7 JULI 1997. Koninklijk besluit betreffende de publicatie van de arresten van de Raad van State

VERSLAG AAN DE KONING Sire, De wet van 4 augustus 1996 tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973 heeft niet alleen de procedure voor de Raad van State gewijzigd met het oog op een snellere behandeling van de geschillenbeslechting, een vlottere behandeling van de adviesprocedure en het aanpassen van procedure- en personeelsbestand aan de verhoogde werklast maar ook oog gehad voor een grotere doorzichtigheid en bredere verspreiding van de rechtspraak van het hoogste administratieve rechtscollege. Het artikel 28 van de gecoördineerde wetten werd aangevuld met 2 alinea's die voortbouwen op de publiciteit die eerder door de wetgever aan 's Raad rechtspraak werd gegeven, te weten : (1) uitspraak van het met redenen omkleedde arrest in openbare terechtzitting en (2) schriftelijke toezending van elk arrest aan de partijen inzake en de bevoegde Minister.

De wetgever van 4 augustus 1996 heeft daaraan toegevoegd dat (3) de arresten van de Raad van State toegankelijk zijn voor het publiek en (4) de Raad zorgt voor de publicatie van deze arresten. Een volledige en snel toegankelijke toegang tot de rechtspraak van de Raad is immers onontbeerlijk voor de rechtspraktijk. Door het invoeren van het kortgeding is het meer dan voorheen noodzakelijk dat deze jurisprudentie snel kan verspreid worden. Daarmee geeft de wetgever ook gevolg aan de recente aanbeveling van de Raad van Europa(R Nr. (95) 11). De wetgever gaf opdracht aan de Koning om nadere regels uit te werken voor deze publicatie en dit zowel om te bepalen in welke gevallen dit diende te gebeuren, onder welke voorwaarden en in welke vorm.

Tijdens de werkzaamheden die hebben geleid tot het tot stand komen van de wet van 4 augustus 1996 was immers gebleken dat het niet evident was dat elke uitspraak, elk arrest, in aanmerking kwam voor integrale publicatie terwijl het daarenboven duidelijk werd dat de klassieke vorm van publicatie, zijnde het verspreiden of het ter beschikking stellen van het op papier gedrukt arrest, niet meer volstond om tegemoet te komen aan de mogelijkheden enerzijds en de eisen anderzijds die thans kunnen gevergd worden.

Bij de behandeling van het ontwerp van wet diende senator Pinoie een amendement in teneinde de uitgesproken arresten openbaar te maken.

Meteen legde de indiener uit dat het voor de rechtspraktijk goede zaak zou zijn mochten alle arresten rechtstreeks toegankelijk zijn, ook via CD- Rom of via een netwerk. (voorbereidende werkzaamheden, Belgische Senaat, 95-96, 18.6.96, nr. 1-321/6, blz. 29.) Het amendement werd aangenomen en leidde tot de thans voorliggende tekst van artikel 28 van de gecoördineerde wetten.

Achterliggende bezorgdheid is niet alleen, maar ook duidelijk, de brede, snelle en accurate verspreiding van de arresten van de Raad van State.

Het is ook, en dit is fundamenteel, het toelaten en effectief mogelijk maken dat de bevolking, de rechtsonderhorigen, kennis kunnen nemen van de rechtspraak : dit is niet voor niets een grondwettelijk gewaarborgd recht : vergeten we immers niet dat, en dit terecht, de magistraten voor het leven zijn benoemd, een geëigend tuchtstatuut hebben en in het algemeen géén direkt rekenschap verschuldigd zijn voor de wijze waarop zij rechtspreken dan, ten dele, door het systeem van het hoger beroep en meer nog door de verplichting van de openbaarmaking van de arresten. Deze uitspraken behoren dan ook tot het publiek domein en dienen voor eenieder toegankelijk te zijn tenzij de wet dit uitsluit (wat kan, gelet op de reclasseringsmogelijkheden te bevorderen en zeker de bescherming van de persoonlijke levenssfeer).

Het kennisnemen van het beleid van de rechter gebeurt dan ook best door het kennisnemen van de uitspraken. Dit, en de motiveringsverplichting van vonnissen en arresten, zijn fundamentele garanties tegen arbitraire uitspraken en voor de goede werking van de rechtsprekende taak. Het beschermt ook onrechtstreeks maar doelmatig de rechter van invloeden van buitenuit die op een onzindelijke wijze het eigen beslissingsrecht zou kunnen beïnvloeden. Elke uitspraak moet immers op zich logisch en wettelijk verantwoord zijn en daaraan kunnen getoetst worden door iedereen die onder deze rechtsmacht kan vallen.

En dit betekent uiteraard in de eerste plaats dat men deze uitspraken zo volledig en zo onbelemmerd mogelijk moet kunnen kennen.moet kunnen kennen.

Terecht werd door de Raad van State deze principes in herinnering gebracht in een eerder advies (R.v.St., afd. Wetg., advies van oktober 1990, Gedr. St. Senaat, 1990-91, nr. 1198/1, p. 70-71) en gewezen op het belang van de grondwettelijke bepaling, ondermeer verwijzende naar cassatierechtspraak ("une garantie essentielle contre l'arbitraire.

C'est la preuve que le juge a soigneusement examiné les moyens proposés par les plaideurs et médité sa décision"), auteurs en de werkzaamheden van de grondwetgever van 1831 ("Er is een waarborg die geldt voor alle rechtbanken, en dat is de openbaarmaking. De rechters gaan veel omzichtiger te werk wanneer deze blootstaan aan de kritiek van het publiek. » ) Het is dan ook niet overdreven te stellen dat de openbaarmaking tot één der essentiële garanties behoort van de rechtstaat.

Het hoeft dan ook geen verwondering te wekken dat ook het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, EVRM, dit principe in art. 6, 1, huldigt. Het hof heeft ook niet geaarzeld dit principe consequent toe te passen, ondermeer in de zaak "Le Compte" in 1981 en "Sutter" (1984) waar het Hof overwoog : "La publicité de la procédure des organes judiciaires visés à l'article 6, 1er, protège les justiciables contre une justice secrète échappant au contrôle du public; elle constitue aussi l'un des moyens qui contribuent à préserver la confiance dans les cours et tribunaux. Par la transparence qu'elle donne à l'administration de la justice, elle aide à réaliser le but de l'article 6, 1er : le procès équitable, dont la garantie compte parmi les principes de toute société démocratique au sens de la Convention". (serie A, n. 74, paragraaf 26).

Eigenlijk bestaat er fundamenteel gezien geen verschil van aard tussen de openbaarmaking van de uitspraak van vonnissen en arresten, en hun publicatie, als men ervan wil uitgaan dat de werkelijke openbaarmaking van de vonnissen en arresten in feite in bijna alle of zo niet alle gevallen, net zoals in burgerlijke en commerciële aangelegenheden, gebeurt door de rechtspublicaties en -tijdschriften, waarvan de rechtsleer trouwens getuigt (cf. PERIN, F., Cours de droit public, presses universitaires de Liège, 1967, p. 263).

Om de willekeur van de rechter te vermijden, wordt de rechtspraak onderworpen aan de hele publieke opinie, ten eerste door de openbaarheid van de zittingen, en vervolgens en vooral door de publicatie van de beslissingen.

Op die manier is de publicatie in zekere zin de toegevoegde waarde van de openbaarheid, zoals de motivatie dat is ten opzichte van de motieven van de beslissing.

Het is dan ook essentieel dat, wanneer dit grondrecht in botsing komt met een ander grondrecht, in casu de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, dat dit laatste zomaar niet zonder meer zwaarder kan of mag doorwegen. Er dient een evenwicht te worden gezocht waarbij ingrijpen en beperken van elk van deze grondrechten tot het strikte minimum moet herleid worden.

Er zijn uiteraard barrières, en dit zowel van materiële als van wettelijke aard. Zo is het onmogelijk alle uitspraken van de Raad effectief te aanhoren, nog daargelaten dat het mogelijk zou zijn om alle arresten effectief uit te spreken in de openbare terechtzitting zoals vereist door art. 28 van de gecoördineerde wetten. Noodgedwongen dient men zich te beperken, teneinde de zittingstijd doelmatig te gebruiken, tot het uitspreken van het beschikkende gedeelte en dit dan enkel wanneer dit uitdrukkelijk wordt gevraagd. Slechts heel uitzonderlijk wordt het gehele arrest voorgelezen. De betrokken partijen krijgen de arresten per brief of, bij hoogdringendheld, per telefax.

Het publiek neemt kennis van de jurisprudentie via de pers en de media. Uiteraard in eerste orde, voor de zaken met enige weerklank, via radio, televisie en de geschreven pers.

Uiterst belangrijk is evenwel de gespecialiseerde vakpers : zowel in tijdschriften als eenmalige publicaties wordt de rechtspraak van de Raad regelmatig aangehaald, geciteerd en gepubliceerd, al dan niet voorzien van aanwijzingen, commentaar, duiding en/of van kritiek. De meest volledige arrestenverzameling is ongetwijfeld deze die eerder door de zorg van de Raad werd gepubliceerd onder de titel "Verzameling van de arresten van de Raad van State", "Recueil des arrêts du Conseil d'Etat". Spijts belangrijke inspanningen kan een snelle publicatie van alle arresten niet gewaarborgd worden, niet alleen omdat deze gedrukt worden maar eerder nog omdat deze met zorg worden voorzien van trefwoorden en van een synopsis.

Het is dan ook belangrijk dat de arresten van de Raad, en dit zowel voor een snelle en volledige voorlichting van de rechtswereld in haar geheel, overheden en rechtszoekenden inbegrepen als voor een correcte voorlichting van de pers en het geïnteresseerde publiek, voor eenieder ter beschikking worden gesteld. Dit is thans gemakkelijk mogelijk geworden door de electronische snelwegen, veelal het "Internet" genoemd. Meteen bij betekening van de arresten aan de partijen, zelfs zo nodig van bij de uitspraak, kan de volledige tekst ter beschikking gesteld worden.

Voor een volledige verzameling van de ambten van de Raad is thans ook een gemakkelijk hanteerbaar medium ontwikkeld geworden : de CD-rom.

Met de gepaste zoeksoftware is een snelle en accurate opzoeking op elk denkbaar item mogelijk geworden.

Geplaatst voor deze twee nieuwe mogelijkheden van de nieuwe technologie is het dan ook evident dat deze communicatiemogelijkheden worden aangewend om een antwoord te geven aan de gerechtvaardigde vraag van het publiek om de jurisprudentie van de Raad gemakkelijk te kunnen raadplegen.

Wettelijke barrières zijn er slechts wanneer deze door de regelgeving zijn voorzien als uitzondering op het eerder geschetste grondwettelijke beginsel van de openbaarheid van de rechtelijke uitspraken (bijvoorbeeld art. 1270 Ger. Wb. of art. 80 van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming). Het valt daarbij op dat steeds de uitspraak in openbare zitting verplicht blijft, al wordt de informatieverspreiding door de pers beknot.

Daarnaast zijn er tal van voorbeelden waarbij de publicatie van vonnissen of arresten geheel dan wel ten dele verplicht worden gesteld. Veelal is dit bedoeld om het publiek en het rechtsleven in het bijzonder in te lichten (de berichten in het Staatsblad ivm onder gerechterlijk raadsman gesteld, verlengde minderjarigheid, huwelijksvermogensstelstel, nalatenschappen, faillissementen) maar dit kan ook als correctie voor eerdere berichten (recht op antwoord) of zelfs als sanctie bedoeld zijn. Uit elk van deze voorbeelden blijkt dat de wetgever eerder de openbaarmaking verkoos, ook al kunnen daarbij zeer gevoelige persoonsgegevens vrijgegeven worden, dan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer.

Dit ontwerp van besluit strekt er derhalve toe gehoor te geven aan de bezorgdheid die de wetgever heeft geuit inzake de openbaarmaking, enerzijds door het gebruik van nieuwe publicatiemiddelen die de nieuwe technologieën bieden, en anderzijds door deze openbaarmaking te beperken wanneer de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van sommige personen in het gedrang zou kunnen komen.

In de huidige staat van de technologie blijken twee methodes van publicatie geschikt te zijn : de eerste bestaat erin bij de Raad van State een server in te stellen die zou worden verbonden met een informatienetwerk dat toegankelijk is voor het publiek. Momenteel zou een dergelijke verspreidingsrol kunnen worden uitgeoefend door Internet. De evolutie van de informatie- uitwisselingen zou in de toekomst kunnen leiden tot andere netwerken die in aanmerking zouden kunnen komen; de tweede bestaat erin periodiek het geheel van de arresten die in de loop van een bepaalde periode worden uitgesproken op een magnetische drager van het type CD ROM te bezorgen. Een dergelijke methode wordt reeds gebruikt door het Ministerie van Justitie voor de verspreiding van de rechtspraak van de hoven en de rechtbanken van de rechterlijke orde.

Zo wordt momenteel de tekst van de arresten van het Arbitragelof geregistreerd in een databank "Arbitel". Deze arresten kunnen via het Bistel-systeem in hun geheel geraadpleegd worden.

Er moeten twee maatregelen worden overwogen inzake de bescherming van de persoonlijke levenssfeer bij de publicatie van de arresten: de eerste biedt aan de natuurlijke personen die partij zijn bij een geschil de mogelijkheid te vragen dat het arrest gedepersonaliseerd wordt met het oog op zijn publicatie. Deze depersonalisatie is zowel van toepassing op de publicaties die toekomen aan de Raad van State als deze die worden uitgevoerd door derden (maatschappijen van rechtskundige uitgaven enz...); de tweede strekt er in het bijzonder toe de vreemde onderdanen te beschermen. De arresten die op hen betrekking hebben in het kader van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen mogen niet worden gepubliceerd, tenzij op gemotiveerde beslissing van de eerste voorzitter van de Raad van State.

Twee situaties moeten worden onderzocht : de voormelde bepalingen zijn van toepassing op de arresten die vanaf de inwerkingtreding van het besluit werden uitgesproken. De publicatie binnen de door deze bepalingen voorgeschreven beperkingen is dwingend voor de Raad van State; voor de inwerkingtreding van het besluit, kan de Raad van State besluiten tot de publicatie via netwerk of magnetische drager.

Onverminderd de afwijking waarin voorzien wordt in artikel 3, eerste lid, van het ontwerp van besluit (publicatie onder voorbehoud van depersonalisatie, door beslissing van de eerste voorzitter van de Raad van State, van de arresten die gewezen worden in het geschil van de vreemdelingen, wanneer deze arresten een belang kunnen hebben voor de rechtspraak of het juridisch onderzoek), worden de arresten die gewezen worden voor de inwerkingtreking van het ontworpen besluit uitsluitend gedepersonaliseerd op uitdrukkelijk verzoek van één van de gedingvoerende partijen. Er zal uitspraak gedaan worden over het verzoek tot depersonalisatie door de kamer die door de eerste voorzitter hiertoe aangewezen is.

In het advies dat de Raad van State op 30 oktober 1996 heeft uitgebracht heeft over het ontwerp van besluit, heeft hij de volgende opmerkingen geformuleerd : 1. de voorgestelde regeling doet geen afbreuk aan : 1° de toepassing van artikel 28, derde lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, luidens hetwelk de arresten van de Raad van State toegankelijk zijn voor het publiek;2° de bijzondere regeling voor de bekendmaking waarin artikel 39 van het besluit van de Regent van 23 augustus 1948 tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling administratie van de Raad van State en artikel 20 van het koninklijk besluit van 5 december 1991 tot bepaling van de rechtspleging in kort geding voor de Raad van State voorzien;3° de publicatie van de arresten van de afdeling administratie door andere publiekrechtelijke of privaatrechtelijke rechtspersonen;4° het bijhouden van een interne documentatie overeenkomstig artikel 76, 2, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State.2. De publicatie van de arresten van de Raad van State op Internet of op CD-ROM moet rekening houden met de voorschriften die van toepassing zijn inzake de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en met name de bepalingen waarin hiervoor voorzien is door de wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens. De Raad van State is met name van mening dat de uitzondering waarin artikel 3, 2, 2°, van de voormelde wet van 8 december 1992 voorziet, niet als grondslag kan dienen voor die publicatie.

Bovendien is de Raad van State van mening dat de door dit Hoog College gewezen arresten onder de toepassing vallen van artikel 8, 1, eerste lid, 1°, van de voormelde wet van 8 december 1992, namelijk "de geschillen voorgelegd aan de hoven en rechtbanken, alsook aan de administratieve gerechten", en niet van artikel 8, 1, eerste lid, 3°, van deze wet, dat betrekking heeft op de misdrijven waarvoor een persoon is veroordeeld. 3. Wat de gedepersonaliseerde arresten en de voorziene overgangsregeling betreft, vindt de Raad van State dat men niet alleen de identiteit van de partijen moet depersonaliseren, maar ook de identiteit van alle andere in het arrest vermelde personen, ongeacht of het om derden, magistraten dan wel om advocaten gaat.Deze depersonalisering most volgens de Raad van State in de ruime zin begrepen worden (geboorteplaats en -datum in combinatie met andere specifieke elementen).

Op deze opmerkingen kan als volgt gereageerd worden : 1. De Raad van State lijkt over het hoofd te zien dat artikel 3, 2, van de voormelde wet van 8 december 1992 betrekking heeft op de verwerkingen die, overeenkomstig artikel 3, 1, van deze wet niet alleen van toepassing zijn op de geautomatiseerde verwerkingen maar ook op het houden van manuele bestanden. Daaruit vloeit voort dat als de uitzondering bedoeld in artikel 3, 2, 2°, niet van toepassing is op de geautomatiseerde verwerkingen, zij dat evenmin is op alle andere vormen van openbaarmaking waarin de Raad van State voorziet en die hierboven opgesomd zijn.

Hieronder zal aangetoond worden dat de uitzondering voorzien in artikel 3, 2, 2°, van toepassing is op de arresten van de Raad van State maar dat indien er buiten het kader van de wet van 8 december 1992 beveiligingsmaatregelen genomen worden, deze maatregelen ook zouden moeten gelden voor de publicatie of de openbaarmaking die zowel door geautomatiseerde middelen als door traditionele middelen georganiseerd wordt. Het is dus niet uitgesloten dat er in de toekomst een aanvullende regeling voorzien wordt betreffende de huidige traditionele publicatievormen. 2. Artikel 3, 2, 2°, bepaalt dat de wet tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer niet van toepassing is op de verwerkingen waarbij uitsluitend persoonsgegevens worden aangewend die ingevolge een wets- of reglementsbepaling onder een voorschrift van openbaarmaking vallen. Zoals hierboven uiteengezet werd, is het duidelijk dat de arresten die gewezen worden door gerechten, openbaar zijn, en dat deze openbaarheid uitgevaardigd wordt door de Grondwet (artikel 149).

De Raad van State lijkt het woord "uitsluitend" een draagwijdte te geven die niet de bedoeling was van de wetgever.

Er dient begrepen te worden dat de uitzondering niet geldt wanneer er aan persoonsgegevens die onder een wettelijke of reglementaire openbaarmaking vallen, gegevens van dezelfde aard toegevoegd worden die niet onder een dergelijke openbaarmaking vallen. De wetgever heeft willen vermijden dat de wet hierdoor ontdoken wordt. Dit is hier niet het geval aangezien de openbaarmaking van het arrest van toepassing is op het hele arrest.

Het voorbehoud waarin het ontwerp voorziet voor de overgangsregeling en de arresten inzake vreemdelingenpolitie, valt dus buiten de wet van 8 december 1992, maar streeft een gelijkaardig doel van bescherming van bijzonder kwetsbare personen na, met name omwille van bedreigingen die vanuit het buitenland kunnen komen.

Anderzijds dient verduidelijkt te worden dat dit gevaar, als het reëel is in het geval van een publicatie via Internet, eveneens bestaat bij publicaties op papier, die tegenwoordig overigens zonder enige controle door derden opgenomen kunnen worden op een Internet-server.

Wat de toepassing betreft die de Raad van State inroept van artikel 8, 1, eerste lid, 1°, van de wet van 8 december 1992 op de door dit Hoog College gewezen arresten, lijkt deze opmerking ons ongeschikt vermits het voormelde artikel 8 verwijst naar de geschillen in het algemeen, dat wil zeggen het geheel van de procedure, en niet alleen naar de arresten die, zoals hierboven aangegeven wordt, onder de toepassing van artikel 3, 2, 2°, van de voormelde wet vallen. 3. Het ontwerp strekt ertoe de natuurlijke personen die partij zijn bij het geschil, te beschermen.Een bescherming van de advocaten en magistraten behoort niet tot het nagestreefde doel.

Het spreekt vanzelf, zoals de Raad van State aangeeft, dat de bescherming van de natuurlijke personen die partij zijn bij het geschil, betrekking heeft op hun identiteit of eender welk element waardoor zij geïdentificeerd kunnen worden.

Commentaar bij de artikelen Artikel 1 In dit artikel wordt de Raad van State opgelegd de arresten die hij uitspreekt te publiceren onder twee vormen, namelijk op een informatienetwerk dat toegankelijk is voor het publiek en op magnetische drager.

De Raad zelve is niet verplicht te publiceren. Hij kan daartoe beroep doen op andere overheidsinstellingen zoals de Federale voorlichtingsdienst, het Staatsblad of derden, eventueel uitgevers of beheerders van electronische netwerken zoals de Nationale Orde van Advocaten. Vereist wordt dat de Raad ervoor zorg draagt dat tot effectieve publicatie via deze middelen wordt overgegaan en dit onder zijn controle.

Deze publicatie heeft echter geen betrekking op de arresten die door de Raad van State worden uitgesproken inzake vreemdelingen in het kader van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen.

Artikel 2 Dit artikel voorziet in de mogelijkheid voor iedere partij bij een geschil dat bij de Raad van State aanhangig wordt gemaakt en op voorwaarde dat het gaat om een natuurlijke persoon, te eisen dat haar identiteit niet wordt vermeld bij de publicatie van het arrest.

Het voorziet eveneens in de verplichting om deze depersonalisatie in het arrest te vermelden. De verplichting het arrest te depersonaliseren geldt voor elke vorm van publicatie van dit arrest op initiatief van de Raad van State of van eender welke derde die dit College machtigt om over te gaan tot deze publicatie.

Artikel 3 Dit artikel voorziet in de mogelijkheid om, door toedoen van de eerste voozitter van de Raad van State, onder voorbehoud van depersonalisatie de arresten te laten publiceren waarvan de publicatie in principe verboden is krachtens artikel 1, wegens hun belang op het vlak van de rechtsspraak of het onderzoek.

Artikel 4 Dit artikel kent aan de Minister van Binnenlandse Zaken, na raadpleging van de eerste voozitter en de auditeur-generaal van de Raad van State, de macht toe om alle maatregelen van technische aard te nemen zowel met betrekking tot het informatienetwerk dat toegankelijk is voor het publiek als tot de magnetische drager.

Artikel 5 Dit artikel bepaalt dat in het kader van de voorwaarden bedoeld in artikel 28 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, zoals gewijzigd bij de wet van 4 augustus 1996, de prijs van de magnetische drager overeenkomt met zijn kostprijs.

Artikel 6 Dit artikel betreft de taal waarin de door de Raad van State uitgesproken arresten worden gepubliceerd. Het bepaalt dat de vertalingen in principe niet worden gepubliceerd.

Artikel 7 Dit artikel regelt het systeem van publicatie van de arresten die door de Raad van State gewezen worden voor de datum van inwerkingtreding van het ontworpen besluit.

Het bepalend gedeelte verschilt van het oorspronkelijk ontwerp dat ter advies voorgelegd is aan de Raad van State. De tekst die voorgesteld is aan de afdeling wetgeving van dit Hoog College bepaalde dat alleen de arresten die gewezen zijn tussen 1 januari 1992 en de datum van inwerkingtreding van het ontworpen besluit, onder voorbehoud van depersonalisatie, gepubliceerd zouden worden op beslissing van de eerste voorzitter. De tekst die ter ondertekening voorgelegd is aan Uwe Majesteit bepaalt daarentegen dat de eerste voorzitter, voor de arresten die gewezen zijn voor de datum van inwerkingtreding van het ontworpen besluit, bepaalt welke arresten zowel op het voor het publiek toegankelijke informatienetwerk als op de magnetische drager, bedoeld in artikel 4, gepubliceerd zullen worden. Er is immers geen reden om vast te houden aan de spildatum van 1 januari 1992. Vele arresten die voor deze datum gewezen zijn, kunnen van wezenlijk belang zijn voor de rechtspraak of het juridisch onderzoek.

Het ontworpen artikel 7 preciseert bovendien dat deze arresten waarvan de publicatie verordend zal worden door de eerste voorzitter, uitsluitend op uitdrukkelijk verzoek van één van de gedingvoerende partijen gedepersonaliseerd zullen worden.

Het verzoek tot depersonalisatie dient per aangetekende brief naar de Raad van State gezonden te worden binnen de zes maanden na de inwerkingtreding van het ontworpen besluit.

Over deze verzoeken zal uitspraak gedaan worden door de kamer die door de eerste voorzitter hiertoe aangewezen is.

Ik heb de eer te zijn, Sire, van Uwe Majesteit, de zeer eerbiedige en zeer getrouwe dienaar, De Minister van Binnenlandse Zaken, J. VANDE LANOTTE ADVIES VAN DE RAAD VAN STATE De Raad van State, afdeling wetgeving, tweede kamer, op 8 oktober 1996 door de Minister van Binnenlandse Zaken verzocht hem, binnen een termijn van ten hoogste een maand, van advies te dienen over een ontwerp van koninklijk besluit "betreffende de publicatie van de arresten van de Raad van State", heeft op 30 oktober 1996 het volgend advies gegeven : Algemene opmerkingen A. Strekking van het ontwerp.

Zoals de gemachtigde van de minister dit heeft bevestigd, heeft het ontwerp uitsluitend tot doel te zorgen voor de tenuitvoerlegging van artikel 28, vierde lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, gewijzigd bij de wet van 4 augustus 1996, waaraan het zijn rechtsgrond ontleent. Dit artikel bepaalt het volgende : « De Raad van State zorgt voor de publikatie ervan in de gevallen, in de vorm en onder de voorwaarden vastgesteld bij een in Ministerraad overlegd koninklijk besluit".

De ontworpen regeling doet dus geen afbreuk aan de toepassing van artikel 28, derde lid, van dezelfde wetten, dat eveneens is gewijzigd bij de wet van 4 augustus 1996 en luidens hetwelk de arresten van de Raad van State toegankelijk zijn voor het publiek.

Dit derde lid biedt iedere persoon de mogelijkheid op de griffie de volledige tekst in te kijken van elk arrest van de Raad van State en er een afschrift van te nemen, tegen betaling van rechten, zonder dat de in het ontwerp vervatte beperkingen hem kunnen worden opgelegd, onder voorbehoud uiteraard van de eventuele toepassing van andere rechtsbepalingen.

Het ontwerp dat de publicatie regelt van de arresten van de afdeling administratie door de Raad van State, heeft evenmin iets uit te staan met de bijzondere regeling voor de bekendmaking waarin artikel 39 van het besluit van de Regent van 23 augustus 1948 en artikel 20 van het koninklijk besluit van 5 december 1991 voorzien.

Gelet op de rechtsgrond die het ontwerp uitsluitend ontleent aan artikel 28, vierde lid, van de gecoördineerde wetten, is het evenmin van toepassing op de publicatie van de arresten van de afdeling administratie door andere publiekrechtelijke of privaatrechtelijke rechtspersonen, als op de interne documentatie waarop artikel 76, 2, van dezelfde wetten van toepassing is (1).

B. Bestaanbaarheid met de wet van 8 december 1992.

Het ontworpen besluit dat wordt uitgevaardigd op grond van artikel 28, vierde lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, strekt ertoe te voorzien in twee wijzen van publicatie van de arresten van de afdeling administratie : de eerste zou geschieden "via een informaticanetwerk dat toegankelijk is voor het publiek"; de tweede "via een magnetische drager". Volgens het verslag aan de Koning zou de eerste vorm van publicatie in werkelijkheid bestaan in een verspreiding van de arresten op een internationaal telecommunicatienetwerk, te weten Internet.

Uit de door de gemachtigde van de minister verstrekte uitleg blijkt dat in de regeling waarin het ontwerp voorziet, alleen de "onbewerkte" tekst zowel op Internet als op een magnetische informatiedrager zou worden bekendgemaakt; de opzoekingen zouden geschieden met behulp van de geïndexeerde trefwoorden (Adobe Acrobat).

Anders dan in de verzameling van de arresten van de Raad van State, zullen de ontworpen nieuwe vormen van publicatie dus geen trefwoorden bevatten en evenmin een korte inhoud; die zullen voortaan behoren tot de interne documentatie.

Het arrest zou nu eens volledig, dan weer in een gekuiste versie worden bekendgemaakt; het ontwerp voorziet in dat verband in drie verschillende regelingen : in beginsel wordt het arrest volledig bekendgemaakt, behalve als een "partij" vraagt dat de identiteit van de natuurlijke personen die zij vermeldt niet wordt opgenomen;.

Voor de raadpleging van de tabel, zie beeld de inzake vreemdelingenpolitie gewezen arresten van hun kant, worden niet bekendgemaakt, tenzij de eerste voorzitter besluit sommige ervan toch bekend te maken; in dat geval wordt het bekendgemaakte arrest vooraf "gedepersonaliseerd"; de tussen 1 januari 1992 en de datum van inwerkingtreding van het ontworpen besluit gewezen arresten, mogen worden bekendgemaakt; in dat geval moeten zij "volledig gedepersonaliseerd" worden, behalve de gedurende die periode inzake vreemdelingenpolitie gewezen arresten, die nooit mogen worden bekendgemaakt.

Zulk een regeling stelt een probleem aan de orde van bestaanhaarheid van de ontworpen rechtsregels met de wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens.

In dat opzicht behoort eraan te worden herinnerd dat de algemene vergadering van de Raad van State, tijdens haar vergadering van 14 mei 1996, niet heeft ingestemd met het voorstel van de Minister van Binnenlandse Zaken om de arresten op Internet te verspreiden. a. Toepassing van de wet van 8 december 1992. De verspreiding van de arresten op Internet en het opnemen ervan op een magnetische informatiedrager vormen een geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens in de zin van artikel 1, 3 en 5, van de wet van 8 december 1992, aangezien die arresten gegevens bevatten betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon.

Artikel 18 van de wet van 4 augustus 1996 tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, wijkt niet af van de wet van 8 december 1992. Het machtigt evenmin de Koning om in de besluiten die er uitvoering aan verlenen, af te wijken van de rechtsregels welke die wet vaststelt.

De toepassing van de wet van 8 december 1992 op de publicatie van de arresten van de Raad van State is nog in herinnering gebracht bij de parlementaire voorbereiding van de wet van 4 augustus 1996, toen de minister verklaarde dat de beschouwde gegevensbank een bestand is waarop de wet op de bescherming van de persoonlijke levenesfeer van toepassing is (1).

De uitzondering waarin artikel 3, 2, 2°, van de wet van 8 december 1992 voorziet kan niet als grondslag dienen voor die publicatie; deze uitzondering geldt immers alleen wanneer de verwerkingen "uitsluitend" betrekking hebben op personagegevens die krachtens een wets- of verordeningsbepaling onder een voorschrift van openbaarmaking vallen (2). b. De overgangsregeling en de arresten inzake vreemdelingenpolitie. Krachtens de artikelen 1, 3 en 7, van het ontwerp, moeten de inzake vreemdelingenpolitie gewezen arresten alsmede de arresten gewezen vóór de inwerkingtreding van het ontworpen besluit, indien ze worden bekendgemaakt, vóór de publicatie ervan gedepersonaliseerd worden.

Aldus vallen zij buiten de werkingssfeer van de wet van 8 december 1992 en stellen uit dat oogpunt dus geen bijzonder probleem aan de orde.

Om dat resultaat te bereiken moeten zij evenwel "volledig gedepersonaliseerd" worden, dit wil zeggen volledig anoniem worden gemaakt.

Dit impliceert in eerste instantie dat alle gegevens worden geschrapt aan de hand waarvan de natuurlijke personen kunnen worden geïdentificeerd, dit wil zeggen niet alleen de partijen, maar tevens alle andere in het arrest vermelde personen, ongeacht of het om derden, magistraten dan wel om advocaten gaat.

In tweede instantie moeten alle gegevens worden geschrapt aan de hand waarvan een natuurlijke persoon identificeerbaar wordt, hetgeen in bepaalde gevallen ruimer kan zijn dan "de identiteit van de natuurlijke personen" (artikel 2 van het ontwerp) en kan slaan op gegevens op grond waarvan een persoon indirect kan worden geïdentificeerd (bij voorbeeld geboorteplaats en -datum, samen met andere specifieke gegevens) (3)..

Voor de raadpleging van de tabel, zie beeld c. De andere arresten. Artikel 2 van het ontwerp luidt als volgt :lf « Iedere partij bij een geschil dat bij de Raad van State aanhangig wordt gemaakt kan op elk moment van de rechtspleging en tot wanneer het arrest wordt uitgesproken, eisen dat bij de publicatie daarvan de identiteit van de natuurlijke personen die zij aanwijst niet zou worden opgenomen. » Bij deze bepaling behoren twee voorafgaande opmerkingen te worden gemaakt : 1. Zij beschermt alleen de betrokken partijen en niet de derden, wie de mogelijkheid wordt ontnomen om zelf de Raad van State te verzoeken dat bij de publicatie van het arrest hun identiteit niet wordt vermeld, terwijl dit arrest veronderstellenderwijs gegevens zou bevatten met betrekking tot hun persoonlijke levenssfeer.2. Het verzwijgen van de identiteit van een natuurlijke persoon, op verzoek van deze persoon, zal niet in alle gevallen volstaan om de toepassing van de wet van 8 december 1992 af te wenden;deze blijft van toepassing indien de persoon, ondanks dit verzwijgen, indirect identificeerbaar blijft.

Afgezien nog van deze bezwaren, kan aan de hand van de techniek die in artikel 2 van het ontwerp wordt aangewend (verzwijging op verzoek) niet worden voldaan aan de vereisten van de wet van 8 december 1992.

De geautomatiseerde verwerking van de arresten van de Raad van State door verwijzing naar de volledige inhoud ervan, is aan de orde in artikel 8, 1, eerste lid, 1°, van de wet van 8 december 1992.

Die verwerking is dus slechts geoorloofd voor de door of krachtens de wet vastgestelde doeleinden. Welnu, artikel 28, vierde lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, gaat er weliswaar van uit dat de arresten van de Raad van State bekendgemaakt worden in de gevallen, in de vorm en onder de voorwaarden vastgesteld bij een in de Ministerraad overlegd koninklijk besluit", maar maakt zodoende, op zich beschouwd, nog geen "geautomatiseerde verwerking" mogelijk, in de zin van de wet van 8 december 1992, van de persoonsgegevens die in deze arresten zijn vervat, voor de doeleinden die het zou hebben vastgesteld.

Een interpretatie in strikte zin is hier vereist, aangezien krachtens artikel 22 van de Grondwet ieder recht heeft op eerbiediging van zijn privé-leven en zijn gezinsleven, behoudens in de gevallen en onder de voorwaarden door de wet bepaald. De wetgever moet zich dus zelf duidelijk uitspreken over de afwijking van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer.

Bovendien versterkt artikel 8, 3, van de wet van 8 december 1992 de waarborgen ten opzichte van de gegevens bedoeld in paragraaf 1, eerste lid, 1°, door te bepalen dat deze door natuurlijke personen of door publiekrechtelijke of privaatrechtelijke rechtspersonen "uitsluitend voor het beheer van hun eigen geschillen" mogen worden verwerkt, dus voor louter intern gebruik.

Aangezien de publicatie van de arresten op Internet of op magnetische informatiedrager het interne beheer van de geschillenberechting te buiten gaat, moet zij voldoen aan de voorwaarden gesteld in paragraaf 5 van artikel 8 van de voormelde wet, die als volgt luiden : een in de ministerraad overlegd koninklijk besluit goedgekeurd na advies van de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer; een beperkende opsomming in dit koninklijk besluit van de soorten gegevens die mogen worden opgenomen, van de categorieën van personen die gemachtigd zijn om die gegevens te verwerken, alsmede van het gebruik dat zij ervan mogen maken; een voorafgaande, telkens schriftelijke kennisgeving aan de betrokkene in verband met de verwerking.

Het ontwerp dat ter studie ligt voldoet niet aan die voorwaarden.

Het past evenmin in het kader van het bepaalde in het koninklijk besluit nr. 8 van 7 februari 1995 : artikel 2, 3°, van het besluit maakt geen melding van artikel 8, 1, eerste lid, 1°, van de wet; om de hierboven uiteengezette redenen kan artikel 3, 2, van het besluit evenmin worden aangevoerd; bovendien voldoet het ontwerp niet aan de in artikel 4 gestelde voorwaarden; de impliciete instemming, die volgens de gemachtigde van de minister zou voortvloeien uit het ontbreken van het verzoek gegrond op artikel 2 van het ontwerp, kan niet worden gelijkgesteld met de "schriftelijke" (en dus uitdrukkelijke) instemming die de betrokken persoon krachtens artikel 3, 4, van het besluit van 7 februari 1995, voor de verwerking moet verlenen.

De gemachtigde van de minister heeft tevens het bestaan aan de orde gesteld van een vaste praktijk die erin bestaat de arresten van de Raad van State te identificeren door de naam van de partijen te vermelden.

De Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer heeft in dat verband het volgende gesteld : « De Commissie stelt vast dat met betrekking tot bepaalde rechtspraak, zoals deze van de Raad van State, inderdaad sedert geruime tijd de praktijk bestaat om de uitspraken te identificeren onder verwijzing naar onder andere de namen van de partijen. De Commissie acht het evenwel aanbevelenswaardig dergelijke praktijken te herevalueren in het licht van de evolutie om dergelijke rechtspraak op een geautomatiseerde wijze ter beschikking te stellen. De geautomatiseerde zoekroutines in vrije tekst die beschikbaar zijn in consultatiesoftware van CD-ROM 's of van netwerken zoals Internet, laten immers toe uit grote verzamelingen van uitspraken selecties door te voeren op namen van partijen in combinatie met andere zoekcriteria waaruit op een systematische manier informatie kan worden afgeleid die behoort tot de persoonlijke levenssfeer van de geïdentificeerde personen. Het ontstaan van dergelijke mogelijkheden ten gevolge van technologische evolutie dient volgens de Commissie gepaard te gaan met een grotere terughoudendheid bij het vermelden van gegevens die kunnen leiden tot de identificatie van de partijen in geautomatiseerde overzichten van rechtspraak en het zoeken naar andere systemen om rechterlijke uitspraken te identificeren. » Voorts dient erop te worden gewezen dat een arrest andere gevoelige gegevens kan bevatten, zoals die waarvan sprake is in de artikelen 6 en 7 van de wet van 8 december 1992.

Uit het voorgaande blijkt dat de publicatietechnieken waarin het ontwerp voorziet alleen kunnen worden aangewend als de arresten ambtshalve volledig gedepersonaliseerd zijn, dit wil zeggen geen enkel gegeven meer bevatten aan de hand waarvan een natuurlijke persoon, ongeacht wie deze persoon is, kan worden geïdentificeerd of identificeerbaar kan worden gemaakt.

Aan de Raad van State dienen evenwel de nodige middelen te worden verstrekt om die taak te vervullen die erin bestaat alle arresten anoniem te maken vocr de publicatie waarvan hij moet zorgen, gesteld dat een aldus gedepersonaliseerd arrest nog verstaanbaar is.

C. Onverenigbaarheid met het gelijkheidsbeginsel.

Door te bepalen dat de arresten die worden gewezen ter uitvoering van de voormelde wet van 15 december 1980 niet worden bekendgemaakt, roept het ontwerp een discriminatie in het leven tussen de ingezetenen en de vreemdelingen. De berechting van sommige geschillen, zoals de toegang tot het beroep, de politieke rechten, ligt even gevoelig als de berechting van vreemdelingengeschillen. Vergelijkbare situaties op een verschillende wijze behandelen is niet gerechtvaardigd.

De kamer was samengesteld uit : De heren : J.-J. Stryckmans, voorzitter;

Y. Boucquey en Y. Kreins, staatsraden;

F. Delpérée en J. van Compernolle, assessoren van de afdeling wetgeving;

Mevr. J. Gielissen griffier.

Het verslag werd uitgetracht door de heer M. Quintin, auditeur. De nota van het Coördinatiebureau werd opgesteld en toegelicht door de heer M. Bauwens, adjunct-referendaris.

De overeenstemming tussen de Franse en de Nederlandse tekst werd nagezien onder toezicht van de heer J.-J. Stryckmans.

De griffier, J. Gielissen.

De voorzitter, J.-J. Stryckmans. 7 JULI 1997. Koninklijk besluit betreffende de publicatie van de arresten van de Raad van State ALBERT II, Koning der Belgen, Aan allen die nu zijn en hierna wezen zullen, Onze Groet.

Gelet op de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, inzonderheid op artikel 28, gewijzigd bij de wet van 4 augustus 1996;

Gelet op de wet van 4 augustus 1996 tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, inzonderheid op artikel 47, eerste lid;

Gelet op het advies van de Inspecteur van Financiën, gegeven op 30 september 1996;

Gelet op het akkoord van Onze Minister van Begroting, gegeven op 21 november 1996;

Gelet op het advies van de Raad van State;

Op de voordracht van Onze Minister van Binnenlandse Zaken en op het advies van Onze Ministers die hierover op 4 oktober 1996 in Raad vergaderd hebben, Hebben Wij besloten en besluiten Wij :

Artikel 1.De Raad van State waarborgt enerzijds via een informatienetwerk dat toegankelijk is voor het publiek en anderzijds via een magnetische drager, de publicatie van de arresten waarin hij uitspraak doet met uitzondering van de arresten die worden uitgesproken in uitvoering van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen.

Art. 2.Iedere partij bij een geschil dat bij de Raad van State aanhangig wordt gemaakt kan op elk moment van de rechtspleging en tot wanneer het arrest wordt uitgesproken, eisen dat bij de publicatie daarvan de identiteit van de natuurlijke personen die zij aanwijst niet zou worden opgenomen.

In het bepalend gedeelte van het arrest wordt uitdrukkelijk melding gemaakt van deze depersonalisatie. Deze is van toepassing op elke vorm van publicatie van het arrest op initiatief van de Raad van State of van elke andere derde gemachtigd of aangewezen door de Raad van State om voor de in artikel 1 bedoelde publicatie in te staan.

Art. 3.In afwijking van artikel 1, kunnen de krachtens de voormelde wet van 15 december 1980 uitgesproken arresten onder voorbehoud van depersonalisatie worden gepubliceerd door beslissing van de eerste voorzitter van de Raad van State wanneer deze arresten een belang kunnen hebben voor de rechtspraak of het juridisch onderzoek.

De beslissing van de voormelde autoriteit wordt op eigen initiatief of op verzoek van een belangstellende derde genomen.

Art. 4.Na raadpleging van de eerste voorzitter en de auditeur-generaal van de Raad van State, stelt onze Minister van Binnenlandse Zaken het volgende vast : 1° het informatienetwerk dat toegankelijk is voor het publiek waardoor dit kennis zal kunnen nemen van de arresten;2° de aard en de structuur van de magnetische drager waarop de arresten zullen worden geregistreerd en de periode die zal worden gedekt door deze registraties.

Art. 5.De magnetische drager, bedoeld in artikel 4, 2°, wordt verspreid tegen een prijs die overeenkomt met zijn reële kostprijs.

Art. 6.De arresten worden gepubliceerd in de taal (talen) waarin zij worden uitgesproken.

Art. 7.Voor de datum van inwerkingtreding van dit besluit kan de Raad van State de publicatie waarborgen van de arresten die hij vaststelt op het netwerk en de drager bedoeld in artikel 4. De beslissing tot publicatie wordt door de eerste voorzitter van de Raad van State genomen.

Onverminderd de toepassing van de in artikel 3, eerste lid, bedoelde afwijking worden de arresten uitsluitend gedepersonaliseerd op uitdrukkelijk verzoek van één van de gedingvoerende partijen.

Het verzoek tot depersonalisatie moet per aangetekende brief, binnen de zes maanden na de inwerkingtreding van dit besluit, naar de Raad van State gezonden worden.

Er zal uitspraak gedaan worden over het verzoek door de kamer die door de eerste voorzitter van de Raad van State hiertoe aangewezen is.

Art. 8.Onze Minister van Binnenlandse Zaken is belast met de uitvoering van dit besluit.

Gegeven te Brussel, 7 juli 1997.

ALBERT Van Koningswege : De minister van Binnenlandse Zaken, J. VANDE LANOTTE