GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 113/2012 van 20 september 2012 Rolnummers 5271 en 5362 In zake : de prejudiciële vragen over artikel 174, derde lid, van de wet betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, gecoördineerd op 14 juli 1994, zoals het werd ingevoegd bij artikel 47 van de wet van 19 december 2008Relevante gevonden documenten type wet prom. 19/12/2008 pub. 31/12/2008 numac 2008022703 bron federale overheidsdienst sociale zekerheid Wet houdende diverse bepalingen inzake gezondheidszorg sluiten houdende diverse bepalingen inzake gezondheid, gesteld door het Arbeidshof te Gent en de Arbeidsrechtbank te Tongeren.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters M. Bossuyt en R. Henneuse, en de rechters E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Moerman, P. Nihoul en F. Daoût, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter M. Bossuyt, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vragen en rechtspleging a. Bij arrest van 9 december 2011 in zake de Landsbond van de Neutrale Ziekenfondsen tegen E.M., waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 16 december 2011, heeft het Arbeidshof te Gent de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schendt artikel 174, derde lid, van de op 14 juli 1994 gecoördineerde wet betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, zoals ingevoerd door artikel 47 van de wet van 19 december 2008Relevante gevonden documenten type wet prom. 19/12/2008 pub. 31/12/2008 numac 2008022703 bron federale overheidsdienst sociale zekerheid Wet houdende diverse bepalingen inzake gezondheidszorg sluiten houdende diverse bepalingen inzake gezondheid, de artikelen 10, 11 en 23 van de Grondwet, alsook de standstillverplichting die voortvloeit uit artikel 23 van de Grondwet, inzoverre het de verzekeringsinstellingen toestaat de betaling terug te vorderen die onverschuldigd werd gedaan en voortvloeit uit een juridische of materiële vergissing die aan de verzekeringsinstelling te wijten is, en wanneer de per vergissing gecrediteerde persoon niet wist of niet moest weten dat hij geen of niet langer recht had op de betaalde prestatie, geheel of gedeeltelijk, terwijl artikel 17, tweede lid, van de wet van 11 april 1995 tot invoering van het ' handvest ' van de sociaal verzekerde, dat van toepassing is op alle socialezekerheidsinstellingen, waartoe de verzekeringsinstellingen behoren, zich verzet tegen elke terugvordering van sommen die de sociaal verzekerden ten onrechte hebben geïnd, wanneer de vergissing die aan de oorsprong van de verbeterende beslissing ligt, aan de socialezekerheidsinstelling te wijten is en de sociaal verzekerde overeenkomstig het voormeld artikel 17, derde lid, niet wist of niet moest weten dat hij geen recht meer had op het gehele bedrag van de uitgekeerde prestaties ? ». b. Bij vonnis van 9 maart 2012 in zake L.T. tegen de Landsbond der Christelijke Mutualiteiten, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 13 maart 2012, heeft de Arbeidsrechtbank te Tongeren de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schendt artikel 174, derde lid, van de op 14 juli 1994 gecoördineerde wet betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, zoals ingevoerd door artikel 47 van de wet van 19 december 2008Relevante gevonden documenten type wet prom. 19/12/2008 pub. 31/12/2008 numac 2008022703 bron federale overheidsdienst sociale zekerheid Wet houdende diverse bepalingen inzake gezondheidszorg sluiten houdende diverse bepalingen inzake gezondheid de artikelen 10, 11 en 23 van de Grondwet, alsook de standstillverplichting die voortvloeit uit artikel 23 van de Grondwet, inzoverre het de verzekeringsinstellingen toelaat de betaling terug te vorderen die onverschuldigd werd gedaan en voortvloeit uit een juridische of materiële vergissing die aan de verzekeringsinstelling te wijten is, en wanneer de per vergissing gecrediteerde persoon niet wist of niet moest weten dat hij geen of niet langer recht had op de betaalde prestatie, geheel of gedeeltelijk, terwijl artikel 17, tweede lid, van de wet van 11 april 1995 tot invoering van het ' handvest ' van de sociaal verzekerde, dat van toepassing is op alle socialezekerheidsinstellingen, waartoe de verzekeringsinstellingen behoren, zich verzet tegen elke terugvordering van sommen die sociaal verzekerden ten onrechte hebben geïnd, wanneer de vergissing die aan de oorsprong van de verbeterende beslissing ligt, aan de socialezekerheidsinstelling te wijten is en de sociaal verzekerde overeenkomstig het voormeld artikel 17, derde lid, niet wist of niet moest weten dat hij geen recht meer had op het gehele bedrag van de uitgekeerde prestaties ? ».

Die zaken, ingeschreven onder de nummers 5271 en 5362 van de rol van het Hof, werden samengevoegd. (...) III. In rechte (...) B.1.1. Artikel 174 van de wet betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, gecoördineerd op 14 juli 1994, bepaalt : « [...] 5° De vordering tot terugvordering van de waarde der ten laste van de uitkeringsverzekering ten onrechte verleende prestaties, verjaart twee jaar na het einde van de maand waarin die prestaties zijn uitbetaald; [...] Van de in 1°, 2°, 3° en 4° bedoelde verjaringen mag niet worden afgezien.

De in 5°, 6° en 7° bedoelde verjaringen worden vastgesteld op een jaar ingeval van een onverschuldigde betaling die voortvloeit uit een juridische of materiële vergissing van de verzekeringsinstelling en wanneer de per vergissing gecrediteerde verzekerde niet wist of niet moest weten dat hij geen recht had of niet langer recht had op de betaalde prestatie, geheel of gedeeltelijk. [...] ».

Het derde lid van dat artikel werd ingevoegd bij artikel 47 van de wet van 19 december 2008Relevante gevonden documenten type wet prom. 19/12/2008 pub. 31/12/2008 numac 2008022703 bron federale overheidsdienst sociale zekerheid Wet houdende diverse bepalingen inzake gezondheidszorg sluiten houdende diverse bepalingen inzake gezondheidszorg. Het gaat om de in het geding zijnde bepaling.

B.1.2. Artikel 17 van de wet van 11 april 1995 tot invoering van het « Handvest » van de sociaal verzekerde bepaalt : « Wanneer vastgesteld wordt dat de beslissing aangetast is door een juridische of materiële vergissing, neemt de instelling van sociale zekerheid op eigen initiatief een nieuwe beslissing die uitwerking heeft op de datum waarop de verbeterde beslissing had moeten ingaan, onverminderd de wettelijke en reglementaire bepalingen inzake verjaring.

Onverminderd de toepassing van artikel 18, heeft de nieuwe beslissing, indien de vergissing aan de instelling van sociale zekerheid te wijten is, uitwerking op de eerste dag van de maand na de kennisgeving ervan, als het recht op de prestatie kleiner is dan het aanvankelijk toegekende recht.

Het vorige lid is niet van toepassing indien de sociaal verzekerde weet of moest weten, in de zin van het koninklijk besluit van 31 mei 1933 betreffende de verklaringen af te leggen in verband met subsidies, vergoedingen en toelagen, dat hij geen recht heeft of meer heeft op het gehele bedrag van een prestatie ».

B.1.3. Artikel 18 van dezelfde wet bepaalt : « Onverminderd de wettelijke en reglementaire bepalingen inzake verjaring, kan de instelling van sociale zekerheid haar beslissing intrekken en een nieuwe beslissing nemen binnen de termijn voor het instellen van een voorziening bij het bevoegde rechtscollege of, indien de voorziening reeds is ingesteld, tot aan de sluiting van de debatten, wanneer : 1° op de datum waarop de prestatie is ingegaan, het recht door een wettelijke of reglementaire bepaling is gewijzigd;2° een nieuw feit of nieuw bewijsmateriaal dat een terugslag heeft op de rechten van de verzoeker, tijdens het geding wordt ingeroepen;3° vastgesteld wordt dat de administratieve beslissing aangetast is door een onregelmatigheid of een materiële vergissing ». B.1.4. Artikel 18bis van dezelfde wet bepaalt : « De Koning bepaalt voor welke regelingen van sociale zekerheid of gedeelten daarvan, een beslissing over dezelfde rechten genomen ingevolge een onderzoek op de wettelijkheid van de uitbetaalde prestaties, niet als een nieuwe beslissing wordt beschouwd voor de toepassing van de artikelen 17 en 18 ».

B.2. De verwijzende rechtscolleges stellen aan het Hof vragen over de bestaanbaarheid, met de artikelen 10, 11 en 23 van de Grondwet, van de in het geding zijnde bepaling in zoverre zij een verschil in behandeling onder sociaal verzekerden invoert.

Met toepassing van artikel 174, derde lid, van de in het geding zijnde wet, en in afwijking van de termijn van twee jaar waarin in hoofdorde is voorzien in het eerste lid van dat artikel, kan van de sociaal verzekerde die ten onrechte prestaties in de uitkeringsverzekering heeft ontvangen wegens een vergissing vanwege de verzekeringsinstelling, de terugbetaling van het onverschuldigde bedrag gedurende een jaar worden geëist. Op grond van artikel 17 van het Handvest van de sociaal verzekerde moet diegene die ten onrechte betaalde uitkeringen heeft geïnd als gevolg van een vergissing van de instelling die de uitkeringen heeft uitbetaald, daarentegen niets terugbetalen, na de termijn voor het instellen van een beroep tegen de beslissing die de verzekeringsinstelling bij vergissing heeft genomen, behalve wanneer die sociaal verzekerde wist of moest weten dat hij geen of niet langer recht had op het gehele bedrag van de prestatie.

B.3.1. Met de invoering van het « Handvest » van de sociaal verzekerde wilde de wetgever een betere juridische bescherming voor de sociaal verzekerde. Daarom diende het Handvest aan de volgende verwachtingen te voldoen : « rechtszekerheid, toegankelijkheid, doorzichtigheid, snelheid en nauwkeurigheid, en ten slotte vereenvoudiging van de administratieve verplichtingen » (Parl. St., Kamer, B.Z. 1991-1992, nr. 353/1, pp. 1-2). Een amendement van de Regering (Parl. St., Kamer, B.Z. 1991-1992, nr. 353/2, p. 10) om artikel 21 (thans artikel 17) te schrappen, werd niet gevolgd omdat de Commissie voor de Sociale Zaken van oordeel was dat « deze bepaling [...] in sterke mate de rechtszekerheid van de sociaal verzekerde [verhoogt] en [...] behouden [moet] blijven » (Parl. St., Kamer, B.Z. 1991-1992, nr. 353/5, p. 19).

B.3.2. Evenwel werd vastgesteld dat artikel 17, tweede lid, van de wet van 11 april 1995 belangrijke budgettaire implicaties had : « Vooral in het kader van de werkloosheidsverzekering en de verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen zouden deze nieuwe bepalingen aanleiding geven tot een verlies van miljarden frank teveel betaalde prestaties die niet meer kunnen worden teruggevorderd » (Parl. St., Kamer, 1996-1997, nr. 907/1, p. 16).

B.3.3. Niettemin werd het beginsel van artikel 17 van het Handvest in verschillende socialezekerheidssectoren ingevoerd. Dat is het geval voor de arbeidsongevallenwetgeving (artikel 60bis van de wet van 10 april 1971Relevante gevonden documenten type wet prom. 10/04/1971 pub. 11/06/1998 numac 1998000213 bron ministerie van binnenlandse zaken Arbeidsongevallenwet - Duitse vertaling type wet prom. 10/04/1971 pub. 17/10/2014 numac 2014000710 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Arbeidsongevallenwet type wet prom. 10/04/1971 pub. 23/03/2018 numac 2018030615 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Arbeidsongevallenwet sluiten) en voor de werkloosheidsreglementering (artikel 149, § 1, van het koninklijk besluit van 25 november 1991 houdende de werkloosheidsreglementering).

B.4.1. Bij het bepalen van zijn beleid in sociaaleconomische aangelegenheden beschikt de wetgever over een ruime beoordelingsbevoegdheid.

Volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens dient een striktere evenredigheidstoetsing te worden toegepast wanneer de in het geding zijnde bepaling ertoe strekt, in het nadeel van een individu, een vergissing te verbeteren die door de overheidsinstanties zelf is begaan, zonder dat de persoon wiens rechten door die bepaling worden geraakt, enige fout kan worden verweten (EHRM, 15 september 2009, Moskal t. Polen, § 73). Bovendien heeft hetzelfde Hof geoordeeld dat : « [...] overheden niet ervan zouden mogen worden weerhouden vergissingen bij het toekennen van uitkeringen recht te zetten, zelfs indien die vergissingen voortvloeien uit hun eigen nalatigheid. Er anders over oordelen, zou indruisen tegen de leer van de ongerechtvaardigde verrijking, zou oneerlijk zijn ten aanzien van andere personen die bijdragen tot het socialezekerheidsfonds en zou de goedkeuring inhouden van een onbehoorlijke toekenning van schaarse publieke middelen. Niettemin heeft het Hof erop gewezen dat het voormelde algemeen beginsel niet mag gelden in een situatie waarin de betrokkene mogelijk een buitensporige last moet dragen als gevolg van de maatregel die hem een voordeel ontneemt » (EHRM, 14 februari 2012, B. t. Verenigd Koninkrijk, § 60).

B.4.2. De in het geding zijnde bepaling is afgekondigd op 19 december 2008, dus na artikel 17 van het Handvest van de sociaal verzekerde.

Zolang dit Handvest ongewijzigd blijft, roept een wetswijziging, na de afkondiging van het Handvest, die een op een socialezekerheidssector toepasselijke reglementering invoert, die voor de verzekerde minder gunstig is dan die welke in het algemeen is opgenomen in het Handvest, onder de sociaal verzekerden een verschil in behandeling in het leven dat enkel met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet bestaanbaar kan worden geacht indien hiervoor een relevante specifieke verantwoording bestaat.

B.5. In de parlementaire voorbereiding met betrekking tot artikel 47 van de voormelde wet van 19 december 2008Relevante gevonden documenten type wet prom. 19/12/2008 pub. 31/12/2008 numac 2008022703 bron federale overheidsdienst sociale zekerheid Wet houdende diverse bepalingen inzake gezondheidszorg sluiten wordt de keuze van de wetgever als volgt verantwoord : « De invoeging van deze bepaling wil een in de tijd beperkte terugvordering toelaten van aan de sociaal verzekerde te goeder trouw onverschuldigd betaalde prestaties, in geval van een juridische of een materiële vergissing van de verzekeringsinstelling bij de betaling van die prestaties. Aan de beslissing tot rechtzetting van de initiële vergissing wordt een terugwerkende kracht van een jaar toegekend.

Deze aanpassing maakt een einde aan de huidige juridische onzekerheid met betrekking tot de beslissing tot terugvordering van onverschuldigde prestaties in geval van vergissing van een openbare of private instelling van sociale zekerheid, ten gevolge van het arrest nr. 196/2005 van het Arbitragehof van 21 december 2005.

Deze bepaling wordt eveneens gerechtvaardigd door de complexiteit van de dossiers in de sector verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, met name het aantal en de aard van de feitelijke en juridische elementen die in aanmerking moeten worden genomen om prestaties toe te kennen en het juiste bedrag ervan te bepalen, de verplichting om de prestaties binnen een relatief korte termijn te betalen en tenslotte de budgettaire en financiële kost die de afwezigheid van terugvordering bij de sociaal verzekerde vertegenwoordigt, een kost die volledig ten laste zou moeten worden genomen door de verzekeringsinstellingen (weinig realistische hypothese als deze kost volledig ten laste zou moeten worden genomen door deze laatsten) of door de regeling (en uiteindelijk door het globaal beheer).

Deze bepaling is tenslotte gelijkaardig als deze die werd ingevoegd in hun specifieke wetgeving door de sector van de jaarlijkse vakantie, sinds 1 januari 2006, en door de sector van de gezinsbijslag, sinds 1 oktober 2006 » (Parl. St., Kamer, 2008-2009, DOC 52-1491/001 en 52-1492/001, pp. 32-33).

B.6.1. Het ingewikkelde karakter van het administratieve beheer waarvoor de verzekeringsinstellingen instaan, zou niet kunnen verantwoorden dat de begunstigde van ten onrechte uitgekeerde prestaties, die die heeft ontvangen als gevolg van een vergissing van de uitkerende verzekeringsinstelling, terwijl hij zich daarvan geen rekenschap kon geven, gedurende één jaar ertoe is gehouden de bedragen terug te betalen die hij ten onrechte heeft ontvangen, terwijl de begunstigden van andere sociale uitkeringen die in dezelfde omstandigheden ten onrechte werden ontvangen, niet ertoe zijn gehouden die terug te betalen.

In de beoogde hypothese heeft de begunstigde immers geen enkele vergissing begaan, zodat de verzekeringsinstelling correct geïnformeerd zou moeten zijn over zijn juridische en materiële situatie. De beheersmoeilijkheden als gevolg van de complexe behandeling van de gevallen van arbeidsongeschiktheid, kunnen in die situatie dus niet de oorzaak van de onverschuldigde betaling vormen.

Zij kunnen dus niet verantwoorden dat de gevolgen van een vergissing van de schuldenaar van de uitkeringen bij de toekenning ervan, ten laste van de sociaal verzekerde worden gelegd.

Overigens, vermits een terugbetaling van onterecht uitgekeerde bedragen de regel is, dienen de in de in het geding zijnde bepaling gebruikte bewoordingen « niet wist of niet kon weten dat hij geen of niet langer recht had » strikt te worden geïnterpreteerd.

B.6.2. Bovendien, in tegenstelling tot het vakantiegeld, dat het voorwerp uitmaakte van het arrest nr. 39/2008 van 4 maart 2008 waarbij het Hof oordeelde dat het niet strijdig was met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet de terugvordering toe te staan van een onterechte uitbetaling als gevolg van een vergissing van de uitkerende instelling, zijn de uitkeringen voor arbeidsongeschiktheid een vervangingsinkomen dat elke maand wordt uitbetaald, zodat zij in de meeste gevallen het grootste deel vormen van het maandelijkse budget van de sociaal verzekerde die ertoe gerechtigd is. Gedurende een volledig jaar een terugvordering toestaan van bedragen die als gevolg van een vergissing van de uitkerende instelling werden uitbetaald, zou dan ook onevenredige gevolgen hebben voor het merendeel van de uitkeringsgerechtigden die zich in die situatie bevinden en die geen enkele fout of nalatigheid kan worden verweten.

B.6.3. Ten slotte kan de omstandigheid dat in de sector van de verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen de meeste beslissingen worden genomen door private instellingen die meewerken aan de sociale zekerheid, namelijk de ziekenfondsen, evenmin de ongelijke behandeling verantwoorden. Het feit dat de genomen beslissingen naderhand dienen te worden gecontroleerd door het Rijksinstituut voor ziekte- en invaliditeitsverzekering (Riziv) en dat die controle materieel onmogelijk kan geschieden binnen de termijn van drie maanden, dit wil zeggen de periode waarbinnen beroep kan worden ingesteld bij de arbeidsrechtbank en waarbinnen de instelling haar beslissing kan herzien, kan dat verschil in behandeling evenmin verantwoorden. Immers, de organisatie van de privé- en overheidsinstellingen die een rol spelen in die specifieke sector van de sociale zekerheid, alsook de complexiteit en de daaruit voortvloeiende traagheid bij de behandeling van dossiers kunnen geen redelijke verantwoording vormen voor het feit dat de uitkeringsgerechtigden de financiële gevolgen van een door een instelling begane vergissing moeten dragen.

B.6.4. Zoals de Ministerraad erop wijst, leidt het verbod om van de sociaal verzekerde de prestaties die hij ten onrechte heeft ontvangen terug te vorderen, weliswaar ertoe, in de huidige stand van de wetgeving, dat het Riziv de financiële gevolgen draagt van een vergissing die aan de verzekeringsinstellingen is toe te schrijven (zie in dat verband, Cass., 22 december 2008, Arr. Cass., 2008, nr. 749).

Het staat niettemin aan de wetgever en aan de Koning om, in voorkomend geval, de relevante regelgeving te wijzigen opdat de financiële gevolgen van zulk een vergissing geheel of gedeeltelijk zouden worden gedragen door de verzekeringsinstellingen, die verantwoordelijk zijn voor de onterechte uitbetaling van prestaties aan de sociaal verzekerde, of de regels inzake de controle op de verzekeringsinstellingen te verstrengen.

B.7. In zoverre de prejudiciële vragen de schending aanvoeren van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, dienen ze bevestigend te worden beantwoord.

B.8. Bijgevolg dient de bestaanbaarheid van de in het geding zijnde bepaling met artikel 23 van de Grondwet niet te worden onderzocht.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Artikel 174, derde lid, van de wet betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, gecoördineerd op 14 juli 1994, zoals het werd ingevoegd bij artikel 47 van de wet van 19 december 2008Relevante gevonden documenten type wet prom. 19/12/2008 pub. 31/12/2008 numac 2008022703 bron federale overheidsdienst sociale zekerheid Wet houdende diverse bepalingen inzake gezondheidszorg sluiten houdende diverse bepalingen inzake gezondheidszorg, schendt de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in zoverre het de verzekeringsinstellingen toestaat gedurende een jaar de invaliditeitsuitkeringen terug te vorderen die, door een aan hen toe te schrijven vergissing, ten onrechte aan hun aangeslotenen zijn uitbetaald, op voorwaarde dat de sociaal verzekerde niet wist of niet moest weten dat hij geen of niet langer recht had op de uitgekeerde prestatie.

Aldus uitgesproken in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op de openbare terechtzitting van 20 september 2012.

De griffier, P.-Y. Dutilleux De voorzitter, M. Bossuyt