GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 7/2009 van 15 januari 2009 Rolnummer 4398 In zake : de prejudiciële vraag betreffende de artikelen 9, 24, 26 en 28 van de wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, gesteld door de Raad van State.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters M. Melchior en M. Bossuyt, en de rechters P. Martens, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels en T. Merckx-Van Goey, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter M. Melchior, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging Bij arrest nr. 177.499 van 30 november 2007 in zake de gemeente Elsene en Willy Decourty tegen de politiezone Brussel-Hoofdstad-Elsene en de Belgische Staat, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 18 december 2007, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schenden de artikelen 9, 24, 26 en 28 van de wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in zoverre zij voor de vorming van de politiezones geen enkele voorwaarde noch regel opleggen, waardoor de Koning, ' bij een in Ministerraad overlegd besluit, de nadere regels die in acht moeten worden genomen voor de toekenning van stemmen aan de leden van het politiecollege ' (voormeld artikel 24) volkomen vrij kan bepalen, en zij het aldus mogelijk maken om binnen de politiezone Brussel-Hoofdstad-Elsene twee gemeenten te verenigen met sterk verschillende kenmerken, zowel op het vlak van hun respectief bevolkingscijfer als op dat van de oppervlakte van het te bestrijken grondgebied, alsook op het vlak van het personeelsbestand en bijgevolg van de verdeling van hun stemgewicht binnen de organen van de zone, in tegenstelling tot de vier andere grote steden van het land, die van hun kant eengemeentezones vormen ? ». (...) III. In rechte (...) B.1.1. Artikel 9 van de wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, bepaalt : « Na advies van de betrokken burgemeesters, die de gemeenteraden dienaangaande raadplegen, van de procureur-generaal en van de gouverneur over een voorstel tot indeling door de minister van Binnenlandse Zaken, verdeelt de Koning, bij een in Ministerraad overlegd koninklijk besluit op de voordracht van de ministers van Binnenlandse Zaken en van Justitie, het grondgebied van de provincies en van het administratief arrondissement van Brussel-Hoofdstad, in politiezones. Daartoe worden de grenzen van de gerechtelijke arrondissementen gerespecteerd, behoudens wat de gemeenten betreft die ressorteren onder meerdere gerechtelijke arrondissementen.

Een politiezone bestaat uit één of meer gemeenten. De meergemeentezone beschikt over rechtspersoonlijkheid ».

B.1.2. Artikel 24 van dezelfde wet bepaalt : « In het politiecollege beschikt elke burgemeester over een aantal stemmen naar evenredigheid van de minimum politiedotatie die zijn gemeente in de meergemeentezone inbrengt.

In afwijking van het eerste lid wordt gedurende de eerste twee jaren volgend op het jaar waarin de lokale politie is opgericht, het aantal stemmen toegekend naar evenredigheid van de nettolast voor de functie Justitie en Politie onder de statistische code 399 van de laatst vastgestelde en goedgekeurde jaarrekeningen van elke gemeente.

De Koning bepaalt, bij een in Ministerraad overlegd besluit, de nadere regels die in acht moeten worden genomen voor de toekenning van stemmen aan de leden van het politiecollege ».

B.1.3. Artikel 26 van dezelfde wet bepaalt : « In afwijking van het vorige artikel beschikt, bij de stemmingen over de vaststelling van de begroting, de begrotingswijzigingen en de jaarrekeningen, elke groep vertegenwoordigers van één gemeente uit de politiezone over evenveel stemmen als waarover de burgemeester van de gemeente die hij vertegenwoordigt, beschikt in het politiecollege.

Deze stemmen worden onder de leden van die groep gelijk verdeeld ».

B.1.4. Artikel 28 van dezelfde wet bepaalt : « De artikelen 104, eerste en derde lid, en 105 van de nieuwe gemeentewet zijn van overeenkomstige toepassing op het politiecollege.

Het politiecollege mag alleen dan beraadslagen en besluiten als de meerderheid van de stemmen bedoeld in artikel 24 is vertegenwoordigd.

De besluiten van het politiecollege worden bij meerderheid van de stemmen bedoeld in het vorige lid genomen. Bij staking van stemmen verdaagt het politiecollege de zaak tot een volgende vergadering.

Indien bij meerderheid van stemmen in het politiecollege de behandeling van de zaak vooraf spoedeisend is verklaard, of wanneer de zaak in een vorige vergadering na staking van stemmen werd verdaagd, is bij staking van stemmen de stem van de voorzitter beslissend ».

B.2. Aan het Hof wordt door de Raad van State een vraag gesteld over de bestaanbaarheid, met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, van de voormelde bepalingen, in zoverre die een machtiging in te algemene bewoordingen bevatten die het de Koning mogelijk zou maken om, enerzijds, vrij de nadere regels te bepalen die in acht dienen te worden genomen voor de toekenning van stemmen aan de leden van het politiecollege en, anderzijds, binnen de politiezone Brussel-Elsene, gemeenten met sterk verschillende kenmerken te verenigen.

B.3.1. In tegenstelling tot wat de Ministerraad aanvoert, wordt aan het Hof dus niet een vraag gesteld over de grondwettigheid van de koninklijke besluiten die werden genomen ter uitvoering van de in de prejudiciële vraag bedoelde wetsbepalingen, maar over de bestaanbaarheid, met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, van de bij die bepalingen aan de Koning verleende machtiging. Daaruit volgt dat het Hof bevoegd is om te antwoorden op de door de Raad van State gestelde prejudiciële vraag.

B.3.2. Enkel de artikelen 9 en 24 van de in het geding zijnde wet bevatten een aan de Koning verleende machtiging, zodat het Hof zijn toetsing beperkt tot die bepalingen, eveneens rekening houdende met de inhoud van de artikelen 26 en 28 van die wet.

B.4.1. Door de bevoegdheid inzake de regeling van de organisatie van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, aan de wetgevende macht toe te wijzen, heeft de Grondwetgever willen vermijden dat die aangelegenheid zou worden geregeld door de uitvoerende macht alleen; aldus waarborgt artikel 184 van de Grondwet dat daarover wordt beslist door een democratisch verkozen beraadslagende vergadering.

De niet-inachtneming van die bepaling houdt een schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in, vermits de waarborg die het optreden van een democratisch verkozen vergadering biedt, aldus op een discriminerende manier aan een categorie van burgers zou worden ontzegd.

B.4.2. Tenzij de bewoordingen van de prejudiciële vraag of de gegevens van de zaak in andere zin zouden doen besluiten, dient het Hof de bestaanbaarheid van een wettelijke norm met de bepalingen van titel II van de Grondwet te controleren op het moment van die toetsing en niet op het moment van het tot stand komen van die wetskrachtige norm.

Het is juist dat de in het geding zijnde bepaling de inwerkingtreding van artikel 184 van de Grondwet voorafgaat. Het geschil voor de verwijzende rechter heeft echter betrekking op een periode na die inwerkingtreding.

Hoewel artikel 184 van de Grondwet, in die aangelegenheid, de normatieve bevoegdheid aldus voorbehoudt aan de federale wetgever - die de essentiële elementen ervan moet regelen -, sluit het niet uit dat een beperkte uitvoeringsbevoegdheid aan de Koning, of zelfs aan andere door de wetgever aangewezen overheden, wordt overgelaten. Een dergelijke delegatie is niet in strijd met het wettigheidsbeginsel, voor zover de machtiging voldoende nauwkeurig is omschreven en betrekking heeft op de tenuitvoerlegging van maatregelen waarvan de essentiële elementen voorafgaandelijk door de wetgever zijn bepaald.

Bijgevolg dient te worden onderzocht of de bij de in het geding zijnde bepalingen aan de Koning verleende machtiging binnen de aldus vastgestelde perken blijft.

B.5.1. In de toelichting bij het wetsvoorstel dat aan de oorsprong ligt van de in het geding zijnde wet, wordt aangegeven dat « de politiezones worden ingesteld op basis van de huidige IPZ's » en wordt die keuze als volgt verantwoord : « Breken met de huidige dynamiek om nieuwe opsplitsingen te creëren die geenszins rekening houden met de praktijk, kan nefaste gevolgen hebben voor de goede werking van het politieapparaat. Aanpassingen zullen nochtans in sommige gevallen moeten gebeuren op grond van de ervaringen die werden opgedaan met de IPZ en waarbij eveneens rekening wordt gehouden met : 1° de vereiste personeelssterkte om de basispolitiezorg te verzekeren in de gehele zone, rekening houdend met de invloed op het effectief dat de creatie van één of meer politieposten in elke gemeente van de zone, overeenkomstig artikel 10 zal teweeg brengen;2° de aanrijtijden;3° het maximum aantal gemeenten om de doeltreffende uitoefening van het gezag van de burgemeesters te waarborgen;4° de sociaal-economische en bestuurlijke karakteristieken van de zone. Daar waar vandaag geen interpolitiezones bestaan, zal moeten worden besproken op welke wijze en onder welke voorwaarden politiezones kunnen worden opgericht.

De verdeling van het Rijk in politiezones zal gebeuren door de Koning op voordracht van de ministers van Binnenlandse Zaken en van Justitie.

Deze indeling zal niet kunnen zonder het advies van de betrokken burgemeesters die hierover hun gemeenteraden moeten raadplegen.

Daarnaast is ook het advies voorzien van de procureur-generaal en van de gouverneur. Deze adviezen worden door diverse instanties uitgebracht op basis van een concreet voorstel van zone-indeling dat hen door de minister van Binnenlandse Zaken wordt overgemaakt.

Het is de bedoeling om in totaal tot ongeveer 200 politiezones te komen.

Artikel 9 bepaalt dat de grenzen van de gerechtelijke arrondissementen moeten worden gerespecteerd, behalve voor de gemeenten die onder verschillende gerechtelijke arrondissementen ressorteren.

Het is belangrijk hier te benadrukken dat dergelijke gevallen slechts tijdelijk zijn; zodra de grenzen van de gerechtelijke arrondissementen hertekend zullen zijn - met inachtneming van de gemeentegrenzen en dat het rechtsgebied van deze arrondissementen gewijzigd zal zijn, mogen dergelijke gevallen zich niet meer voordoen » (Parl. St., Kamer, 1997-1998, nr. 1676/1, p. 15).

B.5.2. De Eerste Minister gaf in dat opzicht nog de volgende toelichting : « 1° Aangaande Brussel : De wet zal overal op dezelfde manier worden toegepast. Er zijn geen uitzonderingen bepaald. In feite is nog niets bepaald. Alleen de algemene structuur ligt vast. De concrete invulling ervan zal plaatshebben na de evaluatie (zie 4°). [...] 4° Aangaande de evaluatie : Er moest worden gekozen tussen twee uitersten.Ofwel veranderde men niets aan de bestaande politiezones, voorheen IPZ genoemd, ofwel hernam men alles van voor af aan. De filosofie van de evaluatie is eenvoudig : goed werkende IPZs worden behouden en omgevormd tot politiezones, maar waar zich problemen voordoen wordt het politielandschap lokaal hertekend. Deze evaluatie is volop aan de gang. Ze zal beëindigd zijn bij de invoegetreding van de wet, die de creatie van politiezones mogelijk zal maken. Omgekeerd zal de wet niet in voege treden voor het einde van de evaluatie.

Aangezien de wet normaal bij het begin van volgend jaar stapsgewijs van kracht zal worden, zal de evaluatie voor die tijd voltooid moeten zijn. Het is evident dat het parlement van de resultaten van deze evaluatie in kennis zal worden gesteld » (Parl. St., Kamer, 1997-1998, nr. 1676/8, pp. 60 en 62).

B.5.3. Uit wat voorafgaat blijkt dat de indeling van het grondgebied van de provincies en van het administratief arrondissement Brussel-Hoofdstad in politiezones diende te gebeuren na de raadplegingen, adviezen en voorstellen vermeld in artikel 9 van de in het geding zijnde wet, dat bij de opsplitsing ervan rekening diende te worden gehouden met de praktijk, dat de oude zones (IPZ's) in beginsel behouden dienden te blijven en ten slotte dat rekening diende te worden gehouden met een evaluatie die aan de gang was.

B.5.4. Die elementen kunnen verklaren waarom de wetgever zich in artikel 9 ertoe heeft beperkt enkel aan te geven dat de grenzen van de gerechtelijke arrondissementen dienen te worden gerespecteerd, behoudens wat de gemeenten betreft die onder meerdere van die arrondissementen ressorteren, en toe te staan dat de politiezones uit meerdere gemeenten bestaan. Dergelijke preciseringen kunnen worden beschouwd als de essentiële elementen die door de wetgever zelf dienen te worden bepaald wanneer hij de grenzen van een aan de Koning verleende machtiging vaststelt.

B.5.5. Bovendien heeft de wetgever bij de wet van 13 juli 2001 in de in het geding zijnde wet een artikel 22bis ingevoegd, waarvan paragraaf 1 bepaalt : « De politieraden van de zones van het administratief arrondissement Brussel-Hoofdstad moeten ten minste het volgende aantal leden van de Nederlandse taalgroep omvatten : - twee voor de zone van Ukkel, Oudergem en Watermaal-Bosvoorde; - vier voor de zone Anderlecht, Vorst en Sint-Gillis; - drie voor de zone van Sint-Jans-Molenbeek, Sint-Agatha-Berchem, Ganshoren, Jette en Koekelberg; - vier voor de zone van Brussel en Elsene; - vier voor de zone van Schaarbeek, Sint-Joost-ten-Node en Evere; - twee voor de zone van Etterbeek, Sint-Lambrechts-Woluwe en Sint-Pieters-Woluwe ».

B.5.6. Zoals de afdeling wetgeving van de Raad van State heeft opgemerkt in het advies met betrekking tot dat artikel 22bis, is die bepaling niet verenigbaar met artikel 9 van de wet van 7 december 1998, dat de Koning machtigt om de politiezones vast te stellen en dus te wijzigen (Parl. St., Senaat, 2000-2001, nr. 2-740/3, p. 7). Maar het feit dat de wetgever, door artikel 22bis aan te nemen, zich de door de Koning doorgevoerde indeling in politiezones heeft toegeëigend, maakt dat hoe dan ook is voldaan aan de vereisten van het in artikel 184 van de Grondwet vervatte wettigheidsbeginsel.

B.6.1. Bovendien vermocht de wetgever de Koning te machtigen om de nadere regels te bepalen die in acht moeten worden genomen voor de toekenning van de stemmen aan de leden van het politiecollege, aangezien de wetgever zelf het beginsel had vastgesteld volgens hetwelk elke burgemeester er over een aantal stemmen beschikt naar evenredigheid van de minimale politiedotatie die zijn gemeente in de meergemeentezone inbrengt.

Gelet op de door hem verstrekte preciseringen in verband met het beginsel van verdeling van de stemmen binnen het politiecollege, vermocht de wetgever in een ingewikkelde aangelegenheid als deze, zonder het wettigheidsbeginsel bedoeld in artikel 184 van de Grondwet te schenden, aan de Koning de technische bevoegdheid toe te kennen om de bijzondere regels te bepalen waarmee het beginsel dat door de wetgever zelf werd omschreven, in werking kan worden gesteld.

B.6.2. Het is juist dat het door de wetgever in aanmerking genomen beginsel tot gevolg kan hebben dat bepaalde gemeenten worden benadeeld wanneer ze, binnen eenzelfde politiezone, worden samengevoegd met een grote gemeente. De wetgever vermocht de Koning nochtans redelijkerwijze te machtigen om gemeenten op een dergelijke manier te verenigen wanneer dat werd voorgeschreven door de criteria van politionele doeltreffendheid, zoals vermeld in B.5.1.

B.6.3. Ten slotte zou de inbreuk op de bevoegdheid van de gemeenten, en bijgevolg op het beginsel van de lokale autonomie, die de oprichting van politiezones die gemeenten met een verschillende omvang verenigen, inhoudt, enkel onbestaanbaar zijn met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de artikelen 41, eerste lid, en 162, eerste lid en tweede lid, 2°, van de Grondwet en met artikel 6, § 1, VIII, eerste lid, 1°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, die de bevoegdheid van de gemeenten waarborgen voor alles wat van gemeentelijk belang is, wanneer ze kennelijk onevenredig is. Zulks zou bijvoorbeeld het geval zijn indien ze ertoe zou leiden dat aan de gemeenten het geheel of de essentie van hun bevoegdheden wordt ontzegd, of indien de beperking van de bevoegdheid niet zou kunnen worden verantwoord door het feit dat die beter zou worden uitgeoefend op een ander bevoegdheidsniveau.

Te dezen blijkt uit de parlementaire voorbereiding van de in het geding zijnde wet dat de wetgever ervan is uitgegaan dat de gemeentepolitie geen aangelegenheid van uitsluitend lokaal belang meer was en dat hij het noodzakelijk heeft geacht politiezones te creëren om een betere politionele doeltreffendheid te waarborgen (Parl. St., Kamer, 1997-1998, nr. 1676/1, p. 7). Bovendien worden in de meergemeentezones de bevoegdheden die vroeger waren toebedeeld aan de gemeentelijke organen, op lokaal niveau nog steeds uitgeoefend door het politiecollege en de politieraad, waarbinnen verschillende stemsystemen naast elkaar bestaan, waarbij slechts in enkele ervan de grootte van de politiedotatie van elke gemeente in aanmerking wordt genomen. Ten slotte beschikken de burgemeesters van de gemeenten die binnen een meergemeentepolitiezone zijn verenigd, individueel over belangrijke bevoegdheden inzake operaties, met name krachtens de artikelen 42, 43 en 45 van de in het geding zijnde wet.

Daaruit volgt dat de inbreuk op het beginsel van de gemeentelijke autonomie die wordt toegestaan door de in het geding zijnde bepalingen, niet onevenredig is.

B.7. De prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : De artikelen 9 en 24 van de wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, schenden de artikelen 10 en 11 van de Grondwet niet.

Aldus uitgesproken in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989, op de openbare terechtzitting van 15 januari 2009.

De griffier, P.-Y. Dutilleux.

De voorzitter, M. Melchior.