Uittreksel uit arrest nr. 121/2008 van 1 september 2008 Rolnummer 4256 In zake : het beroep tot vernietiging van artikel 48, § 2, 15°, van het decreet van het Vlaamse Gewest van 2 juli 1981 betreffende de voorkoming en het beheer van afvalstoffen, zoals ingevoegd bij artikel 46 van het Vlaamse decreet van 22 december 2006 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 2007, ingesteld door de vzw « FEBELCEM » en anderen.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters M. Bossuyt en M. Melchior, en de rechters P. Martens, E. De Groot, A. Alen, J.-P. Moerman en E. Derycke, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter M. Bossuyt, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van het beroep en rechtspleging Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 29 juni 2007 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 3 juli 2007, is beroep tot vernietiging ingesteld van artikel 48, § 2, 15°, van het decreet van het Vlaamse Gewest van 2 juli 1981 betreffende de voorkoming en het beheer van afvalstoffen, zoals ingevoegd bij artikel 46 van het Vlaamse decreet van 22 december 2006 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 2007 (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 29 december 2006, vierde editie), door de vzw « FEBELCEM », met maatschappelijke zetel te 1050 Brussel, Voltastraat 8, de nv « Holcim België », met maatschappelijke zetel te 7034 Obourg, rue des Fabriques 2, de nv « Compagnie des Ciments belges », met maatschappelijke zetel te 7530 Gaurain-Ramecroix, Grand-Route 260, de nv « CBR Cementbedrijven », met maatschappelijke zetel te 1170 Brussel, Terhulpsesteenweg 185, en de nv « Geocycle », met maatschappelijke zetel te 7034 Obourg, rue des Fabriques 2. (...) II. In rechte (...) Wat de bestreden bepaling betreft B.1.1. De verzoekende partijen vorderen de gedeeltelijke vernietiging van artikel 46 van het decreet van 22 december 2006 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 2007, dat bepaalt : « Hoofdstuk IX van het decreet van 2 juli 1981 betreffende de voorkoming en het beheer van afvalstoffen, vervangen bij het decreet van 20 december 1989 en gewijzigd bij de decreten van 21 december 1990, 25 juni 1992, 18 december 1992, 22 december 1993, 21 december 1994, 22 december 1995, 20 december 1996, 19 december 1997, 19 december 1998, 6 juli 2001, 21 december 2001, 5 juli 2002, 20 december 2002, 27 juni 2003 en 19 december 2003, wordt vervangen door wat volgt : ' HOOFDSTUK IX. - Milieuheffingen [...]

Art. 48.[...] § 2. Het bedrag van de milieuheffingen, als bedoeld in § 1, wordt, afhankelijk van het soort afvalstof en het soort verwerkingswijze, vastgesteld op : [...] 15° 7 euro per ton voor het meeverbranden van afvalstoffen in een daartoe vergunde installatie. In afwijking van 14° en 15° geldt voor het verbranden of meeverbranden van recyclageresidu's van papier- en kartonafval een heffingstarief van 2 euro/ton met ingang van het heffingsjaar 2007; [...] ' ».

B.1.2. De bestreden bepaling schakelt de heffing op het meeverbranden van afvalstoffen gelijk met de heffing op het verbranden van afvalstoffen. Die bepaling werd als volgt verantwoord : « Het huidige voorstel voert een uniform heffingstarief in voor het verbranden en meeverbranden van afvalstoffen, in afwachting van een algemene emissieheffing. Hierdoor wordt door de gelijktijdige verhoging van de heffing voor het storten van brandbare afvalstoffen het nodige prijsverschil veroorzaakt zodat storten van brandbare afvalstoffen duurder wordt dan het verbranden ervan. Voor meeverbranden blijft het principe overeind dat de heffing niet van toepassing is voor afvalstoffen die primaire grondstoffen vervangen in het productieproces.

De vereenvoudiging is een eerste stap in de richting van een algemene emissieheffing. De heffing op luchtemissies zal namelijk de uitstoot (output) belasten, terwijl de milieuheffing voor het verbranden/meeverbranden de input belast. Op dit ogenblik is echter nog onvoldoende kennis beschikbaar om een algemene emissieheffing in te voeren. Terzijde weze opgemerkt dat de CO2-neutrale verbranding in het kader van de Kyoto-doelstellingen gestuurd wordt aan de hand van groenestroomcertificaten, zodat die sturing niet via de afvalheffing moet gebeuren.

Wat verbranden en meeverbranden betreft, wordt ook geen onderscheid meer gemaakt tussen gevaarlijk en ongevaarlijk afval, in de eerste plaats omdat dit onderscheid ook niet gemaakt wordt bij het storten, ten tweede omdat het bestaande onderscheid ook hier advers [lees : omgekeerd] werkt. De financiële stimulans om door verdunning of andere methoden het gevaarskarakter van een afvalstof te doen verdwijnen zal niet meer door de heffing extra worden aangedikt; bovendien is verbranding in speciale installaties voor gevaarlijke afvalstoffen meestal ook de beste oplossing die niet moet ontmoedigd worden door een hogere heffing » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2006-2007, nr. 965/1, pp. 23-24).

Wat het eerste middel betreft B.2.1. In een eerste middel voeren de verzoekende partijen de schending aan van artikel 6, § 1, VI, derde lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen.

B.2.2. Volgens de verzoekende partijen zou de bestreden bepaling het beginsel van de Belgische economische en monetaire unie schenden doordat een uniform heffingstarief wordt ingevoerd voor het verbranden en het meeverbranden van afvalstoffen, zonder dat daarbij rekening wordt gehouden met het verschil in luchtemissies van die twee vormen van beheer van afvalstoffen. De CO2-neutrale verbranding zou immers al worden aangemoedigd via groenestroomcertificaten, maar de producenten van groene stroom die niet aantonen dat die in het Vlaamse Gewest is geproduceerd, kunnen geen groenestroomcertificaten verkrijgen.

B.3. Artikel 6, § 1, VI, derde lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen bepaalt : « In economische aangelegenheden oefenen de Gewesten hun bevoegdheden uit met inachtneming van de beginselen van het vrije verkeer van personen, goederen, diensten en kapitalen en van de vrijheid van handel en nijverheid, alsook met inachtneming van het algemeen normatief kader van de economische unie en de monetaire eenheid, zoals vastgesteld door of krachtens de wet, en door of krachtens de internationale verdragen ».

B.4. De uitoefening door een gewest van zijn eigen fiscale bevoegdheid mag geen afbreuk doen aan de algehele staatsopvatting zoals die tot uiting komt in de opeenvolgende grondwetsherzieningen van 1970, 1980, 1988, 1993 en 2001 en in de respectieve bijzondere en gewone wetten tot bepaling van de onderscheiden bevoegdheden van de Staat, de gemeenschappen en de gewesten.

Uit het geheel van die bepalingen, inzonderheid uit artikel 6, § 1, VI, derde lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 - ingevoegd bij artikel 4, § 8, van de bijzondere wet van 8 augustus 1988 -, en uit artikel 49, § 6, derde lid, van de bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de gemeenschappen en de gewesten blijkt dat het Belgische staatsbestel berust op een economische en monetaire unie, die wordt gekenmerkt door een geïntegreerde markt en door de eenheid van de munt.

Hoewel artikel 6, § 1, VI, derde lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 past in het kader van de toewijzing van bevoegdheden aan de gewesten wat de economie betreft, geldt die bepaling als de uiting van de wil van de bijzondere wetgever om een eenvormige basisregeling van de organisatie van de economie in een geïntegreerde markt te handhaven.

Het bestaan van een economische unie impliceert in de eerste plaats het vrije verkeer van goederen en productiefactoren tussen de deelgebieden van de Staat. Wat het goederenverkeer betreft, zijn niet bestaanbaar met een economische unie de maatregelen die autonoom door de deelgebieden van de unie - in casu de gewesten - worden vastgesteld en het vrije verkeer belemmeren. Dit geldt noodzakelijkerwijze voor alle interne douanerechten en alle heffingen met gelijke werking.

B.5.1. Het Hof dient te onderzoeken of de in het geding zijnde belasting, die geen intern douanerecht is, al dan niet een heffing met gelijke werking is.

B.5.2. Aan de bestreden bepaling zijn onderworpen « de exploitanten van de in artikel 48, § 2, 1° tot en met 16°, bedoelde vergunningsplichtige inrichtingen [...] », en de heffing geldt « voor de hoeveelheden afvalstoffen zoals ze worden gestort, verbrand of meeverbrand, inclusief de toeslagstoffen die werden toegevoegd met het oog op het storten, verbranden of meeverbranden van de afvalstoffen » (artikel 48, § 1, van het Afvalstoffendecreet).

B.5.3. Die belasting doet zich niet voor, noch door het onderwerp ervan, noch door de verrichting naar aanleiding waarvan de belasting verschuldigd is, noch door de wijze van heffing ervan, als een heffing met gelijke werking als een douanerecht. De afvalstoffen die zijn bestemd om in een ander dan het Vlaamse Gewest te worden verwerkt, worden door de bestreden bepaling immers niet zwaarder getroffen dan de afvalstoffen die in het Vlaamse Gewest worden verwerkt.

B.6.1. De verzoekende partijen voeren aan dat die belasting een heffing met gelijke werking als een douanerecht zou zijn door het feit dat ondernemingen die in het Vlaamse Gewest zijn gevestigd, de gevolgen van die heffing kunnen compenseren door gebruik te maken van de groenestroomcertificaten waarin het decreet van het Vlaamse Gewest van 17 juli 2000 houdende de organisatie van de elektriciteitsmarkt voorziet, terwijl de in het Waalse Gewest gevestigde ondernemingen geen aanspraak kunnen maken op die groenestroomcertificaten.

B.6.2. De artikelen 21 en 22 van het decreet van het Vlaamse Gewest van 17 juli 2000 houdende de organisatie van de elektriciteitsmarkt bepalen : «

Art. 21.Een systeem van groenestroomcertificaten wordt ingevoerd.

De Vlaamse regering bepaalt de datum met ingang waarvan het systeem werkzaam wordt.

Art. 22.Voor de groene stroom waarvan de producent aantoont dat deze in het Vlaamse Gewest [...] is geproduceerd, verleent de reguleringsinstantie op aanvraag van de producent een groenestroomcertificaat per schijf van 1000 kWh ».

B.6.3. Het stelsel van de groenestroomcertificaten heeft tot doel de productie van milieuvriendelijke elektriciteit aan te moedigen, en zijn toepassingsgebied is dan ook beperkt tot producenten van elektriciteit. Het verwerken van afvalstoffen door meeverbranding in cementovens valt als dusdanig kennelijk buiten het toepassingsgebied van dat stelsel.

B.7. Het eerste middel is niet gegrond.

Wat het tweede middel betreft B.8.1. In een tweede middel voeren de verzoekende partijen de schending aan van artikel 23 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de artikelen 2, 3, 6, 10, 174 en 175 van het EG-Verdrag, met de artikelen 3 en 4 van de richtlijn 2006/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 betreffende afvalstoffen (hierna : de Kaderrichtlijn Afvalstoffen), met het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering van 9 mei 1992 (hierna : het Raamverdrag), met het besluit 94/69/EG van de Raad van 15 december 1993 betreffende de sluiting van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering, met het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (hierna : het Protocol van Kyoto), met de beschikking 2002/358/EG van de Raad van 25 april 2002 betreffende de goedkeuring, namens de Europese Gemeenschap, van het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering en de gezamenlijke nakoming van de in dat kader aangegane verplichtingen, met artikel 1.2.1 van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid en met artikel 5 van het decreet van 2 juli 1981 betreffende de voorkoming en het beheer van afvalstoffen.

B.8.2. Uit het verzoekschrift en uit de uiteenzetting van het middel blijkt dat, in tegenstelling tot wat de Vlaamse Regering aanvoert, het Hof niet wordt verzocht rechtstreeks te toetsen aan de voormelde bepalingen, andere dan aan artikel 23 van de Grondwet, maar aan dit laatste, in samenhang gelezen met die bepalingen.

B.9. Volgens de verzoekende partijen zou de bestreden bepaling artikel 23 van de Grondwet schenden doordat de heffing op het meeverbranden van afvalstoffen wordt gelijkgeschakeld met de heffing op het verbranden van afvalstoffen. Hierdoor zou de stimulans tot « nuttige toepassing » van afvalstoffen door middel van hun meeverbranding in cementovens verdwijnen ten voordele van de verbranding ervan. Dit zou een schending inhouden van de standstill -verplichting die in voormelde grondwetsbepaling vervat zit.

B.10. Artikel 23 van de Grondwet bepaalt : « Ieder heeft het recht een menswaardig leven te leiden.

Daartoe waarborgen de wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel, rekening houdend met de overeenkomstige plichten, de economische, sociale en culturele rechten, waarvan ze de voorwaarden voor de uitoefening bepalen.

Die rechten omvatten inzonderheid : [...] 4° het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu; [...] ».

B.11.1. Artikel 23 van de Grondwet impliceert inzake de bescherming van het leefmilieu een standstill -verplichting, die eraan in de weg staat dat de bevoegde wetgever het beschermingsniveau dat wordt geboden door de van toepassing zijnde wetgeving in aanzienlijke mate vermindert, zonder dat daarvoor redenen zijn die verband houden met het algemeen belang.

B.11.2. Bijgevolg dient het Hof na te gaan of de bestreden bepaling, die de heffing op het meeverbranden van afvalstoffen verhoogt, bestaanbaar is met artikel 23 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de voormelde artikelen van het EG-Verdrag en van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen, met het Raamverdrag, met het Protocol van Kyoto, en met het voormelde besluit en de voormelde beschikking van de Raad.

B.12.1. De gelijkschakeling van de heffing op het meeverbranden van afvalstoffen en het verbranden van afvalstoffen is ingegeven door motieven die verband houden met de bescherming van het leefmilieu. Het invoeren van de heffing op het meeverbranden van afvalstoffen door het decreet van 22 april 2005 werd verantwoord door de overweging, enerzijds, dat door het meeverbranden van afvalstoffen « de afvalstoffen definitief vernietigd worden » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2004-2005, nr. 192/1, p. 7; zie ook Parl. St., Vlaams Parlement, 2004-2005, nr. 192/4, p. 5) en, anderzijds, dat, ofschoon het om een nuttige toepassing gaat, het meeverbranden van afvalstoffen het milieu belast door de uitstoot van vervuilende stoffen (Parl. St., Vlaams Parlement, 2004-2005, nr. 192/4, p. 11).

De gelijkschakeling door de bestreden bepaling van het heffingstarief van toepassing op het meeverbranden en op het verbranden van afvalstoffen wordt, naast voormelde motieven, die nog steeds gelden, tevens verantwoord vanuit de doelstelling om het storten van afvalstoffen te ontmoedigen, door die vorm van beheer van afvalstoffen aan een substantieel hoger heffingstarief te onderwerpen, alsook vanuit de doelstelling om de regelgeving inzake afvalheffingen te vereenvoudigen (Parl. St., Vlaams Parlement, 2006-2007, nr. 965/1, p. 23).

Overigens is deze vereenvoudiging « een eerste stap in de richting van een algemene emissieheffing ». In de parlementaire voorbereiding wordt hieromtrent het volgende overwogen : « De heffing op luchtemissies zal namelijk de uitstoot (output) belasten, terwijl de milieuheffing voor het verbranden/meeverbranden de input belast. Op dit ogenblik is echter nog onvoldoende kennis beschikbaar om een algemene emissieheffing in te voeren » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2006-2007, nr. 965/1, p. 24).

Bovendien : « is verbranding in speciale installaties voor gevaarlijke afvalstoffen meestal ook de beste oplossing die niet moet ontmoedigd worden door een hogere heffing » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2006-2007, nr. 965/1, p. 24).

B.12.2. Rekening houdend met de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover de decreetgever beschikt bij het bepalen van zijn beleid op het vlak van de bescherming van het leefmilieu, is het niet onredelijk het meeverbranden van afvalstoffen aan dezelfde milieuheffing te onderwerpen als het verbranden van afvalstoffen.

B.13.1. De verzoekende partijen voeren aan dat de gelijkschakeling van het heffingstarief van toepassing op meeverbranding, zijnde een « nuttige toepassing van afvalstoffen », en het heffingstarief van toepassing op verbranding, zijnde een vorm van « verwijdering van afvalstoffen », zou ingaan tegen de afvalverwerkingshiërarchie, zoals bepaald bij artikel 3 van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen.

B.13.2. Overeenkomstig artikel 3, lid 1, b), van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen dienen de lidstaten passende maatregelen te nemen ter bevordering van de nuttige toepassing van de afvalstoffen door recycling, hergebruik, terugwinning dan wel andere handelingen gericht op het verkrijgen van secundaire grondstoffen, of het gebruik van afvalstoffen als energiebron. In de Kaderrichtlijn worden onder « nuttige toepassing » alle in bijlage II B van de Kaderrichtlijn bedoelde handelingen verstaan (artikel 1, lid 1, f), van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen).

Op grond van het voormelde artikel 3 van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen bepaalt artikel 5 van het Afvalstoffendecreet de rangorde van de te hanteren beleidsinstrumenten. Die bepaling luidt als volgt : « Het afvalstoffenbeleid heeft tot doel de gezondheid van de mens en het milieu te vrijwaren tegen de schadelijke invloed van afvalstoffen en de verspilling van grondstoffen en energie tegen te gaan door : 1° in de eerste plaats de produktie van afvalstoffen te voorkomen of te verminderen, en de schadelijkheid van afvalstoffen te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken;2° in de tweede plaats de nuttige toepassing van afvalstoffen te bevorderen;3° ten slotte de verwijdering te organiseren van die afvalstoffen die niet kunnen worden voorkomen of nuttig kunnen worden toegepast ». Volgens artikel 2 van het Afvalstoffendecreet wordt in het decreet onder « nuttige toepassing » verstaan : « het winnen van grondstoffen, producten of energie uit afval, het rechtstreekse en wettige gebruik van afval, evenals de handelingen die als dusdanig worden bepaald door de Vlaamse regering overeenkomstig de geldende Europese voorschriften ».

Artikel 1.4.1 van het besluit van de Vlaamse Regering van 5 december 2003 tot vaststelling van het Vlaams reglement inzake afvalvoorkoming en -beheer somt een reeks handelingen op die als handelingen van nuttige toepassing worden beschouwd.

B.13.3. Te dezen dient te worden vastgesteld dat de decreetgever met de bestreden bepaling andere vormen van nuttige toepassing beoogt aan te moedigen waarvan hij van oordeel is dat zij minder milieubelastend zijn dan de meeverbranding van afval. In de parlementaire voorbereiding van het decreet van 22 april 2005 werd hieromtrent het volgende verklaard : « De heffing kan ook een stimulans zijn voor het verder sorteren en recycleren van hoogcalorische reststromen, zoals bijvoorbeeld tapijtafval. Nieuwe recyclagetechnieken kunnen zich niet ontwikkelen zolang de goedkope optie van verbranding in de cementindustrie overeind blijft » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2004-2005, nr. 192/4, p. 12). Die motieven gelden eveneens voor de bestreden bepaling, die de heffing op het meeverbranden van afvalstoffen verhoogt, en zo hun recyclage stimuleert. Zij stemmen overigens overeen met de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, volgens welke « onder de verschillende vormen van nuttige toepassing [...] de recycling een belangrijke plaats [moet] hebben » (HvJ, 19 juni 2003, The Queen, op verzoek van Mayer Parry Recycling Ltd, tegen Environment Agency en Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions, C-444/00, Jur., 2003, I-6163, § 72).

B.13.4. Daarnaast dient te worden vastgesteld dat de decreetgever met de bestreden bepaling het storten van brandbare afvalstoffen wenste te ontmoedigen. In de parlementaire voorbereiding van de bestreden bepaling werd hieromtrent het volgende opgemerkt : « De belangrijkste doelstelling van voorliggend wijzigingsdecreet bestaat erin het verschil in kostprijs tussen het verbranden en storten uit te vlakken om storten te ontmoedigen. De marktprijs voor het storten van afvalstoffen ligt momenteel op ongeveer de helft van de prijs die de exploitanten van verbrandingsovens aanrekenen. De heffingen moeten dat prijsverschil uitvlakken of beter nog verbranden goedkoper maken dan storten, meer bepaald dan voor brandbare afvalstoffen; die moeten in het kader van het afvalstoffenbeleid verbrand worden (of gerecycleerd) » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2006-2007, nr. 965/1, p. 23).

Die motieven gelden zowel ten opzichte van de verbranding als ten opzichte van de meeverbranding. Het is dan ook niet kennelijk onredelijk de heffingsvoet van toepassing op het verbranden en het meeverbranden van afvalstoffen gelijk te schakelen.

B.13.5. In zoverre een verhoging van de belasting op één vorm van nuttige toepassing van afvalstoffen wordt verantwoord vanuit de doelstelling om andere, meer milieuvriendelijke vormen van nuttige toepassing te stimuleren, kan aan die regeling niet worden verweten dat zij ingaat tegen de afvalverwerkingshiërarchie. Het feit dat de meeverbranding een « nuttige toepassing » uitmaakt, terwijl de verbranding een vorm van « verwijdering » is, doet geen afbreuk aan het feit dat de meeverbranding een milieubelastende wijze van afvalverwerking is.

Die doelstelling strookt met artikel 4 van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen, dat bepaalt dat de lidstaten « de nodige maatregelen [nemen] om ervoor te zorgen dat de nuttige toepassing of de verwijdering van de afvalstoffen plaatsvindt zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procédés of methoden worden aangewend die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben [...] ».

B.14.1. De verzoekende partijen verwijten de bestreden bepaling nog dat ze onvoldoende rekening zou hebben gehouden met wetenschappelijke studies die zouden aantonen dat het meeverbranden van afvalstoffen in de cementproductie minder belastend zou zijn voor het leefmilieu dan het loutere verbranden van afval.

B.14.2. Ten aanzien van het te voeren beleid beschikt de decreetgever over een ruime appreciatiebevoegdheid. Het Hof vermag een beleidskeuze, alsook de motieven die daaraan ten grondslag liggen, slechts te bestraffen indien zij op een manifeste vergissing zouden berusten of indien zij kennelijk onredelijk zouden zijn.

De parlementaire voorbereiding van de bestreden bepaling vermeldt : « De vereenvoudiging is een eerste stap in de richting van een algemene emissieheffing. De heffing op luchtemissies zal namelijk de uitstoot (output) belasten, terwijl de milieuheffing voor het verbranden/meeverbranden de input belast. Op dit ogenblik is echter nog onvoldoende kennis beschikbaar om een algemene emissieheffing in te voeren » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2006-2007, nr. 965/1, p. 24).

Door in afwachting van meer wetenschappelijke kennis de heffing op het verbranden en op het meeverbranden van afvalstoffen gelijk te schakelen, heeft de Vlaamse decreetgever, rekening houdend met de andere doelstellingen die hij hiermee nastreefde, geen manifest onjuiste of onredelijke beleidskeuze gemaakt.

B.15.1. De verzoekende partijen vragen aan het Hof om aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen een prejudiciële vraag te stellen betreffende de interpretatie van de artikelen 3 en 4 van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 2, 3, 6, 10, 174 en 175 van het EG-Verdrag. Ze willen vernemen of die bepalingen zich verzetten tegen het gelijkschakelen van het heffingstarief van toepassing op, enerzijds, het meeverbranden in cementovens van afvalstoffen, dat volgens hen een « nuttige toepassing » van afvalstoffen vormt, en, anderzijds, het verbranden van deze afvalstoffen, dat volgens hen een vorm van « verwijdering » van afvalstoffen uitmaakt.

B.15.2. Op grond van artikel 234 van het EG-Verdrag is « het Hof van Justitie [...] bevoegd, bij wijze van prejudiciële beslissing, een uitspraak te doen : [...] b) over de geldigheid en de uitlegging van de handelingen van de instellingen van de Gemeenschap en van de ECB ».

In de derde alinea van dezelfde bepaling wordt gepreciseerd : « Indien een vraag te dien aanzien wordt opgeworpen in een zaak aanhangig bij een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep, is deze instantie gehouden zich tot het Hof van Justitie te wenden ».

Die verplichting geldt, in de gevallen waarin enkel de uitlegging van een gemeenschapsnorm in het geding is, niet indien die nationale rechterlijke instantie « heeft vastgesteld dat de opgeworpen vraag niet relevant is of dat de betrokken gemeenschapsbepaling reeds door het Hof is uitgelegd of dat de juiste toepassing van het gemeenschapsrecht zo evident is, dat redelijkerwijze geen ruimte voor twijfel kan bestaan » (HvJ, 6 oktober 1982, C-283/81, CILFIT, § 21).

B.15.3. Zoals het Hof heeft vastgesteld in B.13.5, vermocht de Vlaamse decreetgever het onderscheid tussen de heffingstarieven van toepassing op het recycleren, het meeverbranden, het verbranden en het storten van afvalstoffen te baseren op de verschillende milieu-impact van die vormen van beheer van afvalstoffen, veeleer dan op hun kwalificatie in de afvalverwerkingshiërarchie bepaald door artikel 3 van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen.

In zoverre de door de verzoekende partijen voorgestelde prejudiciële vraag is gebaseerd op het onderscheid tussen de « nuttige toepassing » en de « verwijdering » van afvalstoffen, dat wordt gemaakt in artikel 3 van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen, is zij niet relevant.

B.16. Het tweede middel is niet gegrond.

Wat het derde middel betreft B.17.1. In een derde middel voeren de verzoekende partijen de schending aan van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 3 en 4 van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen, met het algemene communautaire rechtsbeginsel van gelijke behandeling, met de artikelen 2, 3, 6, 10, 174 en 175 van het EG-Verdrag, met artikel 23 van de Grondwet, en met de beginselen van behoorlijk bestuur, van het behoedzame en rationele gebruik van de natuurlijke hulpbronnen, van de bestrijding bij voorrang aan de bron van milieuaantastingen, van evenredigheid en van voorzorg.

B.17.2. Uit het verzoekschrift en uit de uiteenzetting van het middel blijkt, in tegenstelling tot wat de Vlaamse Regering aanvoert, dat het Hof niet wordt verzocht rechtstreeks te toetsen aan de voormelde bepalingen en beginselen, maar aan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met die bepalingen en beginselen. Nu de verzoekende partijen aanvoeren dat de bestreden bepaling het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie schendt, is het Hof bevoegd om na te gaan of die bepaling bestaanbaar is met die grondwetsbepalingen, in samenhang gelezen met de voormelde artikelen van het EG-Verdrag en met de beginselen van evenredigheid en van voorzorg.

B.18.1. In een eerste onderdeel verwijten de verzoekende partijen de decreetgever afbreuk te doen aan « het bestaande niveau van milieuheffingsrechtelijk gecorrigeerde marktomstandigheden tussen enerzijds aanbieders van diensten inzake beheer van afvalstoffen via nuttige toepassing door meeverbranding en anderzijds de aanbieders van diensten inzake het beheer van dezelfde afvalstoffen via verwijdering ervan ».

B.18.2. Uit de artikelen 10 en 11 van de Grondwet kan niet worden afgeleid dat het verschil in niveau tussen, enerzijds, een heffing op een vorm van nuttige toepassing van afvalstoffen, en, anderzijds, een heffing op een vorm van verwijdering van afvalstoffen, permanent dient te zijn, of dat een verhoging van de eerste heffing noodzakelijkerwijze gepaard dient te gaan met een soortgelijke verhoging van de tweede heffing.

B.18.3. In zoverre de verzoekende partijen aanvoeren dat zij een corrigerende ongelijkheid genoten die door de bestreden bepaling ongedaan zou worden gemaakt, dient te worden opgemerkt dat, voor zover er al sprake zou zijn geweest van een corrigerende ongelijkheid, die maatregel tijdelijk van aard moet zijn.

B.19.1. De verzoekende partijen vragen aan het Hof om aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen een prejudiciële vraag te stellen betreffende de interpretatie van het algemene communautaire rechtsbeginsel van gelijke behandeling, de artikelen 2, 3, 6, 10, 174 en 175 van het EG-Verdrag en de artikelen 3 en 4 van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen. Ze willen vernemen of die bepalingen zich verzetten tegen het gelijkschakelen van het heffingstarief van toepassing op, enerzijds, het meeverbranden in cementovens van afvalstoffen, dat volgens hen een « nuttige toepassing » van afvalstoffen vormt, en, anderzijds, het verbranden van die afvalstoffen, dat volgens hen een vorm van « verwijdering » van afvalstoffen uitmaakt.

B.19.2. Om dezelfde redenen als vermeld in B.15.3 is de voorgestelde prejudiciële vraag niet relevant.

B.20.1. In een tweede onderdeel voeren de verzoekende partijen aan dat de bestreden bepaling, in strijd met de artikelen 10 en 11, in samenhang gelezen met artikel 23, van de Grondwet, « het niveau van juridisch gewaarborgde milieubescherming en duurzame ontwikkeling die door deze heffingsrechtelijk gecorrigeerde marktomstandigheden werd nagestreefd » zou afbouwen.

B.20.2. In zoverre dat onderdeel de bestreden bepaling verwijt het door de voorheen bestaande wetgeving geboden beschermingsniveau te verminderen, valt het samen met het tweede middel en dient het om dezelfde reden te worden verworpen.

B.21.1. In een derde onderdeel voeren de verzoekende partijen aan dat de bestreden bepaling, in strijd met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, de gelijkschakeling van de heffingstarieven van toepassing op het verbranden en op het meeverbranden van afvalstoffen, verantwoordt in het licht van het bestaan van het stelsel van groenestroomcertificaten.

B.21.2. Uit de in B.1.2 en B.12.1 vermelde parlementaire voorbereiding vloeit voort dat de gelijkschakeling van beide heffingstarieven wordt verantwoord, enerzijds, vanuit de vaststelling dat ook het meeverbranden van afvalstoffen het milieu belast, en, anderzijds, vanuit de doelstelling om het storten van brandbare afvalstoffen te ontmoedigen en het recycleren ervan aan te moedigen.

In zoverre het onderdeel ervan uitgaat dat de gelijkschakeling van beide heffingstarieven wordt verantwoord in het licht van het stelsel van groenestroomcertificaten, is het niet gegrond.

B.22. Het derde middel is niet gegrond.

Wat het vierde middel betreft B.23. In een vierde middel voeren de verzoekende partijen de schending aan van de artikelen 170 en 172 van de Grondwet, doordat de bestreden bepaling zou hebben nagelaten de term « meeverbranding » nader te definiëren. Aldus zou die bepaling het aan de uitvoerende macht overlaten een wezenlijk bestanddeel van een belasting, namelijk de belastbare materie, te bepalen.

B.24. In een eerste onderdeel voeren de verzoekende partijen aan dat de ontstentenis van een definitie van het begrip « meeverbranding » rechtsonzekerheid tot gevolg heeft.

B.25. Uit de artikelen 170, § 2, en 172, tweede lid, van de Grondwet kan worden afgeleid dat geen enkele belasting kan worden geheven en geen enkele vrijstelling van belasting kan worden verleend zonder instemming van de belastingplichtigen, uitgedrukt door hun vertegenwoordigers. Daaruit volgt dat de autonome gewestelijke belastingbevoegdheid een bevoegdheid is die door de Grondwet zelf aan een in artikel 134 van de Grondwet bedoelde regel wordt voorbehouden en dat elke delegatie die betrekking heeft op het bepalen van één van de essentiële elementen van de belasting in beginsel ongrondwettig is.

B.26.1. De verzoekende partijen beroepen zich op verklaringen in de parlementaire voorbereiding van de bestreden bepaling volgens welke de heffing niet zou gelden voor het meeverbranden met als doel primaire grondstoffen te vervangen. Op grond van die verklaringen zouden bepaalde belastingplichtigen zijn vrijgesteld van de heffing.

B.26.2. In de memorie van toelichting van het ontwerp van decreet dat tot de bestreden bepaling heeft geleid, werd inderdaad het volgende verklaard : « Voor meeverbranden blijft het principe overeind dat de heffing niet van toepassing is voor afvalstoffen die primaire grondstoffen vervangen in het productieproces » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2006-2007, nr. 965/1, p. 23; zie ook Parl. St., Vlaams Parlement, 2004-2005, nr. 192/4, p. 5, en Hand., Vlaams Parlement, 13 april 2005, nr. 13, p. 22).

B.26.3. Een verklaring in de parlementaire voorbereiding kan evenwel niet dienen voor het verlenen van een belastingvrijstelling waarvoor in een decreet geen rechtsgrondslag is.

B.26.4. Te dezen dient te worden opgemerkt dat de bestreden bepaling geen onderscheid maakt naargelang afvalstoffen worden meeverbrand om primaire brandstoffen te vervangen dan wel om grondstoffen te vervangen. Die bepaling onderwerpt enkel de recyclageresidu's van papier- en kartonafval aan een lager heffingstarief.

B.27.1. Voor het overige wordt het begrip « meeverbranding » beperkt door het feit dat het om een nuttige toepassing van afvalstoffen gaat. « Nuttige toepassing » wordt in artikel 2, 7°, van het Afvalstoffendecreet als volgt omschreven : « het winnen van grondstoffen, produkten of energie uit afval, het rechtstreekse en wettige gebruik van afval, evenals de handelingen die als dusdanig worden bepaald door de Vlaamse regering overeenkomstig de geldende Europese voorschriften ».

De meeverbranding van afvalstoffen als vorm van nuttige toepassing is bijgevolg gericht op het verkrijgen van grondstoffen, producten of energie of op enig ander gebruik van afvalstoffen dat onder voormelde bepaling valt.

B.27.2. Bovendien vindt het meeverbranden plaats in een « daartoe vergunde inrichting ». Hiermee worden niet-gespecialiseerde installaties bedoeld die afval verbranden samen met reguliere brandstoffen en die hiertoe over een vergunning beschikken.

Overeenkomstig artikel 3, punt 5, van de richtlijn 2000/76/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 december 2000 betreffende de verbranding van afval wordt een meeverbrandingsinstallatie als volgt omschreven : « een vaste of mobiele installatie die in hoofdzaak bestemd is voor de opwekking van energie of de fabricage van materiële producten - waarin afval als normale of aanvullende brandstof wordt gebruikt, of - waarin afval thermisch wordt behandeld voor verwijdering.

Indien meeverbranding zodanig plaatsvindt dat de installatie niet in hoofdzaak voor de opwekking van energie of de fabricage van materiële producten maar wel voor thermische behandeling van afval bestemd is, wordt de installatie beschouwd als een verbrandingsinstallatie in de zin van punt 4. [...] ».

Die definitie wordt overgenomen in artikel 1.1.2 van het besluit van de Vlaamse Regering van 1 juni 1995 houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne (titel II VLAREM).

B.27.3. Vermits overeenkomstig artikel 48, § 1, van het Afvalstoffendecreet de heffing verschuldigd is door de exploitanten van de in artikel 48, § 2, 15°, bedoelde vergunde inrichtingen, kan er geen twijfel bestaan over wie de belastingplichtige zou zijn.

Vermits in een meeverbrandingsinstallatie enkel die afvalstoffen kunnen worden verbrand die zijn opgenomen in de voormelde vergunning, kan er ook geen twijfel bestaan over wat de belastbare materie zou zijn.

B.27.4. Bijgevolg is aan het in de artikelen 170, § 2, en 172, tweede lid, van de Grondwet besloten wettigheidsbeginsel voldaan.

B.28. In een tweede onderdeel voeren de verzoekende partijen aan dat het nalaten de term « meeverbranding » nader te omschrijven, tot gevolg heeft dat de Openbare Vlaamse Afvalstoffenmaatschappij (hierna : OVAM) een discretionaire bevoegdheid krijgt om bepaalde heffingsplichtigen vrij te stellen van de milieuheffing op het meeverbranden van afvalstoffen. Zo zou er een ongelijkheid ontstaan tussen de meeverbranders van afvalstoffen waarvan de OVAM oordeelt dat hun nuttige toepassing van afvalstoffen niet als hoofddoel heeft primaire grondstoffen in het proces te vervangen en meeverbranders van afvalstoffen waarvan de OVAM oordeelt dat hun nuttige toepassing van afvalstoffen wel als hoofddoel heeft primaire grondstoffen in het proces te vervangen.

B.29. Die grief is niet gericht tegen de bestreden bepaling, die immers, zoals het Hof heeft vastgesteld, aan de vereisten van het wettigheidsbeginsel voldoet, maar tegen de toepassing ervan door de OVAM. Een schending die niet aan een wetskrachtige norm is toe te schrijven, maar aan een mogelijke onwettige toepassing ervan, valt niet onder de bevoegdheid van het Hof.

B.30. Het vierde middel is niet gegrond.

Om die redenen, het Hof verwerpt het beroep.

Aldus uitgesproken in het Nederlands, het Frans en het Duits, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989, op de openbare terechtzitting van 1 september 2008.

De griffier, De voorzitter, P.-Y. Dutilleux. M. Bossuyt.