GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 149/2017 van 21 december 2017 Rolnummer 6521 In zake : het beroep tot vernietiging van de artikelen 3 en 4 van de wet van 16 augustus 2016Relevante gevonden documenten type wet prom. 16/08/2016 pub. 14/09/2016 numac 2016000536 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, met het oog op de bekendmaking van de adviezen van de afdeling wetgeving type wet prom. 16/08/2016 pub. 26/01/2017 numac 2017010145 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, met het oog op de bekendmaking van de adviezen van de afdeling wetgeving. - Duitse vertaling sluiten « tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, met het oog op de bekendmaking van de adviezen van de afdeling wetgeving », in zoverre zij betrekking hebben op de artikelen 5/2, derde lid, en 5/3 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, ingesteld door H.B. en anderen.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters E. De Groot en J. Spreutels, en de rechters L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, F. Daoût, T. Giet en R. Leysen, bijgestaan door de griffier F. Meersschaut, onder voorzitterschap van voorzitter E. De Groot, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van het beroep en rechtspleging Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 3 oktober 2016 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 4 oktober 2016, is beroep tot vernietiging ingesteld van de artikelen 3 en 4 van de wet van 16 augustus 2016Relevante gevonden documenten type wet prom. 16/08/2016 pub. 14/09/2016 numac 2016000536 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, met het oog op de bekendmaking van de adviezen van de afdeling wetgeving type wet prom. 16/08/2016 pub. 26/01/2017 numac 2017010145 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, met het oog op de bekendmaking van de adviezen van de afdeling wetgeving. - Duitse vertaling sluiten tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, met het oog op de bekendmaking van de adviezen van de afdeling wetgeving (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 14 september 2016, tweede editie), in zoverre zij betrekking hebben op de artikelen 5/2, derde lid, en 5/3 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, door H.B., J.C., D.M., E.N., A.M., J.S., A.C., P.M., de vzw « Ademloos », de vzw « Straatego » en de vzw « Aktiekomitee Red de Voorkempen », bijgestaan en vertegenwoordigd door Mr. P. Vande Casteele, advocaat bij de balie te Antwerpen. (...) II. In rechte (...) Ten aanzien van de bestreden bepalingen B.1.1. Artikel 5/1 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, ingevoegd bij artikel 2 van de wet van 16 augustus 2016Relevante gevonden documenten type wet prom. 16/08/2016 pub. 14/09/2016 numac 2016000536 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, met het oog op de bekendmaking van de adviezen van de afdeling wetgeving type wet prom. 16/08/2016 pub. 26/01/2017 numac 2017010145 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, met het oog op de bekendmaking van de adviezen van de afdeling wetgeving. - Duitse vertaling sluiten « tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, met het oog op de bekendmaking van de adviezen van de afdeling wetgeving » (hierna : wet van 16 augustus 2016Relevante gevonden documenten type wet prom. 16/08/2016 pub. 14/09/2016 numac 2016000536 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, met het oog op de bekendmaking van de adviezen van de afdeling wetgeving type wet prom. 16/08/2016 pub. 26/01/2017 numac 2017010145 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, met het oog op de bekendmaking van de adviezen van de afdeling wetgeving. - Duitse vertaling sluiten), voorziet in de bekendmaking van de adviezen van de afdeling wetgeving van de Raad van State. De Raad van State zorgt daarvoor via een « voor het publiek toegankelijk elektronisch netwerk ». Zoals de arresten van de afdeling bestuursrechtspraak (zie artikel 28 van dezelfde gecoördineerde wetten en het koninklijk besluit van 7 juli 1997Relevante gevonden documenten type koninklijk besluit prom. 07/07/1997 pub. 08/08/1997 numac 1997000536 bron ministerie van binnenlandse zaken Koninklijk besluit betreffende de publicatie van de arresten van de Raad van State sluiten), worden de adviezen van de afdeling wetgeving bekendgemaakt op de website van de Raad van State.

Die bekendmaking dient « onverwijld » te gebeuren.

B.1.2. De verzoekende partijen vorderen de vernietiging van bepaalde afwijkingen van de onverwijlde bekendmakingsplicht waarin de wetgever heeft voorzien.

Artikel 5/2 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, ingevoegd bij artikel 3 van de wet van 16 augustus 2016Relevante gevonden documenten type wet prom. 16/08/2016 pub. 14/09/2016 numac 2016000536 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, met het oog op de bekendmaking van de adviezen van de afdeling wetgeving type wet prom. 16/08/2016 pub. 26/01/2017 numac 2017010145 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, met het oog op de bekendmaking van de adviezen van de afdeling wetgeving. - Duitse vertaling sluiten, bepaalt : « In afwijking van artikel 5/1 vindt de bekendmaking, wanneer het advies betrekking heeft op een voorontwerp van wet, van decreet of van ordonnantie, pas plaats bij de indiening van het daaruit resulterende ontwerp.

Indien het advies betrekking heeft op amendementen op een ontwerp of op een voorstel, vindt de bekendmaking pas bij de indiening daarvan plaats of, indien na de indiening om het advies wordt verzocht, wanneer het advies wordt bezorgd aan de assemblee die erom heft verzocht.

Indien het advies betrekking heeft op een ontwerpbesluit of op een ontwerpbesluit tot algemeen verbindend-verklaring van een collectieve arbeidsovereenkomst, vindt de bekendmaking slechts plaats indien dat besluit wordt bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad ».

De grieven van de verzoekende partijen zijn enkel gericht tegen het derde lid van de voormelde bepaling.

B.1.3. Artikel 5/3 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, ingevoegd bij artikel 4 van de wet van 16 augustus 2016Relevante gevonden documenten type wet prom. 16/08/2016 pub. 14/09/2016 numac 2016000536 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, met het oog op de bekendmaking van de adviezen van de afdeling wetgeving type wet prom. 16/08/2016 pub. 26/01/2017 numac 2017010145 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, met het oog op de bekendmaking van de adviezen van de afdeling wetgeving. - Duitse vertaling sluiten, bepaalt : « § 1. De adviezen aangaande voorontwerpen van wet die niet zijn ingediend, de amendementen erop, en aangaande federale ontwerpbesluiten die niet zijn bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad, alsook de teksten van die voorontwerpen, amendementen en ontwerpbesluiten, worden bekendgemaakt na de ontbinding van de Kamer van volksvertegenwoordigers. § 2. De adviezen aangaande voorontwerpen van decreet of ordonnantie die niet zijn ingediend, de amendementen erop, en aangaande ontwerpen van besluiten van gemeenschappen en gewesten die niet zijn bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad, alsook de teksten van die voorontwerpen, amendementen en ontwerpbesluiten, worden slechts bekendgemaakt met de instemming van de betrokken gemeenschap of het betrokken gewest ».

De grieven van de verzoekende partijen hebben betrekking op beide paragrafen van de voormelde bepaling.

B.1.4. De bekendmakingsplicht is op 1 januari 2017 in werking getreden (artikel 7 van de wet van 16 augustus 2016Relevante gevonden documenten type wet prom. 16/08/2016 pub. 14/09/2016 numac 2016000536 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, met het oog op de bekendmaking van de adviezen van de afdeling wetgeving type wet prom. 16/08/2016 pub. 26/01/2017 numac 2017010145 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, met het oog op de bekendmaking van de adviezen van de afdeling wetgeving. - Duitse vertaling sluiten). De vóór de inwerkingtreding door de Raad van State uitgebrachte adviezen worden uiterlijk op 1 januari 2019 bekendgemaakt volgens de nadere regels vastgesteld bij besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad (artikel 6 van dezelfde wet).

De grieven van de verzoekende partijen hebben geen betrekking op die bepalingen.

B.2.1. De wet van 16 augustus 2016Relevante gevonden documenten type wet prom. 16/08/2016 pub. 14/09/2016 numac 2016000536 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, met het oog op de bekendmaking van de adviezen van de afdeling wetgeving type wet prom. 16/08/2016 pub. 26/01/2017 numac 2017010145 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, met het oog op de bekendmaking van de adviezen van de afdeling wetgeving. - Duitse vertaling sluiten strekt ertoe « door het instellen van de openbaarheidsplicht voor adviezen, meer transparantie in de wetgeving [te] bewerkstelligen en de juridische wetenschap [te] stimuleren » (Parl. St., Kamer, 2014-2015, DOC 54-0682/001, p. 4).

Zoals de afdeling wetgeving van de Raad van State opmerkte in haar advies bij het wetsvoorstel dat tot de wet van 16 augustus 2016Relevante gevonden documenten type wet prom. 16/08/2016 pub. 14/09/2016 numac 2016000536 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, met het oog op de bekendmaking van de adviezen van de afdeling wetgeving type wet prom. 16/08/2016 pub. 26/01/2017 numac 2017010145 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, met het oog op de bekendmaking van de adviezen van de afdeling wetgeving. - Duitse vertaling sluiten heeft geleid, voorziet die wet in « een bijkomende wijze waarop de adviezen van de Raad van State ter kennis worden gebracht van het publiek, namelijk door de Raad van State zelf en niet door de adviesaanvrager ». De afdeling wetgeving merkte inzonderheid op dat « de meeste van [de] adviesaanvragers overeenkomstig artikel 32 van de Grondwet en de ter uitvoering van deze grondwetsbepaling aangenomen wetgevende regeling inzake de openbaarheid van bestuur in beginsel reeds ertoe gehouden zijn om inzage te verlenen in of een afschrift te bezorgen van het advies van de Raad van State en eventueel van de ontwerptekst waarop dat advies betrekking heeft » (Parl. St., Kamer, 2015-2016, DOC 54-0682/002, p. 5).

B.2.2. De afdeling wetgeving van de Raad van State maakte in haar advies het onderscheid tussen de bekendmaking van teksten die « doorgang hebben gevonden » en die van teksten die « geen doorgang hebben gevonden » : « Onder teksten ' die doorgang hebben gevonden ' moeten worden verstaan enerzijds de voorstellen van wetgevende regels die in de parlementaire stukken zijn bekendgemaakt, de voorontwerpen van wetgevende regels die zijn ingediend in de vorm van ontwerpen, de wetsontwerpen die zijn aangenomen door één van de kamers van het federaal parlement, alsook de amendementen - uitgaande van het parlement of van de regering -, en anderzijds de aangenomen en bekendgemaakte reglementaire teksten. De teksten ' die geen doorgang hebben gevonden ' betreffen daarentegen enerzijds de voorstellen van wetgevende regels die niet zijn bekendgemaakt in de parlementaire stukken, de voorontwerpen van wetgevende regels die niet zijn ingediend in de vorm van ontwerpen, alsook de ontwerpen van amendement die niet zijn ingediend in de vorm van amendementen, en anderzijds de niet-aangenomen en niet-bekendgemaakte reglementaire teksten » (ibid., p. 16). Dat onderscheid vindt zijn neerslag in de artikelen 5/2 en 5/3 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State.

Artikel 5/2 heeft betrekking op het tijdstip van bekendmaking van de adviezen en van de teksten waarop zij betrekking hebben wanneer die teksten « doorgang hebben gevonden » vóór het einde van de lopende zittingsperiode. Artikel 5/3 betreft het tijdstip van bekendmaking van de adviezen en van de teksten waarop zij betrekking hebben wanneer die teksten « geen doorgang hebben gevonden » op het einde van de lopende zittingsperiode.

Ten aanzien van het belang B.3.1. De Ministerraad betwist het belang van de verzoekende partijen bij de vernietiging van de bestreden bepalingen.

B.3.2. De Grondwet en de bijzondere wet op het Grondwettelijk Hof vereisen dat elke natuurlijke persoon of rechtspersoon die een beroep tot vernietiging instelt, doet blijken van een belang. Van het vereiste belang doen slechts blijken de personen wier situatie door de bestreden norm rechtstreeks en ongunstig zou kunnen worden geraakt; bijgevolg is de actio popularis niet toelaatbaar.

B.3.3. Ter staving van hun belang voeren de verzoekende partijen inzonderheid aan dat de mogelijkheid tot raadpleging van de adviezen van de afdeling wetgeving van de Raad van State de rechtspositie van alle rechtsonderhorigen beïnvloedt en dat de openbaarheid van bestuur een grondrecht is dat krachtens artikel 32 van de Grondwet aan eenieder toekomt.

B.3.4. Zoals het Hof bij zijn arrest nr. 106/2004 van 16 juni 2004 heeft geoordeeld, is de mogelijkheid voor elke persoon om te allen tijde kennis te nemen van de uitgevaardigde regels een recht dat inherent is aan de rechtsstaat, omdat het die kennisneming is die iedereen in staat zal stellen zich naar die teksten te gedragen. Het Hof heeft daaruit afgeleid dat elke persoon, natuurlijke of rechtspersoon, over een belang beschikt om de bepalingen te betwisten van een wet die de wijze van bekendmaking wijzigt van teksten die zijn situatie kunnen raken.

B.3.5. Het advies van de afdeling wetgeving van de Raad van State maakt in principe een inherent onderdeel uit van de totstandkoming van de betrokken regels. Het behoort derhalve tot de documenten die in voorkomend geval de inhoud en de draagwijdte van de na te leven rechtsregels kunnen verduidelijken.

In zoverre de adviezen van de afdeling wetgeving van de Raad van State betrekking hebben op teksten die zijn uitgevaardigd en bekendgemaakt, beschikt eenieder over een belang om de bepalingen te betwisten van een wet die de wijze van bekendmaking van die adviezen regelt.

In zoverre daarentegen de adviezen betrekking hebben op teksten die geen doorgang hebben gevonden of op teksten die nog niet tot een bekendgemaakte regel hebben geleid, blijkt niet dat de bestreden bepalingen rechtstreeks raken aan een aspect van de democratische rechtsstaat dat dermate essentieel is dat de vrijwaring ervan alle burgers aanbelangt. Die bepalingen doen daarenboven geen afbreuk aan de openbaarheidswetgeving die uitvoering geeft aan artikel 32 van de Grondwet.

B.3.6. De verzoekende partijen doen derhalve niet blijken van het vereiste belang bij de vernietiging van artikel 5/3 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, zoals ingevoegd bij het bestreden artikel 4. Zij doen echter blijken van het vereiste belang bij de vernietiging van artikel 5/2 van dezelfde gecoördineerde wetten, zoals ingevoegd bij het bestreden artikel 3, in zoverre de adviezen betrekking hebben op teksten die zijn uitgevaardigd en bekendgemaakt.

Ten aanzien van de ontvankelijkheid van de middelen B.4.1. De Ministerraad betwist de ontvankelijkheid van sommige middelen.

B.4.2. Hoewel het Hof niet bevoegd is om rechtstreeks te toetsen aan het Verdrag van Aarhus, de richtlijn 2003/4/EG en het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, is het wel bevoegd om artikel 3 van de wet van 16 augustus 2016Relevante gevonden documenten type wet prom. 16/08/2016 pub. 14/09/2016 numac 2016000536 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, met het oog op de bekendmaking van de adviezen van de afdeling wetgeving type wet prom. 16/08/2016 pub. 26/01/2017 numac 2017010145 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, met het oog op de bekendmaking van de adviezen van de afdeling wetgeving. - Duitse vertaling sluiten te toetsen aan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de voormelde internationale bepalingen.

B.4.3. Wat de toetsing aan artikel 23 van de Grondwet betreft, kan de loutere vermelding van artikel 23 van de Grondwet, zonder enige uiteenzetting over hoe die grondwetsbepaling door de bestreden bepaling zou zijn geschonden, niet volstaan om aan de vereisten van artikel 6 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof te voldoen.

B.4.4. De middelen zijn niet ontvankelijk in zoverre zij uit de schending van artikel 23 van de Grondwet zijn afgeleid.

B.5. Aangezien het eerste, het tweede, het derde en het vijfde middel enkel gericht zijn tegen artikel 5/3 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State en de verzoekende partijen geen belang hebben bij de vernietiging van die bepaling, zijn die middelen niet ontvankelijk.

Ten aanzien van het vierde middel B.6. Het vierde middel is afgeleid uit de schending van de artikelen 10, 11, 23 en 32 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met het Verdrag van Aarhus, met de richtlijn 2003/4/EG en met artikel 160 van de Grondwet, omdat de artikelen 5/2, derde lid, en 5/3 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State gelijke situaties op een verschillende manier zouden behandelen.

B.7. Zoals vermeld in B.4.4 is het middel niet ontvankelijk in zoverre het uit een schending van artikel 23 van de Grondwet is afgeleid.

Gelet op de beperkte draagwijdte van het belang van de verzoekende partijen bij de vernietiging van de bestreden bepalingen, vermeld in B.3.6, is het middel niet ontvankelijk in zoverre het betrekking heeft op artikel 5/3 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State.

B.8. Op grond van artikel 5/2, derde lid, van dezelfde gecoördineerde wetten vindt de bekendmaking van een advies dat betrekking heeft op een ontwerpbesluit slechts plaats indien dat besluit wordt bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad. De verzoekende partijen voeren met name aan dat een norm weliswaar pas verbindend is na de bekendmaking ervan, maar dat burgers reeds rechten kunnen ontlenen aan een nog niet bekendgemaakte norm. Er zou geen redelijke verantwoording bestaan om de bekendmaking van het advies te ontzeggen aan de categorie van burgers die rechten ontlenen aan een reeds aangenomen maar nog niet bekendgemaakte norm.

B.9. De keuze van de wetgever om de bekendmaking van de adviezen over besluiten die doorgang vinden, vast te leggen op het ogenblik van de bekendmaking van het reglementair besluit in het Belgisch Staatsblad, houdt verband met artikel 190 van de Grondwet, dat bepaalt dat een norm pas verbindend wordt zodra hij is bekendgemaakt.

Het is redelijk verantwoord de rechtsonderhorige inzage te verlenen in het advies zodra het besluit verbindend wordt.

B.10. In zoverre de in de bestreden bepaling bedoelde adviezen en teksten waarop die adviezen betrekking hebben, zouden worden gekwalificeerd als milieu-informatie in de zin van artikel 2, lid 1, van de richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie of in de zin van artikel 3, lid 3, van het Verdrag van Aarhus van 25 juni 1998 betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, nopen noch artikel 7 van voormelde richtlijn, noch artikel 5 van dat Verdrag, de enige bepalingen van die richtlijn en dat Verdrag die betrekking hebben op de actieve toegang tot informatie, tot een snellere bekendmaking van de bedoelde adviezen en teksten.

B.11. Het vierde middel is niet gegrond.

Om die redenen, het Hof verwerpt het beroep.

Aldus gewezen in het Nederlands, het Frans en het Duits, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op 21 december 2017.

De griffier, F. Meersschaut De voorzitter, E. De Groot