GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 122/2012 van 18 oktober 2012 Rolnummer 5294 In zake : de prejudiciële vraag betreffende artikel 36 van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, gesteld door de Raad van State.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters M. Bossuyt en R. Henneuse, en de rechters L. Lavrysen, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels en P. Nihoul, bijgestaan door de griffier F. Meersschaut, onder voorzitterschap van voorzitter M. Bossuyt, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging Bij arrest nr. 217.226 van 16 januari 2012 in zake Remi Zeeuws tegen het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 24 januari 2012, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schendt artikel 36 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in de interpretatie dat het aan de verzoekende partij op wier vordering reeds een dwangsom werd opgelegd, niet de mogelijkheid biedt om het opleggen van een bijkomende dwangsom of het verhogen van de reeds opgelegde dwangsom te vorderen in het geval de overheid in gebreke blijft uitvoering te geven aan het vernietigingsarrest, terwijl het aan de overheid die een dwangsom opgelegd kreeg, de mogelijkheid biedt om de opheffing van deze dwangsom of de opschorting van de looptijd of de vermindering ervan te vorderen in geval van blijvende of tijdelijke of gedeeltelijke onmogelijkheid voor deze overheid om aan de hoofdveroordeling te voldoen ? ». (...) III. In rechte (...) B.1. De dwangsom is een dwangmiddel om de uitvoering van een rechterlijke uitspraak die bestaat in een verplichting om te doen, niet te doen of om een zaak te geven, te verkrijgen.

Bij artikel 5 van de wet van 17 oktober 1990 tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, en van de wet van 5 april 1955 inzake de wedden van de ambtsdragers bij de Raad van State, werd aan de Raad van State de bevoegdheid toegekend om een dwangsom op te leggen teneinde een efficiënte uitvoering van zijn annulatiearresten te verzekeren.

Luidens de memorie van toelichting « [dringt] het invoeren van een dwangsom in dit contentieux [...] zich op daar uit wetenschappelijk onderzoek blijkt dat de effectiviteit van het beroep bij de Raad van State meer en meer in het gedrang begint te komen aangezien een aantal arresten door de overheid niet worden uitgevoerd. Het beginsel zelf van de administratieve rechter wordt aldus genegeerd, indien het bestuur - voor wettig houdend wat de administratieve rechter onwettig heeft geacht - zich aan het arrest niet stoort (Raad van State van 18 oktober 1978, Van Vuchelen, nr. 19.197) » (Parl. St., Senaat, 1989-1990, nr. 984-1, p. 8).

B.2. Artikel 36 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State bepaalt : « § 1. Wanneer het herstel van de wettigheid inhoudt dat de vernietiging van een rechtshandeling als bedoeld in artikel 14 gevolgd moet worden door een nieuwe overheidsbeslissing of overheidshandeling kan, bij ingebreke blijven van de overheid, de persoon op wiens verzoek de nietigverklaring is uitgesproken, de Raad van State verzoeken aan de betrokken overheid een dwangsom op te leggen. Wanneer uit een vernietigingsarrest voor de administratieve overheid een onthoudingsplicht ten aanzien van bepaalde beslissingen volgt, kan de persoon op wiens verzoek de vernietiging is uitgesproken, de Raad van State vragen de overheid het bevel te geven, op verbeurte van een dwangsom, de beslissingen in te trekken die ze zou hebben genomen met schending van de uit het annulatiearrest volgende onthoudingsverplichting.

Het verzoek is slechts ontvankelijk wanneer verzoeker de overheid bij een ter post aangetekende brief tot het nemen van een nieuwe beslissing heeft aangemaand en ten minste drie maanden vanaf de kennisgeving van het vernietigingsarrest verlopen zijn. De dwangsom kan niet worden verbeurd alvorens het arrest waarbij zij is vastgesteld, wordt betekend. § 2. De Raad kan de dwangsom hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid of per overtreding vaststellen. In de laatste twee gevallen kan de Raad eveneens een bedrag bepalen waarboven geen dwangsom meer verbeurd wordt. § 3. De kamer die de dwangsom heeft opgelegd kan op vordering van de veroordeelde overheid de dwangsom opheffen, de looptijd ervan opschorten gedurende een door haar te bepalen termijn of de dwangsom verminderen in geval van blijvende of tijdelijke of gedeeltelijke onmogelijkheid voor de veroordeelde overheid om aan de hoofdveroordeling te voldoen. Voor zover de dwangsom verbeurd was voordat de onmogelijkheid intrad, kan de kamer haar niet opheffen of verminderen. § 4. De bepalingen van het vijfde deel van het Gerechtelijke Wetboek die op het beslag en de tenuitvoerlegging betrekking hebben, zijn van overeenkomstige toepassing op de tenuitvoerlegging van het arrest waarbij een dwangsom is opgelegd. § 5. De dwangsom bedoeld in § 1 wordt ten uitvoer gelegd op vraag van de verzoeker en met tussenkomst van de Minister van Binnenlandse Zaken. Zij wordt toegewezen aan een begrotingsfonds in de zin van de organieke wet van 27 december 1990 houdende oprichting van begrotingsfondsen. Dit fonds wordt genoemd ' Fonds voor het beheer van de dwangsommen '.

De middelen die aan dit fonds worden toegewezen, worden gebruikt voor de modernisering van de organisatie van de administratieve rechtspraak en worden aangewend bij een in Ministerraad overlegd koninklijk besluit ».

B.3. Voor de toepassing van artikel 36 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State is vereist dat de Raad van State voorafgaandelijk een vernietigingsarrest heeft gewezen. Enkel in de gevallen waarbij het herstel van de wettigheid inhoudt dat de vernietiging van een rechtshandeling als bedoeld in artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State moet worden gevolgd door een nieuwe overheidsbeslissing of een overheidshandeling of waarbij uit een vernietigingsarrest voor de administratieve overheid een onthoudingsplicht ten aanzien van bepaalde beslissingen volgt, kan een dwangsom worden opgelegd.

De Raad van State kan slechts beslissen een dwangsom op te leggen op verzoek van de persoon op wiens verzoek de nietigverklaring is uitgesproken en nadat een afzonderlijke procedure is doorlopen. Het verzoek tot opleggen van een dwangsom kan niet gelijktijdig met het indienen van een beroep tot nietigverklaring worden gevraagd; evenmin kan de Raad van State reeds in het vernietigingsarrest zelf een dwangsom opleggen.

Het verzoek is slechts ontvankelijk wanneer de verzoekende partij de overheid bij een ter post aangetekende brief tot het nemen van een nieuwe beslissing heeft aangemaand en ten minste drie maanden vanaf de kennisgeving van het vernietigingsarrest zijn verlopen.

Anders dan in het gemeen recht het geval is (artikel 1385quater van het Gerechtelijk Wetboek), komt de dwangsom niet toe aan de partij die de veroordeling heeft verkregen, maar wordt zij toegewezen aan een speciaal daartoe opgericht begrotingsfonds.

B.4. De overheid die een dwangsom opgelegd kreeg, kan bij de Raad van State een vordering instellen tot opheffing, opschorting of vermindering van die dwangsom in geval van onmogelijkheid om aan de hoofdveroordeling te voldoen.

De verzoekende partij op wier vordering de dwangsom werd opgelegd, kan geen vordering instellen tot verhoging van de dwangsom of tot het opleggen van een bijkomende dwangsom indien de overheid in gebreke blijft uitvoering te geven aan het vernietigingsarrest.

Dat verschil in behandeling vormt het voorwerp van de prejudiciële vraag.

B.5. Volgens de Ministerraad is de vordering van de overheid tot opheffing, opschorting of vermindering van de opgelegde dwangsom in geval van onmogelijkheid om aan de hoofdveroordeling te voldoen, niet vergelijkbaar met de vordering van de verzoekende partij tot verhoging van de opgelegde dwangsom of tot het opleggen van een bijkomende dwangsom indien de overheid in gebreke blijft uitvoering te geven aan het vernietigingsarrest.

Verschil en niet-vergelijkbaarheid mogen evenwel niet worden verward.

De verschillende gevolgen die door de instellers van een rechtsvordering worden beoogd, kunnen weliswaar een element zijn in de beoordeling van een verschil in behandeling, maar zij kunnen niet volstaan om tot de niet-vergelijkbaarheid te besluiten, anders zou de toetsing aan het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie van elke inhoud worden ontdaan.

B.6. Het recht op een daadwerkelijke uitvoering van rechterlijke uitspraken behoort tot de fundamentele grondslagen waarop een rechtsstaat is gebaseerd.

De uitvoering van een rechterlijke uitspraak is inzonderheid van belang in het administratief contentieux. Door het instellen van een annulatieberoep beoogt de verzoeker niet alleen de vernietiging van de bestreden bestuurshandeling maar ook de opheffing van de gevolgen ervan. Een effectieve rechtsbescherming en het herstel van de wettigheid vereisen dat de administratie zich neerlegt bij de uitspraak van de rechter. De verplichting tot uitvoering is niet beperkt tot het beschikkend gedeelte; ook de grond van de uitspraak moet worden nageleefd en toegepast. Wanneer het bestuur weigert of nalaat uit te voeren of talmt met de uitvoering, zouden de waarborgen die de rechtsonderhorige tijdens het verloop van de procedure geniet elke betekenis verliezen (EHRM, 19 maart 1997, Hornsby t. Griekenland, § 41; EHRM, 18 november 2004, Zazanis t. Griekenland, § 37; EHRM, 9 juni 2009, Nicola Silvestre t. Italië, § 59).

B.7. De mogelijkheid tot het opleggen van een dwangsom, waarin de in het geding zijnde bepaling voorziet, werd door de wetgever noodzakelijk geacht om het herstel van de wettigheid en een effectieve rechtsbescherming te waarborgen. Wanneer hij de mogelijkheid tot het opleggen van een dwangsom aan voorwaarden onderwerpt, mag de wetgever evenwel niet op discriminerende wijze afbreuk doen, ten nadele van de partij op wier vordering de dwangsom werd opgelegd, aan het voormelde recht op een daadwerkelijke uitvoering van een vernietigingsarrest.

Wanneer de vordering van de overheid tot opheffing, opschorting of vermindering van de opgelegde dwangsom wordt toegestaan wanneer er sprake is van een nieuwe omstandigheid, meer bepaald de onmogelijkheid om aan de hoofdveroordeling te voldoen, is het derhalve niet redelijk verantwoord dat de vordering van de verzoekende partij tot verhoging van de opgelegde dwangsom of tot het opleggen van een bijkomende dwangsom niet wordt toegestaan wanneer de overheid in gebreke blijft uitvoering te geven aan het vernietigingsarrest.

B.8. Het is weliswaar juist, zoals het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest aanvoert, dat de Raad van State bij het bepalen van het bedrag van de dwangsom reeds rekening heeft gehouden met de verwachte weerstand van de overheid bij de uitvoering van het vernietigingsarrest, maar die factor berust noodzakelijkerwijze slechts op een inschatting en betreft geen vaststaand gegeven. Het onverwacht volharden van de overheid inzake het niet uitvoeren kan derhalve eveneens als een nieuwe omstandigheid worden beschouwd.

Ook het bestaan van alternatieven voor de uitvoering van een vernietigingsarrest, waaraan de Ministerraad refereert, kan geen afdoende verantwoording bieden voor het in het geding zijnde verschil in behandeling. De mogelijkheid om een nieuw vernietigingsberoep in te stellen voor de Raad van State, gericht tegen het optreden van de overheid in strijd met het vernietigingsarrest en gebaseerd op de schending van het gezag van gewijsde van dat vernietigingsarrest, alsook de mogelijkheid om voor de burgerlijke rechter een bevel tot het stellen van een bepaalde bestuurshandeling te vorderen, vormen voor de verzoekende partij bijkomende procedurele drempels die haar recht op een daadwerkelijke uitvoering van een rechterlijke uitspraak op onevenredige wijze beperken. Een vordering tot schadevergoeding voor de gewone rechter kan meestal slechts een uitvoering bij equivalent inhouden, hetgeen precies het euvel is dat de wetgever met de invoering van de dwangsom beoogde te verhelpen.

B.9. De in het geding zijnde bepaling is derhalve niet verenigbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in zoverre zij de verzoekende partij op wier vordering reeds een dwangsom werd opgelegd, niet de mogelijkheid biedt om het opleggen van een bijkomende dwangsom of het verhogen van de reeds opgelegde dwangsom te vorderen in het geval dat de overheid op volhardende wijze in gebreke blijft uitvoering te geven aan het vernietigingsarrest, terwijl zij aan de overheid die een dwangsom opgelegd kreeg, de mogelijkheid biedt om de opheffing van die dwangsom of de opschorting van de looptijd of de vermindering ervan te vorderen in geval van blijvende of tijdelijke of gedeeltelijke onmogelijkheid voor die overheid om aan de hoofdveroordeling te voldoen.

B.10. Nu die leemte zich bevindt in de aan het Hof voorgelegde tekst, komt het de verwijzende rechter toe een einde te maken aan de door het Hof vastgestelde ongrondwettigheid, vermits die vaststelling is uitgedrukt in voldoende precieze en volledige bewoordingen om toe te laten dat de in het geding zijnde bepaling wordt toegepast met inachtneming van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, door de artikelen 20 tot 24 van het koninklijk besluit van 2 april 1991Relevante gevonden documenten type koninklijk besluit prom. 02/04/1991 pub. 17/03/2011 numac 2011000142 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Koninklijk besluit tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake de dwangsom. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake de dwangsom, bij analogie toe te passen.

B.11. De prejudiciële vraag dient bevestigend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Artikel 36 van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, schendt de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in zoverre het de verzoekende partij op wier vordering reeds een dwangsom werd opgelegd, niet de mogelijkheid biedt om het opleggen van een bijkomende dwangsom of het verhogen van de reeds opgelegde dwangsom te vorderen in het geval dat de overheid op volhardende wijze in gebreke blijft uitvoering te geven aan het vernietigingsarrest, terwijl het aan de overheid die een dwangsom opgelegd kreeg, de mogelijkheid biedt om de opheffing van die dwangsom of de opschorting van de looptijd of de vermindering ervan te vorderen in geval van blijvende of tijdelijke of gedeeltelijke onmogelijkheid voor die overheid om aan de hoofdveroordeling te voldoen.

Aldus uitgesproken in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op de openbare terechtzitting van 18 oktober 2012.

De griffier, F. Meersschaut De voorzitter, M. Bossuyt