GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 135/2010 van 9 december 2010 Rolnummer 4850 In zake : het beroep tot vernietiging van het decreet van het Waalse Gewest van 30 april 2009 betreffende de opvang en de huisvesting van bejaarde personen, ingesteld door de vzw « fédération des Maisons de Repos privées de Belgique (MR-MRS) ».

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters R. Henneuse en M. Bossuyt, de rechters E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Snappe en P. Nihoul, en, overeenkomstig artikel 60bis van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, emeritus voorzitter M. Melchior, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van emeritus voorzitter M. Melchior, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van het beroep en rechtspleging Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 14 januari 2010 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 18 januari 2010, heeft de vzw « fédération des Maisons de Repos privées de Belgique (MR-MRS) », met zetel te 1080 Brussel, Vrijheidslaan 80, beroep tot vernietiging ingesteld van het decreet van het Waalse Gewest van 30 april 2009 betreffende de opvang en de huisvesting van bejaarde personen (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 16 juli 2009). (...) II. In rechte (...) Ten aanzien van de bestreden maatregelen en de draagwijdte van het beroep B.1. De verzoekende partij, die een federatie van private rustoorden in België is, vordert de vernietiging van het decreet van het Waalse Gewest van 30 april 2009 betreffende de opvang en de huisvesting van bejaarde personen.

De in het decreet bedoelde inrichtingen zijn de rustoorden, de rust- en verzorgingstehuizen, de serviceflats, de dagcentra, de centra voor avond- of nachtopvang, de dagverzorgingscentra, de voorzieningen voor kortstondig verblijf en de voorzieningen voor gezinsopvang. Die inrichtingen zijn verdeeld over drie verschillende sectoren : de openbare sector, de verenigingssector en de commerciële sector.

De verzoekende partij verenigt rustoorden die alle tot de commerciële sector behoren, die ongeveer 56 pct. van de markt in handen had op het ogenblik van de inwerkingtreding van het decreet. In zoverre zij tot de commerciële sector behoort, heeft de verzoekende partij belang bij het aanvechten van het in het geding zijnde decreet. Het Hof beperkt het onderzoek van het beroep tot de bepalingen van het decreet die betrekking hebben op het soort van inrichtingen die door de verzoekende partij worden vertegenwoordigd.

Ten gronde B.2. Het onderzoek naar de overeenstemming van een bestreden bepaling met de bevoegdheidverdelende regels moet in beginsel het onderzoek naar de bestaanbaarheid ervan met de bepalingen van titel II van de Grondwet en met de artikelen 170, 172 en 191 ervan voorafgaan.

Wat de bevoegdheidverdelende regels betreft B.3. De verzoekende partij leidt een achtste middel af uit de schending, door artikel 6 van het decreet, van de artikelen 39, 128 en 138 van de Grondwet en van artikel 5, § 1, I, 1°, c) en d), van de bijzondere wet van 8 augustus 1980Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten tot hervorming der instellingen, alsmede uit de onbevoegdheid van de auteur van de akte.

Volgens de verzoekende partij zou de decreetgever zijn opgetreden in een aangelegenheid die tot de exclusieve bevoegdheid van de federale Staat behoort, namelijk de ziekte- en invaliditeitsverzekering, enerzijds, en het vaststellen van de basisregels inzake programmering, anderzijds. Zij voert eveneens aan dat de verschillende samenwerkingsakkoorden inzake programmering niet in werking zouden zijn getreden aangezien de federale wetgever ze niet heeft goedgekeurd. Zij besluit daaruit dat de decreetgever een dergelijke programmering, en met name het vaststellen van de verdeelsleutel tussen de aan de openbare sector, de verenigingssector en de commerciële privésector voorbehouden bedden, alsook het vaststellen van het maximale en minimale aantal opvangplaatsen in de rust- en verzorgingstehuizen, niet zou kunnen toepassen.

B.4.1. Artikel 6 van het voormelde decreet van 30 april 2009Relevante gevonden documenten type decreet prom. 30/04/2009 pub. 19/06/2009 numac 2009035513 bron vlaamse overheid Decreet tot wijziging van het Provinciedecreet en van het decreet van 6 juli 2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking type decreet prom. 30/04/2009 pub. 02/06/2009 numac 2009202360 bron waalse overheidsdienst Decreet tot wijziging van het Waalse Wetboek van Ruimtelijke Ordening, Stedenbouw en Patrimonium, het decreet van 11 maart 1999 betreffende de milieuvergunning en het decreet van 11 maart 2004 betreffende de ontsluitingsinfrastructuur voor economische bedrijvigheid sluiten bepaalt : « § 1. De programmering van de inrichtingen voor bejaarde personen bedoeld in artikel 2, 2°, a), b), f) en g) beoogt : 1° de beheersing van de evolutie van het aanbod inzake opvang, huisvesting of zorgen voor bejaarde personen in functie van hun evoluerende en gedifferentieerde behoeften;2° het verzekeren van een homogene verdeling van de inrichtingen voor bejaarde personen over het geheel van het grondgebied van het Waalse Gewest om een geografische nabijheid te waarborgen voor het behoud van de bestaande maatschappelijke banden;3° de garantie geven aan de bewoner dat hij een vrije keuze kan maken tussen de openbare sector, de verenigingssector of de commerciële privé-sector;4° het bijdragen tot het financieel evenwicht van de sociale zekerheid. § 2. 1° De Regering legt de maximumcapaciteit van de rustoordbedden vast, met inbegrip van de rustoordbedden die gereconverteerd zijn naar rust- en verzorgingsbedden, alsook de maximale en minimale opvangcapaciteiten per inrichting. 2° Hij legt ook de regels vast voor de herkwalificatie van rustoordbedden in rust- en verzorgingsbedden, alsook voor de herkwalificatie van de plaatsen van een dagcentrum in plaatsen van een dagverzorgingscentrum.3° Hij legt ook de huisvestingsregels per arrondissement vast in functie van het aantal bejaarde personen van 75 jaar en meer die er wonen.4° Voor de toepassing van 1° en 2°, worden minstens 29 % van de bedden bestemd voor de openbare sector, minstens 21 % voor de verenigingssector en kunnen maximum 50 % worden toegewezen aan de commerciële privé-sector. § 3. 1° De Regering legt het programmacijfer vast voor de vestiging van de dagverzorgingscentra alsook de minimale en maximale opvangcapaciteit per inrichting. 2° Hij legt ook de huisvestingsregels per arrondissement vast in functie van het aantal bejaarde personen van 75 jaar en meer die er wonen.3° Voor de toepassing van 1° en 2°, worden minstens 29 % van de plaatsen bestemd voor de openbare sector, minstens 21 % voor de verenigingssector en maximum 50 % voor de commerciële privé-sector. § 4. 1° De Regering legt het specifieke vestigingsprogramma vast van de rustoordbedden bestemd voor een kortstondig verblijf, alsook de minimale en maximale capaciteit per inrichting. 2° Dit vestigingsprogramma wordt per arrondissement uitgevoerd in functie van het aantal bejaarde personen van 75 jaar en meer die er wonen.3° Voor de toepassing van 1° en 2°, worden minstens 29 % van de bedden bestemd voor de openbare sector, minstens 21 % voor de verenigingssector en kunnen maximum 50 % worden toegewezen aan de commerciële privé-sector. § 5. De Regering legt de modaliteiten vast op grond waarvan zij de uitvoerige gegevens over de geactualiseerde stand van de vestigingsprogramma's ter beschikking stelt ».

B.4.2. Artikel 5, § 1, I, 1°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten tot hervorming der instellingen rekent tot de in artikel 128, § 1, van de Grondwet bedoelde persoonsgebonden aangelegenheden, en wijst zodoende aan de gemeenschappen toe, « het beleid betreffende de zorgverstrekking in en buiten de verplegingsinrichtingen » met uitzondering van inzonderheid de ziekte- en invaliditeitsverzekering en van de basisregelen betreffende de programmatie.

Artikel 5, § 1, II, 5°, van dezelfde bijzondere wet wijst aan de gemeenschappen toe : « Het bejaardenbeleid met uitzondering van de vaststelling van het minimumbedrag, van de toekenningsvoorwaarden en van de financiering van het wettelijk gewaarborgd inkomen voor bejaarden ».

Onder voorbehoud van de in de bijzondere wet vermelde uitzonderingen zijn het gehele beleid inzake zorgverstrekking en het gehele bejaardenbeleid aan de gemeenschappen toegewezen.

Wat de Franse Gemeenschap betreft en binnen de grenzen van het Franse taalgebied, worden die bevoegdheden door het Waalse Gewest uitgeoefend, met toepassing van artikel 138 van de Grondwet en van artikel 3, 6° en 7°, van de decreten II van 19 en 22 juli 1993, respectievelijk aangenomen door de Franse Gemeenschap en het Waalse Gewest.

B.4.3. Volgens het protocolakkoord nr. 2 dat op 1 januari 2003 is gesloten « tussen de Federale Overheid en de Overheden bedoeld in de artikelen 128, 130, 135 en 138 van de Grondwet, over het te voeren ouderenzorgbeleid », verbinden de federale Staat, de gemeenschappen en de gewesten zich ertoe grondig overleg te plegen teneinde een evenwichtige financiering van de sociale zekerheid op lange termijn veilig te stellen, door de evolutie van het zorgaanbod in de hand te houden en tegelijk aan de bejaarden een kwalitatief hoogstaande en toegankelijke dienstverlening te waarborgen. Hiertoe moet elk ondoelmatig gebruik van erkende bedden worden vermeden dankzij een optimalisering van het beddenaanbod in rustoorden voor bejaarden.

De federale Staat wordt ermee belast een algemene programmering vast te stellen waarin de algehele opvangcapaciteit wordt bepaald van de rustoorden die in het Franse taalgebied zijn gelegen. Het is te dezen niet van belang of de programmering door de wetgever is goedgekeurd.

B.4.4. Het in het geding zijnde decreet dat dit protocol wil toepassen, neemt de op federaal niveau vastgestelde algemene programmering in acht en neemt die als uitgangspunt voor de bijzondere programmering die in het decreet voor de verschillende categorieën van rustoorden wordt ingevoerd.

Uit wat voorafgaat vloeit voort dat de decreetgever zijn bevoegdheid niet heeft overschreden.

B.4.5. Het achtste middel is niet gegrond.

Wat betreft de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in samenhang gelezen met de richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt B.5. In het eerste, derde, vierde, vijfde, zesde en zevende middel voert de verzoekende partij de schending aan, door het bestreden decreet (eerste middel) of door sommige bepalingen ervan (derde tot zevende middel), van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de voormelde richtlijn 2006/123/EG. Zij is van oordeel dat de in het decreet bedoelde inrichtingen binnen de werkingssfeer van die richtlijn vallen en de regeling van de uitzonderingen die met name in artikel 2, lid 2, onder f) en j), ervan is ingevoerd, niet kunnen genieten.

B.6.1. Met betrekking tot de voormelde richtlijn 2006/123/EG die vóór 29 december 2009 in het interne recht moest worden omgezet, staat in de memorie van toelichting bij het bestreden decreet te lezen : « Die richtlijn heeft tot doel ' algemene bepalingen ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging [...] en het vrije verkeer van diensten ' vast te stellen. [...] De richtlijn is van toepassing ' op de diensten van in een lidstaat gevestigde dienstverrichters '.

Overeenkomstig artikel 4 van de richtlijn wordt het begrip ' dienst ' afgeleid uit artikel 50 van het EG-Verdrag en dus uit de rechtspraak van het Hof van Justitie volgens welke een dienst bestaat uit elke economische activiteit, anders dan in loondienst, in het kader waarvan een vergoeding wordt betaald als economische tegenprestatie voor de betrokken diensten (zie met name HvJ, 27 september 1988, C-263/86, Humbel, punt 17). In dat opzicht ' [vereist] artikel {50} EEG-Verdrag [...] niet dat de dienst wordt betaald door degene te wiens behoeve zij wordt verricht ' (HvJ, 26 april 1988, C-352/85, Bond van Adverteerders e.a., punt 16).

Bepaalde diensten worden evenwel van de werkingssfeer van de richtlijn uitgesloten. In hoofdzaak moet erop worden gewezen dat de richtlijn [...] niet van toepassing is [...] op ' diensten van de gezondheidszorg, al dan niet verleend door gezondheidszorgfaciliteiten en ongeacht de wijze waarop zij op nationaal niveau zijn georganiseerd [...] [of] worden gefinancierd en ongeacht de vraag of de diensten openbaar of particulier van aard zijn ' (artikel 2, lid 2, onder f)), noch op ' sociale diensten betreffende sociale huisvesting, kinderzorg en ondersteuning van gezinnen of personen in permanente of tijdelijke nood, die worden verleend door de staat, door dienstverrichters die hiervoor een opdracht hebben of een mandaat gekregen van de staat, of door liefdadigheidsinstellingen die als zodanig door de staat zijn erkend ' (artikel 2, lid 2, onder j)) » (Parl. St., Waals Parlement, 2008-2009, nr. 971-1, p. 3).

B.6.2. Zoals in de memorie van toelichting bij het bestreden decreet wordt opgemerkt (Parl. St., Waals Parlement, 2008-2009, nr. 971-1, p. 46), kan de in artikel 2, lid 2, onder j), van de richtlijn bedoelde uitsluiting, rekening houdend met het feit dat die uitsluiting enkel betrekking heeft op bepaalde sociale diensten verleend door de Staat of door dienstverrichters die daarvoor een opdracht hebben of een mandaat hebben gekregen van de Staat of door liefdadigheidsinstellingen die als zodanig door de Staat zijn erkend, niet van toepassing zijn op de inrichtingen voor bejaarde personen die door particulieren worden beheerd, zoals die welke de verzoekende partij vertegenwoordigt, inrichtingen die dezelfde activiteiten uitoefenen als die waarop de uitsluiting betrekking heeft, zodat de rustoorden en de rust- en verzorgingstehuizen, in hun totaliteit, de genoemde uitsluiting niet kunnen genieten.

B.6.3. Daarentegen maakt artikel 2, lid 2, onder f), van de voormelde richtlijn 2006/123/EG het mogelijk om de rustoorden, de rust- en verzorgingstehuizen en de dagverzorgingscentra van de werkingssfeer ervan uit te sluiten, met betrekking tot de diensten van de gezondheidszorg die die inrichtingen moeten verlenen.

In dat opzicht wordt in de tweeëntwintigste overweging van de richtlijn 2006/123/EG verduidelijkt dat de diensten van de gezondheidszorg bestaan uit « medische en farmaceutische diensten die mensen werkzaam in de gezondheidszorg aan patiënten verlenen om hun gezondheid te beoordelen, te bewaren of te verbeteren ».

In casu wordt in de federale en Waalse reglementering aan de rustoorden de verplichting opgelegd om over verpleegkundig en verzorgingspersoneel en, in voorkomend geval, over personeel voor reactivering te beschikken.

Bovendien wordt in het protocolakkoord nr. 2, dat op 1 januari 2003 is gesloten « tussen de Federale Regering en de Overheden bedoeld in de artikelen 128, 130, 135 en 138 van de Grondwet, over het te voeren ouderenzorgbeleid », opgemerkt, met betrekking tot de financiering van die twee soorten van inrichtingen voor bejaarde personen, « dat men op termijn moet komen tot een integratie van de financiering van de rust- en verzorgingstehuizen, zodat elke bewoner met een profiel van ernstige zorg een identieke financiering voor adequate zorg gewaarborgd kan worden; dat het derhalve van belang is om de uitbreiding van voor zorg bestemde opvangcapaciteit te begunstigen » (Parl. St., Waals Parlement, 2008-2009, nr. 971-1, pp. 4 tot 6).

Ten slotte zijn de overheidsfinanciering van de rustoorden en die van de rust- en verzorgingstehuizen vergelijkbaar, aangezien zij grotendeels op de tegemoetkoming van het Riziv berusten. Ook al bestaat er een verschil in financiering dat voortvloeit uit de mate van afhankelijkheid van de door beide voorzieningen opgevangen personen, toch houden beide rechtstreeks verband met het in België van toepassing zijnde stelsel van de gezondheidszorg, hetgeen de tegemoetkoming van de federale Staat trouwens verantwoordt.

Zoals in de voormelde memorie van toelichting in herinnering wordt gebracht : « Hetzelfde geldt voor het ' dagverzorgingscentrum ', dat in het decreet wordt omschreven als ' een dagcentrum dat over een structuur voor gezondheidszorgen beschikt die overdag sterk afhankelijke personen die zorgen nodig hebben ten laste neemt en die de nodige steun verleent om deze personen thuis te houden ' en dat, met toepassing van de federale reglementering, over verzorgings- en verpleegkundig personeel moet beschikken.

De dagverzorgingscentra maken het voorwerp uit van een programmering in coördinatie met de federale Staat sedert het tweede aanhangsel, van 25 mei 1999, bij het protocol nr. 1 van 9 juni 1997 gesloten tussen de federale Regering en de overheden bedoeld in de artikelen 128, 130 en 135 van de Grondwet, over het te voeren ouderenzorgbeleid. De dagverzorgingscentra die, naar luid van het decreet, ' een structuur voor gezondheidszorgen [...] [moeten aanbieden die] overdag sterk afhankelijke personen die zorgen nodig hebben ten laste neemt en die de nodige steun verleent om deze personen thuis te houden ', worden grotendeels gefinancierd door het Riziv, overeenkomstig het ministerieel besluit van 22 juni 2000Relevante gevonden documenten type ministerieel besluit prom. 22/06/2000 pub. 26/07/2000 numac 2000022531 bron ministerie van sociale zaken, volksgezondheid en leefmilieu Ministerieel besluit tot vaststelling van de tegemoetkoming bedoeld in artikel 37, § 12, van de wet betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, gecoördineerd op 14 juli 1994, in de centra voor dagverzorging sluiten tot vaststelling van de tegemoetkoming bedoeld in artikel 37, § 12, van de wet betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, gecoördineerd op 14 juli 1994, in de centra voor dagverzorging » (ibid., p. 5).

B.6.4. Uit al die overwegingen vloeit voort dat de rustoorden, de rust- en verzorgingstehuizen en de dagverzorgingscentra inrichtingen met betrekking tot diensten van de gezondheidszorg zijn die binnen de werkingssfeer van de bij artikel 2, lid 2, onder f), van de voormelde richtlijn 2006/123/EG vastgestelde uitsluiting vallen.

B.7. Het eerste, het derde, het vierde, het vijfde, het zesde en het zevende middel zijn niet gegrond in zoverre de schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de richtlijn 2006/123/EG, wordt aangevoerd.

Wat betreft de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 43 en 49 van het EG-Verdrag (thans de artikelen 49 en 56 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie - VWEU), met de artikelen 87 tot 89 van het EG-Verdrag (thans de artikelen 107 tot 109 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie - VWEU) en met de vrijheid van handel en nijverheid B.8. In het eerste middel voert de verzoekende partij aan dat de volksgezondheid, naar luid van de artikelen 49 en 56 van het VWEU, kan worden beschouwd als een dwingende reden van algemeen belang die het mogelijk maakt te verantwoorden dat beperkingen worden gesteld aan de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten die bij die artikelen zijn gewaarborgd. Zij betwist evenwel dat de doelstelling om verschillende diensten aan te bieden, de inachtneming van de duurzame ontwikkeling, de integratie in het maatschappelijk leven en een evenwichtige verdeling van de inrichtingen op het grondgebied als redenen inzake volkgezondheid in aanmerking kunnen worden genomen. In hetzelfde middel, en specifieker, voert de verzoekende partij ook aan dat het bij het decreet ingevoerde vergunningssysteem eveneens in strijd zou zijn met de artikelen 49 en 56 van het VWEU. In het derde middel voert de verzoekende partij aan dat het percentage van het aantal aan de commerciële sector toegekende bedden de normale mededinging zou verhinderen en dat de Waalse decreetgever niet zou aantonen in welk opzicht het ingevoerde systeem een gediversifieerd aanbod van kwaliteitsvolle diensten tegen redelijke prijzen beter zou kunnen waarborgen.

In het vierde middel voert de verzoekende partij aan dat de Waalse decreetgever niet heeft verantwoord waarom de inrichtingen van de commerciële sector, bedoeld in de artikelen 6 en 8 van het bestreden decreet, meer dan de andere zwaar op de financiën van de sociale zekerheid zouden kunnen drukken.

In het vijfde middel betwist de verzoekende partij artikel 12, § 2, van het decreet, dat het mogelijk maakt subsidies toe te kennen aan publiekrechtelijke rechtspersonen of privaatrechtelijke rechtspersonen zonder winstoogmerk, met uitsluiting van de commerciële private inrichtingen, subsidies die de artikelen 10 en 11 van de Grondwet zouden schenden en die een verboden staatssteun zouden uitmaken.

B.9. Noch de Waalse Regering, in haar memorie, noch de wetgever, in de parlementaire voorbereiding, betwisten dat de artikelen 49 en 56 van het VWEU van toepassing zijn op de medische activiteiten, overeenkomstig een vaste rechtspraak van het Hof van Justitie (HvJ, 12 juli 2001, C-157/99, Smits en Peerbooms, punten 56 tot 59; zie eveneens HvJ, 28 april 1998, C-158/96, Kohll, punten 20 en 21; 13 mei 2003, C-385/99, Müller-Fauré, punten 38 tot 40; 19 april 2007, C-444/05, Aikaterini Stamatelaki, punt 19).

B.10.1. Met de beperkingen in verband met de programmering die bij het decreet worden opgelegd, wordt, volgens de parlementaire voorbereiding van het decreet, een drievoudig doel nagestreefd. In verband met protocolakkoorden die met de federale Staat zijn ondertekend, gaat het in de eerste plaats erom de overheidsuitgaven te beheersen en een financiering van de sociale zekerheid op lange termijn te verzekeren.

Vanuit die optiek beperkt de programmering het aantal beschikbare bedden in rustoorden en rust- en verzorgingstehuizen. Het tweede doel houdt verband met de wil om een evenwichtige verdeling van de diensten voor bejaarde personen op het grondgebied van het Franse taalgebied te verzekeren, door rekening te houden met de verscheidenheid en de evolutie van hun behoeften. Ten slotte strekt de opgelegde programmering ertoe het verzorgingsaanbod te verdelen tussen de openbare, de verenigings- en de commerciële sector, teneinde aan de bejaarde personen de keuze te laten van een voor eenieder betaalbare structuur (Parl. St., Waals Parlement, 2008-2009, nr. 971-1, pp. 6 en 7).

B.10.2. Er dient eerst te worden opgemerkt dat de beperkingen die voortvloeien uit het systeem van programmering, op identieke wijze van toepassing zijn op de Belgische en buitenlandse dienstverleners.

B.10.3. Wat de beperking van het aantal beschikbare bedden betreft, wordt in de memorie van toelichting bij het decreet verwezen naar het protocolakkoord nr. 2 van 1 januari 2003 dat met de federale Staat is gesloten, waarin wordt uitgelegd dat : « om een evenwichtige financiering van de sociale zekerheid op lange termijn veilig te stellen, de evolutie van het zorgaanbod in de hand moet worden gehouden, waarbij tezelfdertijd de ouderen een kwalitatief hoogstaande dienstverlening moet worden gewaarborgd alsmede de toegankelijkheid ertoe, en het ondoelmatig gebruik van de erkende bedden alsook elke onnodige opname van zorgbehoevende ouderen moet worden voorkomen; dat een proactief en preventief beleid minder afhankelijkheid en minder isolement bij de oudere meebrengt, waardoor er middelen voor een betere zorgverlening vrijgemaakt kunnen worden » (ibid., p. 7).

Onder verwijzing naar de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie staat in de memorie van toelichting verder te lezen : « In zijn voormelde arresten Kohll, Smits en Peerbooms, Müller-Fauré en Aikaterini Stamatelaki heeft dat Hof immers geoordeeld ' dat niet kan worden uitgesloten dat een ernstige aantasting van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel op zich een dwingende reden van algemeen belang kan vormen, waardoor een belemmering van het vrij verrichten van diensten gerechtvaardigd kan zijn '. Het Hof heeft in diezelfde arresten eveneens geoordeeld dat ' de doelstelling, een evenwichtige en voor ieder toegankelijke verzorging door artsen en ziekenhuizen in stand te houden, een van de in artikel 56 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 46 EG) voorziene afwijkingen uit hoofde van de volksgezondheid [kan] zijn, voorzover zij bijdraagt tot de verwezenlijking van een hoog niveau van gezondheidsbescherming '. [...] In zijn arrest Smits en Peerbooms van 12 juli 2001 (zaak C-157/99) heeft het Hof van Justitie, dat zich uitsprak over het geoorloofde karakter van een stelsel van overeenkomsten tussen verzekeringsinstellingen en ziekenhuizen, erkend dat ' het algemeen bekend [is], dat het aantal infrastructuren voor ziekenhuizen, hun geografische spreiding, hun inrichting en de uitrustingen waarover zij beschikken, of zelfs de aard van de medische diensten die zij kunnen aanbieden, moeten kunnen worden gepland ' (punt 76). Volgens het Hof van Justitie beoogt een dergelijke ' planning ' ' in de eerste plaats [...] te garanderen, dat de ziekenhuizen op het grondgebied van de betrokken lidstaat een toereikende en permanente toegang tot een evenwichtig aanbod van kwaliteitszorg bieden ' en berust zij ' in de tweede plaats [...] op het streven, de kosten te beheersen en iedere verspilling van financiële en technische middelen en personeel zo veel mogelijk te vermijden '. Volgens het Hof ' [moet] een dergelijke verspilling [...] worden vermeden, te meer daar het ziekenhuiswezen zoals bekend aanzienlijke kosten met zich brengt en aan toenemende behoeften moet voldoen, terwijl de financiële middelen die voor de gezondheidszorg beschikbaar zijn, ongeacht welke financieringswijze wordt toegepast, niet onbeperkt zijn ' » (ibid. ).

B.10.4. Daaruit vloeit voort dat de decreetgever, door een systeem van programmering van de bedden in de rustoorden en de rust- en verzorgingstehuizen in te voeren, waarbij rekening wordt gehouden met de actoren van de sector van de rustoorden in het Franse taalgebied, en onder meer met de omvang van de commerciële privésector, die 56 pct. van het totale aantal erkende bedden vertegenwoordigt, een maatregel heeft genomen die in verband staat met de doelstellingen die in het kader van het beleid betreffende de zorgverstrekking en in het kader van het bejaardenbeleid worden nagestreefd, en die bestaat in een rationalisatie van het aanbod van beschikbare bedden teneinde de bejaarden een daadwerkelijke keuze te bieden wat betreft de aard en de lokalisatie van de aan hen verstrekte zorg.

De beperkingen die aldus worden aangebracht aan de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten berusten derhalve op een dwingende reden van algemeen belang.

B.10.5. Het Hof moet ook nagaan of de in het geding zijnde maatregel niet op onevenredige wijze afbreuk doet aan de vrijheid van handel en nijverheid van de uitbaters van de rustoorden en van de uitbaters van de rust- en verzorgingstehuizen.

De vrijheid van handel en nijverheid kan niet worden opgevat als een absolute vrijheid. Zij belet niet dat het decreet de economische bedrijvigheid van personen en ondernemingen regelt. De decreetgever zou alleen dan de vrijheid van handel en nijverheid schenden indien hij die vrijheid zou beperken zonder dat daartoe enige noodzaak bestaat of indien die beperking kennelijk onevenredig zou zijn met het nagestreefde doel.

B.10.6. De decreetgever kan wettig erover waken dat het aantal beschikbare bedden in de rustoorden billijk wordt verdeeld. De omstandigheid dat te dezen wordt voorzien in een beperking van het aantal beschikbare bedden voor de commerciële privésector, wordt verantwoord door de door de decreetgever nagestreefde doelstellingen.

Het is immers niet zonder redelijke verantwoording een beleid te voeren dat streeft naar de beheersing van de uitgaven en dat daartoe de overdreven ontwikkeling ontmoedigt van rustoorden die een winstoogmerk nastreven en die, hoewel zij sinds 1997 op de hoogte konden zijn van de beleidsdoelstelling van het Waalse Gewest, niettemin een groeibeleid zijn blijven voeren.

B.11.1. Het bij het bestreden decreet ingevoerde vergunningssysteem wordt verantwoord door de dwingende reden om zich te vergewissen van de naleving van de normen inzake veiligheid, hygiëne en begeleiding, vooraleer inrichtingen voor bejaarde personen hun activiteiten aanvangen. In het bijzonder met betrekking tot de voorwaarden die worden opgelegd aan de inrichtingen die door de verzoekende partij worden vertegenwoordigd, staat in de memorie van toelichting te lezen : « De meeste voorwaarden die aan de inrichtingen voor bejaarde personen worden opgelegd, worden verantwoord door de wil om die personen, die zich soms in een situatie van zwakheid bevinden, en hun familie te beschermen tegen diensten die in weerwil van de normen inzake veiligheid, gezondheid en hygiëne zouden worden verleend. De gebruikers van die diensten moeten ook zeker ervan zijn dat het personeel van die inrichtingen voldoende geschoold is » (ibid., p. 8).

De decreetgever heeft aldus een maatregel genomen op grond van een dwingende reden van algemeen belang die in overeenstemming is met de hiervoor in herinnering gebrachte doelstellingen van het decreet.

B.11.2. De voorwaarden voor het verkrijgen van die vergunning, die op de rustoorden en op de rust- en verzorgingstehuizen betrekking hebben, zijn evenmin onevenredig ten aanzien van diezelfde doelstellingen. De wetgever vermocht immers, zonder afbreuk te doen aan de beginselen die zijn gewaarborgd bij de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de bepalingen van het recht van de Europese Unie, in voorwaarden te voorzien met betrekking tot de minimale publiciteit wat betreft de aangeboden dienst, de normen inzake veiligheid en hygiëne, de scholing van het personeel en het bestaan van een huishoudelijk reglement dat de naleving van de fundamentele rechten van de bewoners verzekert.

B.12.1. De verzoekende partij vordert de vernietiging van artikel 12, § 2, van het decreet, dat, door het de Regering mogelijk te maken subsidies toe te kennen aan publiekrechtelijke rechtspersonen en enkel aan privaatrechtelijke rechtspersonen zonder winstoogmerk, discriminerend zou zijn ten opzichte van de commerciële private inrichtingen en bovendien een bij de artikelen 107 en 108 van het VWEU verboden staatssteun zou uitmaken.

B.12.2. In de eerste plaats is de in het geding zijnde bepaling enkel van toepassing op de centra voor dag-, avond- en nachtopvang, met uitsluiting van onder meer de rustoorden en de rust- en verzorgingstehuizen.

De « dagelijkse forfaitaire toelage per opgevangen persoon » die, naar luid van die bepaling, door de Regering kan worden toegekend aan « de centra beheerd door een publiekrechtelijk rechtspersoon of een privaatrechtelijke rechtspersoon zonder winstoogmerk », berust op de overweging dat de betrokken centra, die geen winstoogmerk nastreven, de toegang van minder gegoede personen tot dag-, avond- of nachtverzorgingscentra waarborgen.

Het bekritiseerde verschil in behandeling is redelijk verantwoord ten aanzien van de nagestreefde doelstelling om alle personen toegang tot betaalbare structuren te kunnen geven. Aangezien de subsidie enkel ten aanzien van de werkelijke opvang van een bejaarde persoon kan worden toegekend, is het verschil in behandeling niet onevenredig met die doelstelling.

Bovendien valt de subsidie die door de Regering zou kunnen worden toegekend, niet binnen de werkingssfeer van artikel 107 van het VWEU, aangezien die subsidie enkel kan worden toegekend aan publiekrechtelijke rechtspersonen of aan privaatrechtelijke rechtspersonen zonder winstoogmerk die, aangezien zij een functie met een exclusief sociaal karakter vervullen, activiteiten uitoefenen die niet aan de mededinging zijn onderworpen en die, bijgevolg, evenmin een invloed kunnen hebben op het handelsverkeer tussen de lidstaten.

B.13. Het eerste, het derde, het vierde en het vijfde middel zijn niet gegrond.

Wat het tweede middel betreft B.14. De verzoekende partij klaagt eveneens aan dat het bij de artikelen 6 tot 8 van het bestreden decreet ingevoerde systeem van programmering zich ertoe beperkt algemene doelstellingen te formuleren, waarbij de volledige bevoegdheid in verband met de inwerkingstelling van de programmering aan de Waalse Regering wordt overgelaten.

B.15. Artikel 23 van de Grondwet waarborgt het recht een menswaardig leven te leiden. In het derde lid, 2°, ervan wordt aan de bevoegde wetgevers de verplichting opgelegd om « het recht op sociale zekerheid, bescherming van de gezondheid en sociale, geneeskundige en juridische bijstand » te waarborgen en worden zij in staat gesteld de voorwaarden te bepalen voor de uitoefening van dat recht. Dat artikel verbiedt niet dat aan een regering machtigingen worden verleend, voor zover die machtigingen betrekking hebben op het aannemen van maatregelen waarvan het onderwerp door de wetgever is aangegeven.

Te dezen beperkt het bestreden decreet zich niet tot het aangeven van het onderwerp van de machtiging maar stelt het, wat niet wordt vereist door artikel 23 van de Grondwet, de essentiële aspecten van de door de verzoekende partij betwiste programmering en met name de verdeling van de toegekende bedden of plaatsen tussen de drie beoogde sectoren van inrichtingen vast (artikel 6, § 2, 4°, § 3, 3°, en § 4, 3°). Hetzelfde geldt met betrekking tot het aantal beschikbare bedden of plaatsen, dat wordt vastgesteld bij de drie decreten van 12 juli 2007 houdende respectievelijk goedkeuring van de protocolakkoorden nrs. 1, 2 en 3 en van de aanhangsels erbij « betreffende het te voeren ouderenzorgbeleid, gesloten tussen de Federale Regering en de overheden bedoeld in de artikelen 128, 130, 135 en 138 van de Grondwet ».

B.16. Het tweede middel is niet gegrond.

Wat het zesde middel betreft B.17. De verzoekende partij klaagt aan dat artikel 10, § 1, tweede lid, 7° en 10°, van het bestreden decreet het de Regering mogelijk maakt om maatregelen inzake het « levensproject » van de rustoorden en de rust- en verzorgingstehuizen te nemen, enerzijds, en om voorwaarden met betrekking tot de nadere regels van de samenwerking met een coördinatiecentrum voor thuiszorg en -hulp op te leggen, anderzijds.

De verzoekende partij is van oordeel dat die bepaling discriminerend is en dat zij in de weg staat aan het beginsel van vrijheid van handel en nijverheid, in samenhang gelezen met de artikelen 49 en 56 van het VWEU, alsook met de artikelen 107 tot 109 ervan.

B.18.1. Het is « teneinde de waardigheid en de levenskwaliteit van de bewoners te verzekeren dat minimale voorwaarden worden opgelegd wat betreft het bestaan en de inhoud van het levensproject van de inrichting » (ibid., p. 9). De decreetgever vermocht te oordelen dat de doelstelling die erin bestaat de waardigheid en de levenskwaliteit van de in de rustoorden en in de rust- en verzorgingstehuizen gehuisveste bejaarde personen te waarborgen, een dwingende reden van algemeen belang vormt en vermocht, in dat opzicht, aan de verantwoordelijken van die inrichtingen de verplichting op te leggen een levensproject uit te werken vóór de toekenning van de bij artikel 9 van het bestreden decreet vereiste werkingsvergunning. In de memorie van toelichting wordt evenwel verduidelijkt dat die « voorwaarden die eveneens een gids inzake goede praktijken voor het personeel van de inrichting vormen, geen al te sturend karakter mogen aannemen, zo niet wordt het voor de rustoorden en de rust- en verzorgingstehuizen onmogelijk om een origineel levensproject, aangepast aan hun specifieke situatie, uit te werken » (ibid. ). Ten slotte vormt het met het levensproject nagestreefde doel een dwingende reden van algemeen belang ten aanzien van artikel 23 van de Grondwet dat aan de decreetgever de verplichting oplegt om ieders recht op een menswaardig leven te waarborgen.

B.18.2. De opgelegde voorwaarde met betrekking tot de samenwerking met de coördinatiecentra voor thuiszorg en -hulp is ingegeven door de wil van het Waalse Gewest om aan de bejaarde personen een zo geschikt mogelijke begeleiding en hulpverlening te bieden, waarbij tevens wordt geprobeerd hen zo veel mogelijk thuis te houden. « Het doel van die voorwaarde bestaat dus erin de verschillende inrichtingen voor bejaarde personen te integreren in het door het Waalse Gewest opgerichte zorg- en hulpverleningsnetwerk teneinde de continuïteit in de aan bejaarde personen verstrekte hulpverlening en zorg te verzekeren » (ibid., p. 10).

De decreetgever vermocht redelijkerwijs te oordelen dat die voorwaarde een dwingende reden van algemeen belang vormt en niet onevenredig is met het nagestreefde doel, rekening houdend met het feit dat de keuze van de partners met wie de coördinatie wordt opgelegd, aan de beoordeling van elke inrichting wordt overgelaten.

B.19. Het zesde middel is niet gegrond.

Wat het zevende middel betreft B.20. De verzoekende partij klaagt ten slotte aan dat artikel 9, § 1, vijfde en zesde lid, van het bestreden decreet in een enige werkingsvergunning voorziet voor alle inrichtingen die zorgen moeten verstrekken of bejaarde personen moeten huisvesten, hetgeen, volgens haar, de grote voorzieningen zou bevoordelen en hetgeen aldus in strijd zou zijn met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 49 en 56 van het VWEU. B.21. De decreetgever vermocht redelijkerwijs te voorzien, zonder de artikelen 10 en 11 van de Grondwet te schenden, in een enige administratieve behandeling van de aanvraag voor de afgifte van een werkingsvergunning ingediend door een beheerder van een inrichting voor bejaarde personen, teneinde het administratieve traject te vereenvoudigen, zonder dat het noodzakelijk is een onderscheid te maken naar gelang van de respectieve aard van de diensten die door die voorzieningen worden verstrekt.

B.22. Het zevende middel is niet gegrond.

Om die redenen, het Hof verwerpt het beroep.

Aldus uitgesproken in het Frans, het Nederlands en het Duits, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op de openbare terechtzitting van 9 december 2010.

De griffier, P.-Y. Dutilleux.

De voorzitter, M. Melchior.