GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 172/2011 van 10 november 2011 Rolnummer 5073 In zake : de prejudiciële vraag betreffende artikel 19, tweede lid, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, gesteld door de Raad van State.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters R. Henneuse en M. Bossuyt, en de rechters E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul en F. Daoût, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter R. Henneuse, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging Bij arrest nr. 210.079 van 23 december 2010 in zake Emilia Dos Santos tegen de stad Brussel, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 29 december 2010, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Gelet op het feit dat : 1° een vaste rechtspraak ervan uitgaat dat, wanneer bij een ter post aangetekende brief wordt kennisgegeven van een akte, maar de geadresseerde ervan niet op zijn woonplaats is wanneer de zending wordt aangeboden, en wanneer die persoon die zending niet op het postkantoor afhaalt binnen de termijn gedurende welke die daar wordt bewaard, de kennisgeving wordt geacht te zijn volbracht op de dag dat de postbeambte in de brievenbus van de geadresseerde een bericht heeft gestopt waarin die laatste erover wordt ingelicht dat die zending werd aangeboden;2° met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, indien in de kennisgeving die in die niet afgehaalde zending is vervat, wordt gewezen op het bestaan van het beroep bij de Raad van State, alsook op de in acht te nemen vormvoorschriften en termijnen, de beroepstermijn loopt vanaf het ogenblik dat in de brievenbus van de geadresseerde het bericht is gestopt waarin die laatste erover wordt ingelicht dat de zending werd aangeboden;3° met toepassing van datzelfde artikel, indien in de kennisgeving die in die niet opgehaalde zending is vervat, niet wordt gewezen op het bestaan van dat beroep, de termijn pas ingaat op de dag waarop de betrokkene kennisneemt van de akte; voert artikel 19, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, in zoverre het de verjaringstermijn van het beroep tot nietigverklaring van een akte waarvan is kennisgegeven zonder dat is gewezen op het bestaan van dat beroep en op de in acht te nemen vormvoorschriften en termijnen, doet ingaan op de dag waarop de betrokkene ' in kennis werd gesteld ' van de akte en niet vanaf de dag waarop in zijn brievenbus een bericht is gestopt waarmee de geadresseerde erover wordt ingelicht dat een aangetekende zending werd aangeboden, dan geen regel in die onverenigbaar is met het in artikel 10 van de Grondwet vervatte gelijkheidsbeginsel, in zoverre het aanvangspunt van de beroepstermijn verschilt naargelang in de zending waarin de kennisgeving van een administratieve akte is vervat, zending die niet bij de post is afgehaald en die voor de geadresseerde dus onbekend is gebleven, al dan niet wordt gewezen op het bestaan van het beroep bij de Raad van State, alsook op de in acht te nemen vormvoorschriften en termijnen ? Voert artikel 19, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State met andere woorden geen discriminatie in die onbestaanbaar is met artikel 10 van de Grondwet, eventueel in samenhang gelezen met het recht op toegang tot het gerecht, tussen, enerzijds, de personen aan wie tevergeefs een zending is gericht met een voor beroep vatbare akte waarvan de kennisgeving de in dat artikel voorgeschreven vermelding bevat en, anderzijds, de personen aan wie eveneens tevergeefs een zending is gericht met een voor beroep vatbare akte waarvan de kennisgeving die vermelding niet bevat, waarbij de eerstgenoemden, voor het instellen van een beroep tot vernietiging, beschikken over een termijn van 60 dagen die ingaat op de dag dat het bericht in de brievenbus is gestopt, en de laatstgenoemden over een termijn van 4 maanden plus 60 dagen vanaf de dag waarop zij van die akte hebben kennisgenomen, waarbij dat verschil in behandeling te wijten is aan een omstandigheid die de enen en de anderen noodgedwongen niet kennen, namelijk de inhoud van een brief die niet bij de geadresseerde ervan is aangekomen ? ». (...) III. In rechte (...) B.1.1. Artikel 19 van de op 12 januari 1973 gecoördineerde wetten op de Raad van State bepaalt : « De aanvragen, moeilijkheden, beroepen tot nietigverklaring en cassatieberoepen bedoeld bij de artikelen 11, 12, 13, 14 en 16, 1° tot 6°, kunnen voor de afdeling bestuursrechtspraak worden gebracht door elke partij welke doet blijken van een benadeling of van een belang en worden schriftelijk ingediend bij de afdeling in de vormen en binnen de termijn door de Koning bepaald.

De verjaringstermijnen voor de beroepen bedoeld bij artikel 14, § 1, nemen alleen een aanvang op voorwaarde dat de betekening door de administratieve overheid van de akte of van de beslissing met individuele strekking het bestaan van die beroepen alsmede de in acht te nemen vormvoorschriften en termijnen vermeldt. Indien aan die verplichting niet wordt voldaan dan nemen de verjaringstermijnen een aanvang vier maanden nadat de betrokkene in kennis werd gesteld van de akte of van de beslissing met individuele strekking. [...] ».

Artikel 14, § 1, van dezelfde gecoördineerde wetten bepaalt : « De afdeling [bestuursrechtspraak van de Raad van State] doet uitspraak, bij wijze van arresten, over de beroepen tot nietigverklaring wegens overtreding van hetzij substantiële, hetzij op straffe van nietigheid voorgeschreven vormen, overschrijding of afwending van macht, ingesteld tegen de akten en reglementen : 1° van de onderscheiden administratieve overheden;2° van de wetgevende vergaderingen of van hun organen, daarbij inbegrepen de ombudsmannen ingesteld bij deze assemblees, van het Rekenhof en van het Grondwettelijk Hof, van de Raad van State en de administratieve rechtscolleges evenals van organen van de rechterlijke macht en van de Hoge Raad voor de Justitie met betrekking tot overheidsopdrachten en leden van hun personeel. Artikel 159 van de Grondwet is eveneens van toepassing op de in 2° bedoelde akten en reglementen ».

B.1.2. Aangenomen ter uitvoering van artikel 19, eerste lid, van de op 12 januari 1973 gecoördineerde wetten bepaalt artikel 4 van het besluit van de Regent van 23 augustus 1948 tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State : « § 1. [...] De beroepen bedoeld in artikel 14, §§ 1 en 3, van de gecoördineerde wetten verjaren zestig dagen nadat de bestreden akten, reglementen of beslissingen werden bekendgemaakt of betekend. Indien ze noch bekendgemaakt noch betekend dienen te worden, gaat de termijn in met de dag waarop de verzoeker er kennis heeft van gehad.

De overige aanvragen en beroepen moeten, op straffe van onontvankelijkheid, ingediend worden binnen de termijnen door de desbetreffende wettelijke en reglementaire bepalingen vastgesteld. § 2. Wanneer de in paragraaf 1 genoemde kennisgeving geschiedt bij aangetekende brief met ontvangstmelding, is de eerste dag van de termijn voor het indienen van het verzoekschrift die welke volgt op de ontvangst van de brief en is hij inbegrepen in de termijn.

Indien de geadresseerde de brief weigert, is de eerste dag van de termijn voor het indienen van het verzoekschrift die welke volgt op de dag van weigering van de brief en is hij inbegrepen in de termijn.

Wanneer de in paragraaf 1 genoemde kennisgeving geschiedt bij gewone aangetekende brief, is de eerste dag van de termijn voor het indienen van het verzoekschrift de derde werkdag die volgt op de verzending van de brief, behoudens bewijs van het tegendeel door de geadresseerde, en is die dag inbegrepen in de termijn.

Het postmerk geldt als bewijs, zowel voor de verzending als voor de ontvangst of de weigering ».

B.2. Uit de feiten van het geding en uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat het Hof wordt verzocht zich uit te spreken over de bestaanbaarheid, met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, van artikel 19, tweede lid, van de op 12 januari 1973 gecoördineerde wetten, in zoverre het, als aanvangspunt van de termijn om een beroep tot nietigverklaring in te stellen tegen een individuele akte waarvan de kennisgeving niet de daarin voorgeschreven vermeldingen bevat, niet de datum van die kennisgeving aan de geadresseerde ervan vaststelt, maar wel die waarop die laatste kennisneemt van de akte.

De verwijzende rechter merkt voorts op dat, wanneer van een individuele akte wordt kennisgegeven bij een aangetekende zending met ontvangstbewijs en de geadresseerde van de akte afwezig is, de kennisgeving wordt geacht te zijn volbracht op de dag dat de postbeambte in de brievenbus van die laatste het bericht heeft achtergelaten met vermelding dat die zending werd aangeboden. In een dergelijke hypothese, die degene is van het voor de verwijzende rechter hangende geschil, kan de daadwerkelijke kennisneming van de individuele akte door de geadresseerde ervan dus plaatshebben na de kennisgeving van die akte.

Het is in die interpretatie dat het Hof de prejudiciële vraag beantwoordt, ook al zou de in het geding zijnde bepaling, rekening houdend met de Nederlandstalige versie ervan, zo kunnen worden begrepen dat de kennisgeving - en niet de kennisname - als aanvangspunt geldt.

B.3.1. De eerste zin van de in het geding zijnde bepaling, die werd ingevoegd bij artikel 1 van de wet van 24 maart 1994 « tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973 », strekt ertoe de draagwijdte uit te breiden van de regel die is vervat in artikel 2, 4°, van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur (Parl. St., Kamer, 1992-1993, nr. 1159/2, p. 1; ibid., nr. 1159/4, p. 1; ibid., nr. 1159/5, p. 4), die bepaalt : « Met het oog op een duidelijke en objectieve voorlichting van het publiek over het optreden van de federale administratieve overheden : [...] 4° vermeldt elk document waarmee een beslissing of een administratieve handeling met individuele strekking uitgaande van een federale administratieve overheid ter kennis wordt gebracht van een bestuurde, de eventuele beroepsmogelijkheden, de instanties bij wie het beroep moet worden ingesteld en de geldende vormen en termijnen;bij ontstentenis neemt de verjaringstermijn voor het indienen van het beroep geen aanvang ».

Die laatste bepaling past in een hervorming die een « fundamentele heroriëntatie in de relatie tussen burger en bestuur » beoogt (Parl.

St., Kamer, 1992-1993, nr. 1112/1, p. 1) en vormt een van de minimumverplichtingen die een « ' actieve openbaarheid ' [moeten waarborgen die] [...] de aanzet [wil] geven tot een beter uitgebouwd informatiebeleid » (ibid., nr. 1112/13, p. 3).

In die omstandigheden strekt de eerste zin van de in het geding zijnde bepaling ertoe « de rechten van de verdediging van de bestuurde [...] voor de Raad van State [...] beter [te waarborgen] » (Parl. St., Kamer, 1992-1993, nr. 1159/2, p. 2; ibid., nr. 1159/4, p. 2), aan wie hij een « aanvullende bescherming » biedt (Parl. St., Kamer, 1992-1993, nr. 1112/2, pp. 9-10).

B.3.2. De tweede zin van de in het geding zijnde bepaling is ingevoegd bij artikel 7, 1°, van de wet van 15 september 2006Relevante gevonden documenten type wet prom. 15/09/2006 pub. 06/10/2006 numac 2006000704 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot hervorming van de Raad van State en tot oprichting van een Raad voor Vreemdelingenbetwistingen sluiten « tot hervorming van de Raad van State en tot oprichting van een Raad voor Vreemdelingenbetwistingen ». De verlenging van de beroepstermijn waarin zij voorziet, is nauw verbonden met de verplichting die voortvloeit uit de eerste zin van die bepaling. Niettemin heeft de wetgever een einde willen maken aan de eerdere rechtspraak van de Raad van State die aannam dat, bij afwezigheid van de vermeldingen voorgeschreven bij de eerste zin van de in het geding zijnde bepaling, het beroep tot nietigverklaring tegen de administratieve akte aan geen enkele verjaringstermijn was onderworpen.

In dat opzicht blijkt uit de parlementaire voorbereiding van de voormelde wet van 15 september 2006Relevante gevonden documenten type wet prom. 15/09/2006 pub. 06/10/2006 numac 2006000704 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot hervorming van de Raad van State en tot oprichting van een Raad voor Vreemdelingenbetwistingen sluiten : « Het huidige artikel 19, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State heeft tot doel diegenen die zich benadeeld achten door een administratieve beslissing met individuele strekking in kennis te stellen van het bestaan van de mogelijkheid om tegen deze beslissing beroep in te stellen. De naleving van deze vormvereiste impliceert dat gewag moet worden gemaakt van het bestaan van de mogelijkheid om bij de Raad van State beroep in te stellen en van de verplichting om dit beroep in te stellen bij aangetekende brief binnen zestig dagen na de kennisgeving. In zijn arrest nr. 134.024 van 19 juli 2004 heeft de Algemene Vergadering van de Raad van State overwogen ' dat artikel 19, tweede lid, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, afwijkt van de regels betreffende de verjaring van beroepen en net als die regels van openbare orde is; dat voor die bepaling geen uitzondering geldt; dat de rechtsonzekerheid waartoe deze bepaling zou kunnen leiden, te wijten is enerzijds aan het tekortschieten van de administratieve overheid en anderzijds aan de bedoeling van de wetgever om op de niet-naleving van die bepaling een radicale straf te stellen waarvan de werking niet beperkt is in de tijd; dat het beroep tot nietigverklaring ratione temporis ontvankelijk is; '.

Dit arrest houdt in dat, zolang niet is voldaan aan de in artikel 19, tweede lid, bepaalde vormvereisten, de verjaringstermijn niet ingaat, ongeacht de vraag of de burger, ten voordele van wiens persoonlijke belangen dit voorschrift geldt, al dan niet weet dat tegen deze beslissing een beroep bij de Raad van State openstaat. De Regering vindt het om reden van de rechtszekerheid niet opportuun dat ingevolge een tekortkoming van de administratieve overheid in zijn verplichtingen, de potentiële verzoeker aan geen enkele termijn zou zijn gebonden. Om de rechtszekerheid die vereist dat elke individuele akte op een bepaald ogenblik definitief wordt, te verzoenen met de terechte eis van rechtsbescherming, wordt een definitieve verjaringstermijn ingesteld. De verjaringstermijn neemt in ieder geval een aanvang vier maanden na de betekening van de individuele, griefhoudende akte. De termijn van vier maanden is in de administratieve procedure voor de Raad van State gekend, m.n. in artikel 14, § 3 » (Parl. St., Kamer, 2005-2006, DOC 51-2479/001, pp. 32-33).

B.4. De in het geding zijnde bepaling streeft derhalve een gewettigd doel na, in zoverre zij ertoe strekt de beginselen van de rechtszekerheid en van het recht op toegang tot de rechter te verzoenen. Het verschil in behandeling berust overigens op een objectief criterium, namelijk het al dan niet vermelden, in de kennisgeving van de individuele administratieve akte, van de beschikbare rechtsmiddelen, alsook van de termijnen en vormvereisten die in acht moeten worden genomen om dergelijke beroepen in te stellen.

B.5.1. Rekening houdend met het door de wetgever nagestreefde doel is de in het geding zijnde bepaling evenwel niet redelijk verantwoord.

Immers, de zorg van de wetgever om het beginsel van de rechtszekerheid te verzoenen met het recht op toegang tot de rechter van de geadresseerde van de individuele akte die nadeel berokkent, valt niet op adequate wijze te verzoenen met het vaststellen, als dies a quo, van de datum van de kennisneming van de individuele administratieve akte door de geadresseerde ervan terwijl hem van die akte is kennisgegeven.

B.5.2. Enerzijds, en ook al is het juist dat de bestuurde nauwgezetheid aan de dag moet leggen ten aanzien van de middelen die hij aanwendt om kennis te nemen van de in het geding zijnde akte (RvSt, 13 februari 2004, Lambert, nr. 128.139; RvSt, 20 december 2007, Boels d'Ouvrier, nr. 178.152), is de datum waarop de termijn voor het indienen van het beroep tot nietigverklaring ingaat, in die hypothese, en in tegenstelling tot de kennisgeving, onbepaald en afhankelijk van feitelijke omstandigheden en met name van het gedrag van de geadresseerde zelf, zodat de maatregel de naleving van het beginsel van de rechtszekerheid niet ten volle waarborgt.

Anderzijds, veronderstelt de kennisgeving dat de individuele akte correct en integraal is weergegeven, terwijl de verzoeker wordt geacht te hebben kennisgenomen van de akte zodra een normaal zorgzame persoon, in dezelfde feitelijke omstandigheden, op volledige en nauwkeurige wijze zou hebben kunnen kennisnemen van de inhoud ervan (zie RvSt, 9 januari 2003, Gengler, nr. 114.359). Hieruit volgt dat het kiezen, als aanvangspunt van de beroepstermijn, voor de datum van de kennisgeving van de akte aan de geadresseerde ervan, ook al bevat die kennisgeving niet de bij de in het geding zijnde bepaling opgelegde vermeldingen, toelaat het recht op toegang tot de rechter van de bestuurde beter te waarborgen dan de vaststelling van de dies a quo op de datum van kennisneming van die akte.

B.5.3. In de interpretatie volgens welke de in het geding zijnde bepaling vereist dat, als aanvangspunt van de termijn van het beroep tot nietigverklaring, de datum in aanmerking wordt genomen waarop de geadresseerde kennisneemt van de individuele akte waarvan hem is kennisgegeven wanneer de kennisgeving de rechtsmiddelen en de na te leven vormvereisten en termijnen om die aan te wenden niet vermeldt, is zij niet redelijk verantwoord en is zij niet bestaanbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

B.6. In die interpretatie dient de prejudiciële vraag bevestigend te worden beantwoord.

B.7.1. Het Hof merkt evenwel op dat een andere interpretatie van de in het geding zijnde bepaling kan worden overwogen, volgens welke de datum van de kennisgeving van de individuele akte het aanvangspunt vormt van de termijn die aan de geadresseerde ervan wordt gelaten om de nietigverklaring van die akte voor de Raad van State te vorderen, zelfs wanneer, in de kennisgeving, het bestaan van de beschikbare beroepsmiddelen, alsook de vormvereisten en termijnen die moeten worden nageleefd om die aan te wenden, niet zijn vermeld.

B.7.2. Immers, zoals is opgemerkt in B.3.2, beoogt de memorie van toelichting van het wetsontwerp dat de wet van 15 september 2006Relevante gevonden documenten type wet prom. 15/09/2006 pub. 06/10/2006 numac 2006000704 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet tot hervorming van de Raad van State en tot oprichting van een Raad voor Vreemdelingenbetwistingen sluiten is geworden, uitdrukkelijk de datum van de onvolledige kennisgeving als aanvangspunt van de termijn van vier maanden en zestig dagen om een beroep tot nietigverklaring in te stellen tegen de in het geding zijnde individuele akte.

De Raad van State merkt overigens op dat, wanneer is voorzien in een bijzondere formaliteit inzake bekendmaking, het voldoen eraan de verjaringstermijn van het beroep tot nietigverklaring ten aanzien van de geadresseerde ervan doet ingaan, ongeacht de kennis die hij van de bestreden akte zou hebben gehad via een ander middel. In geval van samenloop van bijzondere bepalingen is het bovendien de bepaling die de bestuurde de meeste waarborgen biedt die voorrang moet krijgen (RvSt, 9 december 2005, Lecloux, nr. 152.516).

Er bestaat evenwel een algemeen beginsel volgens hetwelk een administratieve akte met een individuele draagwijdte het voorwerp moet uitmaken van een individuele mededeling aan de betrokken personen.

Zoals in B.5.2 is aangegeven, biedt de regeling van de kennisgeving bovendien betere waarborgen aan de bestuurde dan die van de kennisneming.

B.7.3. In de interpretatie volgens welke de in het geding zijnde bepaling vereist dat, als aanvangspunt van de termijn van het beroep tot nietigverklaring, de datum van de kennisgeving van de individuele akte aan de geadresseerde ervan in aanmerking wordt genomen, zelfs wanneer die kennisgeving de rechtsmiddelen en de na te leven vormvereisten en termijnen niet vermeldt, bestaat het in de prejudiciële vraag aangegeven verschil in behandeling niet.

B.8. In die interpretatie dient de prejudiciële vraag ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : - In die zin geïnterpreteerd dat het het aanvangspunt van de termijn voor het instellen van een beroep tot nietigverklaring gericht tegen een individuele administratieve akte niet vaststelt op de datum van de kennisgeving van die akte aan de geadresseerde ervan, maar op de datum dat daarvan wordt kennisgenomen, wanneer de kennisgeving de beschikbare rechtsmiddelen en de in acht te nemen vormvoorschriften en termijnen om die aan te wenden, niet bevat, schendt artikel 19, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State de artikelen 10 en 11 van de Grondwet. - In die zin geïnterpreteerd dat zij het aanvangspunt van de termijn voor het instellen van een beroep tot nietigverklaring gericht tegen een individuele administratieve akte vaststelt op de datum van de kennisgeving van die akte aan de geadresseerde ervan, zelfs indien een dergelijke kennisgeving de beschikbare rechtsmiddelen en de in acht te nemen vormvoorschriften en termijnen om die aan te wenden, niet bevat, schendt dezelfde bepaling de artikelen 10 en 11 van de Grondwet niet.

Aldus uitgesproken in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op de openbare terechtzitting van 10 november 2011.

De griffier, P.-Y. Dutilleux.

De voorzitter, R. Henneuse.