GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 62/2017 van 18 mei 2017 Rolnummer 6441 In zake : de prejudiciële vraag betreffende artikel 94 van het Vlaamse Gemeente decreet van 15 juli 2005Relevante gevonden documenten type decreet prom. 15/07/2005 pub. 31/08/2005 numac 2005036063 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Gemeentedecreet sluiten, gesteld door de beslagrechter van de Rechtbank van eerste aanleg Oost-Vlaanderen, afdeling Dendermonde.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters E. De Groot en J. Spreutels, en de rechters L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Moerman, F. Daoût en T. Giet, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter E. De Groot, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging Bij vonnis van 24 mei 2016 in zake de cvba « GDA Systems » tegen de financieel beheerder van de gemeente Overijse, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 6 juni 2016, heeft de beslagrechter van de Rechtbank van eerste aanleg Oost-Vlaanderen, afdeling Dendermonde, de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schendt artikel 94 van het [Vlaamse] Gemeente decreet van 15 juli 2005Relevante gevonden documenten type decreet prom. 15/07/2005 pub. 31/08/2005 numac 2005036063 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Gemeentedecreet sluiten, artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet tezamen gelezen met artikel IV.2.1° van het Wetboek van Economisch recht, voorheen artikel 3, al. 2, 1° van de gecoördineerde Wet [tot bescherming van de] Economische Mededinging, alsook met artikelen 144 en 146 van de Gecoördineerde Grondwet in de mate het de financieel verantwoordelijke van een gemeente de - rechterlijke - bevoegdheid of macht verleent te beslissen welke vorderingen van de gemeente als betwist worden beschouwd en welke niet en vervolgens deze te voorzien van een uitvoerbare formule of titel zonder tegenspraak noch inhoudelijk rechtsmiddel dan het toezicht van het College van Burgemeester en Schepenen op het zeker, opeisbaar en vaststaand karakter van de vordering zonder toezicht op het betwiste karakter van de vordering ? ». (...) III. In rechte (...) B.1.1. De prejudiciële vraag heeft betrekking op artikel 94, tweede lid, van het Vlaamse Gemeente decreet van 15 juli 2005Relevante gevonden documenten type decreet prom. 15/07/2005 pub. 31/08/2005 numac 2005036063 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Gemeentedecreet sluiten, dat bepaalt : « Met het oog op de invordering van onbetwiste en opeisbare niet-fiscale schuldvorderingen kan de financieel beheerder een dwangbevel uitvaardigen, geviseerd en uitvoerbaar verklaard door het college van burgemeester en schepenen. Een dergelijk dwangbevel wordt betekend bij gerechtsdeurwaardersexploot. Dat exploot stuit de verjaring. Een bevel kan door het college van burgemeester en schepenen alleen worden geviseerd en uitvoerbaar verklaard als de schuld opeisbaar, vaststaand en zeker is. De schuldenaar moet bovendien vooraf aangemaand zijn met een aangetekende brief. De gemeente kan administratieve kosten aanrekenen voor deze aangetekende brief. Deze kosten vallen ten laste van de schuldenaar en kunnen eveneens ingevorderd worden via het dwangbevel. Schulden van een publieke rechtspersoon kunnen nooit via een dwangbevel worden ingevorderd. Verzet kan tegen dat exploot worden ingediend binnen één maand na de betekening ervan bij verzoekschrift of door een dagvaarding ten gronde ».

B.1.2. De verwijzende rechter vraagt aan het Hof of die bepaling bestaanbaar is met het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie, al dan niet in samenhang gelezen met artikel IV.2, 1°, van het Wetboek van Economisch Recht, alsook met de artikelen 144 en 146 van de Grondwet, in zoverre zij de financieel beheerder van de gemeente « de rechterlijke bevoegdheid » toekent om te beslissen welke schuldvorderingen van de gemeente als onbetwist kunnen worden beschouwd en om zichzelf voor die schuldvorderingen een uitvoerbare titel te verlenen, zonder dat hierop enige rechterlijke controle mogelijk is.

B.2. Het Hof is niet bevoegd om wettelijke bepalingen te toetsen aan andere wettelijke bepalingen die geen bevoegdheidverdelende regels zijn.

De prejudiciële vraag is bijgevolg niet ontvankelijk in zoverre het Hof wordt verzocht de in het geding zijnde bepaling te toetsen aan artikel IV.2, 1°, van het Wetboek van Economisch Recht.

B.3.1. Artikel 144 van de Grondwet bepaalt dat « geschillen over burgerlijke rechten [...] bij uitsluiting tot de bevoegdheid van de rechtbanken [behoren] ».

Een categorie van personen die waarborg ontzeggen, zou erop neerkomen een verschil in behandeling in te voeren dat niet kan worden verantwoord in het licht van die bepaling en dat bijgevolg niet bestaanbaar is met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

B.3.2. Artikel 146 van de Grondwet bepaalt : « Geen rechtbank, geen met eigenlijke rechtspraak belast orgaan kan worden ingesteld dan krachtens een wet. Geen buitengewone rechtbanken of commissies kunnen, onder welke benaming ook, in het leven worden geroepen ».

B.3.3. Het verschil in behandeling tussen bepaalde categorieën van personen dat voortvloeit uit de toepassing van verschillende procedureregels in verschillende omstandigheden, houdt op zich geen discriminatie in. Van discriminatie zou slechts sprake zijn indien het verschil in behandeling dat voortvloeit uit de toepassing van die procedureregels een onevenredige beperking van de rechten van de daarbij betrokken personen met zich zou meebrengen.

B.4. De mogelijkheid voor de financieel beheerder van de gemeente om met het oog op de invordering van onbetwiste en opeisbare niet-fiscale schuldvorderingen een dwangbevel uit te vaardigen, was reeds vervat in de oorspronkelijke versie van artikel 94, tweede lid, van het Vlaamse Gemeentedecreet. Die bepaling werd vervangen bij artikel 62 van het decreet van 23 januari 2009Relevante gevonden documenten type decreet prom. 23/01/2009 pub. 04/02/2009 numac 2009035074 bron vlaamse overheid Decreet tot wijziging van het Gemeentedecreet sluiten tot wijziging van het Gemeentedecreet, waarbij de voorwaarden voor het uitvaardigen van een dwangbevel nader werden bepaald. Over dat artikel werd in de parlementaire voorbereiding het volgende uiteengezet : « De regeling betreffende het eventueel uitvaardigen van een dwangbevel wordt verduidelijkt en uitgebreider en nauwkeuriger uitgewerkt.

Het dwangbevel betreft de invordering van niet-fiscale schuldvorderingen, waarbij dit begrip ruimer moet worden begrepen dan het invorderen van retributies. Ook voor bijvoorbeeld huurgelden en pachten en op het eigendomsrecht gevestigde inkomsten (bv. de verkoop van roerende goederen) enzovoort kan dit dwangbevel worden gehanteerd en kunnen derhalve niet-fiscale schuldvorderingen op de in dit artikel voorgeschreven wijze worden ingevorderd.

Deze regeling kan echter geen toepassing vinden in geval van toepassing van de wet van 14 november 1983 betreffende de controle op de toekenning en op de aanwending van sommige toelagen, evenals in geval van toepassing van artikel 119bis van de Nieuwe Gemeentewet, dat de gemeentelijke administratieve sancties behandelt en een buitengerechtelijke invorderingsprocedure vooropstelt, die niet verenigbaar is met de voorliggende.

Om de burger te beschermen tegen dit dwangbevel wordt een uitvoerbaarverklaring voorzien, zoals dat overigens het geval is in gelijkaardige regelgevingen.

Dit dwangbevel kan bestreden worden bij middel van het aantekenen van een oneigenlijk verzet, dat een behandeling van de grond van de zaak mogelijk maakt. In dit verband kan worden gesteld dat de uitvoerbare kracht van het dwangbevel in alle gevallen geschorst wordt. Zodoende wordt aan de rechtsonderhorige geen enkel rechtsmiddel ontnomen.

Er kan worden gesteld dat het uitvaardigen van een dwangbevel slechts een bijkomende mogelijkheid is om te komen tot een eenvoudigere invordering en deze mogelijkheid belet geenszins de gerechtelijke invordering » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2008-2009, nr. 1946/1, pp. 21-22).

Met die vervanging werd de tekst van de in het geding zijnde bepaling ook in overeenstemming gebracht met de tekst van artikel 92 van het decreet van 19 december 2008Relevante gevonden documenten type decreet prom. 19/12/2008 pub. 24/12/2008 numac 2008036450 bron vlaamse overheid Decreet betreffende de organisatie van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn sluiten betreffende de organisatie van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn. In de parlementaire voorbereiding van dat decreet werd daaromtrent het volgende uiteengezet : « Met het oog op de invordering van onbetwiste en opeisbare niet-fiscale schuldvorderingen kan de financieel beheerder een dwangbevel uitvaardigen. Zulk dwangbevel wordt betekend bij gerechtsdeurwaarderexploot. Het zou onverantwoord zijn een schuld reeds via een dwangbevel in te vorderen indien de schuld nog niet opeisbaar is. Het kan voorkomen dat de schuld reeds bestaat maar nog niet moet worden betaald. Het betreft hier dan bijvoorbeeld schulden op meer dan een jaar. Hetzelfde geldt voor een schuld die onzeker of nog niet vaststaand is. Een schuld is pas zeker en vaststaand als ze voldoende juridische basis heeft; dat impliceert dat het bestaan en het bedrag van de schuldvordering zonder discussie tussen de partijen kan worden bepaald op datum van de uitvoerbaarverklaring van het dwangbevel. Eigenlijk komt het er op neer dat de schuld rechtsgeldig werd vastgesteld. Aangezien die akte zeer verstrekkende gevolgen heeft wordt er gekozen om de dwangbevelen uitvoerbaar te laten verklaren door de raad voor maatschappelijk welzijn omdat hierdoor voor de schuldenaar een waarborg van een correcte uitvoering wordt geboden.

Anderzijds dient te worden opgemerkt dat een dergelijk dwangbevel maar de rechtskracht heeft van een verstekvonnis zodat verzet ertegen over de grond van de zaak steeds mogelijk is en het verzet de uitvoerbare kracht van het dwangbevel schorst. Tevens wordt er een termijn voorzien om verzet te doen, overeenkomstig de bemerkingen van [de] nationale kamer van gerechtsdeurwaarders. Bovendien wordt er voorzien dat de verjaring gestuit wordt door het exploot » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2007-2008, nr. 1701/1, p. 70).

B.5. Het gemeentelijke dwangbevel vindt zijn oorsprong in de vaststelling dat gemeenten vroeger vaak afzagen van de gerechtelijke invordering van niet-fiscale schuldvorderingen, zelfs wanneer zij onbetwist waren, gelet op de kostprijs en de complexiteit van een gerechtelijke procedure en gelet op de onzekerheid die daarmee gepaard ging. Een invordering door middel van een gemeentelijk dwangbevel werkt kostenbesparend voor alle betrokken partijen en ontlast de rechtbanken van een contentieux waarin geen werkelijk geschilpunt tussen de partijen voorligt.

B.6.1. Een gemeentelijk dwangbevel kan slechts geldig worden uitgevaardigd indien de schuldenaar heeft nagelaten een door de gemeente opgestelde factuur of een door de gemeente verstuurde uitnodiging tot betaling te betalen, en nadat hij vervolgens evenmin gevolg heeft gegeven aan een aanmaning verstuurd bij aangetekende brief. Sedert de inwerkingtreding, op 1 januari 2013, van de wijziging van de in het geding zijnde bepaling bij artikel 30 van het decreet van 29 juni 2012Relevante gevonden documenten type decreet prom. 29/06/2012 pub. 08/08/2012 numac 2012035885 bron vlaamse overheid Decreet tot wijziging van het Gemeentedecreet van 15 juli 2005 sluiten tot wijziging van het Gemeente decreet van 15 juli 2005Relevante gevonden documenten type decreet prom. 15/07/2005 pub. 31/08/2005 numac 2005036063 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Gemeentedecreet sluiten, vermag de gemeente administratieve kosten aan te rekenen voor die aangetekende brief.

Bovendien vereist de in het geding zijnde bepaling dat het gemeentelijke dwangbevel, alvorens het wordt uitgevaardigd, wordt geviseerd en uitvoerbaar verklaard door het college van burgemeester en schepenen.

B.6.2. Een gemeentelijk dwangbevel kan krachtens de in het geding zijnde bepaling slechts geldig worden uitgevaardigd voor niet-fiscale schulden die een natuurlijke persoon of een private rechtspersoon bij een gemeente heeft, voor zover die schulden onbetwist, opeisbaar, vaststaand en zeker zijn.

Indien de schuldenaar naar aanleiding van de initiële factuur of uitnodiging tot betaling of naar aanleiding van de aangetekende aanmaning protesteert tegen het bestaan, de omvang of de opeisbaarheid van de schuld, mag de in het geding zijnde bepaling bijgevolg niet worden toegepast, zelfs indien die betwisting kennelijk niet gegrond is. De loutere niet-betaling van de schuld vormt op zich evenwel geen betwisting die de mogelijkheid om een gemeentelijk dwangbevel uit te vaardigen, uitsluit.

Een gemeentelijk dwangbevel mag niet worden opgesteld vóór het verstrijken van de vervaldag die is vermeld op de factuur of op de uitnodiging tot betaling. Het mag evenmin worden aangewend voor een schuld die reeds is verjaard, noch voor een verbintenis onder opschortende voorwaarde waarvan de voorwaarde nog niet is vervuld.

Bovendien dient de schuld bepaalbaar te zijn aan de hand van een objectieve grondslag en mag de omvang van de schuldvordering niet voor redelijke betwisting vatbaar zijn. Schuldvorderingen die nog het voorwerp uitmaken van een gerechtelijke betwisting, mogen niet aan de hand van een gemeentelijk dwangbevel worden ingevorderd.

B.6.3. Een dwangbevel dat aan de in B.6.1 en B.6.2 vermelde voorwaarden voldoet en dat bij gerechtsdeurwaardersexploot aan de schuldenaar werd betekend, is een buitengerechtelijke akte die de gemeente een uitvoerbare titel verleent om over te gaan tot de invordering van de schuldvordering die er het voorwerp van uitmaakt.

Op grond van het dwangbevel kan de gemeente de gemeenrechtelijke uitvoeringshandelingen doen bevelen, met inbegrip van een roerend of onroerend beslag. Bovendien stuit de betekening van het gemeentelijke dwangbevel krachtens de in het geding zijnde bepaling de verjaring.

B.6.4. Krachtens de in het geding zijnde bepaling kan binnen een termijn van één maand na de betekening van het dwangbevel, verzet worden ingediend tegen het gerechtsdeurwaardersexploot waarmee het gemeentelijke dwangbevel wordt betekend, en dit zowel bij verzoekschrift als door een dagvaarding ten gronde. Dat verzet schorst de uitvoerbare kracht van het dwangbevel (Parl. St., Vlaams Parlement, 2008-2009, nr. 1946/1, pp. 21-22).

De krachtens de regels van het gemeen recht geadieerde rechter doet op dat verzet uitspraak met volle rechtsmacht, aangezien de in het geding zijnde bepaling geenszins zijn bevoegdheid beperkt om alle feitelijke, juridische en procedurele aspecten van de zaak te onderzoeken, met inbegrip van de schuldvordering die aan het gemeentelijke dwangbevel ten grondslag ligt. Indien het verzet gegrond wordt verklaard, vallen alle kosten met betrekking tot de betekening van het dwangbevel en van de verzetsprocedure ten laste van de gemeente.

Gelet op artikel 35 van het decreet van 26 maart 2004Relevante gevonden documenten type decreet prom. 26/03/2004 pub. 01/07/2004 numac 2004036026 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Decreet betreffende de openbaarheid van bestuur sluiten betreffende de openbaarheid van bestuur dient het gerechtsdeurwaardersexploot overigens melding te maken van die verzetsmogelijkheid. Bij ontstentenis daarvan neemt de in de in het geding zijnde bepaling bedoelde verzetstermijn pas een aanvang vier maanden nadat het gemeentelijke dwangbevel aan de schuldenaar werd betekend.

B.7.1. Het in het geding zijnde verschil in behandeling tussen gemeenten en private dienstverleners berust op een objectief criterium, te weten de aard van de schuldeiser. Het is tevens pertinent in het licht van de in B.5 vermelde doelstelling om de gemeenten een eenvoudige procedure voor de inning van onbetwiste niet-fiscale schuldvorderingen ter beschikking te stellen.

B.7.2. In zoverre de in het geding zijnde bepaling de mogelijkheid om zichzelf een uitvoerbare titel te verlenen, wel toekent aan gemeenten, maar niet aan private dienstverleners, vloeit het in het geding zijnde verschil in behandeling voort uit de omstandigheid dat die laatste situatie niet onder de bevoegdheid van de gewesten, maar onder de bevoegdheid van de federale wetgever valt.

Onverminderd de mogelijke toepassing van het evenredigheidsbeginsel bij de bevoegdheidsuitoefening, zou de autonomie die bij artikel 6, § 1, VIII, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten tot hervorming der instellingen aan de gewesten is toegekend, immers geen betekenis hebben indien een verschil in behandeling tussen adressaten van, enerzijds, federale regels en, anderzijds, gewestelijke regels in analoge aangelegenheden, als zodanig strijdig zou worden geacht met het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie.

B.8.1. Het Hof dient nog te onderzoeken of de in het geding zijnde bepaling een onevenredige beperking van de rechten van de schuldenaars van een gemeente inhoudt.

B.8.2. Het gemeentelijke dwangbevel heeft een uitdrukkelijke wettelijke grondslag, aangezien het wordt uitgevaardigd krachtens de in het geding zijnde bepaling, die de voorwaarden ervan bepaalt en die, als uitzondering op het gemeen recht inzake de invordering van schulden, restrictief dient te worden geïnterpreteerd.

B.8.3. De vereiste dat het dient te gaan om onbetwiste schuldvorderingen en de vereiste dat de schuldenaar voorafgaand aan het gemeentelijke dwangbevel bij aangetekende brief moet zijn aangemaand, impliceren dat een gemeentelijk dwangbevel slechts geldig kan worden uitgevaardigd nadat de schuldenaar verscheidene mogelijkheden om de aanspraken van de gemeente te betwisten, zonder enige reactie naast zich heeft neergelegd. Het onbetwiste karakter van de schuldvordering houdt ook in dat, op het ogenblik waarop het gemeentelijke dwangbevel wordt uitgevaardigd, geen werkelijk « geschil » voorligt waarover een rechter zich dient uit te spreken. Bovendien beschikt de schuldenaar in de verzetsprocedure alsnog over de mogelijkheid om alle aspecten van de schuldvordering te betwisten.

Gelet op de in B.6.1 en B.6.2 vermelde toepassingsvoorwaarden, op de verzetstermijn van één maand vanaf de betekening van het gemeentelijke dwangbevel, op de schorsende werking van het verzet en op de volle rechtsmacht waarmee de rechter op dat verzet uitspraak doet, zoals is uiteengezet in B.6.4, en gelet op het feit dat de gemeente kan worden veroordeeld tot het betalen van schadevergoeding indien zij ten onrechte een gemeentelijk dwangbevel uitvaardigt, kent de in het geding zijnde bepaling geen overdreven macht toe aan de gemeente of aan haar financieel beheerder.

B.8.4. Artikel 144 van de Grondwet waarborgt dat de geschillen over burgerlijke rechten bij uitsluiting tot de bevoegdheid van de rechtbanken behoren. Die bepaling staat niet eraan in de weg dat de overheid, in dit geval de financieel beheerder van een gemeente, een beslissing neemt inzake een burgerlijk recht, door een dwangbevel uit te vaardigen voor de invordering van een onbetwiste niet-fiscale schuld, voor zover tegen die beslissing beroep kan worden ingesteld bij een rechtbank van de rechterlijke macht.

Aangezien de in het geding zijnde bepaling de schuldenaar een redelijke verzetstermijn toekent en aangezien de geadieerde rechter oordeelt met volle rechtsmacht, wordt aan de schuldenaar die met een gemeentelijk dwangbevel wordt geconfronteerd, geenszins de waarborg van een beoordeling door de burgerlijke rechter ontzegd.

B.8.5. De in het geding zijnde bepaling is evenmin onbestaanbaar met de artikelen 10 en 11, in samenhang gelezen met artikel 146, van de Grondwet, nu zij noch aan de financieel beheerder van de gemeente, noch aan het college van burgemeester en schepenen een jurisdictionele bevoegdheid toekent.

B.9. De prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Artikel 94, tweede lid, van het Vlaamse Gemeente decreet van 15 juli 2005Relevante gevonden documenten type decreet prom. 15/07/2005 pub. 31/08/2005 numac 2005036063 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Gemeentedecreet sluiten schendt niet de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de artikelen 144 en 146 van de Grondwet.

Aldus gewezen in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op 18 mei 2017.

De griffier, P.-Y. Dutilleux De voorzitter, E. De Groot