GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 66/2007 van 26 april 2007 Rolnummer 3974 In zake : de prejudiciële vragen over artikel 63 van de samengeordende wetten betreffende de kinderbijslag voor loonarbeiders, gesteld door de Arbeidsrechtbank te Verviers.

Het Arbitragehof, samengesteld uit de voorzitters M. Melchior en A. Arts, en de rechters P. Martens, R. Henneuse, M. Bossuyt, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke en J. Spreutels, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter M. Melchior, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vragen en rechtspleging Bij vonnis van 24 april 2006 in zake de echtgenoten Solheid-Grulois tegen de Belgische Staat, waarvan de expeditie ter griffie van het Arbitragehof is ingekomen op 4 mei 2006, heeft de Arbeidsrechtbank te Verviers de volgende prejudiciële vragen gesteld : 1. « Is artikel 63, §§ 1 en 2, van de (bij het koninklijk besluit van 19 december 1939 gecoördineerde) wetten betreffende de kinderbijslag voor loonarbeiders, in de versie die is vastgesteld bij artikel 87 van de programmawet van 24 december 2002, waarbij twee categorieën worden onderscheiden onder de kinderen met een handicap die in aanmerking komen voor een verhoogde kinderbijslag, onbestaanbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet ? »;2. « Biedt artikel 63 van de (bij het koninklijk besluit van 19 december 1939 gecoördineerde) wetten betreffende de kinderbijslag voor loonarbeiders, in de versie die is vastgesteld bij artikel 84 van de programmawet van 29 december 1990, voldoende toegang tot een minimum aan menselijke waardigheid in de zin van artikel 23 van de Grondwet, met inbegrip van een minimaal recht op sociale zekerheid, overwegende dat, enerzijds, de verhoging van de gezinsbijslag onderworpen is aan een hoge graad op het vlak van de ernst van de handicap (aangezien de wet een fysieke of mentale ongeschiktheid van minstens 66 pct. vereist), en overwegende dat, anderzijds, geen enkele toegankelijkheid mogelijk is voor minder ernstige handicaps die niettemin reëel en aanzienlijk zijn ? »; 3. « Biedt artikel 63 van de (bij het koninklijk besluit van 19 december 1939 gecoördineerde) wetten betreffende de kinderbijslag voor loonarbeiders, zowel in de versie ervan die is vastgesteld bij artikel 84 van de programmawet van 29 december 1990 als in de versie ervan die is vastgesteld bij artikel 87 van de programmawet van 24 december 2002, voldoende toegang tot een minimum aan menselijke waardigheid in de zin van artikel 23 van de Grondwet, met inbegrip van een minimaal recht op gezondheid en een minimaal recht op sociale zekerheid, overwegende dat de wettelijke norm ertoe verplicht het percentage van de handicap te berekenen nadat de (preventieve en curatieve) medische maatregelen zijn aangewend die de ernst van de handicap kunnen voorkomen of verminderen, en dat bijgevolg de verhoging van de gezinsbijslag wordt ingetrokken indien de handicap medisch gezien voor verbetering vatbaar is dankzij behandelingen of prothesen, ongeacht de kosten van de medische maatregelen ? ». (...) III. In rechte (...) Ten aanzien van de eerste prejudiciële vraag B.1. Artikel 63 van de samengeordende wetten betreffende de kinderbijslag voor loonarbeiders, zoals het werd gewijzigd bij artikel 87 van de programmawet van 24 december 2002, bepaalt : « § 1. De kinderbijslag wordt tot de leeftijd van 21 jaar toegekend ten behoeve van het kind dat geboren is uiterlijk op 1 januari 1996 en getroffen is door een lichamelijke of geestelijke ongeschiktheid van ten minste 66 pct.

De Koning bepaalt door wie, volgens welke criteria en op welke wijze de lichamelijke en geestelijke ongeschiktheid van het kind wordt vastgesteld, alsmede de voorwaarden waaraan het kind moet voldoen.

De vaststelling van de lichamelijke en geestelijke ongeschiktheid kan worden herzien onder de voorwaarden bepaald door de Koning. § 2. De kinderbijslag wordt tot de leeftijd van 21 jaar toegekend ten behoeve van het kind dat geboren is na 1 januari 1996 en een aandoening heeft die gevolgen heeft voor hemzelf, op het vlak van de lichamelijke of geestelijke ongeschiktheid of op het vlak van de activiteit en de participatie, of voor zijn familiale omgeving.

De Koning bepaalt door wie, volgens welke criteria en op welke wijze de gevolgen van de aandoening bedoeld in het eerste lid worden vastgesteld, alsmede de voorwaarden waaraan het kind moet voldoen.

De vaststelling van de gevolgen van de aandoening kan worden herzien onder de voorwaarden bepaald door de Koning. § 3. In afwijking van § 2, kan de Koning, bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, bepalen onder welke voorwaarden en voor welke periode het kind, dat geboren is na 1 januari 1996, de kinderbijslag geniet met toepassing van § 1. § 4. De Koning kan, bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, de toepassing van § 2, eerste lid, uitbreiden tot bepaalde categorieën van kinderen geboren uiterlijk op 1 januari 1996.

In dit geval wijzigt Hij § 1 op overeenkomstige wijze ».

B.2. De verwijzende rechter verzoekt het Hof zich uit te spreken over de eventuele schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet door artikel artikel 63, §§ 1 en 2, van de samengeordende wetten betreffende de kinderbijslag voor loonarbeiders, omdat door voormeld artikel twee categorieën van kinderen met een handicap worden onderscheiden, namelijk de kinderen die werden geboren vóór 2 januari 1996 (artikel 63, § 1) en de kinderen die werden geboren vanaf 2 januari 1996 (artikel 63, § 2).

B.3. Het algemene stelsel van de kinderbijslag is een verzekeringsstelsel, wat impliceert dat de inkomsten van de rechthebbenden niet in aanmerking worden genomen om het bestaan van het recht op kinderbijslag vast te stellen. Dat algemene stelsel wordt echter gecorrigeerd ten gunste van bepaalde categorieën van rechtgevende kinderen die een bijzondere aandacht vereisen, bijvoorbeeld voor sommige kinderen met een handicap. Door het in het geding zijnde artikel 63, §§ 1 en 2, van de samengeordende wetten betreffende de kinderbijslag van loonarbeiders bestaan thans twee regelingen van verhoogde kinderbijslag voor kinderen met een handicap, waarbij de geboortedatum van het kind bepalend is voor de toepassing van de vroegere, dan wel de nieuwe regeling.

De vroegere regeling blijft gelden voor de kinderen die vóór 2 januari 1996 zijn geboren, hetgeen betekent dat zij, naast de basisbijslag, recht hebben op een verhoogde kinderbijslag als ze een handicap hebben van minstens 66 pct. Ook met hun graad van zelfredzaamheid, namelijk de mate waarin het kind in staat is om onder meer zichzelf te verzorgen, te voeden, te kleden, wordt rekening gehouden. De toeslag voor kinderen met een handicap stijgt naarmate de zelfredzaamheidsgraad lager is.

Op 1 mei 2003 werd voor kinderen geboren vanaf 2 januari 1996 een nieuw systeem ingevoerd, waarbij niet langer wordt gewerkt met de grens van 66 pct. en wordt afgestapt van de uitsluitend medische benadering van de handicap. De nieuwe regeling maakt een globale evaluatie van de toestand van het kind. De gevolgen van de handicap van het kind worden op drie manieren in aanmerking genomen : de gevolgen van de aandoening op het vlak van de lichamelijke of de geestelijke ongeschiktheid (pijler 1), de gevolgen van de aandoening op het vlak van de activiteit en participatie van het kind (pijler 2) en de gevolgen van de aandoening voor de familiale omgeving van het kind (pijler 3).

B.4.1. Het doel van die wetswijziging wordt als volgt omschreven in de memorie van toelichting : « Het huidige stelsel, dat van toepassing blijft op de kinderen die geboren zijn uiterlijk op 1 januari 1996, is gestoeld op het bestaan van een handicap, die uitgedrukt wordt in een lichamelijke of geestelijke ongeschiktheid.

Het huidige stelsel brengt mede dat sommige kinderen met een eerder matige handicap, ondanks de ernstige gevolgen ervan voor hun familiale omgeving, niet rechtgevend zijn op verhoogde kinderbijslag.

Daarenboven brengt de goede verzorging door de ouders soms met zich mee dat de ongeschiktheid daalt tot onder de drempel van 66 % ongeschiktheid, wat tot gevolg heeft dat het kind niet meer rechtgevend is op de bijkomende bijslag of zelfs de gewone kinderbijslag (het betreft kinderen die ouder zijn dan 18 jaar en niet meer studeren).

In het nieuwe stelsel worden de gevolgen van de aandoening van het kind gemeten. Het gaat hierbij zowel om de gevolgen voor het kind zelf als om de gevolgen voor zijn familiale omgeving. De gevolgen voor het kind betreffen enerzijds zijn lichamelijke of geestelijke ongeschiktheid (pijler I) en anderzijds zijn graad van activiteit en participatie (pijler II). Daarnaast wordt de familiale belasting (pijler III) gemeten » (Parl. St., Kamer, 2002-2003, DOC 50-2124/001, p. 73). B.4.2. Het behoud van het vroegere stelsel voor de kinderen die vóór 2 januari 1996 zijn geboren, wordt als volgt gemotiveerd : « Het stelsel van de kinderbijslag voor het kind met een handicap wordt grondig hervormd. In de eerste fase worden enkel de kinderen die geboren zijn na 1 januari 1996 beoogd. De keuze voor deze leeftijdsgroep is verantwoord door het feit dat de belasting (zowel de psychologische belasting als de kosten) voor de ouders vooral in de eerste levensjaren van een kind met een handicap doorweegt. De Koning kan naderhand, bij een in Ministerraad overlegd besluit, de toepassing van het nieuwe stelsel uitbreiden tot andere leeftijdscategorieën op het ogenblik dat daartoe voldoende budgettaire ruimte is.

Een geleidelijke invoering van het nieuwe stelsel heeft meerdere voordelen : - het laat toe het stelsel nog inhoudelijk bij te sturen; - het voorkomt een overbelasting van de administratie gedurende de eerste jaren; - het budgettair impact wordt beperkt zowel op het vlak van de massa van bijslagen als van de administratieve meerkost » (ibid., pp. 72-73, zie ook p. 74).

B.4.3. Artikel 63 van de voormelde wet is ten uitvoer gelegd in een koninklijk besluit van 28 maart 2003. In het verslag aan de Koning staat te lezen : « Dit ontwerp van koninklijk besluit, genomen in uitvoering van voormelde artikelen, voert vanaf 1 mei 2003 een nieuwe regeling in voor de kinderen geboren na 1 januari 1996.

De oude regeling (het koninklijk besluit van 3 mei 1991 tot uitvoering van de artikelen 47, 56septies en 63 van de samengeordende wetten betreffende de kinderbijslag voor loonarbeiders en van artikel 96 van de wet van 29 december 1990 houdende sociale bepalingen), die van toepassing blijft op de kinderen die geboren zijn uiterlijk op 1 januari 1996, is gestoeld op het bestaan van een handicap, die uitgedrukt wordt in een lichamelijke of geestelijke ongeschiktheid die ten minste 66 pct. moet bedragen.

Deze regeling brengt mede dat sommige kinderen met een eerder matige handicap, ondanks de ernstige gevolgen ervan voor hun familiale omgeving, niet rechtgevend zijn op kinderbijslag. Daarenboven brengt de goede verzorging door de ouders soms met zich mee dat de ongeschiktheid daalt tot onder de drempel van 66 % ongeschiktheid, wat als gevolg heeft dat het kind niet meer rechtgevend is op de bijkomende bijslag of zelfs de gewone kinderbijslag (kinderen van meer dan 18 jaar die niet meer studeren).

In de nieuwe regeling, die toepasselijk zal zijn op de kinderen geboren na 1 januari 1996, worden de gevolgen van de aandoening van het kind gemeten. Hierbij gaat het niet alleen over de gevolgen voor het kind, doch ook om de gevolgen voor zijn familiale omgeving.

De gevolgen voor het kind betreffen enerzijds zijn lichamelijke of geestelijke ongeschiktheid (pijler 1) en anderzijds zijn graad van activiteit en participatie (pijler 2). De lichamelijke of geestelijke ongeschiktheid uit de oude regeling wordt dus behouden, doch de minimumvoorwaarde van 66 pct. wordt weggelaten.

De belangrijkste innovatie van de nieuwe regeling is dat voortaan rekening gehouden wordt met de gevolgen van de aandoening voor de familiale omgeving van het kind (pijler 3), bvb. op het vlak van de opvolging van de behandeling thuis of de geboden hulp aan het kind.

Onder bepaalde voorwaarden zal ten aanzien van een kind dat geboren is na 1 januari 1996 toch het koninklijk besluit van 3 mei 1991 (oude regeling) worden toegepast. Dit is het geval wanneer een aanvraag wordt ingediend voor 1 mei 2003, terwijl de medische beslissing die hieruit voortvloeit een ambtshalve herziening plant op een datum na 30 april 2003. In dergelijke gevallen kan desgevallend de oude regeling gedurende een periode na 30 april 2003 worden toegepast en dit maximaal tot drie jaar na de datum van deze geplande herziening. Deze maatregel laat zodoende toe, dat gedurende een bepaalde tijd de rechten, die verworven waren op grond van de oude regeling, behouden blijven.

De nieuwe regeling wordt ingevoerd in fases. In een eerste fase worden alleen de kinderen geboren na 1 januari 1996 beoogd. Dit biedt het voordeel om eventueel nadien de regeling aan te passen in functie van de opgedane ervaring en om een administratieve overlast te vermijden » (Belgisch Staatsblad van 23 april 2003).

B.5. Het verschil in behandeling dat voortvloeit uit artikel 63, §§ 1 en 2, van de samengeordende wetten betreffende de kinderbijslag voor loonarbeiders, berust op een objectief criterium, namelijk de geboortedatum van het kind met een handicap.

B.6. Rekening houdend met het doel van de wetgever, namelijk een grondige hervorming van het systeem van de verhoogde kinderbijslag voor kinderen met een handicap, binnen de budgettaire grenzen van de begroting, is het criterium pertinent.

B.7.1. Door te bepalen dat het nieuwe systeem enkel van toepassing is op kinderen geboren vanaf 2 januari 1996, heeft de wetgever een maatregel genomen die redelijk te verantwoorden is. De keuze voor die leeftijdsgroep wordt verantwoord door het feit dat de psychologische en financiële belasting voor de ouders vooral in de eerste levensjaren van een kind met een handicap doorweegt.

Een geleidelijke invoering heeft ook als voordeel dat het systeem nog inhoudelijk kan worden bijgestuurd, dat een overbelasting van de administratie gedurende de eerste jaren wordt vermeden, en dat de budgettaire impact die voortvloeit uit de aanvullende kinderbijslag of uit de administratieve meerkost, wordt beperkt.

B.7.2. Daarnaast moet worden opgemerkt dat het nieuwe systeem niet voor alle kinderen een voordeel zal opleveren. Daarom bepalen de artikelen 11 tot 18 van het koninklijk besluit van 28 maart 2003 bij wege van overgangsmaatregel dat onder bepaalde voorwaarden ten aanzien van een kind dat is geboren vanaf 2 januari 1996, en voor wie een aanvraag is ingediend vóór 1 mei 2003, toch nog de vroegere regeling zal worden toegepast. Dit koninklijk besluit werd genomen ter uitvoering van artikel 63, § 3.

Artikel 63, § 4, bepaalt eveneens dat de Koning de toepassing van de nieuwe regeling kan uitbreiden naar andere leeftijdscategorieën wanneer daarvoor voldoende budgettaire ruimte bestaat.

B.8. De eerste prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

Ten aanzien van de tweede en de derde prejudiciële vraag B.9.1. Met de tweede prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of artikel 63 van de samengeordende wetten betreffende de kinderbijslag voor loonarbeiders, vóór de wijziging ervan bij artikel 87 van de programmawet van 24 december 2002, namelijk de vroegere regeling van de verhoogde kinderbijslag voor kinderen met een handicap, voldoende toegang geeft tot een minimum aan menselijke waardigheid in de zin van artikel 23 van de Grondwet, omdat het in de vroegere regeling enkel mogelijk is een verhoogde tegemoetkoming te verkrijgen wanneer er een ongeschiktheid is van ten minste 66 pct., met dien verstande dat er geen tegemoetkoming is « bij minder ernstige handicaps die niettemin reëel en aanzienlijk zijn ».

B.9.2. Met de derde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of artikel 63 van de samengeordende wetten betreffende de kinderbijslag voor loonarbeiders, vóór en na de wijziging ervan bij artikel 87 van de programmawet van 24 december 2002, voldoende toegang geeft tot een minimum aan menselijke waardigheid in de zin van artikel 23 van de Grondwet, omdat het zowel in de vroegere als in de nieuwe regeling van de verhoogde kinderbijslag mogelijk is de verhoging van de kinderbijslag in te trekken indien de handicap medisch gezien voor verbetering vatbaar is « dankzij behandelingen of prothesen, ongeacht de kosten van de medische maatregelen ».

B.10.1. Artikel 23 van de Grondwet bepaalt : « Ieder heeft het recht een menswaardig leven te leiden.

Daartoe waarborgen de wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel, rekening houdend met de overeenkomstige plichten, de economische, sociale en culturele rechten, waarvan ze de voorwaarden voor de uitoefening bepalen.

Die rechten omvatten inzonderheid : 1° het recht op arbeid en op de vrije keuze van beroepsarbeid in het raam van een algemeen werkgelegenheidsbeleid dat onder meer gericht is op het waarborgen van een zo hoog en stabiel mogelijk werkgelegenheidspeil, het recht op billijke arbeidsvoorwaarden en een billijke beloning, alsmede het recht op informatie, overleg en collectief onderhandelen;2° het recht op sociale zekerheid, bescherming van de gezondheid en sociale, geneeskundige en juridische bijstand;3° het recht op een behoorlijke huisvesting;4° het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu;5° het recht op culturele en maatschappelijke ontplooiing ». B.10.2. Artikel 23, eerste lid, van de Grondwet bepaalt dat ieder het recht heeft een menswaardig leven te leiden en het derde lid, 2°, vermeldt onder de economische, sociale en culturele rechten « het recht op sociale zekerheid » en « het recht op bescherming van de gezondheid ». Die bepalingen preciseren niet wat die rechten, waarvan enkel het beginsel wordt uitgedrukt, impliceren, aangezien elke wetgever ermee belast is die rechten te waarborgen, overeenkomstig artikel 23, tweede lid, « rekening houdend met de overeenkomstige plichten ».

B.10.3. Uit artikel 23, tweede lid, van de Grondwet volgt ook dat het recht een menswaardig leven te leiden onder meer kan worden verwezenlijkt door het geheel van de economische, sociale en culturele rechten, waarvan de combinatie ertoe strekt eenieder in staat te stellen dat recht te genieten. Het recht op sociale zekerheid, waartoe het recht op kinderbijslag behoort, is een van die rechten.

B.10.4. Om het recht op sociale zekerheid te waarborgen, beschikt de bevoegde wetgever over een ruime beoordelingsvrijheid. Het Hof zou de door hem genomen maatregelen om die doelstelling te bereiken, alleen kunnen afkeuren wanneer zij voortvloeien uit een kennelijk onredelijk oordeel.

B.10.5. De maatregel die in het geding is, heeft betrekking op een aspect van een van de in artikel 23, tweede en derde lid, bedoelde economische, sociale of culturele rechten. Het Hof moet te dezen rekening houden met alle wettelijke bepalingen die ertoe bijdragen het recht een menswaardig leven te leiden, te waarborgen.

B.10.6. Wat de tweede prejudiciële vraag betreft, berust het feit dat de toekenning van de verhoogde kinderbijslag afhankelijk wordt gesteld van een lichamelijke of geestelijke ongeschiktheid van ten minste 66 procent, niet op een kennelijk onredelijk oordeel.

Het recht op sociale zekerheid en het recht op geneeskundige bijstand worden immers gewaarborgd door andere wetgevingen die kunnen worden toegepast op een kind met een handicap, meer bepaald door het recht op de gewone kinderbijslag of door de regeling inzake ziekte- en invaliditeitsverzekering.

B.10.7. Wat de derde prejudiciële vraag betreft, machtigen de in het geding zijnde bepalingen, na de essentiële elementen van het recht op kinderbijslag te hebben bepaald, de Koning ertoe om, enerzijds, te bepalen op welke wijze de lichamelijke en geestelijke ongeschiktheid van het kind wordt vastgesteld, alsmede de voorwaarden waaraan het kind moet voldoen (artikel 63, § 1, tweede lid) en, anderzijds, de criteria te bepalen, alsmede de wijze waarop de gevolgen van de aandoening worden vastgesteld en de voorwaarden waaraan het kind moet voldoen (artikel 63, § 2, tweede lid). Die uitvoeringsmaatregelen behoren niet tot de bevoegdheid van het Hof.

B.11. De tweede en de derde prejudiciële vraag dienen ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : - Artikel 63 van de samengeordende wetten betreffende de kinderbijslag voor loonarbeiders, zoals gewijzigd bij artikel 87 van de programmawet van 24 december 2002, schendt de artikelen 10, 11 en 23 van de Grondwet niet. - Artikel 63 van de samengeordende wetten betreffende de kinderbijslag voor loonarbeiders, vóór de wijziging ervan bij artikel 87 van de programmawet van 24 december 2002, schond artikel 23 van de Grondwet niet.

Aldus uitgesproken in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, op de openbare terechtzitting van 26 april 2007.

De griffier, P.-Y. Dutilleux.

De voorzitter, M. Melchior.