van het enige middel B.3. Het enige middel is afgeleid uit een schending, door de bestreden bepaling, van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, doordat geen verjaringsstuitende werking wordt toegekend aan de bij de Raad van State ingestelde beroepen die niet tot een vernietigingsarrest leiden.

B.4. Bij zijn arrest nr. 148/2018 heeft het Hof geoordeeld : « B.6.2. Artikel 2244, § 1, derde lid, van het Burgerlijk Wetboek bepaalt dat ' voor de toepassing van deze afdeling ' een beroep tot vernietiging van een administratieve handeling bij de Raad van State dezelfde gevolgen heeft ten opzichte van de vordering tot herstel van de schade veroorzaakt door de vernietigde administratieve handeling als een dagvaarding voor het gerecht.

De afdeling waarvan sprake is in artikel 2244, § 1, derde lid, is afdeling I van hoofdstuk IV van titel XX van het Burgerlijk Wetboek, die de artikelen 2242 tot en met 2250 omvat.

B.6.3. Artikel 2247 van het Burgerlijk Wetboek bepaalt : ' Indien de eiser afstand doet van zijn eis, [...] Of indien zijn eis wordt afgewezen.

Wordt de stuiting voor niet bestaande gehouden '.

B.7.1. Die wijziging van artikel 2244 van het Burgerlijk Wetboek bij de wet van 25 juli 2008Relevante gevonden documenten type wet prom. 25/07/2008 pub. 22/08/2008 numac 2008009714 bron federale overheidsdienst justitie Wet tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek en de gecoördineerde wetten van 17 juli 1991 op de Rijkscomptabiliteit met het oog op het stuiten van de verjaring van de vordering tot schadevergoeding ten gevolge van een beroep tot vernietiging bij de Raad van State sluiten werd in de parlementaire voorbereiding toegelicht als volgt : ' De achterstand bij de Raad van State is een oud zeer, dat sedert een tiental jaar onhoudbare proporties heeft aangenomen. [...] Gewone burgers [...], die geconfronteerd worden met een volgens hen onwettige overheidsbeslissing [...], kunnen [...] voor schorsing en vernietiging naar de Raad van State trekken.

Spijtig genoeg blijven zij daar jaren in onzekerheid over hun rechtspositie, gelet op de aanzienlijke achterstand.

Willen die burgers alsnog, na de vernietiging, een schadevergoeding bekomen, dan moeten zij daarvoor naar de burgerlijke rechtbank. De Raad van State kan immers geen schadevergoedingen toekennen.

Vooraleer de betrokken burgers te weten komen of een beslissing al dan niet ongedaan wordt gemaakt wegens wetsoverschrijding, en zij dus aanspraak kunnen maken op een schadevergoeding, zijn er gemiddeld vijf jaar verlopen.

Evenwel verjaren overeenkomstig art. 2262bis B.W. alle rechtsvorderingen tot vergoeding van schade op grond van buitencontractuele aansprakelijkheid door verloop van vijf jaar vanaf de dag volgend op die waarop de benadeelde kennis heeft gekregen van de schade of van de verzwaring ervan en van de identiteit van de daarvoor aansprakelijke persoon. [...] Gelet op de mogelijkerwijs nog tussenkomende administratieve beroepsprocedure, is vaak al een deel van de verjaringstermijn verlopen nog voor het vernietigingsverzoek bij de Raad van State wordt ingesteld. [...] De kans is dus zeer groot dat het recht om schadevergoeding te vorderen verjaart lopende de vernietigingsprocedure. Vele advocaten zullen hun cliënten dan ook aanraden om onmiddellijk na het instellen van het vernietigingsverzoek of tijdens de procedure voor de Raad van State een burgerlijke vordering in te stellen, en deze vordering te laten verwijzen naar de rol.

Immers, overeenkomstig artikel 2244 van het Burgerlijk Wetboek vormt een dagvaarding voor het gerecht een burgerlijke stuiting.

Overeenkomstig een vaste rechtspraak blijft deze stuiting trouwens voortduren gedurende het aanhangig zijn van de zaak, zodat de nieuwe verjaringstermijn maar begint te lopen na het beëindigen van die aanleg.

Deze door de slechte werking van de instelling gegroeide rechtspraktijk is evenwel geen goede zaak, vermits zij het risico van het verlies van recht op schadevergoeding geheel ten laste legt van de burger : het is deze laatste die een potentieel slachtoffer is van de abnormale traagheid van de rechtsgang. Bovendien vult dit de rollen van de burgerlijke rechtbanken met zaken die gedurende jaren niet in staat zijn, zodat de administratieve last onnodig toeneemt.

Het is daarnaast een nutteloze bijkomende kost voor de burger die naderhand vaststelt dat de bestreden overheidsbeslissing toch niet werd vernietigd ' (Parl. St., Senaat, B.Z. 2007, nr. 4-10/1, pp. 1-3).

De minister van Justitie heeft in de bevoegde Senaatscommissie eveneens uiteengezet : ' Vooreerst rijst een interpretatieprobleem door het feit dat alle rechtsvorderingen tot vergoeding van schade op grond van buitencontractuele aansprakelijkheid verjaren door verloop van vijf jaar. Daarenboven en vooral aan de orde [,] de interpretatie van de artikelen 100 en 101 van de wetten op de comptabiliteit van de Staat, gecoördineerd door het koninklijk besluit van 17 juli 1991, dat artikel 1 van de wet van 6 februari 1970 herneemt betreffende de verjaring van de schuldvorderingen ten laste van de Staat of provincies. Daar wordt een verjaringstermijn van 5 jaar zonder verdere voorwaarden ingevoerd. Bij arrest van 16 februari 2006 heeft het Hof van Cassatie geoordeeld dat een verzoekschrift bij de Raad van State geen schorsende werking heeft. Gelet op de achterstand bij de Raad van State, is de kans dus groot dat het recht om schadevergoeding te vorderen verjaart tijdens de lopende vernietigingsprocedure. Aldus wordt de burger verplicht om onmiddellijk na het instellen van het beroep tot vernietiging ook een burgerlijke vordering in te stellen.

Het is weinig waarschijnlijk dat dit probleem door de wet van 15 september 2006Relevante gevonden documenten type wet prom. 15/09/2006 pub. 06/10/2006 numac 2006000704 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot hervorming van de Raad van State en tot oprichting van een Raad voor Vreemdelingenbetwistingen sluiten op de hervorming van de Raad van State, die vreemdelingenzaken overhevelt naar een andere instantie, zal worden weggewerkt.

Bijkomend probleem is dat een arrest van het Hof van Cassatie van 16 februari 2006 een einde maakt aan de tot dusver aangenomen stelling dat een administratieve procedure voor de Raad van State, naar analogie van artikel 2244 van het Burgerlijk Wetboek, de verjaring van de burgerlijke rechtsvordering stuit of schorst. Het Hof stelde dat het verzoekschrift tot vernietiging van een administratieve handeling voor de Raad van State de verjaring van het recht om voor een burgerlijke rechtbank schadevergoeding te vorderen op grond van een onrechtmatige overheidsdaad niet schorst of stuit. Het beroep bij de Raad van State heeft immers een objectieve werking. Spreker meent echter op dat vlak dat een uitspraak over een objectief contentieux rechtsgevolgen kan hebben waardoor subjectieve rechten worden gekrenkt. Immers het Hof van Cassatie oordeelt steevast dat het vernietigingsarrest het bewijs levert van een onrechtmatige daad. In die zin is dergelijk arrest in de realiteit meervoudig.

Men zou kunnen stellen dat de verjaringstermijn van 5 jaar ten opzichte van overheidshandelingen een discriminatie inhoudt ten opzichte van de gerechtelijke verjaringstermijnen ten opzichte van handelingen van private personen; waarom een verschillende verjaringstermijn invoeren voor vordering tegen de overheid dan voor andere vorderingen ? ' (Parl. St., Senaat, 2007-2008, nr. 4-10/3, pp. 2-3).

B.7.2. Het oorspronkelijk ingediende wetsvoorstel beoogde een schorsend karakter, op burgerrechtelijk vlak, te verlenen aan het indienen van een beroep tot nietigverklaring bij de Raad van State, tot de datum van de kennisgeving van het arrest overeenkomstig artikel 36 van het besluit van de Regent van 23 augustus 1948 tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Parl. St., Senaat, B.Z. 2007, nr. 4-10/1, p. 5).

B.7.3. In haar advies heeft de afdeling wetgeving van de Raad van State, in verband met het schorsende karakter van de verjaring die werd overwogen, opgemerkt : ' 3. Wanneer een verjaringstermijn geschorst wordt, moet de tijd die verstreken is vóór die schorsing meegerekend worden in de termijn waarvan het resterende gedeelte opnieuw begint te lopen na afloop van de schorsing. Een gestuite verjaringstermijn daarentegen begint opnieuw van voor af aan te lopen zodra de stuitingsgrond niet meer werkzaam is.

In het systeem waarbij de schorsing loopt " gedurende de aanhangigheid bij de Raad van State van het beroep tot vernietiging van deze administratieve handelingen " zullen diegenen voor wie die regel geldt te maken krijgen met het probleem uit te maken hoeveel tijd precies verstreken is, en dus ook hoeveel tijd er nog over blijft, inzonderheid wanneer de datum waarop het beroep is ingesteld niet bekend is. Die kwestie klemt des te meer wanneer een derde partij bij de procedure vóór de Raad van State het voordeel van de schorsingsregeling zou genieten.

Er moet onder meer rekening worden gehouden met het feit dat de datum waarop de schorsingstermijn een aanvang neemt, die zou overeenstemmen met de datum waarop het beroep bij de Raad van State is ingesteld, niet altijd gemakkelijk bepaald kan worden door derden, aangezien hij niet afhangt van de datum waarop de aangevochten handeling is gesteld, maar, gezien artikel 4, derde lid, van het besluit van de Regent van 23 augustus 1948 tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, al naargelang van het geval, van de bekendmaking, de kennisgeving of de kennisneming van die handeling;

Er behoort onder meer ook rekening te worden gehouden met de artikelen 14, § 3, en 19, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State. Hoe dan ook, de datum waarop de termijn voor een annulatieberoep begint te lopen zal later vallen dan zestig dagen na de datum van de aangevochten bestuurshandeling, soms veel later wanneer de bekendmaking, de kennisgeving of de kennisneming van die handeling laat geschiedt, met alle gevolgen van dien voor het bepalen van de termijn die verstreken is vóór de schorsing van de verjaringstermijn. De hier uiteengezette problemen lijken bijzonder groot te zullen zijn in het geval, dat in de praktijk vaak voorkomt, dat de kennisneming van de aangevochten handeling de termijn voor beroep bij de Raad van State doet ingaan.

De wetgever wordt verzocht na te gaan of het niet eenvoudiger zou zijn om, naar het voorbeeld van wat, mutatis mutandis, bepaald is in artikel 2244 van het Burgerlijk Wetboek en artikel 101, eerste lid, van de gecoördineerde wetten op de Rijkscomptabiliteit, veeleer te werken met een regeling waarbij de verjaringstermijn gestuit wordt als gevolg van het instellen van een beroep bij de Raad van State, en een nieuwe termijn begint te lopen zodra de procedure vóór laatstgenoemd rechtscollege is afgelopen. [...] 4. Ongeacht of gebruik wordt gemaakt van een schorsings- of een stuitingsregeling, rijst de vraag hoe de regeling moet worden toegepast wanneer het beroep dat bij de Raad van State is ingesteld niet ontvankelijk is of laatstgenoemd rechtscollege niet bevoegd is. Luidens het voorliggende ontwerp is het voldoende dat een beroep wordt ingesteld opdat de verjaringstermijn geschorst wordt, zelfs in de hier aangehaalde gevallen.

Het staat aan de wetgever dit vraagstuk te onderzoeken en uitdrukkelijk te regelen in het dispositief, waarbij hij onder meer een standpunt moet innemen aangaande de toepasselijkheid van de artikelen 2246 en 2247 van het Burgerlijk Wetboek op die kwesties ' (Parl. St., Kamer, 2007-2008, DOC 52-0832/004, pp. 8-10).

B.7.4. Ingevolge dat advies werd een amendement ingediend teneinde een mechanisme tot stuiting van de verjaring in te voeren in plaats van het bedoelde mechanisme tot schorsing om de berekening van de verjaringstermijn te vereenvoudigen. Dat amendement werd als volgt verantwoord : ' Er moet dan ook worden verduidelijkt, zoals reeds aangegeven door het Hof van Cassatie in zijn arrest van 11 januari 1957 (Arr. Cass., 1957, 326) en in artikel 101 van de gecoördineerde wetten van 17 juli 1991 op de Rijkscomptabiliteit, dat de stuiting van de verjaring door een dagvaarding voor het gerecht blijft duren tot het einde van het geding.

Er is gesteld dat een beroep tot vernietiging dezelfde rechtsgevolgen [heeft als een dagvaarding] voor het gerecht met betrekking tot de stuiting van de verjaring van de op grond van de onwettigheid van de bestreden administratieve handeling ingediende vordering tot schadevergoeding.

Daaruit volgt inzonderheid dat, net als bij een dagvaarding, de stuiting door een beroep tot vernietiging blijft duren tot het einde van het geding, met andere woorden tot het tijdstip waarop het arrest wordt uitgesproken, en dat de stuiting enkel ten goede komt aan degene die de handeling die de verjaring stuit, heeft verricht ' (Parl. St., Kamer, 2007-2008, DOC 52-0832/005, p. 2).

B.8.1. Zoals blijkt uit de in B.7.1 vermelde parlementaire voorbereiding, bestond het doel van de wetgever erin de gevolgen in verband met de achterstand bij de Raad van State niet door de rechtzoekende te laten dragen. Enerzijds, beoogde hij te vermijden dat de vordering tot schadevergoeding voor de burgerlijke rechter zou zijn verjaard, indien de rechtzoekende meer dan vijf jaar na het instellen van een beroep bij de Raad van State, de vernietiging van de bestreden bestuurshandeling verkrijgt. Anderzijds, beoogde de wetgever te vermijden dat de rechtzoekende die een beroep tot nietigverklaring instelt bij de Raad van State verplicht zou zijn, ten bewarende titel, een vordering tot schadevergoeding in te stellen bij de burgerlijke rechter om die verjaring te vermijden, hetgeen extra kosten met zich brengt voor het instellen van die bewarende procedure, die achteraf nutteloos kan blijken te zijn.

B.8.2. De wetgever wilde eveneens een einde maken aan een praktijk waarbij de rollen van de burgerlijke rechtbanken worden gevuld met zaken die niet in staat van wijzen zijn.

B.8.3. Uit de parlementaire voorbereiding blijkt ten slotte dat de wet van 25 juli 2008Relevante gevonden documenten type wet prom. 25/07/2008 pub. 22/08/2008 numac 2008009714 bron federale overheidsdienst justitie Wet tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek en de gecoördineerde wetten van 17 juli 1991 op de Rijkscomptabiliteit met het oog op het stuiten van de verjaring van de vordering tot schadevergoeding ten gevolge van een beroep tot vernietiging bij de Raad van State sluiten niet los kan worden gezien van twee arresten van het Hof van Cassatie van 16 februari 2006, waarbij werd geoordeeld dat ' het verzoekschrift tot vernietiging van een administratieve handeling voor de Raad van State [...] de verjaring [...] van het recht om voor een burgerlijke rechtbank schadevergoeding te vorderen gegrond op een onrechtmatige overheidsdaad [niet stuit of schorst] ' (Cass., 16 februari 2006, C.05.0022.N en C.05.0050.N). [...] B.12.1. De redenen waarom de Raad van State een beroep tot nietigverklaring kan verwerpen zonder de grond van de zaak te hebben onderzocht, kunnen talrijk zijn. Zulks geldt met name wanneer de verzoeker, om redenen buiten zijn wil, zijn belang om in rechte te treden verliest tijdens het geding voor het hoge administratieve rechtscollege, zoals dat het geval is in de aan het verwijzende rechtscollege voorgelegde zaak.

De termijn die is verstreken tussen de datum van het instellen van het beroep en de datum waarop de Raad van State zijn arrest wijst, kan bijzonder lang zijn en eveneens voortvloeien uit omstandigheden buiten de wil van de verzoeker, zoals dat het geval is in de aan de verwijzende rechter voorgelegde zaak, zodat de termijn waarin is voorzien om een burgerlijke vordering tot schadevergoeding in te stellen, intussen is verstreken.

B.12.2. Zoals de appellant voor het verwijzende rechtscollege beklemtoont, kan de verzoeker, op het ogenblik van het instellen van zijn beroep bij de Raad van State, niet de omstandigheden voorzien die ertoe kunnen leiden dat een verwerpingsarrest zal worden gewezen, noch de termijn voorzien waarbinnen de Raad van State uitspraak zal doen.

Indien de procedure voor de Raad van State meer dan vijf jaar duurt, zal de ontstentenis van een verjaringsstuitende werking die, in geval van een verwerpingsarrest, uit de in het geding zijnde bepaling voortvloeit, tot gevolg hebben dat aan de rechtzoekende elke mogelijkheid wordt ontzegd om bij de burgerlijke rechter tijdig een vordering tot schadevergoeding in te stellen tegen de administratieve overheid.

Het enige middel waarover de verzoeker beschikt om zijn rechten te vrijwaren, is het instellen van een vordering bij de burgerlijke rechter, naast het instellen van een beroep tot nietigverklaring bij de Raad van State, hetgeen echter de doelstelling van proceseconomie zou tenietdoen, die precies door de wetgever wordt nagestreefd.

B.12.3. In tegenstelling tot hetgeen de Ministerraad beweert, zou de ontstentenis van een verjaringsstuitende werking met betrekking tot een door de Raad van State gewezen verwerpingsarrest niet kunnen worden verantwoord door de bekommernis om de in het geding zijnde regeling te harmoniseren met de in artikel 2247 van het Burgerlijk Wetboek bedoelde regeling inzake de dagvaarding voor het gerecht.

Zoals in B.2 is vermeld, verwijst artikel 101 van de wetten op de Rijkscomptabiliteit naar de regels van het gemeen recht voor de stuiting van de verjaring, namelijk die welke worden voorgeschreven in afdeling I van hoofdstuk IV, titel XX, boek III, van het Burgerlijk Wetboek, onder de artikelen 2242 tot 2250 van het Wetboek. Hoewel artikel 2244 van dat Wetboek naar de regels van die afdeling verwijst, met inbegrip van de in artikel 2247 bedoelde regel, dient te worden opgemerkt dat, wanneer de rechtzoekende een dagvaarding instelt voor de burgerlijke rechter, laatstgenoemde zich dient uit te spreken over de zaak in het kader van één en dezelfde procedure met betrekking tot subjectieve rechten tijdens welke de rechtzoekende al zijn argumenten zal hebben kunnen doen gelden. De omstandigheid dat de stuiting van de verjaring, door de toepassing van artikel 2247 van het Burgerlijk Wetboek, voor niet-bestaande wordt gehouden in geval van verwerping van de rechtsvordering op inhoudelijke of vormelijke gronden, zal het onderzoek van de gegrondheid van de vordering niet hebben aangetast.

In een dergelijk geval zal de rechtzoekende op geen enkele manier het slachtoffer kunnen zijn geweest van een achterstand bij het burgerlijke rechtscollege waarbij de zaak aanhangig is gemaakt, aangezien hij precies die rechter is die uitspraak doet met een stuiting van de verjaringstermijn zolang de beslissing niet is gewezen.

B.12.4. Daarentegen kan ten aanzien van de rechtzoekende die bij de Raad van State een beroep tot nietigverklaring instelt, in het objectieve contentieux, dat beroep worden verworpen om een reden die niets te maken heeft met de grond van de zaak. Hij moet een nieuwe procedure, ditmaal in het subjectieve contentieux, instellen voor de burgerlijke rechtscolleges teneinde een schadevergoeding te verkrijgen, indien hij de onwettigheid van de betwiste bestuurshandeling aantoont, hetgeen een onderzoek van de grond van de zaak door de burgerlijke rechter bij wie de zaak aanhangig is gemaakt, vereist.

Een dergelijk beroep wordt hem evenwel ontzegd indien de procedure voor de Raad van State meer dan vijf jaar duurt, zodat ingevolge de toepassing van artikel 2244, § 1, derde lid, van het Burgerlijk Wetboek, in samenhang gelezen met de artikelen 100 en 101 van de wetten op de Rijkscomptabiliteit, de termijn om zijn vordering tot schadevergoeding in te stellen voor de burgerlijke rechter zal zijn verstreken.

B.13. Uit het voorgaande vloeit voort dat de in het geding zijnde bepaling, in zoverre zij enkel aan de bij de Raad van State ingestelde beroepen die tot een vernietigingsarrest leiden, een verjaringsstuitende werking verleent, niet relevant is ten opzichte van de in B.7 en B.8 vermelde doelstellingen, aangezien zij de rechtzoekende die ervoor kiest om een bestuurshandeling aan te vechten voor de Raad van State nog steeds ertoe verplicht om tevens ten bewarende titel een vordering tot schadevergoeding in te stellen voor de burgerlijke rechter, teneinde de verjaring van zijn vordering te voorkomen ».

B.5. Om redenen die identiek zijn aan die welke vervat zijn in het voormelde arrest nr. 148/2018, is het enige middel gegrond.

Om die redenen, het Hof vernietigt het woord « vernietigde » in artikel 2244, § 1, derde lid, van het Burgerlijk Wetboek.

Aldus gewezen in het Nederlands, het Frans en het Duits, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op 28 februari 2019.

De griffier, F. Meersschaut De voorzitter, A. Alen