COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 172/2011 du 10 novembre 2011 Numéro du rôle : 5073 En cause : la question préjudicielle relative à l'article 19, alinéa 2, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, posée par le Conseil d'Etat.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents R. Henneuse et M. Bossuyt, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul et F. Daoût, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président R. Henneuse, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par arrêt n° 210.079 du 23 décembre 2010 en cause de Emilia Dos Santos contre la ville de Bruxelles, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 29 décembre 2010, le Conseil d'Etat a posé la question préjudicielle suivante : « Etant donné : 1° qu'une jurisprudence constante considère que lorsqu'un acte est notifié par lettre recommandée à la Poste, mais que son destinataire n'est pas à son domicile lors de la présentation du pli, et qu'il ne va pas retirer ce pli au bureau de Poste dans le délai pendant lequel il y est conservé, la notification est réputée accomplie au jour où l'employé de la Poste a glissé dans la boîte aux lettres du destinataire un avis l'informant de la présentation de ce pli;2° qu'en application de l'article 19, alinéa 2, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, si la notification contenue dans ce pli non réclamé indique l'existence du recours au Conseil d'Etat ainsi que les formes et délais à respecter, le délai de recours court à partir du dépôt dans la boîte aux lettres du destinataire de l'avis l'informant de la présentation;3° qu'en application de ce même article, si la notification contenue dans ce pli non réclamé omet d'indiquer l'existence de ce recours, le délai ne prend cours que le jour où l'intéressé prend connaissance de l'acte; l'article 19, alinéa 2, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, en tant qu'il fait courir le délai de prescription du recours en annulation d'un acte qui a été notifié sans que l'existence de ce recours et les formes et délais à respecter aient été indiqués, à compter du jour où l'intéressé ' a pris connaissance ' de l'acte et non à partir du jour où un avis informant le destinataire de la présentation d'un pli recommandé est déposé dans sa boîte aux lettres, n'établit-il pas une règle incompatible avec le principe d'égalité inscrit à l'article 10 de la Constitution, en ce que le point de départ du délai de recours est différent selon que le pli contenant la notification d'un acte administratif, pli qui n'est pas été réclamé à la Poste et qui est donc resté inconnu de son destinataire, contient ou non l'indication de l'existence du recours au Conseil d'Etat ainsi que des formes et délais à respecter ? En d'autres termes, l'article 19, alinéa 2, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat ne crée-t-il pas une discrimination incompatible avec l'article 10 de la Constitution, éventuellement combiné avec le droit à l'accès à la justice, entre, d'une part, les personnes à qui est adressé sans succès un envoi contenant un acte susceptible de recours dont la notification contient la mention prescrite par cet article, et, d'autre part, les personnes à qui est adressé sans plus de succès un envoi contenant un acte susceptible de recours dont la notification ne contient pas cette mention, les premiers disposant, pour former un recours en annulation, d'un délai de 60 jours prenant cours au dépôt de l'avis dans leur boîte aux lettres, et les seconds d'un délai de 4 mois + 60 jours à partir du jour où ils ont pris connaissance de l'acte, cette différence de traitement étant due à une circonstance nécessairement restée inconnue des uns et des autres, à savoir le contenu d'une lettre non parvenue à son destinataire ? ». (...) III. En droit (...) B.1.1. L'article 19 des lois coordonnées le 12 janvier 1973 sur le Conseil d'Etat dispose : « Les demandes, difficultés, recours en annulation et recours en cassation visés aux articles 11, 12, 13, 14 et 16, 1° à 6°, peuvent être portés devant la section du contentieux administratif par toute partie justifiant d'une lésion ou d'un intérêt et sont soumis par écrit à la section dans les formes et délais déterminés par le Roi.

Les délais de prescription pour les recours visés à l'article 14, § 1er, ne prennent cours que si la notification par l'autorité administrative de l'acte ou de la décision à portée individuelle indique l'existence de ces recours ainsi que les formes et délais à respecter. Lorsque cette condition n'est pas remplie, les délais de prescription prennent cours quatre mois après que l'intéressé a pris connaissance de l'acte ou de la décision à portée individuelle. [...] ».

L'article 14, § 1er, des mêmes lois coordonnées dispose : « La section [du contentieux administratif du Conseil d'Etat] statue par voie d'arrêts sur les recours en annulation pour violation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements : 1° des diverses autorités administratives;2° des assemblées législatives ou de leurs organes, en ce compris les médiateurs institués auprès de ces assemblées, de la Cour des comptes et de la Cour constitutionnelle, du Conseil d'Etat et des juridictions administratives ainsi que des organes du pouvoir judiciaire et du Conseil supérieur de la Justice relatifs aux marchés publics et aux membres de leur personnel. L'article 159 de la Constitution s'applique également aux actes et règlements visés au 2° ».

B.1.2. Adopté en exécution de l'article 19, alinéa 1er, des lois coordonnées le 12 janvier 1973, l'article 4 de l'arrêté du Régent du 23 août 1948 déterminant la procédure devant la section du contentieux administratif du Conseil d'Etat dispose : « § 1er. [...] Les recours visés à l'article 14, §§ 1er et 3 des lois coordonnées sont prescrits soixante jours après que les actes, règlements ou décision incriminés ont été publiés ou notifiés. S'ils ne doivent être ni publiés ni notifiés, le délai court à dater du jour où le requérant en aura eu connaissance.

Les autres demandes et recours doivent, à peine de nullité, être introduits dans les délais déterminés par les dispositions légales et réglementaires qui les concernent. § 2. Lorsque la notification visée au paragraphe 1er est faite par recommandé avec accusé de réception, le premier jour du délai pour l'introduction de la requête est celui qui suit le jour de la réception du pli et il est compris dans le délai.

Si le destinataire refuse le pli, le premier jour du délai pour l'introduction de la requête est celui qui suit le jour du refus du pli et il est compris dans le délai.

Lorsque la notification visée au paragraphe 1er est faite par recommandé simple, le premier jour du délai pour l'introduction de la requête est le troisième jour ouvrable qui suit l'envoi du pli, sauf preuve contraire du destinataire, et ce jour est compris dans le délai.

La date de la poste fait foi tant pour l'envoi que pour la réception ou pour le refus ».

B.2. Il ressort des faits de la cause et de la décision de renvoi que la Cour est invitée à statuer sur la compatibilité avec les articles 10 et 11 de la Constitution de l'article 19, alinéa 2, des lois coordonnées le 12 janvier 1973 en ce qu'il fixe, comme point de départ du délai pour introduire un recours en annulation contre un acte individuel dont la notification ne contient pas les mentions qui y sont prescrites, non la date de cette notification à son destinataire, mais celle de la prise de connaissance de l'acte par ce dernier.

Le juge a quo relève encore que, lorsqu'un acte individuel est notifié par un envoi recommandé avec accusé de réception, la notification est réputée accomplie, en cas d'absence du destinataire de l'acte, le jour où l'employé de la poste dépose, dans la boîte aux lettres de celui-ci, l'avis l'informant de la présentation. Dans une telle hypothèse, qui est celle du litige pendant devant le juge a quo, la prise de connaissance effective de l'acte individuel par son destinataire peut donc avoir lieu postérieurement à la notification dudit acte.

C'est dans cette interprétation que la Cour répond à la question préjudicielle, même s'il convient de tenir compte de la version néerlandaise de la disposition en cause, laquelle pourrait être comprise comme retenant comme point de départ du délai de recours, non la prise de connaissance, mais bien la notification de l'acte.

B.3.1. La première phrase de la disposition en cause, insérée par l'article 1er de la loi du 24 mars 1994 « modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973 », vise à étendre la portée de la règle inscrite à l'article 2, 4°, de la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de l'administration (Doc. parl., Chambre, 1992-1993, n° 1159/2, p. 1; ibid., n° 1159/4, p. 1; ibid., n° 1159/5, p. 4), qui dispose : « Afin de fournir au public une information claire et objective sur l'action des autorités administratives fédérales : [...] 4° tout document par lequel une décision ou un acte administratif à portée individuelle émanant d'une autorité administrative fédérale est notifié à un administré indique les voies éventuelles de recours, les instances compétentes pour en connaître ainsi que les formes et délais à respecter, faute de quoi le délai de prescription pour introduire le recours ne prend pas cours ». Cette dernière disposition s'insère dans une réforme visant à une « réorientation fondamentale de la relation entre le citoyen et l'administration » (Doc. parl., Chambre, 1992-1993, n° 1112/1, p. 1) et constitue l'une des obligations minimales destinées à assurer une « publicité active [qui] tend à promouvoir une politique d'information mieux structurée » (ibid., n° 1112/13, p. 3).

Dans ces circonstances, la première phrase de la disposition en cause vise à un « renforcement des droits de défense des administrés [...] devant le Conseil d'Etat » (Doc. parl., Chambre, 1992-1993, n° 1159/2, p. 2;ibid., n° 1159/4, p. 2), auxquels elle offre une « protection supplémentaire » (Doc. parl., Chambre, 1992-1993, n° 1112/2, pp. 9-10).

B.3.2. La seconde phrase de la disposition en cause a été insérée par l'article 7, 1°, de la loi du 15 septembre 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/09/2006 pub. 06/10/2006 numac 2006000704 source service public federal interieur Loi réformant le Conseil d'Etat et créant un Conseil du Contentieux des Etrangers fermer « réformant le Conseil d'Etat et créant un Conseil du Contentieux des Etrangers ». La prolongation du délai de recours qui y est prévue est étroitement liée à l'obligation qui découle de la première phrase de cette disposition.

Néanmoins, le législateur a entendu mettre un terme à la jurisprudence antérieure du Conseil d'Etat considérant qu'à défaut des mentions prescrites par la première phrase de la disposition litigieuse, le recours en annulation contre l'acte administratif n'était soumis à aucun délai de prescription.

A cet égard, il ressort des travaux préparatoires de la loi du 15 septembre 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/09/2006 pub. 06/10/2006 numac 2006000704 source service public federal interieur Loi réformant le Conseil d'Etat et créant un Conseil du Contentieux des Etrangers fermer précitée : « L'actuel article 19, alinéa 2, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat a pour but d'informer ceux qui s'estiment lésés par un acte administratif individuel, de l'existence d'un recours contre cet acte.

Le respect de cette formalité implique l'indication de l'existence d'un recours au Conseil d'Etat et de l'obligation d'introduire ce recours par lettre recommandée dans les soixante jours de la notification. Dans son arrêt n° 134.024 du 19 juillet 2004, l'assemblée générale du Conseil d'Etat a considéré que ' l'article 19, alinéa 2, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, déroge aux règles relatives à la prescription des recours et revêt le même caractère d'ordre public que celui qui s'attache à ces règles; qu'il ne souffre pas d'exception; que l'insécurité juridique que pourrait engendrer cette disposition est due, d'une part, à la carence de l'autorité administrative et, d'autre part, à la volonté du législateur d'assortir sa méconnaissance d'une sanction radicale et illimitée dans le temps; que le recours en annulation est recevable ratione temporis ; '.

Cet arrêt implique que, tant qu'il n'est pas satisfait aux formalités prévues à l'article 19, alinéa 2, le délai de prescription ne court pas, que le citoyen au profit duquel vaut cette prescription sache ou non qu'un recours contre cette décision est ouvert devant le Conseil d'Etat. Le Gouvernement n'estime pas opportun, pour une raison de sécurité juridique, que suite à un manquement de l'autorité administrative à ses obligations, le requérant potentiel ne soit lié à aucun délai. Afin de concilier la sécurité juridique qui exige que chaque acte individuel revête à un moment déterminé un caractère définitif avec l'exigence justifiée de protection juridique, un délai de prescription définitif a été prévu. Quel que soit le cas, le délai de prescription prend cours quatre mois après la notification de l'acte individuel préjudiciable. Le délai de quatre mois est connu dans la procédure administrative devant le Conseil d'Etat, à savoir l'article 14, § 3 » (Doc. parl., Chambre, 2005-2006, DOC 51-2479/001, pp. 32-33).

B.4. La disposition en cause poursuit dès lors un objectif légitime en ce qu'elle vise à concilier les principes de sécurité juridique et du droit d'accès au juge. La différence de traitement repose par ailleurs sur un critère objectif, à savoir la mention ou non, dans la notification de l'acte administratif individuel, des voies de recours disponibles ainsi que des délais et formes à respecter pour introduire pareils recours.

B.5.1. Compte tenu de l'objectif poursuivi par le législateur, la disposition en cause n'est toutefois pas raisonnablement justifiée.

En effet, le souci du législateur de concilier le principe de sécurité juridique et le droit d'accès au juge du destinataire de l'acte individuel causant grief ne se concilie pas adéquatement avec la fixation, comme dies a quo, de la date de la prise de connaissance de l'acte administratif individuel par son destinataire alors même que cet acte lui a été notifié.

B.5.2. D'une part, et même s'il est vrai que l'administré doit faire preuve de diligence dans les moyens qu'il emploie pour prendre connaissance de l'acte en cause (C.E., 13 février 2004, Lambert, n° 128.139; C.E., 20 décembre 2007, Boels d'Ouvrier, n° 178.152), la date de prise de cours du délai d'introduction du recours en annulation est, dans cette hypothèse, et à la différence de la notification, indéterminée et tributaire de circonstances de fait et, notamment, du comportement du destinataire lui-même, de telle sorte que la mesure ne garantit pas pleinement le respect du principe de sécurité juridique.

D'autre part, la notification suppose que l'acte individuel soit reproduit correctement dans son intégralité alors que le requérant est réputé avoir pris connaissance de l'acte dès qu'une personne normalement diligente, placée dans les mêmes circonstances de fait, aurait pu acquérir une connaissance complète et précise de sa teneur (voy. C.E., 9 janvier 2003, Gengler, n° 114.359). Il s'ensuit que retenir, comme point de départ du délai de recours, le jour de la notification de l'acte à son destinataire, même si cette notification ne contient pas les mentions imposées par la disposition en cause, permet de mieux garantir le droit d'accès au juge de l'administré que la fixation du dies a quo au jour de la prise de connaissance dudit acte.

B.5.3. Dans l'interprétation selon laquelle elle impose de prendre en compte, comme point de départ du délai de recours en annulation, la date de prise de connaissance par son destinataire de l'acte individuel qui lui a été notifié lorsque la notification ne contient pas les mentions des voies de recours et des formes et délais à respecter pour les introduire, la disposition en cause n'est pas raisonnablement justifiée et n'est pas compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution.

B.6. Dans cette interprétation, la question préjudicielle appelle une réponse affirmative.

B.7.1. La Cour relève toutefois qu'une autre interprétation de la disposition en cause est envisageable selon laquelle la date de la notification de l'acte individuel constitue le point de départ du délai laissé à son destinataire pour poursuivre l'annulation de cet acte devant le Conseil d'Etat même lorsque, dans la notification, l'existence des voies de recours disponibles ainsi que les formes et délais à respecter pour les introduire n'ont pas été mentionnés.

B.7.2. En effet, comme il a été relevé en B.3.2, l'exposé des motifs du projet de loi devenu la loi du 15 septembre 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/09/2006 pub. 06/10/2006 numac 2006000704 source service public federal interieur Loi réformant le Conseil d'Etat et créant un Conseil du Contentieux des Etrangers fermer vise expressément la date de la notification incomplète comme point de départ du délai de quatre mois et soixante jours pour introduire un recours en annulation contre l'acte individuel en cause.

Par ailleurs, le Conseil d'Etat relève que, lorsqu'une formalité particulière de publicité est prévue, c'est son accomplissement qui fait courir le délai de prescription du recours en annulation à l'égard de son destinataire, quelle que soit la connaissance qu'il aurait eue de l'acte attaqué par une autre voie. En outre, en cas de concours de dispositions particulières, c'est celle qui offre à l'administré le plus de garanties qui doit prévaloir (C.E., 9 décembre 2005, Lecloux, n° 152.516).

Or, il existe un principe général selon lequel un acte administratif à portée individuelle doit faire l'objet d'une communication individuelle aux personnes concernées. En outre, comme il a été relevé en B.5.2, le régime de la notification offre de meilleures garanties à l'administré que celui de la prise de connaissance.

B.7.3. Dans l'interprétation selon laquelle la disposition en cause impose de prendre en compte, comme point de départ du délai de recours en annulation, la date de la notification de l'acte individuel à son destinataire, même lorsque cette notification ne contient pas les mentions des voies de recours et des formes et délais à respecter, la différence de traitement évoquée dans la question préjudicielle est inexistante.

B.8. Dans cette interprétation, la question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : - Interprété comme fixant le point de départ du délai d'introduction d'un recours en annulation dirigé contre un acte administratif individuel, non à la date de la notification de cet acte à son destinataire, mais à la date de sa prise de connaissance, lorsque la notification ne contient pas les voies de recours disponibles et les formes et délais à respecter pour les introduire, l'article 19, alinéa 2, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat viole les articles 10 et 11 de la Constitution. - Interprétée comme fixant le point de départ du délai d'introduction d'un recours en annulation dirigé contre un acte administratif individuel à la date de la notification de cet acte à son destinataire, même si pareille notification ne contient pas les voies de recours disponibles et les formes et délais à respecter pour les introduire, la même disposition ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution.

Ainsi prononcé en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 10 novembre 2011.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux.

Le président, R. Henneuse.