ARBITRAGEHOF

Uittreksel uit arrest nr. 94/2002 van 5 juni 2002 Rolnummer : 2321 In zake : de prejudiciële vragen betreffende artikel 90bis van de wet van 9 augustus 1963 tot instelling en organisatie van een regeling voor verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, ingevoegd bij de wet van 22 december 1989 en gewijzigd bij de wet van 20 juli 1991 (thans artikel 157 van de wet betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, gecoördineerd op 14 juli 1994), gesteld door de Raad van State.

Het Arbitragehof, samengesteld uit de voorzitters A. Arts en M. Melchior, en de rechters P. Martens, M. Bossuyt , L. Lavrysen, J.-P. Snappe en J.-P. Moerman, bijgestaan door de griffier L. Potoms, onder voorzitterschap van voorzitter A. Arts, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vragen Bij arrest nr. 99.489 van 4 oktober 2001 in zake A. De Beer tegen het Rijksinstituut voor Ziekte- en Invaliditeitsverzekering (RIZIV), waarvan de expeditie ter griffie van het Arbitragehof is ingekomen op 21 januari 2002, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vragen gesteld : « 1. Schendt artikel 90bis van de wet van 9 augustus 1963 tot instelling en organisatie van een regeling voor verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, ingevoegd door de wet van 22 december 1989 en gewijzigd bij de wet van 20 juli 1991, (thans artikel 157 van de wet betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, gecoördineerd op 14 juli 1994), de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in zoverre het om de naleving van de algemene regel van artikel 35 (thans artikel 73 van de wet betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, gecoördineerd op 14 juli 1999) af te dwingen een bijzondere sanctie - met name het verbod van de derdebetalersregeling - instelt, welke sanctie enkel de zorgverleners treft, die aan de derdebetalersregeling onderworpen prestaties verstrekken, en ten aanzien van de andere zorgverleners zonder gevolg blijft ? 2. Schendt artikel 90bis van de wet van 9 augustus 1963 tot instelling en organisatie van een regeling voor verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, ingevoegd door de wet van 22 december 1989 en gewijzigd bij de wet van 20 juli 1991, de artikelen 10 en 11 van de Grondwet doordat de geschillen met betrekking tot de terugvordering van de uitgaven die door de ziekte- en invaliditeitsverzekering ten laste worden genomen, aan de rechterlijke macht worden onttrokken en onder de bevoegdheid van de administratieve rechtscolleges worden gebracht, zodat de betrokken zorgverleners, in tegenstelling tot de andere Belgen, verstoken blijven van de waarborgen verbonden aan de rechtsbedeling door de hoven en rechtbanken ? » (...) IV. In rechte (...) B.1. De prejudiciële vragen hebben betrekking op artikel 90bis van de wet van 9 augustus 1963 tot instelling en organisatie van een regeling voor verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, ingevoegd bij de wet van 22 december 1989 en gewijzigd bij de wet van 20 juli 1991 (thans artikel 157 van de wet betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, gecoördineerd op 14 juli 1994), dat luidt : « Bij vaststelling van een tekortkoming inzake de bepalingen van artikel 35, vorderen de in artikel 79bis bedoelde Commissies, onverminderd straf- of tuchtrechtelijke vervolgingen, de uitgaven met betrekking tot de prestaties welke door de ziekte- en invaliditeitsverzekering werden ten laste genomen, geheel of gedeeltelijk terug van de zorgverstrekker.

Samen met deze terugvorderingen kunnen zij de toepassing van de derde-betalersregeling voor de prestaties verstrekt door de betrokken zorgverstrekker verbieden.

De definitieve beslissingen van de Controlecommissie en van de Commissie van beroep zijn van rechtswege uitvoerbaar. De sommen brengen van rechtswege interest op vanaf de dag volgend op het verstrijken van de terugbetalingstermijn vastgesteld in de beslissing.

Ingeval de schuldenaar in gebreke blijft, kan de Administratie van de belasting over de toegevoegde waarde, de registratie en de domeinen worden belast met de invordering van de verschuldigde bedragen overeenkomstig de bepalingen van artikel 3 van de domaniale wet van 22 december 1949.

De Koning bepaalt de modaliteiten van bekendmaking van de definitieve beslissingen betreffende het verbod bedoeld in het tweede lid.

De teruggevorderde bedragen worden als inkomsten van de geneeskundige verzorging geboekt. » Artikel 35 van dezelfde wet (thans artikel 73 van de wet betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, gecoördineerd op 14 juli 1994), waarnaar wordt verwezen, luidt : « De geneesheer en de tandheelkundige oordelen in geweten en in volle vrijheid over de aan de patiënten te verlenen verzorging. Zij zullen erover waken toegewijde en bekwame geneeskundige verzorging te verstrekken in het belang van de patiënt en rekening houdend met de door de gemeenschap ter beschikking gestelde globale middelen.

Zij zullen zich onthouden van het voorschrijven van onnodig dure onderzoeken en behandelingen, alsook van het verrichten of laten verrichten van overbodige verstrekkingen ten laste van de regeling voor verplichte ziekte- en invaliditeitsverzekering.

De andere zorgverstrekkers dan deze bedoeld in het eerste lid, dienen zich eveneens te onthouden van het uitvoeren van onnodig dure of overbodige verstrekkingen ten laste van de regeling voor verplichte ziekte- en invaliditeitsverzekering, wanneer zij gemachtigd zijn zelf het initiatief tot deze verstrekkingen te nemen.

Het in dit artikel bedoeld onnodig dure karakter van onderzoeken en behandelingen en het overbodig karakter van verstrekkingen dienen geëvalueerd te worden in vergelijking met de onderzoeken, behandelingen en verstrekkingen die een zorgverstrekker voorschrijft, verricht of laat verrichten in gelijkaardige omstandigheden.

De voorschrijvers van verstrekkingen bedoeld in artikel 23, 5°, ten behoeve van niet in een ziekenhuis opgenomen rechthebbenden, zijn ertoe gehouden de voorschrijfdocumenten te gebruiken waarvan het model door de Koning is vastgesteld en waarop het identificatienummer van de voorschrijver bij het Instituut in streepjescode is gedrukt. » B.2. In de eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de in het geding zijnde bepaling de artikelen 10 en 11 van de Grondwet van de Grondwet schendt, in zoverre zij een bijzondere sanctie, namelijk het verbod van de derdebetalersregeling, instelt die enkel de zorgverstrekkers treft die aan de derdebetalersregeling onderworpen zijn en niet de zorgverstrekkers die niet onder een dergelijke regeling vallen.

B.3.1. Overeenkomstig artikel 34quater van de wet van 9 augustus 1963, vervangen bij de wet van 15 februari 1993 (thans artikel 53 van de wet betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, gecoördineerd op 14 juli 1994) bepaalt het koninklijk besluit van 10 oktober 1986 de voorwaarden en de gevallen waarin de derdebetalersregeling toegestaan, verboden dan wel verplicht is. Onder derdebetalersregeling wordt verstaan de betalingswijze waarbij een zorgverstrekker, dienst of inrichting de betaling van de in het kader van de verplichte verzekering verschuldigde tegemoetkoming rechtstreeks ontvangt van de verzekeringsinstelling waarbij de rechthebbende aan wie de geneeskundige verstrekkingen werden verleend, is aangesloten of ingeschreven (artikel 1). De toekenning van de derdebetalersregeling is voor de zorgverstrekker aan bepaalde voorwaarden onderworpen (artikel 4bis). Aldus mag de zorgverstrekker gedurende een periode van drie jaar voorafgaand aan zijn aanvraag niet het voorwerp hebben uitgemaakt van een definitieve administratieve sanctie van ten minste vijftien dagen, uitgesproken door de Beperkte Kamer of door de Commissie van beroep, ingesteld bij de Dienst voor geneeskundige controle (artikel 4bis, § 1, 3°, a) of van definitieve beslissing van de schorsing van het recht om de geneeskunst uit te oefenen van ten minste vijftien dagen, uitgesproken door de bevoegde Raad van de Orde der geneesheren, verband houdend met een ongeoorloofde verdeling van erelonen of overconsumptie (artikel 4bis, § 1, 3°, c). Evenmin mag de zorgverstrekker op het tijdstip van de aanvraag het voorwerp zijn van een verbod van toekenning van de derdebetalersregeling, uitgesproken door de Controlecommissie (artikel 4bis, § 1, 4°).

B.3.2. Uit de tekst van de in het geding zijnde bepaling - die in algemene bewoordingen is geformuleerd en, in tegenstelling tot wat de prejudiciële vraag suggereert, zich niet beperkt tot zorgverstrekkers die de derdebetalersregeling genieten - en uit het bepaalde in artikel 4bis, § 1, 4°, van het voormelde koninklijk besluit volgt dat de in artikel 90bis, tweede lid, voorgeschreven sanctie, namelijk het verbod van de toekenning van de derdebetalersregeling opgelegd aan een zorgverstrekker die onnodig dure of overbodige verstrekkingen voorschrijft of verricht, mutatis mutandis geldt zowel voor de zorgverstrekkers aan wie de derdebetalersregeling reeds is toegekend, enerzijds, als voor de zorgverstrekkers die de derdebetalersregeling nog niet genieten op het ogenblik dat de sanctie wordt uitgesproken, maar die later een aanvraag indienen om tot die regeling toe te treden, anderzijds.

Terwijl die sanctie voor de eerste categorie van zorgverstrekkers tot gevolg heeft dat de toekenning van de derdebetalersregeling wordt opgeheven gedurende de periode waarvoor de sanctie is opgelegd (artikel 4bis, § 4, 2°, van het koninklijk besluit van 10 oktober 1986), brengt ze voor de tweede categorie van zorgverstrekkers mede dat zij, gedurende een periode van drie jaar vanaf de toepassing van de sanctie, niet tot de derdebetalersregeling kunnen worden toegelaten.

B.3.3. In zoverre beide in de prejudiciële vraag onderscheiden categorieën van zorgverstrekkers door het in artikel 90bis, tweede lid, vastgestelde verbod van toekenning van de derdebetalersregeling kunnen worden getroffen, is er geen verschil in behandeling tussen beide categorieën en dient de vraag ontkennend te worden beantwoord.

B.4. De tweede prejudiciële vraag strekt ertoe van het Hof te vernemen of het toewijzen door het voormelde artikel 90bis (thans artikel 157 van de wet van 14 juli 1994) van de geschillen over tekortkomingen ten aanzien van de voorschriften van voormeld artikel 35 (thans artikel 73 van de wet van 14 juli 1994) aan een administratief rechtscollege een schending inhoudt van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, doordat die geschillen aldus aan de (gewone) rechterlijke macht worden onttrokken, « zodat de betrokken zorgverleners, in tegenstelling tot de andere Belgen, verstoken blijven van de waarborgen verbonden aan de rechtsbedeling door de hoven en rechtbanken ».

B.5. Naar luid van de wet van 9 augustus 1963 tot instelling en organisatie van een regeling voor verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen dienen de geneesheren en de tandheelkundigen zich te onthouden van het voorschrijven van onnodig dure onderzoeken en behandelingen, alsook van het verrichten en laten verrichten van overbodige verstrekkingen ten laste van de regeling voor verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen. Ook de andere zorgverstrekkers mogen geen onnodig dure of overbodige verstrekkingen uitvoeren wanneer zij gemachtigd zijn zelf het initiatief tot die verstrekkingen te nemen. Het onnodig dure karakter van onderzoeken en behandelingen en het overbodige karakter van verstrekkingen dienen te worden geëvalueerd in vergelijking met de onderzoeken, behandelingen en verstrekkingen die een zorgverstrekker voorschrijft, verricht of laat verrichten in soortgelijke omstandigheden (artikel 35, tweede tot vierde lid).

Een Controlecommissie, ingesteld bij de Dienst voor geneeskundige controle, is belast met het vaststellen van de tekortkomingen inzake de bepalingen van artikel 35, tweede, derde en vierde lid. Ten tijde van de aanhangigmaking van de zaak van de betrokkene was de Controlecommissie onderverdeeld in tien provinciale afdelingen en twee regionale afdelingen voor het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad (artikel 79bis, § 1) en was zij samengesteld uit drie magistraten, onder wie de voorzitter, en zes geneesheren, van wie er drie door de verzekeringsinstellingen werden aangewezen en drie door de representatieve organisaties van de geneesheren (artikel 79quater, § 1). Zij werden door de Koning benoemd voor een hernieuwbare periode van zes jaar. Het uitoefenen van een mandaat in de Controlecommissie was onverenigbaar met het uitoefenen van een mandaat in het Comité van de Dienst voor geneeskundige controle of in een profielencommissie bedoeld in artikel 20bis van die wet (artikel 79ter, §§ 2 en 3).

Als de Dienst voor geneeskundige controle, een profielencommissie of een verzekeringsinstelling van mening was dat een zorgverstrekker de bepalingen van artikel 35 overtrad, kon hij de zaak aanhangig maken bij de Controlecommissie (artikel 79quinquies, § 1). De afdelingen van de Controlecommissie konden slechts een beslissing nemen na de betrokkene ter zitting te hebben opgeroepen. De betrokkene mocht zich laten bijstaan door een advocaat of een andere persoon van zijn keuze.

De beslissing van de Controlecommissie moest worden gemotiveerd (artikel 79quinquies, § 3). Tegen de beslissingen van de Controlecommissie kon hoger beroep worden ingesteld door de betrokken zorgverstrekker, de verzekeringsinstellingen en de Dienst voor geneeskundige controle (artikel 79quinquies, § 4).

Een Commissie van beroep, ingesteld bij de Dienst voor geneeskundige controle, deed uitspraak over de hogere beroepen. Zij bestond uit twee afdelingen (artikel 79bis, § 2). Elke afdeling was samengesteld uit drie magistraten, van wie er één voorzitter is. Zij omvatte voor het overige acht leden-geneesheren, van wie er vier werden aangewezen door de verzekeringsinstellingen en vier andere door de representatieve organisaties van de geneesheren. Zij waren aan dezelfde benoemingsvereisten en onverenigbaarheden onderworpen als de leden van de Controlecommissie. Alleen de leden-magistraten waren stemgerechtigd (artikel 79quater, § 2).

Bij vaststelling van een tekortkoming inzake de bepalingen van artikel 35, vorderden de Controlecommissie en de Commissie van beroep, onverminderd straf- of tuchtrechtelijke vervolgingen, de uitgaven met betrekking tot de prestaties die door de verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen ten laste werden genomen, geheel of gedeeltelijk terug van de zorgverstrekker. Samen met die terugvorderingen konden zij verstrekkingen van de betrokken zorgverstrekker uitsluiten van de derdebetalersregeling (artikel 90bis, eerste en tweede lid).

B.6. De prejudiciële vraag strekt ertoe van het Hof te vernemen of de toewijzing van de geschillen over tekortkomingen ten aanzien van de voorschriften van voormeld artikel 35 aan een administratief rechtscollege een schending inhoudt van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, gelezen in samenhang met artikel 144 van de Grondwet.

B.7. Door te bepalen dat geschillen over burgerlijke rechten bij uitsluiting tot de bevoegdheid van de rechtbanken behoren, verleent artikel 144 van de Grondwet aan eenieder een waarborg die niet aan sommigen kan worden ontnomen. Indien aan een categorie van personen het recht zou worden ontzegd om een betwisting over een burgerlijk recht bij de rechtbanken aanhangig te maken, zou dat verschil in behandeling niet kunnen worden verantwoord, aangezien het op het voormelde artikel 144 zou stuiten. Het zou de artikelen 10 en 11 van de Grondwet dan ook schenden.

Om op de tweede prejudiciële vraag te antwoorden, dient het Hof derhalve artikel 144 van de Grondwet in zijn onderzoek te betrekken.

B.8. Het Hof dient te onderzoeken of de wetgever, door de betwistingen over tekortkomingen ten aanzien van de voorschriften van voormeld artikel 35 aan een administratief rechtscollege toe te vertrouwen, de in het geding zijnde rechten wel terecht op impliciete wijze als politieke rechten heeft beschouwd.

B.9. De wet van 9 augustus 1963 tot instelling en organisatie van een regeling voor verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen (thans de wet betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, gecoördineerd op 14 juli 1994), voorziet in een systeem van tegemoetkoming in de kosten van geneeskundige verstrekkingen. De goede werking van dat systeem veronderstelt dat de zorgverstrekkers, die bij de toepassing van die wet worden betrokken en in die mate hun medewerking verlenen aan een openbare dienst, geen onnodig dure of overbodige verstrekkingen voorschrijven of verrichten ten laste van de regeling voor verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen.

Van de zorgverstrekker die de bepalingen van artikel 35 van de gecoördineerde wet niet naleeft, kunnen de uitgaven die door de verplichte verzekering ten laste werden genomen, geheel of gedeeltelijk worden teruggevorderd. Bovendien kan de zorgverstrekker worden uitgesloten van de derdebetalersregeling. Die sanctie vindt haar grondslag in de verstoring van de goede werking van de verplichte verzekering. Zij bestaat in het tijdelijk wegnemen van een prerogatief, namelijk het voordeel van deze derdebetalersregeling.

B.10. Het onderwerp van de in het geding zijnde geschillen betreft derhalve de beoordeling van de naleving door de zorgverstrekker van zijn verplichtingen in zoverre hij meewerkt aan een openbare dienst.

Wanneer de Controlecommissie daarover uitspraak doet, treedt zij op in uitoefening van een functie die in een dergelijke verhouding staat tot de prerogatieven van het openbaar gezag van de Staat, dat zij zich buiten de werkingssfeer bevindt van de gedingen van burgerlijke aard in de zin van artikel 144 van de Grondwet. Daaruit volgt dat de wetgever een betwisting omtrent de terugvordering en de uitsluiting van de derdebetalersregeling vermocht te kwalificeren als een geschil over een politiek recht in de zin van artikel 145 van de Grondwet.

De wetgever vermocht dan ook, met toepassing van de mogelijkheid die artikel 145 van de Grondwet hem biedt, het contentieux betreffende een dergelijk politiek recht toe te vertrouwen aan een administratief rechtscollege dat ter zake over een volle rechtsmacht beschikt en dat is opgericht met toepassing van artikel 146 van de Grondwet.

B.11. Gelet op artikel 145 van de Grondwet, kan het feit dat het kennisnemen van gedingen met betrekking tot politieke rechten wordt toevertrouwd aan een administratief rechtscollege, veeleer dan dat contentieux over te laten aan een rechtscollege van de rechterlijke orde, geen schending uitmaken van het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie.

B.12. De prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : - Artikel 90bis van de wet van 9 augustus 1963 tot instelling en organisatie van een regeling voor verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, ingevoegd bij de wet van 22 december 1989 en gewijzigd bij de wet van 20 juli 1991 (thans artikel 157 van de wet betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, gecoördineerd op 14 juli 1994), schendt niet de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in zoverre een zorgverstrekker die de bepalingen van artikel 35 van die wet niet naleeft, kan worden uitgesloten van de toekenning van de derdebetalersregeling. - Dezelfde bepaling schendt niet de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, doordat het de geschillen over tekortkomingen aan de verplichtingen opgelegd door artikel 35, tweede, derde en vierde lid, van de voormelde wet aan een administratief rechtscollege toewijst.

Aldus uitgesproken in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, op de openbare terechtzitting van 5 juni 2002.

De griffier, De voorzitter, L. Potoms. A. Arts.